殷 峻

(廣東外語(yǔ)外貿(mào)大學(xué) 法學(xué)院,廣東廣州 510006)

一、問題的提出

新冠肺炎疫情發(fā)生以來(lái),人類社會(huì)正經(jīng)歷著影響深遠(yuǎn)的全球衛(wèi)生安全危機(jī)。當(dāng)前國(guó)際社會(huì),單邊霸凌大行其道,保護(hù)主義逆流涌動(dòng),全球經(jīng)濟(jì)正瀕臨大蕭條以來(lái)最為嚴(yán)重的滑坡衰退,國(guó)際秩序遭受巨大沖擊,因重大突發(fā)公共衛(wèi)生事件引發(fā)的國(guó)際爭(zhēng)端頻頻發(fā)生。面對(duì)疫情,中國(guó)采取了多種有效防控措施,迅速遏制了疫情蔓延的勢(shì)頭,并在疫苗研發(fā)、國(guó)際合作、國(guó)際援助等方面做出了重要貢獻(xiàn)。然而,某些西方國(guó)家和政客試圖通過(guò)政治法律途徑對(duì)我國(guó)進(jìn)行攻擊與抹黑,針對(duì)我國(guó)公民和企業(yè)采取歧視性的檢驗(yàn)檢疫措施,甚至還有外國(guó)民眾和組織向中國(guó)提起缺乏法律依據(jù)的惡意訴訟。這不僅損害了我國(guó)國(guó)家利益和國(guó)際形象,而且干擾了我國(guó)公民、企業(yè)及華僑在國(guó)際交往中的生產(chǎn)生活秩序。由于當(dāng)前國(guó)際衛(wèi)生法體系存在諸多缺陷,特別在重大突發(fā)公共衛(wèi)生事件的應(yīng)對(duì)程序中,主權(quán)國(guó)家在相關(guān)國(guó)際衛(wèi)生法的解釋和適用方面容易引發(fā)國(guó)際爭(zhēng)端,例如,對(duì)于世界衛(wèi)生組織發(fā)布的臨時(shí)建議效力問題、主權(quán)國(guó)家采取的具有歧視性邊境防疫措施、病毒的溯源科學(xué)性和公正性等問題,這些爭(zhēng)端一方面影響著國(guó)際衛(wèi)生合作的效能,另一方面給世界衛(wèi)生組織的權(quán)威帶來(lái)挑戰(zhàn)。

如何理解重大突發(fā)公共衛(wèi)生事件引發(fā)的國(guó)際爭(zhēng)端,(1)本文所稱“重大突發(fā)公共衛(wèi)生事件”意指《國(guó)際衛(wèi)生條例(2005)》(International Health Regulations)第1條中規(guī)定的“國(guó)際關(guān)注的突發(fā)公共衛(wèi)生事件”(Public Health Emergency of International Concern),為論述方便,下文統(tǒng)一使用“重大突發(fā)公共衛(wèi)生事件”一詞。有效解決重大突發(fā)公共衛(wèi)生事件引發(fā)的國(guó)際爭(zhēng)端,提供應(yīng)對(duì)國(guó)際爭(zhēng)端的中國(guó)方案,是后疫情時(shí)代必須思考和回答的問題。目前我國(guó)國(guó)際衛(wèi)生法的理論研究仍然處于發(fā)展上升期,學(xué)界對(duì)“重大突發(fā)公共衛(wèi)生事件國(guó)際爭(zhēng)端”這一基礎(chǔ)概念的界定模糊不清,沒有對(duì)爭(zhēng)端的理論淵源及內(nèi)涵特征做出系統(tǒng)闡述。關(guān)于新冠肺炎疫情中出現(xiàn)的國(guó)際爭(zhēng)端,國(guó)內(nèi)學(xué)者對(duì)于爭(zhēng)端的名稱使用了不同的表述方式,例如《國(guó)際衛(wèi)生條例》所涉爭(zhēng)端、(2)參見龔向前:《世衛(wèi)組織〈國(guó)際衛(wèi)生條例〉爭(zhēng)端解決機(jī)制研究》,載《武大國(guó)際法評(píng)論》2020年第3期。關(guān)于新冠疫情的國(guó)際爭(zhēng)端、(3)參見羅國(guó)強(qiáng):《新冠疫情“法律戰(zhàn)”關(guān)鍵點(diǎn)分析——從宏觀國(guó)際法的角度》,載《國(guó)際論壇》2021年第2期。過(guò)度限制性措施爭(zhēng)端、(4)參見韓永紅、梁佩豪:《突發(fā)公共衛(wèi)生事件中過(guò)度限制性措施的國(guó)際法規(guī)制》,載《國(guó)際經(jīng)貿(mào)探索》2020年第7期。有關(guān)《國(guó)際衛(wèi)生組織組織法》具體條款或權(quán)利義務(wù)解釋和適用的爭(zhēng)議等。(5)參見雷筱璐、高圣惕:《國(guó)際法院對(duì)新冠疫情國(guó)家責(zé)任爭(zhēng)端的管轄權(quán)障礙》,載《武大國(guó)際法評(píng)論》2020年第3期。

新冠肺炎疫情爆發(fā)以來(lái),西方國(guó)家發(fā)起的國(guó)際衛(wèi)生法律戰(zhàn)及惡意訴訟嚴(yán)重影響著人類衛(wèi)生健康共同體的構(gòu)建,未能準(zhǔn)確理解并運(yùn)用國(guó)際衛(wèi)生法理論并清晰界定重大突發(fā)公共衛(wèi)生事件國(guó)際爭(zhēng)端,不僅使我國(guó)在國(guó)際衛(wèi)生法領(lǐng)域開展的國(guó)際活動(dòng)承受法律風(fēng)險(xiǎn),也將威脅我國(guó)國(guó)家利益和人民健康權(quán)益。對(duì)此,應(yīng)當(dāng)重新審視國(guó)際爭(zhēng)端的傳統(tǒng)理念和觀點(diǎn),基于全球衛(wèi)生治理的實(shí)踐發(fā)展,重構(gòu)重大突發(fā)公共衛(wèi)生事件國(guó)際爭(zhēng)端的概念。

二、重大突發(fā)公共衛(wèi)生事件國(guó)際爭(zhēng)端概念界定問題的梳理及發(fā)展路徑

(一)重大突發(fā)公共衛(wèi)生事件國(guó)際爭(zhēng)端概念界定的觀點(diǎn)及其問題梳理

隨著世界格局和國(guó)際關(guān)系的發(fā)展,國(guó)際爭(zhēng)端的內(nèi)涵與特征也在發(fā)生著變化,進(jìn)而影響著學(xué)界對(duì)國(guó)際爭(zhēng)端基礎(chǔ)概念的界定。20世紀(jì)以來(lái),國(guó)際爭(zhēng)端深刻影響著國(guó)際法治秩序,傳統(tǒng)國(guó)際爭(zhēng)端概念的界定聚焦于兩大問題:

其一是國(guó)際爭(zhēng)端主客體范圍問題。關(guān)于國(guó)際爭(zhēng)端的主體,有的觀點(diǎn)認(rèn)為國(guó)際爭(zhēng)端主要限于主權(quán)國(guó)家之間,(6)參見葉興平:《和平解決國(guó)際爭(zhēng)端》,法律出版社2008年版,第15頁(yè)。而有學(xué)者則認(rèn)為國(guó)際爭(zhēng)端可以發(fā)生在主權(quán)國(guó)家、自然人、法人、國(guó)際組織等國(guó)際法主體之間。(7)參見《國(guó)際公法學(xué)》編寫組:《國(guó)際公法學(xué)(第二版)》,高等教育出版社2018年版,第360頁(yè)。隨著國(guó)際社會(huì)的發(fā)展及全球治理的發(fā)展,也有學(xué)者主張國(guó)際爭(zhēng)端的主體應(yīng)當(dāng)做更為寬泛的界定,不應(yīng)當(dāng)僅局限于主權(quán)國(guó)家之間,而應(yīng)當(dāng)囊括所有國(guó)際社會(huì)行為體,例如國(guó)際組織、民間團(tuán)體、私營(yíng)部門、個(gè)人志愿者等。(8)參見Lawrence Gostin, Global Health Law, Harvard University Press, 2014, pp.80-85.而關(guān)于國(guó)際爭(zhēng)端的客體,主要分歧的焦點(diǎn)在于國(guó)際爭(zhēng)端應(yīng)當(dāng)同時(shí)包含法律權(quán)利和政治利益兩個(gè)方面的矛盾,亦或是法律權(quán)利或政治利益單一方面的對(duì)立即可。有學(xué)者指出,應(yīng)當(dāng)明確區(qū)分“政治性爭(zhēng)端”與“法律性爭(zhēng)端”,主張“法律性爭(zhēng)端”可用法律的方法即國(guó)際裁判的方法來(lái)解決;“政治性爭(zhēng)端”可用政治的方法,即外交協(xié)商談判的方式解決,而不能錯(cuò)位使用國(guó)際裁判方式。(9)參見徐崇利:《國(guó)際爭(zhēng)端的政治性與法律解決方法》,載《國(guó)際政治研究》2018年第2期。在重大突發(fā)公共衛(wèi)生事件中,國(guó)際爭(zhēng)端的主客體的界定問題直接影響著爭(zhēng)端解決方式的選取和爭(zhēng)端的有效解決。因此,應(yīng)深入探討重大突發(fā)公共衛(wèi)生事件國(guó)際爭(zhēng)端這一基礎(chǔ)概念。

其二是國(guó)際爭(zhēng)端的類型區(qū)分問題。根據(jù)不同的分類標(biāo)準(zhǔn),國(guó)際爭(zhēng)端可被分為不同的類型。主要的分類標(biāo)準(zhǔn)包括:爭(zhēng)端的標(biāo)的、爭(zhēng)端的特點(diǎn)、爭(zhēng)端方之間關(guān)系的性質(zhì)、爭(zhēng)端對(duì)爭(zhēng)端方的重要性、爭(zhēng)端對(duì)其他國(guó)家或國(guó)際社會(huì)的影響及爭(zhēng)端通過(guò)法律手段解決的適合性。(10)參見Richard Bilder, An Overview of International Dispute Settlement, Emory Journal of International Dispute Resolution, Vol.1(1), 1986, p.13-15.而較常采用的標(biāo)準(zhǔn)是以國(guó)際爭(zhēng)端是否適用法律手段解決,或者是否能從法律上加以評(píng)論。若某國(guó)際爭(zhēng)端是由于國(guó)際法主體關(guān)于權(quán)利的分歧而引起的,該國(guó)際爭(zhēng)端可以歸為“法律性質(zhì)的爭(zhēng)端”,或稱為“關(guān)于權(quán)利的爭(zhēng)端”,此類爭(zhēng)端可以通過(guò)司法程序或仲裁予以解決,故此類爭(zhēng)端屬于“可裁判的爭(zhēng)端”。若國(guó)際爭(zhēng)端是因“政治利益”的沖突而引起的,則該類國(guó)際爭(zhēng)端可以定性為“政治性質(zhì)的爭(zhēng)端”,或者稱為“關(guān)于利益的爭(zhēng)端”,此類國(guó)際爭(zhēng)端一般采取政治或外交的方式來(lái)處理,故此類爭(zhēng)端又稱為“不可裁判的爭(zhēng)端”。(11)參見梁西主編、曾令良等修訂:《國(guó)際法》(第三版),武漢大學(xué)出版社2011年版,第391頁(yè)。然而,在重大突發(fā)公共衛(wèi)生事件國(guó)際爭(zhēng)端中無(wú)法完全將所謂的“法律爭(zhēng)端”和“政治爭(zhēng)端”區(qū)分開來(lái),通過(guò)國(guó)際爭(zhēng)端解決方法的屬性反推國(guó)際爭(zhēng)端的種類是不恰當(dāng)?shù)?。就新冠肺炎疫情后發(fā)生的國(guó)家間爭(zhēng)端來(lái)看,主權(quán)國(guó)家在解決同一國(guó)際爭(zhēng)端時(shí),常根據(jù)自身政治、經(jīng)濟(jì)、文化、國(guó)際形象等的需要,既會(huì)采取法律方式,也會(huì)采取政治和外交方式。

上述研究已經(jīng)觸及重大突發(fā)公共衛(wèi)生事件國(guó)際爭(zhēng)端概念界定的焦點(diǎn)問題,但爭(zhēng)端的主客體界定、分類方法、性質(zhì)特征等問題尚未厘清,影響后疫情時(shí)代國(guó)際衛(wèi)生法律體系的理論變革。已有觀點(diǎn)的最大問題在于,重大突發(fā)公共衛(wèi)生事件國(guó)際爭(zhēng)端概念界定乃至國(guó)際衛(wèi)生法律體系建構(gòu)的目標(biāo)僅著眼于主權(quán)國(guó)家利益的重點(diǎn)保護(hù),而沒有綜合考量全球衛(wèi)生治理、人類衛(wèi)生健康共同體、全球衛(wèi)生安全觀等國(guó)際衛(wèi)生法的內(nèi)在價(jià)值目標(biāo)及全人類的衛(wèi)生健康利益。

(二)重大突發(fā)公共衛(wèi)生事件國(guó)際爭(zhēng)端概念的發(fā)展路徑

1.國(guó)際爭(zhēng)端特征的新發(fā)展。新冠肺炎疫情改變著各國(guó)內(nèi)部的治理方式和人民的生產(chǎn)生活方式,其中引發(fā)的國(guó)際爭(zhēng)端也對(duì)國(guó)際社會(huì)造成前所未有的影響,國(guó)際爭(zhēng)端呈現(xiàn)出三方面的新發(fā)展特征。

第一,國(guó)際爭(zhēng)端的主體不應(yīng)當(dāng)僅強(qiáng)調(diào)主權(quán)國(guó)家,基于構(gòu)建人類命運(yùn)共同體的需求,國(guó)際組織、自然人、法人及非法人組織也可能成為國(guó)際爭(zhēng)端的當(dāng)事方。國(guó)際組織在行使職權(quán)時(shí),承擔(dān)著相應(yīng)的國(guó)際法義務(wù),若未能盡職盡責(zé)履行相關(guān)義務(wù),同樣會(huì)導(dǎo)致國(guó)際爭(zhēng)端,這種爭(zhēng)端有可能是國(guó)際組織與成員國(guó)間的,也有可能是國(guó)際組織與其他國(guó)際組織間的,甚至是國(guó)際組織與一般個(gè)體間的。(12)參見Steven Hoffman, Making the International Health Regulations Matter: Promoting Compliance Through Effective Dispute Resolution, in Simon Rushton and Jeremy Youde (eds.), Routledge Handbook of Global Health Security, Routledge, 2014, pp.241-243.自然人、法人和非法人組織在國(guó)際社會(huì)中的地位時(shí)常被選擇性忽視,但從疫情爆發(fā)后各國(guó)的邊境管控措施、民航衛(wèi)生安全政策、國(guó)內(nèi)外防疫管控銜接等方面來(lái)看,其不當(dāng)行為極有可能加重一國(guó)或多國(guó)的疫情風(fēng)險(xiǎn),(13)參見Nathalie Brender, Global Risk Governance in Health, Palgrave Macmillan, 2014, pp.12-18.從而導(dǎo)致全球抗疫淪為空談,由此而引發(fā)的爭(zhēng)端也不容忽視。

第二,國(guó)際爭(zhēng)端的影響愈發(fā)廣泛,不再局限于某幾個(gè)國(guó)家或區(qū)域范圍內(nèi),而將涉及全人類的衛(wèi)生健康安危。由于國(guó)際社會(huì)行為體間的價(jià)值觀、安全觀、風(fēng)險(xiǎn)觀等因素存在差異,在病毒溯源、疫苗研發(fā)、國(guó)際公共衛(wèi)生產(chǎn)品分配、國(guó)際責(zé)任承擔(dān)等方面,容易產(chǎn)生分歧,尤其是在大國(guó)與大國(guó)間、大國(guó)與世界衛(wèi)生組織間,所引發(fā)的國(guó)際爭(zhēng)端容易形成規(guī)模效應(yīng)。(14)參見Michael Merson, Robert Black and Anne Mills. (eds.), Global Health: Diseases, Programs, Systems, and Policies, Jones &Bartlett Learning, 2020, pp.681-685.而目前在國(guó)際衛(wèi)生法律體系尚不健全、世界衛(wèi)生組織威信遭到質(zhì)疑的大背景下,此類國(guó)際爭(zhēng)端將給非爭(zhēng)端方的其他國(guó)際社會(huì)行為體造成困擾。如何有效進(jìn)行國(guó)際合作、界定國(guó)際衛(wèi)生法責(zé)任、恢復(fù)經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展、應(yīng)對(duì)新一輪的疫情等問題,(15)參見Stefan Elbe, Pandemics, Pills, and Politics: Governing Global Health Security, Johns Hopkins University Press, 2018, pp.226-228.既是現(xiàn)實(shí)緊迫的全人類共同面對(duì)的問題,也是短期內(nèi)無(wú)法求得答案的普遍問題。

第三,盡管國(guó)際爭(zhēng)端解決方法的種類眾多,但國(guó)際爭(zhēng)端的法律解決方法未能得到爭(zhēng)端主體的有效尊重,特別是在新興國(guó)際爭(zhēng)端領(lǐng)域,存在“有法不依”“逃避法律”“肆意退約”等極端情況。傳統(tǒng)意義上,國(guó)際爭(zhēng)端的法律解決方法包括仲裁、司法或準(zhǔn)司法方法,(16)參見Yoshifumi Tanaka, The Peaceful Settlement of International Disputes, Cambridge University Press, 2018, pp.23-25.但由于美國(guó)等西方國(guó)家近年來(lái)奉行霸權(quán)主義和單邊主義,屢屢退出或破壞國(guó)際條約、區(qū)域協(xié)定,擾亂了國(guó)際法秩序。若與這些國(guó)家發(fā)生國(guó)際爭(zhēng)端,守法的爭(zhēng)端方將無(wú)法正常按照既定法律途徑解決爭(zhēng)端,破壞了相關(guān)國(guó)際組織或國(guó)家間的法治環(huán)境。更有甚者,其他利益相關(guān)方會(huì)受到美國(guó)等西方國(guó)家藐視國(guó)際法治風(fēng)氣的影響,效仿其極端做法,最終嚴(yán)重?cái)_亂國(guó)際秩序,相關(guān)國(guó)際組織也將難以正常運(yùn)行。

2.國(guó)際爭(zhēng)端類型區(qū)分方式的新發(fā)展。由于國(guó)際爭(zhēng)端的特征發(fā)生了變化,國(guó)際爭(zhēng)端的類型區(qū)分應(yīng)當(dāng)隨之做出調(diào)整,對(duì)于國(guó)際爭(zhēng)端類型區(qū)分方式的新發(fā)展應(yīng)當(dāng)有兩方面的認(rèn)識(shí)。

一方面,在當(dāng)前復(fù)雜多變的國(guó)際環(huán)境中,基于維護(hù)我國(guó)國(guó)家利益和加強(qiáng)涉外法治建設(shè)的需要,國(guó)際爭(zhēng)端不宜簡(jiǎn)單區(qū)分為“法律爭(zhēng)端”和“政治爭(zhēng)端”,亦即不宜以爭(zhēng)端起因的性質(zhì)劃分國(guó)際爭(zhēng)端的種類。就因新冠肺炎疫情引發(fā)的國(guó)際爭(zhēng)端而言,盡管通常將其歸類為“國(guó)際衛(wèi)生爭(zhēng)端”,但“國(guó)際衛(wèi)生”一詞本就沒有統(tǒng)一的界定,而且國(guó)家間涉及的因素較為復(fù)雜,例如經(jīng)濟(jì)利益、國(guó)家安全、民族情感、科學(xué)研發(fā)、區(qū)域戰(zhàn)略、國(guó)內(nèi)形勢(shì)、國(guó)際體育賽事舉辦等。在此過(guò)程中產(chǎn)生的國(guó)際社會(huì)行為體間的矛盾或糾紛既有可能屬于法律爭(zhēng)端,也有可能屬于政治爭(zhēng)端,更多的情況是兩者兼而有之。因此,在國(guó)際衛(wèi)生領(lǐng)域發(fā)生的爭(zhēng)端很難確定是以法律爭(zhēng)端為主,抑或是以政治爭(zhēng)端為主,進(jìn)而難以傳統(tǒng)的“政治-法律”二分法來(lái)確定此類爭(zhēng)端的本質(zhì)屬性。近年來(lái)我國(guó)堅(jiān)持統(tǒng)籌推進(jìn)國(guó)內(nèi)法治和涉外法治,加快涉外法治工作戰(zhàn)略布局。涉外法治建設(shè)具有更為復(fù)雜的國(guó)際背景,面臨激烈的意識(shí)形態(tài)、政治體制斗爭(zhēng),而且從國(guó)際關(guān)系史和國(guó)際法實(shí)踐來(lái)看,國(guó)家間的競(jìng)爭(zhēng)與合作往往是相交織的,政治手段和法律途徑也緊密相連。我國(guó)目前還處于涉外法治建設(shè)的攻堅(jiān)階段,在此意義上,若繼續(xù)將新興領(lǐng)域的國(guó)際爭(zhēng)端簡(jiǎn)單地區(qū)分為“法律爭(zhēng)端”和“政治爭(zhēng)端”,則顯得不合時(shí)宜。

另一方面,國(guó)際爭(zhēng)端可以根據(jù)爭(zhēng)端的時(shí)代特征及本質(zhì)屬性的識(shí)別難易程度劃分為“傳統(tǒng)的國(guó)際爭(zhēng)端”和“新興的國(guó)際爭(zhēng)端”。“傳統(tǒng)的國(guó)際爭(zhēng)端”是指,爭(zhēng)端方較為容易地區(qū)分爭(zhēng)端在本質(zhì)上屬于“法律性”或“政治性”,爭(zhēng)端性質(zhì)的識(shí)別較為清晰。例如國(guó)家間關(guān)于領(lǐng)土主權(quán)歸屬的爭(zhēng)端、相鄰國(guó)家間領(lǐng)海劃界引發(fā)的爭(zhēng)端、違反國(guó)際人道法而產(chǎn)生的國(guó)際爭(zhēng)端等,此類爭(zhēng)端的相關(guān)國(guó)際法規(guī)則、國(guó)際習(xí)慣較為明確,在較為豐富的實(shí)踐案例中形成了習(xí)慣國(guó)際法,爭(zhēng)端方的權(quán)利義務(wù)關(guān)系往往容易識(shí)別,具有明顯的“法律性”特征,因此可稱之為“傳統(tǒng)的國(guó)際爭(zhēng)端”。“新興的國(guó)際爭(zhēng)端”則是指,諸如“國(guó)際衛(wèi)生爭(zhēng)端”“國(guó)際環(huán)境爭(zhēng)端”“國(guó)際外空爭(zhēng)端”“國(guó)際網(wǎng)絡(luò)爭(zhēng)端”等新興領(lǐng)域的國(guó)際爭(zhēng)端,因?yàn)樗婕暗膰?guó)際法規(guī)則、國(guó)際習(xí)慣繁雜,甚至存在大量立法空白,缺乏豐富的國(guó)際實(shí)踐案例,從而導(dǎo)致較難判斷該類爭(zhēng)端的本質(zhì)屬性,即在爭(zhēng)端中難以明顯判斷屬于“法律性質(zhì)”和/或“政治性質(zhì)”。以新冠疫情引發(fā)的國(guó)際爭(zhēng)端為例,在《國(guó)際衛(wèi)生條例(2005)》(以下簡(jiǎn)稱《條例》)等國(guó)際衛(wèi)生法律框架尚不完善的情況下,既有可能涉及國(guó)家與國(guó)家間由于新冠病毒溯源而產(chǎn)生的爭(zhēng)端,也有可能涉及一國(guó)政府對(duì)他國(guó)政府及國(guó)民采取的歧視性疫情管控政策而引發(fā)的爭(zhēng)端,還有可能涉及國(guó)家或個(gè)人對(duì)世界衛(wèi)生組織的工作不力而引發(fā)的爭(zhēng)端。

在構(gòu)建人類命運(yùn)共同體的語(yǔ)境下,“重大突發(fā)公共衛(wèi)生事件國(guó)際爭(zhēng)端”一詞的內(nèi)涵變得更加豐富,難以簡(jiǎn)單判斷爭(zhēng)端的本質(zhì)屬性,對(duì)于此類爭(zhēng)端既無(wú)法單純運(yùn)用國(guó)際衛(wèi)生法予以解決,也無(wú)法單純運(yùn)用國(guó)際政治的方式予以解決。在國(guó)際環(huán)境法、國(guó)際外空法、國(guó)際網(wǎng)絡(luò)法等新興領(lǐng)域亦是如此,在相關(guān)國(guó)際法規(guī)則體系尚未健全之時(shí),在這些領(lǐng)域內(nèi)所發(fā)生的國(guó)際爭(zhēng)端可以歸為“新興的國(guó)際爭(zhēng)端”。

三、重大突發(fā)公共衛(wèi)生事件國(guó)際爭(zhēng)端概念重構(gòu)的理論依據(jù)

(一)全球衛(wèi)生治理理論的內(nèi)涵

國(guó)際衛(wèi)生法學(xué)中的重要概念之一就是全球衛(wèi)生治理,因?yàn)槿蛐l(wèi)生治理是在全人類與疫情的戰(zhàn)斗中產(chǎn)生和發(fā)展而來(lái)的。(17)在討論國(guó)際(全球)衛(wèi)生法的名稱時(shí),英文文獻(xiàn)一般使用global health law或international health law,對(duì)應(yīng)的中文翻譯分別是“全球衛(wèi)生法”或“國(guó)際衛(wèi)生法”。兩個(gè)名詞在內(nèi)涵上基本相同,但在使用上存在細(xì)微的差別。在討論國(guó)家間、國(guó)家與國(guó)際組織間的合作交流、共同治理、行動(dòng)綱領(lǐng)等相關(guān)的問題時(shí),一般習(xí)慣使用“全球衛(wèi)生法”一詞,而在討論國(guó)際法學(xué)科類型、具體國(guó)際法規(guī)則適用、國(guó)際爭(zhēng)端解決、國(guó)家機(jī)關(guān)和國(guó)際組織決定和決議等問題時(shí),通常習(xí)慣使用“國(guó)際衛(wèi)生法”一詞。為論述方便,本文使用“國(guó)際衛(wèi)生法”一詞。英文文獻(xiàn)在討論全球衛(wèi)生治理時(shí)通常使用的詞匯是“global health governance”和“global governance for health”,“global health governance”的主要含義是指通過(guò)構(gòu)建全球衛(wèi)生體系,改善人類衛(wèi)生條件,并制訂相關(guān)規(guī)則規(guī)范行為人間的交互行為,通常認(rèn)為是一個(gè)描述性概念。而“global governance for health”則強(qiáng)調(diào)將治理的外延擴(kuò)大至衛(wèi)生條件之外,旨在保護(hù)和提升衛(wèi)生條件,并涉及全球治理中的商業(yè)、農(nóng)業(yè)、人權(quán)、環(huán)境、金融、移民及其他可能影響衛(wèi)生條件的領(lǐng)域,屬于規(guī)范性概念,更加強(qiáng)調(diào)如何實(shí)現(xiàn)全球衛(wèi)生治理。(18)參見Gian Luca Burci &Brigit Toebes, Research Handbook on Global Health Law, Edward Elgar Publishing, 2018, pp.27-28.; Lawrence Gostin, Global Health Law, Harvard University Press, 2014, p.xii.; Colin McInnes, Adam Kamradt-Scott &Kelley Lee et al. (eds), The Transformation of Global Health Governance, Palgrave Macmilian, 2014, p.3.本文聚焦于全球衛(wèi)生治理中的重大突發(fā)公共衛(wèi)生事件及相關(guān)國(guó)際爭(zhēng)端解決問題,主要針對(duì)國(guó)際衛(wèi)生法基本理論和具體概念界定展開討論,故采用global health governance一詞表述。學(xué)界對(duì)全球衛(wèi)生治理的內(nèi)涵有著不同的理解,其核心區(qū)別在于對(duì)全球衛(wèi)生治理內(nèi)涵與外延的界定。從全球衛(wèi)生治理主體的類型和范圍對(duì)其含義進(jìn)行界定,治理的主體一般包括國(guó)家、國(guó)際組織、自然人、企業(yè)法人、非政府組織等。第一種觀點(diǎn)認(rèn)為,全球衛(wèi)生治理的主體僅僅包括國(guó)家,也可稱為“國(guó)家主義的全球衛(wèi)生治理”;第二種觀點(diǎn)認(rèn)為,全球衛(wèi)生治理的主體應(yīng)當(dāng)包括所有涉及衛(wèi)生領(lǐng)域的國(guó)際社會(huì)行為體,可稱為“全球主義的衛(wèi)生治理”。從人類發(fā)展的角度觀察這兩種觀點(diǎn),本質(zhì)區(qū)別在于對(duì)全球化進(jìn)程和國(guó)際衛(wèi)生法功能認(rèn)識(shí)的不同。

從國(guó)家主義者(Statist)的角度來(lái)看,國(guó)家是參與全球衛(wèi)生治理的唯一參與者,它們只關(guān)注威脅國(guó)家和國(guó)際安全的衛(wèi)生問題。在這種情況下,衛(wèi)生只有在威脅到國(guó)家的持續(xù)生存和國(guó)家安全的范圍內(nèi)才是國(guó)際關(guān)注的問題。這種觀點(diǎn)傾向于將國(guó)際衛(wèi)生法完全納入國(guó)際公法的范疇,進(jìn)而認(rèn)為國(guó)際衛(wèi)生法爭(zhēng)端從本質(zhì)上看屬于國(guó)際公法爭(zhēng)端。而全球主義者(Globalist)的觀點(diǎn)則認(rèn)為,全球衛(wèi)生治理應(yīng)當(dāng)在衛(wèi)生領(lǐng)域秉承全人類總體安全觀,以全球集體衛(wèi)生安全為共同的出發(fā)點(diǎn),它們不認(rèn)為國(guó)家是解決衛(wèi)生問題的唯一或最適當(dāng)?shù)膮⑴c者,還應(yīng)當(dāng)關(guān)注個(gè)體在生存中所面臨的威脅與挑戰(zhàn)。全球衛(wèi)生是國(guó)際社會(huì)普遍關(guān)注的問題,不良的衛(wèi)生狀況將損害個(gè)體進(jìn)而威脅國(guó)際社會(huì)的發(fā)展能力,尤其容易對(duì)糧食安全、性別平等、教育等領(lǐng)域產(chǎn)生嚴(yán)重影響。(19)參見Sara E. Davies, Global Politics of Health, Polity Press, 2010, pp.14-30.美國(guó)衛(wèi)生法學(xué)者勞倫斯·哥斯廷直言,當(dāng)今世界對(duì)國(guó)際衛(wèi)生法和全球衛(wèi)生治理的需求從未如此迫切,但現(xiàn)有國(guó)際法體系強(qiáng)調(diào)“以國(guó)家為中心”,這對(duì)改善人口衛(wèi)生狀況和減少全球衛(wèi)生不平等狀態(tài)構(gòu)成了重大的障礙。應(yīng)當(dāng)以全球衛(wèi)生治理的視角,超越傳統(tǒng)形式上對(duì)國(guó)際法正式淵源和行為主體的限制,在政府、企業(yè)、公民社會(huì)和其他行為體之間促進(jìn)更為有效的全球衛(wèi)生治理活動(dòng)。(20)參見Lawrence Gostin, Global Health Law, Harvard University Press, 2014, pp.59-62.

實(shí)踐中,兩種觀點(diǎn)也將為國(guó)際衛(wèi)生事業(yè)帶來(lái)不同的結(jié)果。在現(xiàn)行國(guó)際衛(wèi)生法律制度體系下,幾乎所有國(guó)家都負(fù)有向世界衛(wèi)生組織匯報(bào)重要衛(wèi)生疫情數(shù)據(jù),而世界衛(wèi)生組織發(fā)揮著信息源樞紐的作用,使得各國(guó)的疫情研究實(shí)驗(yàn)室獲得共享數(shù)據(jù)。在國(guó)家主義的全球衛(wèi)生治理理念下,完全依靠各國(guó)對(duì)特定公共衛(wèi)生事項(xiàng)和疾病疫情進(jìn)行自愿披露,而全球衛(wèi)生治理理念則要求構(gòu)建公共衛(wèi)生事項(xiàng)和疾病疫情監(jiān)管網(wǎng)絡(luò),以應(yīng)對(duì)疾病疫情的全球蔓延,并鼓勵(lì)更多國(guó)家參與到疾病疫情的防控中來(lái)。全球主義者的全球衛(wèi)生治理理念還強(qiáng)調(diào)現(xiàn)代國(guó)際治理的關(guān)鍵要素是進(jìn)行行為體間的協(xié)同工作,尤其應(yīng)當(dāng)重視在《條例》的框架下以及世界衛(wèi)生組織協(xié)調(diào)中進(jìn)行疾病疫情的防控。

(二)對(duì)全球衛(wèi)生治理局限性的分析

全球衛(wèi)生治理誕生將近兩個(gè)世紀(jì),相關(guān)理論學(xué)說(shuō)和實(shí)踐不斷發(fā)展,盡管在大多數(shù)情況下,全球衛(wèi)生秩序保持“總體穩(wěn)定有序,局部地區(qū)緊張”,但此次新冠疫情對(duì)全球衛(wèi)生秩序產(chǎn)生了顛覆性的影響,展現(xiàn)了全球衛(wèi)生治理的諸多局限性。

1.全球衛(wèi)生治理缺乏統(tǒng)一的行動(dòng)綱領(lǐng)。在全球衛(wèi)生治理中,特別是在重大突發(fā)公共衛(wèi)生事件發(fā)生時(shí),應(yīng)當(dāng)有領(lǐng)路人或協(xié)調(diào)者在統(tǒng)一商議和科學(xué)研判之后,出臺(tái)較為明晰統(tǒng)一的行動(dòng)方案,為國(guó)際社會(huì)行為體提供科學(xué)、合理、公正的行為指引,以達(dá)到理想的衛(wèi)生治理效果。通過(guò)各國(guó)簽訂國(guó)際條約以解決全球衛(wèi)生問題是較為傳統(tǒng)的做法,但全球衛(wèi)生治理的行動(dòng)主體還包括國(guó)際組織、個(gè)人、企業(yè)法人等,傳統(tǒng)的方式就難有效對(duì)其他主體的行為進(jìn)行統(tǒng)一規(guī)范。(21)參見Jennifer Ruger, A Global Health Constitution for Global Health Governance, Proceedings of the Annual Meeting (American Society of International Law) no. 107, 2013, pp.267-270.從此次新冠疫情來(lái)看,聯(lián)合國(guó)在全球公共衛(wèi)生治理中受制于大國(guó)間的政治斗爭(zhēng),安理會(huì)及世界衛(wèi)生組織在應(yīng)對(duì)新冠疫情時(shí)的表現(xiàn)令人失望。(22)參見晉繼勇、鄭鑫:《聯(lián)合國(guó)的全球公共衛(wèi)生治理理念評(píng)析》,載《國(guó)際論壇》2020年第6期。這也直接導(dǎo)致在此次疫情的全球衛(wèi)生治理中,各個(gè)國(guó)家在疫情爆發(fā)的最初階段應(yīng)對(duì)方式不一,沒有明確統(tǒng)一的疫情防控方案可以適用。

2.全球衛(wèi)生治理難以完全實(shí)現(xiàn)國(guó)家間經(jīng)濟(jì)利益的平衡。全球衛(wèi)生治理是一個(gè)美好而宏大的理念,但其中卻暗潮涌動(dòng),在如疫情溯源、疫苗研發(fā)、公共衛(wèi)生產(chǎn)品貿(mào)易、國(guó)際援助等特定領(lǐng)域中,充斥著國(guó)家和跨國(guó)集團(tuán)間的博弈。國(guó)家及相關(guān)企業(yè)在實(shí)施衛(wèi)生外交政策時(shí),其中的經(jīng)濟(jì)利益是必須重視的因素。全球治理中形成特定的成果絕非易事,因果關(guān)系問題將導(dǎo)致復(fù)雜的方法論問題,很難將國(guó)家間的利益和其他因素區(qū)分開來(lái),特別是其中的經(jīng)濟(jì)利益。(23)參見Paul Brown, The Guardian: EU Races to Thwart Influx of GM Food from East, https://www.theguardian.com/science/2004/feb/14/gm.food, last visit on 28 Jan 2022.跨國(guó)集團(tuán)和聯(lián)盟的產(chǎn)生本是為了在某一領(lǐng)域改善人類的生存條件,并對(duì)人類的現(xiàn)實(shí)需求做出更迅捷的反應(yīng),同時(shí)也承擔(dān)更大的責(zé)任,但這些利益集團(tuán)能否在全球治理中保持政策的連貫性,并帶來(lái)實(shí)質(zhì)性的變化卻令人生疑。(24)參見Jim Whitman, The Limits of Global Governance, Routledge, 2005, pp.116-118.

3.全球衛(wèi)生治理容易受到國(guó)際政治的影響。全球衛(wèi)生治理牽涉的問題較為復(fù)雜,其中的利益關(guān)系盤根錯(cuò)節(jié),國(guó)家為了自身及其國(guó)民的利益時(shí)常做出違反國(guó)際法的行為,這其中既包含了國(guó)際政治的較量,也體現(xiàn)了經(jīng)濟(jì)利益的爭(zhēng)奪。國(guó)內(nèi)決策者不僅要平衡利益,而且要在可行的范圍內(nèi)優(yōu)化最理想的結(jié)果,決策的存在本身就證明了將自身的力量強(qiáng)加與某種形式的事件之上,而不是力量相互作用賦予的結(jié)果,這就意味著其中必定存在利益的平衡。(25)參見Lagdon Winner, Citizen Virtues in a Technological Order, in Earl R. Winkler and Jerrold R. Coombs (eds.), Applied Ethics: A Reader, Wiley-Blackwell, 1993, p.47.復(fù)雜的交互運(yùn)作系統(tǒng)既是全球化的特征,也是全球化進(jìn)一步發(fā)展的催化劑,但國(guó)際政治和經(jīng)濟(jì)利益對(duì)于大國(guó)至關(guān)重要,在缺乏全球性政府或具有權(quán)威實(shí)效性的決策的情況下,大國(guó)內(nèi)部的決策者將不斷提升其對(duì)利益分配的期望,從而影響原本的治理秩序。(26)參見Jim Whitman, The Limits of Global Governance, Routledge, 2005, pp.127-128.

4.全球衛(wèi)生治理核心主體缺乏較高的權(quán)威性。全球衛(wèi)生治理的核心主體是世界衛(wèi)生組織,理想中的治理模式是國(guó)際社會(huì)行為體根據(jù)世界衛(wèi)生組織的指引和提示下,在應(yīng)對(duì)突發(fā)公共衛(wèi)生事件時(shí),采取較為統(tǒng)一的聯(lián)合行動(dòng),共同應(yīng)對(duì)全球公共衛(wèi)生風(fēng)險(xiǎn)。世界衛(wèi)生組織的運(yùn)行經(jīng)費(fèi)是其充分發(fā)揮功能、高效采取措施和保持獨(dú)立公正的關(guān)鍵,但在大國(guó)、跨國(guó)集團(tuán)和相關(guān)利益組織的影響下,運(yùn)行資金成為瓶頸問題,其權(quán)威性遭受到了極大的削弱。(27)參見Chelsea Clinton &Devi Lalita, Governing Global Health Who Runs the World and Why, Oxford University Press, 2017, pp.34-46.也有學(xué)者指出全球衛(wèi)生治理是一個(gè)優(yōu)點(diǎn)和缺點(diǎn)共存的理念,其并非遵循嚴(yán)格的層級(jí)結(jié)構(gòu),而是由相互協(xié)作的組織和參與者為共同解決問題而融合成集群。這種集群式結(jié)構(gòu)的優(yōu)點(diǎn)在于使得更多的參與者在其專業(yè)領(lǐng)域發(fā)揮更大的作用,但是這也意味著集群式結(jié)構(gòu)下,缺少一個(gè)中央?yún)f(xié)調(diào)機(jī)構(gòu)來(lái)指揮參與者的行為,(28)參見Jeremy Youde, MERS and Global Health Governance, International Journal, Vol. 70(1), 2015, p.121.換言之,全球衛(wèi)生法缺乏有意義的爭(zhēng)端解決機(jī)構(gòu)。(29)參見[美] 勞倫斯· O.高斯汀、[美] 艾琳· L.泰勒著,郭曉明譯:《全球衛(wèi)生法:一個(gè)定義和重大挑戰(zhàn)》,載《法治社會(huì)》2022年第2期。

5.全球衛(wèi)生治理中的主體責(zé)任模糊不清。國(guó)家間由于政治博弈、經(jīng)濟(jì)競(jìng)爭(zhēng)、文化隔閡等因素在國(guó)際衛(wèi)生交互行為中容易產(chǎn)生矛盾與沖突,而全球衛(wèi)生治理形成的過(guò)程中對(duì)國(guó)家行為失范應(yīng)當(dāng)承擔(dān)何種后果或責(zé)任往往避而不談,缺乏主體責(zé)任的明晰界定將直接導(dǎo)致行為體的恣意妄為。有權(quán)無(wú)責(zé)的行為規(guī)則注定導(dǎo)致主體對(duì)義務(wù)的漠視,規(guī)則的產(chǎn)生如果是為了將其打破的,那么規(guī)則必將消亡。此外,全球衛(wèi)生治理中還存在著諸多的不平等。在國(guó)內(nèi)層面還可以通過(guò)國(guó)家政府進(jìn)行協(xié)調(diào),實(shí)現(xiàn)人們?cè)谛l(wèi)生領(lǐng)域基本權(quán)利地位的平等,維護(hù)國(guó)民基本的衛(wèi)生安全。但在面臨全球性的疫情時(shí),國(guó)際社會(huì)缺乏一個(gè)具有絕對(duì)權(quán)威性的機(jī)構(gòu),這時(shí)國(guó)家間的行為就亟需具有較強(qiáng)約束力的國(guó)際條約,促成各國(guó)在國(guó)際衛(wèi)生法框架下的地位平等,以保證全球衛(wèi)生安全和合作。(30)參見Gorik Ooms &Albrecht Jahn, Aiming for Synergies between Global Health Security and Global Health Equity, with Help from a Framework Convention on Global Health, in Richard Parker &Jonathan Garcia (eds.), Routledge Handbook on the Politics of Global Health, Routledge, 2019, pp.185-187.

(三)國(guó)際法內(nèi)在價(jià)值對(duì)重大突發(fā)公共衛(wèi)生事件國(guó)際爭(zhēng)端概念界定的指引

在國(guó)際法的框架下認(rèn)識(shí)和解決特定領(lǐng)域的國(guó)際爭(zhēng)端是法治精神的時(shí)代要求,尤其應(yīng)當(dāng)在國(guó)際社會(huì)行為體中倡導(dǎo)對(duì)國(guó)際法基本原則的遵守,以求實(shí)現(xiàn)國(guó)際法的內(nèi)在價(jià)值目標(biāo)。同樣,重大突發(fā)公共衛(wèi)生事件國(guó)際爭(zhēng)端概念界定應(yīng)以國(guó)際法的內(nèi)在價(jià)值目標(biāo)為指引,既不能忽視國(guó)際社會(huì)行為體對(duì)衛(wèi)生健康權(quán)益保護(hù),實(shí)現(xiàn)各行為體在個(gè)案中的實(shí)質(zhì)公平正義,也需要考慮全人類團(tuán)結(jié)應(yīng)對(duì)重大突發(fā)公共衛(wèi)生事件和確保全球衛(wèi)生治理功能的國(guó)際法目標(biāo),兼顧國(guó)際爭(zhēng)端的有效解決與人類衛(wèi)生健康共同體的積極打造,這都離不開國(guó)際社會(huì)行為體對(duì)和平解決國(guó)際爭(zhēng)端原則的遵守。和平解決國(guó)際爭(zhēng)端原則作為國(guó)際法的主要原則對(duì)世界發(fā)展和全球法治具有深遠(yuǎn)而豐富的意義,尤其在霸權(quán)主義和單邊主義抬頭的當(dāng)下,和平解決國(guó)際爭(zhēng)端原則應(yīng)當(dāng)成為國(guó)際社會(huì)行為體交互時(shí)應(yīng)當(dāng)遵守的原則。改革開放及其時(shí)代主題是對(duì)和平與發(fā)展的正確認(rèn)識(shí),推動(dòng)中國(guó)成為現(xiàn)存國(guó)際秩序的積極參與者、建設(shè)者和改革者,構(gòu)建人類命運(yùn)共同體的主張也為推動(dòng)世界和平與可持續(xù)發(fā)展、推動(dòng)國(guó)際秩序和國(guó)際體系朝著更加公正合理的方向發(fā)展給出了一個(gè)可供選擇的、理性可行的中國(guó)方案。(31)參見徐藍(lán)等:《20世紀(jì)國(guó)際格局的演變與大國(guó)關(guān)系互動(dòng)研究》,世界知識(shí)出版社2020年版,第568-569頁(yè)。在構(gòu)建人類衛(wèi)生健康共同體的過(guò)程中,和平解決國(guó)際爭(zhēng)端原則既是行為體間應(yīng)當(dāng)共同尊重、遵守的綱領(lǐng)性原則,也是維護(hù)世界和平發(fā)展、緩解彼此矛盾的應(yīng)有之義。

1.和平解決國(guó)際爭(zhēng)端原則是一項(xiàng)國(guó)際法基本原則。和平解決國(guó)際爭(zhēng)端原則已為許多重要的國(guó)際文件所確認(rèn),從1907年《和平解決國(guó)際爭(zhēng)端公約》到1928年《關(guān)于廢棄戰(zhàn)爭(zhēng)作為國(guó)家政策工具的一般條約》,再到1945年《聯(lián)合國(guó)憲章》,無(wú)不強(qiáng)調(diào)國(guó)家間應(yīng)當(dāng)將和平解決國(guó)際爭(zhēng)端的方式作為首要考慮,禁止使用威脅、武力、戰(zhàn)爭(zhēng)等非和平的方式,維持國(guó)際和平及安全?！稐l例》第56條第1款中也倡導(dǎo)爭(zhēng)端方優(yōu)先選擇和平的方式解決爭(zhēng)端。不少學(xué)者也認(rèn)為,和平解決國(guó)際爭(zhēng)端原則也構(gòu)成廣泛意義上的國(guó)際法淵源,屬于“一般法律原則”,可作為國(guó)際裁判的重要依據(jù)?？v觀國(guó)際爭(zhēng)端解決的發(fā)展史,解決爭(zhēng)端的方法客觀上經(jīng)歷了一個(gè)演進(jìn)過(guò)程,不僅僅是傳統(tǒng)解決爭(zhēng)端方法逐漸地為現(xiàn)代解決爭(zhēng)端方法所取代,而且也意味著解決爭(zhēng)端方法的觀念從傳統(tǒng)時(shí)代進(jìn)入現(xiàn)代,及要求通過(guò)和平的方式來(lái)解決國(guó)際爭(zhēng)端。(32)參見葉興平:《和平解決國(guó)際爭(zhēng)端》,法律出版社2008年版,第17頁(yè)。

2.和平解決國(guó)際爭(zhēng)端原則是國(guó)際社會(huì)行為體間交往的必然條件。國(guó)際社會(huì)行為體間的交往包括國(guó)家與國(guó)家之間、國(guó)家與國(guó)際組織之間、自然人、法人或非法人組織與國(guó)家之間以及自然人、法人或非法人組織與國(guó)際組織之間等多對(duì)法律關(guān)系,其中的交往的規(guī)則也各不相同。國(guó)際社會(huì)中盡管存在諸多為實(shí)現(xiàn)共同目標(biāo)、追求共同利益的國(guó)際組織,但從21世紀(jì)以來(lái)的歷史與實(shí)踐來(lái)看,不少國(guó)際組織中并沒有達(dá)到理想的治理效果,其中也不乏矛盾與沖突,甚至最終導(dǎo)致組織停擺或解散。此時(shí),和平解決國(guó)際爭(zhēng)端原則成為國(guó)際社會(huì)行為體間能夠繼續(xù)保持交流、避免事態(tài)嚴(yán)重化、促進(jìn)各方向前發(fā)展的“安全閥”,也是在國(guó)際法律規(guī)則和組織規(guī)則的框架下,主體間仍然能夠維持聯(lián)系的“會(huì)議桌”。

3.和平解決國(guó)際爭(zhēng)端原則是人類命運(yùn)共同體思想的組成部分。和平解決國(guó)際爭(zhēng)端原則具體體現(xiàn)為在堅(jiān)持和平與發(fā)展的前提下,相關(guān)的規(guī)則、方式和結(jié)果,應(yīng)由當(dāng)事國(guó)共同商定;爭(zhēng)端解決的機(jī)制和共識(shí),應(yīng)由有關(guān)國(guó)家共同建設(shè);最后達(dá)成的結(jié)果,無(wú)論是爭(zhēng)端的徹底解決,還是部分解決,抑或擱置解決,其結(jié)果都應(yīng)是有益的,其惠益應(yīng)由當(dāng)事國(guó)家共同分享。(33)參見黃瑤:《論人類命運(yùn)共同體構(gòu)建中的和平擱置爭(zhēng)端》,載《中國(guó)社會(huì)科學(xué)》2019年第2期。而人類命運(yùn)共同體思想從本質(zhì)上看,是為維護(hù)全球生態(tài)和諧、完成國(guó)際和平事業(yè)、打造變革全球治理體系、構(gòu)建全球公平正義的新秩序的中國(guó)方案和中國(guó)主張。新時(shí)代我國(guó)提出要構(gòu)建人類命運(yùn)共同體,因而我國(guó)在重視國(guó)內(nèi)法建設(shè)的同時(shí),亦把國(guó)際法作為中國(guó)特色社會(huì)主義法治建設(shè)的有機(jī)組成部分,推動(dòng)實(shí)現(xiàn)國(guó)際法治與國(guó)內(nèi)法治的互動(dòng)。(34)參見江國(guó)華:《習(xí)近平全面依法治國(guó)新理念新思想新戰(zhàn)略的學(xué)理闡釋》,載《武漢大學(xué)學(xué)報(bào)(哲學(xué)社會(huì)科學(xué)版)》2021年第1期。

人類命運(yùn)共同體理念的目標(biāo)價(jià)值就是建設(shè)持久和平、普遍安全、共同繁榮、開放包容、清潔美麗的世界,持久和平和普遍安全的目標(biāo)價(jià)值不僅繼承了現(xiàn)代國(guó)際法通過(guò)集體安全制度應(yīng)對(duì)傳統(tǒng)安全威脅,實(shí)現(xiàn)國(guó)際社會(huì)和平與安全的價(jià)值, 也進(jìn)一步指引現(xiàn)代國(guó)際法治變革要面對(duì)大發(fā)展大變革大調(diào)整的新形勢(shì),摒棄冷戰(zhàn)思維和強(qiáng)權(quán)政治, 堅(jiān)持以通過(guò)對(duì)話、協(xié)商來(lái)解決爭(zhēng)端,實(shí)現(xiàn)持久和平和普遍安全。(35)參見李壽平:《人類命運(yùn)共同體理念引領(lǐng)國(guó)際法治變革:邏輯證成與現(xiàn)實(shí)路徑》,載《法商研究》2020年第1期。因此,從全人類制定和遵守國(guó)際法的功能上看,和平解決國(guó)際爭(zhēng)端原則不僅對(duì)重大突發(fā)公共衛(wèi)生事件國(guó)際爭(zhēng)端概念的界定起到指引作用,而且體現(xiàn)了人類命運(yùn)共同體思想的核心目標(biāo)和基本方法論。

四、如何重構(gòu)重大突發(fā)公共衛(wèi)生事件國(guó)際爭(zhēng)端

盡管重大突發(fā)公共衛(wèi)生事件引發(fā)了諸多國(guó)際爭(zhēng)端,但作為世界衛(wèi)生組織行動(dòng)綱領(lǐng)的《世界衛(wèi)生組織組織法》(以下簡(jiǎn)稱《組織法》)和《國(guó)際衛(wèi)生條例》并沒有對(duì)重大突發(fā)公共衛(wèi)生事件國(guó)際爭(zhēng)端進(jìn)行明確界定?；谏鲜龇治?重大突發(fā)公共衛(wèi)生事件引發(fā)國(guó)際爭(zhēng)端概念的重構(gòu)應(yīng)當(dāng)重點(diǎn)分析爭(zhēng)端的產(chǎn)生原因、主客體范圍及性質(zhì)特點(diǎn)。

(一)重大突發(fā)公共衛(wèi)生事件國(guó)際爭(zhēng)端的產(chǎn)生原因

重大突發(fā)公共衛(wèi)生事件背后的國(guó)家間觀念、文化和素質(zhì)的差異都有可能導(dǎo)致國(guó)際爭(zhēng)端,國(guó)際組織、國(guó)家、個(gè)體間利益的爭(zhēng)奪愈發(fā)激烈。以某些國(guó)家在疫情爆發(fā)初期對(duì)中國(guó)籍公民采取的針對(duì)性、歧視性簽證政策及邊境防疫措施為例,對(duì)于出生地記載為湖北武漢或簽證簽發(fā)地為湖北武漢的中國(guó)公民,不少國(guó)家直接采取拒絕簽發(fā)簽證或拒絕入境。(36)參見《美國(guó)關(guān)于新冠肺炎疫情的涉華謊言與事實(shí)真相》,載新華社,http://www.xinhuanet.com/world/2020-05/09/c_1125963436.htm,2023年5月10日最后訪問。在疫情爆發(fā)初期,湖北武漢是受沖擊最嚴(yán)重的城市,某些國(guó)家采取針對(duì)性的邊境簽證限制措施的主要目的是方便本國(guó)控制潛在的疫情傳播,而這也是在未得出遺傳病學(xué)結(jié)論前其認(rèn)為最低成本的防控措施。在成本收益的權(quán)衡下,某些國(guó)家采取了針對(duì)性、歧視性的簽證政策及邊境管控措施。在結(jié)合分析國(guó)際爭(zhēng)端新發(fā)展特征的基礎(chǔ)上,可將重大突發(fā)公共衛(wèi)生事件國(guó)際爭(zhēng)端的產(chǎn)生原因概括為以下幾點(diǎn)。

1.人類對(duì)重大突發(fā)公共衛(wèi)生事件缺乏預(yù)見性。在疫情爆發(fā)初期,大多數(shù)國(guó)家的民眾陷入無(wú)助和驚恐,對(duì)疫情的嚴(yán)重性并沒有加以充分警惕,對(duì)于新發(fā)傳染病全球傳播的危害與風(fēng)險(xiǎn)缺乏預(yù)見性。前世界銀行行長(zhǎng)麥克納馬拉直言,當(dāng)今世界沒有什么戰(zhàn)略可言,有的只是危機(jī)管理。(37)參見Coral Bell, The Conventions of Crisis: A Study in Diplomatic Management, Oxford University Press, 1971, p.2.而現(xiàn)實(shí)情況是,人類對(duì)于新發(fā)傳染病的預(yù)判和監(jiān)測(cè)總會(huì)慢半拍,尤其在疫情初期,不少政府報(bào)以僥幸的心態(tài)。自國(guó)際關(guān)注的突發(fā)公共衛(wèi)生事件認(rèn)定制度設(shè)立以來(lái),世界衛(wèi)生組織共宣布了六次公共衛(wèi)生事件構(gòu)成國(guó)際關(guān)注的突發(fā)公共衛(wèi)生事件,21世紀(jì)的第二個(gè)十年是疫情的高發(fā)期,而新冠肺炎疫情所造成的危害后果遠(yuǎn)超前五次疫情,全人類的衛(wèi)生安全受到了前所未有的威脅。公眾及各國(guó)政府對(duì)于重大突發(fā)公共衛(wèi)生事件的預(yù)見性不足,相應(yīng)的邊境管理、預(yù)防措施、科學(xué)研究、臨床試驗(yàn)、疫苗研發(fā)、藥品研制等環(huán)節(jié)會(huì)出現(xiàn)滯后,將錯(cuò)過(guò)最佳疫情阻斷窗口期,進(jìn)而導(dǎo)致事件的持續(xù)惡化。這也從側(cè)面證實(shí)了貝克的風(fēng)險(xiǎn)社會(huì)理論,生產(chǎn)力發(fā)展高級(jí)階段的風(fēng)險(xiǎn)引發(fā)的損害是系統(tǒng)性的,通常不可逆轉(zhuǎn),大多數(shù)風(fēng)險(xiǎn)也不可預(yù)見。(38)參見Ulrich Beck: Risk Society: Towards a New Modernity, Translated by Mark Ritter, SAGE Publications, 1992, pp.22-23.新冠病毒的影響力和破壞力均超出了人類的預(yù)期,在波及范圍和危害后果方面引起了全人類的緊張情緒。

2.風(fēng)險(xiǎn)社會(huì)中全球衛(wèi)生治理的極度脆弱性。全球衛(wèi)生治理肇端于19世紀(jì),其中涉及了傳染病國(guó)際傳播、跨國(guó)食品藥品安全、煙草控制、營(yíng)養(yǎng)問題、心理健康、環(huán)境衛(wèi)生等諸多方面,與平常的焦點(diǎn)國(guó)際事務(wù)(如國(guó)際貿(mào)易、領(lǐng)土爭(zhēng)端、國(guó)際恐怖主義等)相比,全球衛(wèi)生治理依然屬于邊緣學(xué)科領(lǐng)域,加之重大突發(fā)公共衛(wèi)生事件具有突發(fā)性和偶然性,相關(guān)的理論研究長(zhǎng)期坐著“冷板凳”。在重大疫情來(lái)臨時(shí),人類才意識(shí)到需要加強(qiáng)全球衛(wèi)生治理,進(jìn)行全球衛(wèi)生“急救”。誠(chéng)如風(fēng)險(xiǎn)社會(huì)理論所述,風(fēng)險(xiǎn)被定義為以一種系統(tǒng)性的方式對(duì)現(xiàn)代化引發(fā)的危險(xiǎn)和不安狀況,當(dāng)今的風(fēng)險(xiǎn)有別于傳統(tǒng)的危險(xiǎn),現(xiàn)代化的威脅力量和疑點(diǎn)重重的全球化是其發(fā)生的本源,風(fēng)險(xiǎn)社會(huì)是一個(gè)全球性的風(fēng)險(xiǎn)社會(huì)。(39)參見Ulrich Beck: Risk Society: Towards a New Modernity, Translated by Mark Ritter, SAGE Publications, 1992, pp.21-22.全球衛(wèi)生治理體系并未形成,缺乏明確的行動(dòng)綱領(lǐng)、有效的分工層級(jí)、可實(shí)操的行動(dòng)方案等問題,受到技術(shù)瓶頸、南北差異等因素的掣肘,進(jìn)一步加深了全球衛(wèi)生治理的脆弱性。除了全球衛(wèi)生治理本身存在的缺陷外,導(dǎo)致其極度脆弱性的因素還包括諸多客觀因素,包括逆全球化趨勢(shì)、全球經(jīng)濟(jì)衰退、非傳統(tǒng)領(lǐng)域全球治理出現(xiàn)巨額赤字及全球產(chǎn)業(yè)鏈遭受嚴(yán)重沖擊。(40)參見史本葉、馬曉麗:《后疫情時(shí)代的全球治理體系重構(gòu)與中國(guó)角色》,載《東北亞論壇》2020年第4期。個(gè)別國(guó)家將全球衛(wèi)生治理問題泛政治化,企圖通過(guò)將全球衛(wèi)生議題作為博弈手段,謀求在國(guó)際關(guān)系和外交政策的推行中將全球衛(wèi)生治理作為政治利益交換的新平臺(tái),擾亂世界衛(wèi)生組織作為全球衛(wèi)生治理主導(dǎo)者的作用和功能,無(wú)理增加世界衛(wèi)生組織的工作負(fù)擔(dān)。(41)參見晉繼勇:《全球衛(wèi)生治理的背景、特點(diǎn)與挑戰(zhàn)》,載《當(dāng)代世界》2020年第4期。這些因素也間接地導(dǎo)致本就不完善的全球衛(wèi)生治理體系更加脆弱不堪,滋生了大量國(guó)家、國(guó)際組織、個(gè)體間的嫌隙與矛盾。

3.發(fā)達(dá)國(guó)家未能展現(xiàn)應(yīng)有的實(shí)力和擔(dān)當(dāng)。從國(guó)家治理的角度看,重大突發(fā)公共衛(wèi)生事件既是檢驗(yàn)國(guó)家綜合實(shí)力的大考,也是展現(xiàn)國(guó)家治理水平和國(guó)際擔(dān)當(dāng)?shù)臋C(jī)遇。盡管前幾次重大突發(fā)公共衛(wèi)生事件對(duì)部分國(guó)家影響較重,但并未在全球范圍內(nèi)引發(fā)如新冠疫情一般的危害,發(fā)達(dá)國(guó)家的公共衛(wèi)生管理體系并未受到嚴(yán)重威脅,仍有充足的資源支援發(fā)展中國(guó)家,派出醫(yī)療團(tuán)隊(duì),捐贈(zèng)醫(yī)療物資,成立援助基金。此時(shí),較為發(fā)達(dá)的醫(yī)療體系和政府管理能力使得發(fā)達(dá)國(guó)家在全球衛(wèi)生治理中尚能發(fā)揮積極作用。新冠肺炎疫情爆發(fā)后,不少發(fā)達(dá)國(guó)家在疫情面前卻展現(xiàn)了極為不發(fā)達(dá)的一面,不僅在醫(yī)療技術(shù)、醫(yī)療物資、疫苗研發(fā)等“硬件”配備上頻頻失準(zhǔn),而且在公民權(quán)利保障、衛(wèi)生行政管理、輿論導(dǎo)向、國(guó)際援助等“軟件”支持上捉襟見肘。發(fā)達(dá)國(guó)家沒有展現(xiàn)足夠的國(guó)際擔(dān)當(dāng),打破了其擁有絕對(duì)的硬實(shí)力和軟實(shí)力的傳統(tǒng)形象。美國(guó)、英國(guó)、法國(guó)、西班牙、意大利、澳大利亞、日本等多個(gè)發(fā)達(dá)國(guó)家政府均在疫情急劇惡化后采取了封城甚至關(guān)閉國(guó)邊境的管控措施,當(dāng)?shù)氐尼t(yī)療物資、病房病床、醫(yī)護(hù)人員、喪葬場(chǎng)所都出現(xiàn)不同程度的緊缺。2020年3月8日,德國(guó)與瑞士甚至因口罩入境問題發(fā)生了沖突,德國(guó)攔截了24萬(wàn)只瑞士進(jìn)口的防護(hù)口罩,隨后瑞士方面緊急召見德國(guó)大使表示抗議出口禁令,要求德方立即放行。(42)參見《德國(guó)攔截24萬(wàn)只瑞士進(jìn)口的防護(hù)口罩!瑞士緊急召見德大使交涉:立即放行!》,載環(huán)球網(wǎng),https://world.huanqiu.com/article/3xL8q3K82ci,2023年5月10日最后訪問。世界衛(wèi)生組織總干事譚德塞于2020年3月25日在沙特阿拉伯《中東報(bào)》發(fā)表文章指出,阻止新冠疫情需要跨國(guó)界視野,病毒沒有國(guó)界的概念,我們應(yīng)對(duì)這場(chǎng)疾病的能力最終將取決于世界上最薄弱的醫(yī)療體系。(43)參見《譚德塞:抗擊新冠疫情需要跨國(guó)視野》,載參考消息網(wǎng),http://column.cankaoxiaoxi.com/2020/0327/2405926.shtml,2023年5月10日最后訪問。在重大突發(fā)公共衛(wèi)生事件發(fā)生時(shí),沒有任何一個(gè)國(guó)家或個(gè)人是完全安全的,病毒和疫情無(wú)差別地對(duì)各個(gè)國(guó)家和地區(qū)進(jìn)行攻擊,而實(shí)力相對(duì)較弱的發(fā)展中國(guó)家及其人民所面臨的威脅更加嚴(yán)重。如果發(fā)達(dá)國(guó)家一味尋求自保,喪失擔(dān)當(dāng)意識(shí),將會(huì)激發(fā)國(guó)家間的不滿情緒,從而衍生新的國(guó)際爭(zhēng)端。

4.個(gè)別國(guó)家肆意將抗擊疫情政治化。應(yīng)對(duì)重大突發(fā)公共衛(wèi)生事件是對(duì)人類生存發(fā)展能力的考驗(yàn),也是健全全球衛(wèi)生治理體系的機(jī)遇。國(guó)際社會(huì)行為體應(yīng)當(dāng)秉承法治精神,通過(guò)加強(qiáng)國(guó)際衛(wèi)生法治合作應(yīng)對(duì)全球衛(wèi)生危機(jī)。通過(guò)國(guó)際社會(huì)行為體共同尊崇國(guó)際法基本原則,遵守國(guó)際法規(guī)則,履行法定義務(wù),承擔(dān)相應(yīng)的法律責(zé)任,在法治的框架內(nèi)開展理性對(duì)話。有學(xué)者指出,理想狀態(tài)下,主權(quán)國(guó)家應(yīng)當(dāng)遵守國(guó)際法,使規(guī)范得以妥善實(shí)施,但傳統(tǒng)國(guó)際法長(zhǎng)期缺乏有效的責(zé)任措施,這種缺憾至今也未能完全彌補(bǔ)完善,因此,國(guó)際法在國(guó)際社會(huì)的實(shí)施與監(jiān)督相對(duì)軟弱,在劃定國(guó)際格局的進(jìn)程中,大國(guó)利益重視被優(yōu)先表達(dá)和考慮,呈現(xiàn)出一種政治化的傾斜。(44)參見何志鵬:《國(guó)家利益維護(hù):國(guó)際法的力量》,法律出版社2018年版,第98-100頁(yè)。2021年8月27日,美國(guó)情報(bào)部門操刀的所謂“新冠病毒溯源調(diào)查報(bào)告”公開發(fā)布摘要。迫于主流科學(xué)界和國(guó)際社會(huì)的廣泛共識(shí),這份報(bào)告承認(rèn),新冠病毒人為合成的可能性不大,也不大可能作為生化武器,中國(guó)政府在疫情暴發(fā)前并不了解這種病毒。但是,報(bào)告仍然聲稱新冠病毒自然起源和實(shí)驗(yàn)室起源兩種可能性都不能排除,并誣稱中方阻撓國(guó)際調(diào)查、拒絕共享信息。(45)《新華國(guó)際時(shí)評(píng):美國(guó)操弄新冠病毒“定向溯源”的險(xiǎn)惡用心》,載新華網(wǎng),http://www.news.cn/world/2021-08/29/c_1127806404.htm,2023年5月10日最后訪問。個(gè)別國(guó)家將事件中的種種矛盾、爭(zhēng)議、不滿、懷疑作為攻擊其他國(guó)家的武器,不僅違反了國(guó)際法基本原則,而且假以維護(hù)國(guó)家利益之名肆意將抗擊疫情政治化,試圖掩蓋國(guó)內(nèi)動(dòng)蕩不安的社會(huì)局勢(shì),轉(zhuǎn)移國(guó)民的重點(diǎn)關(guān)注。這并不符合《條例》修訂聲明中倡導(dǎo)的全球合作理念,也是對(duì)國(guó)際法中的善意履行國(guó)際義務(wù)、國(guó)際合作、和平解決國(guó)際爭(zhēng)端等國(guó)際法原則的違背。

5.國(guó)際衛(wèi)生法治體系和爭(zhēng)端解決機(jī)制存在缺陷。目前,國(guó)際衛(wèi)生法治體系尚未完整建立,《條例》中的爭(zhēng)端解決條款也存在諸多缺陷,對(duì)于在重大突發(fā)公共衛(wèi)生事件國(guó)際爭(zhēng)端,國(guó)家和國(guó)際組織難以通過(guò)法律途徑予以解決,這就導(dǎo)致了個(gè)別國(guó)家采取非常規(guī)的方式以謀求利益,通過(guò)表面合法的法律途徑,進(jìn)行實(shí)質(zhì)違法的極端維權(quán)行為,激化了國(guó)家間的矛盾?！坝蟹梢馈笔欠ㄖ蔚闹匾獌?nèi)涵,但事實(shí)上,國(guó)際衛(wèi)生法領(lǐng)域仍然存在很多立法空白和設(shè)計(jì)缺陷,國(guó)際衛(wèi)生法是一個(gè)零散貧乏的法律部門。(46)參見Lawrence Gostin, Global Health Law, Harvard University Press, 2014, p.60.《條例》的爭(zhēng)端解決條款規(guī)定在第10編第56條,該條款在爭(zhēng)端的性質(zhì)、爭(zhēng)端的主體、和平解決爭(zhēng)端的方式、強(qiáng)制性仲裁制度等方面做出規(guī)定。通過(guò)分析該條款,總體上看,在爭(zhēng)端發(fā)生時(shí),應(yīng)當(dāng)秉承和平解決國(guó)際爭(zhēng)端原則,積極主動(dòng)與他國(guó)友好協(xié)商,消除誤解,拋開偏見,采取諸如斡旋、調(diào)停、調(diào)解等和平友好的方式解決爭(zhēng)端,充分發(fā)揮世界衛(wèi)生組織及總干事居中協(xié)調(diào)的作用,運(yùn)用國(guó)際組織規(guī)則化解爭(zhēng)端方的矛盾與誤解。通過(guò)上述方式均未能解決爭(zhēng)端時(shí),爭(zhēng)端方可以相互約定,通過(guò)強(qiáng)制性仲裁解決爭(zhēng)端。仲裁機(jī)構(gòu)為常設(shè)仲裁法院,適用的規(guī)則為《常設(shè)仲裁法院國(guó)家間仲裁解決爭(zhēng)端任擇規(guī)則》。值得一提的是,盡管《條例》將此種仲裁描述為“強(qiáng)制性”(compulsory),但采取仲裁方式解決爭(zhēng)端的前提是爭(zhēng)端方國(guó)家均同意仲裁。因此,在目前的法律框架下,此種方式較難付諸有效實(shí)踐,應(yīng)當(dāng)對(duì)爭(zhēng)端機(jī)制進(jìn)行深度改革。(47)參見Hans Kluge et al., Strengthening Global Health Security by Embedding the International Health Regulations Requirements into National Health Systems, BMJ Glob Health, Vol.3(1), 2018, pp.3-5.

(二)重大突發(fā)公共衛(wèi)生事件國(guó)際爭(zhēng)端主體的界定

重大突發(fā)公共衛(wèi)生事件發(fā)生時(shí),幾乎所有國(guó)際社會(huì)行為體均涉及其中。在對(duì)爭(zhēng)端主體進(jìn)行界定時(shí)應(yīng)當(dāng)堅(jiān)持全球主義的觀點(diǎn),即在衛(wèi)生領(lǐng)域秉承全人類總體安全觀,以全球集體衛(wèi)生安全為共同的出發(fā)點(diǎn),多主體協(xié)同打造人類衛(wèi)生健康共同體。世界衛(wèi)生組織的實(shí)踐也充分體現(xiàn)了全球主義的理念:第一,主要國(guó)家認(rèn)可國(guó)際性機(jī)構(gòu)在國(guó)內(nèi)關(guān)鍵政策領(lǐng)域發(fā)揮重要的作用,國(guó)際性機(jī)構(gòu)不僅是各主要國(guó)家的會(huì)場(chǎng),而且主要國(guó)家自身也是行動(dòng)參與者。第二,國(guó)際性機(jī)構(gòu)主導(dǎo)的全球治理往往是通過(guò)非約束性文件來(lái)實(shí)現(xiàn)的,例如采用聲明和建議規(guī)避現(xiàn)有法律概念的約束。第三,全球治理這一概念強(qiáng)調(diào)治理活動(dòng)的多層次性,即它試圖克服國(guó)際、超國(guó)家和國(guó)家現(xiàn)象之間的差異,并往往有混合或私人主體的參與。(48)參見Armin von Bogdandy &Pedro Villarreal, Critical Features of International Authority in Pandemic Response: The WHO in the COVID-19 Crisis, Human Rights and the Changing World Order, Max Planck Institute for Comparative Public Law &International Law (MPIL) Research Paper, no.18, 2020, p.5.

在全球衛(wèi)生治理的語(yǔ)境下,國(guó)際組織不僅包括傳統(tǒng)的國(guó)家間國(guó)際組織,即世界衛(wèi)生組織,也包括國(guó)際衛(wèi)生非政府組織(International Health Non-governmental Organization)。國(guó)際衛(wèi)生非政府組織是指獨(dú)立于政府和政治團(tuán)體,通過(guò)各種方式在國(guó)際和國(guó)內(nèi)層面上致力于治療和預(yù)防各種疾病,促進(jìn)和保護(hù)人類健康相關(guān)活動(dòng),以促進(jìn)人類健康衛(wèi)生、健康衛(wèi)生公平及正義、生命安全為目標(biāo),以治療和預(yù)防各種疾病、提供衛(wèi)生健康信息及服務(wù)為業(yè)務(wù)范圍的非政府組織。(49)參見張麗君:《全球政治中的國(guó)際非政府組織》,天津人民出版社2020年版,第426頁(yè)。國(guó)際衛(wèi)生非政府組織的種類繁多,根據(jù)其功能可以分為四類。一是研究型組織,如全球健康大學(xué)聯(lián)盟、世界醫(yī)學(xué)會(huì)、國(guó)際醫(yī)學(xué)組織理事會(huì);二是技術(shù)型組織,如全球醫(yī)療技術(shù)聯(lián)盟、全球疫苗免疫聯(lián)盟、無(wú)國(guó)界醫(yī)生;三是教育型組織,如世界醫(yī)學(xué)教育聯(lián)合會(huì);四是綜合型組織,如國(guó)際艾滋病協(xié)會(huì)、世界心臟聯(lián)盟、梅琳達(dá)·蓋茨基金會(huì)。

綜合分析全球衛(wèi)生治理及新冠疫情發(fā)生以來(lái)的國(guó)際實(shí)踐,重大突發(fā)公共衛(wèi)生事件國(guó)際爭(zhēng)端既體現(xiàn)為國(guó)家與國(guó)家間的爭(zhēng)端、國(guó)家與國(guó)際組織間的爭(zhēng)端,也包含國(guó)家與自然人、法人、非法人組織間的爭(zhēng)端,以及國(guó)際組織與自然人、法人、非法人組織間的爭(zhēng)端。因此,重大突發(fā)公共衛(wèi)生事件國(guó)際爭(zhēng)端的主體呈現(xiàn)多元化趨勢(shì),具體包括國(guó)際組織、國(guó)家、自然人、法人及非法人組織。

(三)重大突發(fā)公共衛(wèi)生事件國(guó)際爭(zhēng)端客體的界定

如前所述,由于重大突發(fā)公共衛(wèi)生事件國(guó)際爭(zhēng)端屬于“新興的國(guó)際爭(zhēng)端”,此類爭(zhēng)端的事項(xiàng)并非具有單純的法律性質(zhì)或政治性質(zhì),也有可能兼具兩種性質(zhì),因此關(guān)于客體的界定應(yīng)當(dāng)著眼于判斷該爭(zhēng)端是否規(guī)定在相關(guān)國(guó)際衛(wèi)生法律之中,即是否屬于國(guó)際衛(wèi)生法律框架之內(nèi)的調(diào)整事項(xiàng)。新冠疫情爆發(fā)以來(lái),國(guó)際社會(huì)中產(chǎn)生了各種沖突與矛盾,一方面有涉及如何解釋與適用《條例》《組織法》具體條款的情形,例如:在美國(guó)、印度、日本等國(guó)在疫情開始后屢屢隱瞞、謊報(bào)病例數(shù)據(jù),尤其是美國(guó)一直拒絕對(duì)世界衛(wèi)生組織公開德特里克堡等軍事基地,拒絕開啟科學(xué)的病毒溯源調(diào)查,涉嫌違反《條例》第7條(在意外或不尋常公共衛(wèi)生事件期間的信息共享)規(guī)定的法律義務(wù)。另一方面,也有由于國(guó)家、世界衛(wèi)生組織及相關(guān)人員適用法律規(guī)則不當(dāng),損害一國(guó)的政治利益和國(guó)際形象,進(jìn)而引發(fā)對(duì)世界衛(wèi)生組織公正性和權(quán)威性的質(zhì)疑與不滿,如世界衛(wèi)生組織總干事譚德塞在2021年7月15日推翻自己曾經(jīng)的言論,表示因?yàn)槿狈σ咔楸l(fā)初期的數(shù)據(jù),在中國(guó)進(jìn)行的新冠病毒的溯源工作受到阻礙,要求中方重新提供數(shù)據(jù)。(50)參見Reuters: China should Provide Raw Data on Pandemic's Origins- WHO's Tedros, https://www.reuters.com/business/healthcare-pharmaceuticals/china-should-provide-raw-data-pandemics-origins-whos-tedros-2021-07-15/, last visit on 28 Jan 2022.譚德塞一反支持和贊揚(yáng)中國(guó)的常態(tài),轉(zhuǎn)而質(zhì)疑中國(guó)積極配合的病毒溯源調(diào)查,其行為涉嫌違反《條例》第12條第4款第4項(xiàng)(總干事在認(rèn)定重大突發(fā)公共衛(wèi)生事件時(shí),應(yīng)當(dāng)考慮科學(xué)原則以及現(xiàn)有的科學(xué)依據(jù)和其他相關(guān)信息),為病毒溯源引起的國(guó)際爭(zhēng)端又蒙上了一層陰影。總干事的不當(dāng)言論實(shí)質(zhì)上引起了中國(guó)與世界衛(wèi)生組織之間的爭(zhēng)議與沖突,可視為重大突發(fā)公共衛(wèi)生事件國(guó)際爭(zhēng)端的形態(tài)之一。綜上,結(jié)合國(guó)際爭(zhēng)端分類方式的新發(fā)展,重大突發(fā)公共衛(wèi)生事件國(guó)際爭(zhēng)端的客體是指,國(guó)際社會(huì)行為體在進(jìn)行國(guó)際衛(wèi)生活動(dòng)時(shí),關(guān)于適用與遵守相關(guān)國(guó)際衛(wèi)生法律文件時(shí)產(chǎn)生的法律或事實(shí)上的沖突,以及由此可能引發(fā)的利益沖突,既包括法律上的沖突,也包括政治上的沖突,還有可能是二者兼具的混合型沖突。

關(guān)于如何進(jìn)一步區(qū)分重大突發(fā)公共衛(wèi)生事件國(guó)際爭(zhēng)端具有政治屬性還是法律屬性,可以采取兩種標(biāo)準(zhǔn)。第一種標(biāo)準(zhǔn)是通過(guò)觀察分析爭(zhēng)端所涉事項(xiàng)的具體性質(zhì),即判斷該爭(zhēng)端所涉及的具體事項(xiàng)是由于解釋、適用、執(zhí)行國(guó)際衛(wèi)生法律規(guī)則(主要為《條例》《組織法》)等“適法行為”而引發(fā)的爭(zhēng)執(zhí),抑或是涉及主體間政治博弈、外交對(duì)抗、大國(guó)競(jìng)爭(zhēng)等“非適法行為”而引發(fā)的沖突。在這一標(biāo)準(zhǔn)之下,主體間主要圍繞的是對(duì)爭(zhēng)端本源和性質(zhì)的確定。第二種標(biāo)準(zhǔn)是通過(guò)觀察分析解決主體間爭(zhēng)端所適用的規(guī)范、規(guī)則的性質(zhì),即判斷主體解決爭(zhēng)端時(shí)將會(huì)選擇適用現(xiàn)行國(guó)際衛(wèi)生法律規(guī)則、國(guó)際習(xí)慣法及國(guó)際法基本原則,抑或是選擇采用處理國(guó)際關(guān)系問題中的適用的基本準(zhǔn)則或習(xí)慣?；谶@一標(biāo)準(zhǔn),主體在維護(hù)相關(guān)權(quán)益時(shí)所呈遞的文本、文件則是區(qū)分法律爭(zhēng)端或政治爭(zhēng)端的關(guān)鍵。綜上,重大突發(fā)公共衛(wèi)生事件國(guó)際爭(zhēng)端的概念可以界定為,重大突發(fā)公共衛(wèi)生事件發(fā)生時(shí),國(guó)際社會(huì)行為體(包括主權(quán)國(guó)家、國(guó)際組織、自然人、法人及非法人組織)在《條例》和《組織法》的框架下,彼此間由于公共衛(wèi)生領(lǐng)域法律權(quán)利和/或政治利益的沖突引發(fā)的國(guó)際爭(zhēng)端。

(四)重大突發(fā)公共衛(wèi)生事件國(guó)際爭(zhēng)端的特征界定

與領(lǐng)土海洋國(guó)際爭(zhēng)端等“傳統(tǒng)的國(guó)際爭(zhēng)端”不同,重大突發(fā)公共衛(wèi)生事件國(guó)際爭(zhēng)端屬于國(guó)際衛(wèi)生法框架下的“新興的國(guó)際爭(zhēng)端”,而國(guó)際衛(wèi)生法部門屬于廣義國(guó)際法中的新興領(lǐng)域國(guó)際法,或稱為新興領(lǐng)域國(guó)際法律部門,應(yīng)當(dāng)基于全球衛(wèi)生治理及國(guó)際實(shí)踐的新發(fā)展,界定其性質(zhì)特征。

1.重大突發(fā)公共衛(wèi)生事件國(guó)際爭(zhēng)端起因的復(fù)雜性。重大突發(fā)公共衛(wèi)生事件國(guó)際爭(zhēng)端從根本上看是國(guó)際社會(huì)行為體間維護(hù)各自權(quán)益的結(jié)果,但爭(zhēng)端的具體起因較為復(fù)雜,主要表現(xiàn)為國(guó)際社會(huì)行為體間在國(guó)際衛(wèi)生法律框架下權(quán)利和義務(wù)的不確定性,以及可能存在國(guó)際衛(wèi)生法律與國(guó)際政治問題相互交織、相互沖突的情況?？傮w來(lái)看,以爭(zhēng)端事項(xiàng)是否有明確的國(guó)際衛(wèi)生法規(guī)則規(guī)定或較為清晰的法律解釋為標(biāo)準(zhǔn),可以分為三種情況。

第一種,爭(zhēng)端事項(xiàng)缺乏明確的國(guó)際衛(wèi)生法律規(guī)定,導(dǎo)致國(guó)際社會(huì)行為體缺乏可以遵照的行為準(zhǔn)則,導(dǎo)致在特定問題上陷入“無(wú)法可依”的境地。如《條例》在第6條和第7條中分別規(guī)定了“通報(bào)”和“信息共享”的義務(wù),但并沒有對(duì)需要通報(bào)何種信息、采取了何種衛(wèi)生措施、如何定義病例、如何證實(shí)實(shí)驗(yàn)室檢測(cè)結(jié)果、如何識(shí)別風(fēng)險(xiǎn)來(lái)源等方面作出明確規(guī)定,而且往往在疫情爆發(fā)初期,病例定義、風(fēng)險(xiǎn)來(lái)源、影響疾病傳播情況等公共衛(wèi)生信息難以在短期內(nèi)予以科學(xué)界定,(51)參見Lawrence Gostin, Roojin Habibi &Benjamin Meier, Has Global Health Law Risen to Meet the COVID-19 Challenge? Revisiting the International Health Regulations to Prepare for Future Threats, Journal of Law, Medicine &Ethics, Vol. 48(2), 2020, pp.378-380.在這種情況下,由于缺乏法律規(guī)則的指引及約束,行為體間極易引發(fā)爭(zhēng)端。

第二種,盡管爭(zhēng)端事項(xiàng)在國(guó)際衛(wèi)生法律中有所規(guī)定,但實(shí)操中卻缺乏具體的法律解釋及執(zhí)行規(guī)則,須由國(guó)際社會(huì)行為體自行采取判斷標(biāo)準(zhǔn)。如在疫情發(fā)生后,有的國(guó)家并未采納《條例》臨時(shí)建議,為應(yīng)對(duì)疫情跨境傳播而采取了“額外的衛(wèi)生措施”(《條例》第43條)。盡管《條例》第43條第2款規(guī)定了判斷額外衛(wèi)生措施的三項(xiàng)標(biāo)準(zhǔn),即(1)科學(xué)原則;(2)現(xiàn)有的關(guān)于人類健康危險(xiǎn)的科學(xué)證據(jù),或者此類證據(jù)不足時(shí),現(xiàn)有信息,包括來(lái)自世界衛(wèi)生組織和其他相關(guān)政府間組織和國(guó)際機(jī)構(gòu)的信息;(3)世界衛(wèi)生組織的任何現(xiàn)有特定指導(dǎo)或建議。但各國(guó)對(duì)這三項(xiàng)標(biāo)準(zhǔn)的解釋具有較大的自主性,且各國(guó)科學(xué)研究水平、醫(yī)療技術(shù)條件各異,尤其在面對(duì)新發(fā)、新型傳染病時(shí),國(guó)家間很難形成統(tǒng)一認(rèn)知,采取寬嚴(yán)各異的額外衛(wèi)生措施,進(jìn)而導(dǎo)致相互間的摩擦和沖突。

第三種,爭(zhēng)端事項(xiàng)雖然在國(guó)際衛(wèi)生法律中有大致的規(guī)定,在國(guó)際法基本原則中也有所體現(xiàn),但相關(guān)國(guó)際社會(huì)行為體在實(shí)施衛(wèi)生行為時(shí)故意違反而造成的派生型爭(zhēng)端。如《條例》第42條規(guī)定,采取的衛(wèi)生措施應(yīng)當(dāng)無(wú)延誤地開始和完成,以透明和無(wú)歧視的方式實(shí)施。其中“無(wú)歧視”即是國(guó)際法中國(guó)家主權(quán)平等、善意履行國(guó)際義務(wù)和尊重基本人權(quán)原則的體現(xiàn),但在實(shí)踐中,尤其在疫情爆發(fā)早期,某些國(guó)家基于國(guó)內(nèi)社會(huì)穩(wěn)定、國(guó)際政治博弈、國(guó)際貿(mào)易競(jìng)爭(zhēng)的考量而采取歧視性的疫情防控措施,故意區(qū)別對(duì)待來(lái)自某一國(guó)或某一地區(qū)的自然人和法人。在此種情形下,這些國(guó)家違反了國(guó)際法中的基本原則和精神,引發(fā)被歧視方或被侵害方的不滿,故意損害主權(quán)國(guó)家的尊嚴(yán),從而引發(fā)派生型的國(guó)際爭(zhēng)端。

2.重大突發(fā)公共衛(wèi)生事件國(guó)際爭(zhēng)端導(dǎo)致后果的嚴(yán)重性。重大突發(fā)公共衛(wèi)生事件國(guó)際爭(zhēng)端主要源于國(guó)際衛(wèi)生法治領(lǐng)域,同時(shí)也涉及錯(cuò)綜復(fù)雜的國(guó)際關(guān)系問題,與領(lǐng)土海洋爭(zhēng)端、國(guó)際經(jīng)濟(jì)爭(zhēng)端、國(guó)際民商事爭(zhēng)端、國(guó)際投資爭(zhēng)端等其他傳統(tǒng)國(guó)際爭(zhēng)端相比,爭(zhēng)端所造成的后果往往更為深遠(yuǎn)和廣泛。重大突發(fā)公共衛(wèi)生事件是影響全球秩序的社會(huì)風(fēng)險(xiǎn),給全人類帶來(lái)的是疾病、死亡、焦慮和恐懼,最基本的生命權(quán)和健康權(quán)遭受著無(wú)差別的侵害,不僅打破了各國(guó)邊境的限制,而且打破了社會(huì)階層的界限。(52)參見Lawrence Gostin, Matiangai Sirleaf &Eric Friedman, Global Health Law: Legal Foundations for Social Justice in Public Health, in Lawrence Gostin and Benjamin Meier (eds.), Foundations of Global Health &Human Rights, Oxford University Press, 2020, pp.60-61.由此而引發(fā)的國(guó)際爭(zhēng)端則將給大災(zāi)難之中的人類帶來(lái)更多的誤解、沖突、矛盾和隔閡,阻礙了病毒譜系研究、疫苗公平分配、公共衛(wèi)生產(chǎn)品等方面的國(guó)際衛(wèi)生合作。

隨著新冠疫情的蔓延,中美之間因?yàn)橹卮笸话l(fā)公共衛(wèi)生事件中引發(fā)的爭(zhēng)執(zhí)并沒有減少,從早期因?yàn)槠缫曅赃吘撤酪叽胧?到中期疫苗研發(fā)及公共衛(wèi)生產(chǎn)品知識(shí)產(chǎn)權(quán)問題,再到病毒溯源問題,兩國(guó)間關(guān)于國(guó)際衛(wèi)生的矛盾依舊嚴(yán)重。2021年8月2日,世界上100多個(gè)國(guó)家和地區(qū)的300多個(gè)政黨、社會(huì)組織和智庫(kù)向世界衛(wèi)生組織秘書處提交《聯(lián)合聲明》,病毒溯源是世界各國(guó)的共同義務(wù),世界衛(wèi)生組織秘書處單方面提出的第二階段溯源工作計(jì)劃不符合世界衛(wèi)生大會(huì)決議要求,未同成員國(guó)充分協(xié)商,也未全面反映全球溯源研究最新成果,不利于指導(dǎo)全球溯源合作繼續(xù)深入推進(jìn)。呼吁世界衛(wèi)生組織秘書處同成員國(guó)開展合作,充分考慮不斷出現(xiàn)的新的科學(xué)證據(jù),充分采納《中國(guó)-世界衛(wèi)生組織新冠病毒溯源聯(lián)合研究報(bào)告》的相關(guān)建議,支持醫(yī)學(xué)專家和科研人員本著專業(yè)精神在多國(guó)多地全面展開病毒溯源工作。(53)參見《多國(guó)政黨和社會(huì)組織向世衛(wèi)組織提交〈聯(lián)合聲明〉堅(jiān)決反對(duì)將新冠病毒溯源問題政治化》,載新華網(wǎng),http://www.xinhuanet.com/2021-08/02/c_1127722154.htm,2023年5月10日最后訪問。

3.重大突發(fā)公共衛(wèi)生事件國(guó)際爭(zhēng)端涉及較強(qiáng)的科學(xué)性。應(yīng)對(duì)重大突發(fā)公共衛(wèi)生事件的核心在于科學(xué)、理性應(yīng)對(duì)疫情傳播,國(guó)內(nèi)層面加快科學(xué)研究,保證疫苗的供應(yīng),國(guó)際層面共享病毒迭代信息,加強(qiáng)衛(wèi)生醫(yī)療產(chǎn)品研發(fā)的國(guó)際合作,這些都離不開醫(yī)務(wù)工作者、藥物研發(fā)者、公共衛(wèi)生專家等技術(shù)型人才的貢獻(xiàn)。同樣,在國(guó)際衛(wèi)生法領(lǐng)域涉及諸多醫(yī)藥學(xué)、流行病學(xué)的概念術(shù)語(yǔ)、判斷標(biāo)準(zhǔn)、專業(yè)臨床知識(shí),由此在國(guó)家間引發(fā)的爭(zhēng)端需要專家型、技術(shù)型人員予以科學(xué)判斷,例如病毒的溯源、重大突發(fā)公共衛(wèi)生事件認(rèn)定、公共衛(wèi)生風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估等問題。只有從爭(zhēng)端的發(fā)生源頭、發(fā)展規(guī)律、正確識(shí)別、客觀判斷等方面進(jìn)行全面考察,才能得出令爭(zhēng)端方及其他有關(guān)國(guó)際社會(huì)行為體相對(duì)滿意和信服的結(jié)果。我國(guó)有學(xué)者表示,任何人在談?wù)撘咔闀r(shí)如果超越了專業(yè)邊界,或者是出現(xiàn)了泛政治化傾向,則幾乎必然是不可取的角度。疫情中許多國(guó)家沒有做到科學(xué)優(yōu)先,而是出現(xiàn)了政治凌駕于科學(xué)之上的現(xiàn)象。利益訴求的表達(dá)如果沒有被控制在適當(dāng)?shù)姆秶鷥?nèi),就很容易壓倒科學(xué)。(54)參見張駿、李明波:《知名學(xué)者鄭永年:面對(duì)疫情,國(guó)際社會(huì)須堅(jiān)守事實(shí)、科學(xué)和理性 》,載《光明日?qǐng)?bào)》2020年06月05日,第12版。美國(guó)前總統(tǒng)特朗普曾攻擊傳染病專家福奇,稱其為“災(zāi)難”,并表示盡管有跡象表明美國(guó)正迎來(lái)另一波疫情高峰,還宣稱人們已經(jīng)“厭倦”聽到新冠病毒的消息。譚德塞曾指出,當(dāng)國(guó)家領(lǐng)導(dǎo)人迅速采取行動(dòng)時(shí),病毒就可以被抑制。另一方面,在國(guó)家層面上出現(xiàn)政治分歧的地方,在公然不尊重科學(xué)和衛(wèi)生專業(yè)人員的地方,困惑就會(huì)蔓延,確診病例和死亡人數(shù)就會(huì)增加。(55)參見《福奇被罵是“災(zāi)難”,世衛(wèi):不尊重科學(xué)家,確診和死亡就會(huì)增加》,載環(huán)球網(wǎng),https://m.gmw.cn/baijia/2020-10/27/1301727612.html, 2023年5月10日最后訪問。

4.重大突發(fā)公共衛(wèi)生事件國(guó)際爭(zhēng)端解決的“弱法律性”。重大突發(fā)公共衛(wèi)生事件國(guó)際爭(zhēng)端解決的“弱法律性”一方面是指在國(guó)際衛(wèi)生法領(lǐng)域存在諸多缺乏強(qiáng)制執(zhí)行力和拘束力的軟法,導(dǎo)致國(guó)際社會(huì)行為體的權(quán)利義務(wù)及責(zé)任不甚明晰;(56)參見Theresa Reinold and Monika Heupel, Introduction: The Rule of Law in an Era of Multi-level Governance and Global Legal Pluralism, in Monika Heupel and Theresa Reinold (eds.), The Rule of Law in Global Governance, Palgrave Macmillan 2016, pp.13-15.另一方面是指現(xiàn)行法律框架下的爭(zhēng)端解決條款難以得到有效運(yùn)用,導(dǎo)致爭(zhēng)端方最終只能繞開國(guó)際衛(wèi)生法律機(jī)制而采用外交、國(guó)際政治等弱法律性質(zhì)的途徑予以解決。盡管國(guó)際法及相關(guān)基本原則在現(xiàn)代法治國(guó)家中得到普遍認(rèn)可,但具體到國(guó)際爭(zhēng)端領(lǐng)域,作為重要“守法者”的主權(quán)國(guó)家往往為了自身的政治、經(jīng)濟(jì)、安全等利益考量,在國(guó)際較量中違背既有的爭(zhēng)端解決規(guī)則和相關(guān)實(shí)體國(guó)際法義務(wù),進(jìn)一步削弱了國(guó)際法的規(guī)制功能?！叭醴尚浴睂?dǎo)致的直接后果是引發(fā)混亂的國(guó)際社會(huì)行為體維權(quán)局面,給全球衛(wèi)生治理帶來(lái)次生的矛盾與沖突?，F(xiàn)有國(guó)際衛(wèi)生法律體系的顯著特征之一是主要由數(shù)量眾多的各類軟法組成,而軟法畢竟缺乏法律拘束力,其效力發(fā)揮依賴于國(guó)際法主體的自愿遵守,軟法因其固有性質(zhì)的局限,在實(shí)踐中經(jīng)常被選擇性適用甚至無(wú)視。(57)參見王勇:《構(gòu)建人類衛(wèi)生健康共同體的國(guó)際法合法性問題》,載《世界經(jīng)濟(jì)與政治》2021年第5期。也有國(guó)內(nèi)學(xué)者表示,就公共衛(wèi)生安全而言,《條例》和與之緊密相關(guān)的全球衛(wèi)生安全框架仍然以國(guó)家為中心,這種體系合作在本質(zhì)上仍屬于單元層次合作,依然需要仰仗會(huì)員國(guó)的支持與配合,因此“政治化”是國(guó)際公共衛(wèi)生合作的底色。(58)參見魏慶坡:《〈國(guó)際衛(wèi)生條例〉遵守的內(nèi)在邏輯、現(xiàn)實(shí)困境與改革路徑》,載《環(huán)球法律評(píng)論》2020年第6期。

結(jié)語(yǔ)

在單邊霸凌和保護(hù)主義有所抬頭的國(guó)際大環(huán)境中,主權(quán)國(guó)家在面對(duì)重大突發(fā)公共衛(wèi)生事件國(guó)際爭(zhēng)端時(shí),更容易傾向于只考慮其自身政治經(jīng)濟(jì)利益,而采取不合理也不合法的方式予以應(yīng)對(duì),凸顯了當(dāng)今國(guó)際爭(zhēng)端解決制度體系的不適應(yīng)性,新冠肺炎疫情更是給新興國(guó)際爭(zhēng)端領(lǐng)域的理論和實(shí)踐帶來(lái)了巨大沖擊。重大突發(fā)公共衛(wèi)生事件國(guó)際爭(zhēng)端的概念在國(guó)際衛(wèi)生法律制度建構(gòu)中處于核心基礎(chǔ)地位,應(yīng)當(dāng)在全球衛(wèi)生治理的視域下,以發(fā)展的眼光重構(gòu)重大突發(fā)公共衛(wèi)生事件國(guó)際爭(zhēng)端的概念,既要體現(xiàn)全球衛(wèi)生治理和國(guó)際法理論的發(fā)展,也要體現(xiàn)國(guó)際衛(wèi)生法維護(hù)全人類衛(wèi)生健康的內(nèi)在價(jià)值。