宋才發(fā)

(廣西民族大學(xué) 法學(xué)院, 廣西 南寧 530006)

黨的百年奮斗重大成就和歷史經(jīng)驗決議,強調(diào)要“加強大江大河和重要湖泊濕地及海岸帶生態(tài)保護和系統(tǒng)治理”[1]。這是對我國生態(tài)環(huán)境保護制度體系建設(shè)由量變到質(zhì)變,環(huán)境治理機制創(chuàng)新由體系完善到理念更新的科學(xué)概括。生態(tài)環(huán)境領(lǐng)域?qū)嵤┳顕?yán)厲的損害賠償制度,是從長江、黃河跨行政區(qū)域流域治理肇始的,經(jīng)歷了從“人域契約”到“自然契約”,“生態(tài)環(huán)境損害補償”到“生態(tài)環(huán)境損害賠償”制度的演變過程;建立了流域源頭生態(tài)環(huán)境糾紛磋商解決機制,確立了環(huán)境保護自發(fā)型公眾參與機制、跨區(qū)域治理的協(xié)調(diào)機制模式,為構(gòu)建區(qū)域協(xié)同治理的糾紛解決磋商機制、生態(tài)損害賠償公眾參與磋商機制和區(qū)域協(xié)同治理的司法訴訟磋商機制開辟了新道路。

一、區(qū)域生態(tài)環(huán)境治理助推協(xié)作立法機制

(一)跨區(qū)域流域治理確立協(xié)調(diào)機制新模式

跨區(qū)域協(xié)調(diào)治理是我國生態(tài)環(huán)境治理的制度優(yōu)勢。1988年我國實施《中華人民共和國水法》(以下簡稱《水法》),確立水的分級、分部門管理的最初模式。根據(jù)改革開放實踐要求和經(jīng)濟社會發(fā)展需要,2002年8月對《水法》進行了修訂,新增“流域管理體制”?！端ā返谑l規(guī)定:“國家對水資源實行流域管理與行政區(qū)域管理相結(jié)合的管理體制?！盵2]這是我國跨區(qū)域流域治理和水資源利用科學(xué)管理的真正開端?？鐓^(qū)域“協(xié)調(diào)機制”作為內(nèi)含于流域管理的一種具象化思路,長期以來由于缺乏實際運行的實踐經(jīng)驗和法治保障,以至于出現(xiàn)跨區(qū)域協(xié)調(diào)機制運行空轉(zhuǎn)狀況。跨區(qū)域流域協(xié)調(diào)治理機制是長江流域治理的一項制度創(chuàng)新,是總結(jié)和汲取長江流域交叉管理、整體性保護不足經(jīng)驗教訓(xùn)的結(jié)晶。為貫徹落實習(xí)近平“長江經(jīng)濟帶發(fā)展要共抓大保護、不搞大開發(fā)”[3]的指示精神,《中華人民共和國長江保護法》(以下簡稱《長江保護法》)應(yīng)運而生,首次在立法中融進“協(xié)同”“統(tǒng)一”思想①,彰顯習(xí)近平“山水林田湖是一個生命共同體”[4]的理念,凸顯了長江流域協(xié)調(diào)治理與系統(tǒng)保護的整體目標(biāo)。在過去相當(dāng)長的一段時間內(nèi),我國環(huán)境司法與行政執(zhí)法缺乏通力合作,一直是困擾長江、黃河流域整體協(xié)調(diào)發(fā)展的瓶頸。隨著對長江保護新的治理模式的推行,中央立法機構(gòu)和地方立法機構(gòu),陸續(xù)出臺各類生態(tài)保護和環(huán)境治理的實施細則和運行規(guī)則。于是針對長江流域協(xié)調(diào)機制下規(guī)章訂立、聯(lián)合執(zhí)法、共同協(xié)商的探索實踐,成為各級地方立法機構(gòu)、地方政府的自覺行動。譬如,2021年5月貴州省、云南省、四川省三省人大常委會經(jīng)過共同協(xié)商,分別出臺了《關(guān)于加強赤水河流域共同保護的決定》[5]。這是首個赤水河流域共同治理的地方立法,實現(xiàn)了“同一文本,同時審議,同時發(fā)布,同時實施”,從“聯(lián)動”到“共立”的質(zhì)的躍升[6]。在“十四五”規(guī)劃實施期間乃至更長的一段時間內(nèi),不僅需要進一步推動跨區(qū)域流域協(xié)調(diào)制度的建立和完善,明晰流域協(xié)調(diào)機制的構(gòu)成要素和法律定位,拓展地方生態(tài)環(huán)境治理立法規(guī)制;而且需要細化流域協(xié)調(diào)立法協(xié)作規(guī)則,建立流域協(xié)調(diào)的實體機構(gòu),明晰流域協(xié)調(diào)行政協(xié)作的運行流程,以達到實現(xiàn)流域協(xié)調(diào)法律實施的整體聯(lián)動目標(biāo)[6]。未來可在每一個行政層級設(shè)立相應(yīng)的立法協(xié)調(diào)機構(gòu),也可以與其相關(guān)的立法機構(gòu)合署辦公,前提是對協(xié)作立法必須具有程序性指向的規(guī)則,避免因立法意見不統(tǒng)一而導(dǎo)致協(xié)作立法成果的流產(chǎn)[6]。

(二)跨區(qū)域流域治理拓展地方立法規(guī)制

明確流域協(xié)調(diào)機制法律定位拓展地方立法規(guī)制。新時代新階段“環(huán)境法”的功能定位,是對生態(tài)環(huán)境利益全面實現(xiàn)的完整表達,體現(xiàn)人民群眾對“藍天白云、綠水青山”美好環(huán)境的期盼。需要在傳統(tǒng)法律部門中引入生態(tài)利益,提高傳統(tǒng)法律部門利益表達的兼容性,以完善法律體系的利益表達結(jié)構(gòu)[7]。習(xí)近平指出,必須嚴(yán)守生態(tài)保護紅線、環(huán)境質(zhì)量底線、資源利用上線三條紅線,背離三條紅線的事絕對不能再干②。20世紀(jì)中葉以來,由于人類生產(chǎn)經(jīng)營行為導(dǎo)致的環(huán)境致害范圍相對縮小,在“還原主義方法論”的視域下,對環(huán)境要素展開的分別立法,基本上能夠適應(yīng)和解決當(dāng)時的生態(tài)環(huán)境問題。隨著現(xiàn)代科技的快速發(fā)展和應(yīng)用,環(huán)境致害行為具有時空的大尺度性,環(huán)境致害范圍與損害后果超越了具體的致害行為地與直接致害的環(huán)境要素。針對重點環(huán)境要素分別立法的環(huán)境法律體系,已經(jīng)難于應(yīng)對環(huán)境空間延拓的特征[8]。即使當(dāng)下多個環(huán)境要素的分散立法模式,同樣難以保障整體性生態(tài)環(huán)境質(zhì)量提升的需要?！堕L江保護法》及時總結(jié)了以往環(huán)境要素分別立法的經(jīng)驗教訓(xùn),糅進并綜合了一些本屬于由行政法規(guī)、地方性法規(guī)規(guī)范的立法內(nèi)容,實現(xiàn)了“公法”與“私法”的巧妙融合,較好地兼顧了社會“公共利益”和公民“個人利益”。因而無論是法的功能,還是法的實際效果,都超越了以往任何部門法,為新時代新階段跨區(qū)域流域治理拓展了國家立法和地方立法的規(guī)制。過去那種靠單個環(huán)境要素立法的格局,事實上難以形成強有力的保護生態(tài)環(huán)境的合力。需要通過對山水林田湖草沙的一體化保護和系統(tǒng)治理,實現(xiàn)生態(tài)環(huán)境立法在整體上的質(zhì)量提升,以促進和實現(xiàn)人與自然的和諧共生。當(dāng)下對生態(tài)產(chǎn)品和服務(wù)進行財產(chǎn)屬性權(quán)利界定,體現(xiàn)了“人與自然和諧共生”的理念,是跨區(qū)域流域治理拓展地方立法的需要,必須以法律擬制為基礎(chǔ)進行制度創(chuàng)新,實現(xiàn)“無害環(huán)境”及“更優(yōu)美環(huán)境”不同層次生態(tài)利益訴求的相互銜接,把生態(tài)產(chǎn)品和服務(wù)的功能性,體現(xiàn)為擬制財產(chǎn)屬性權(quán)利的客體并構(gòu)建權(quán)利的交易體系。推動跨區(qū)域流域治理拓展地方立法新規(guī)制,有利于促使單個環(huán)境要素立法與系統(tǒng)性環(huán)境立法機制協(xié)同,在生態(tài)利益完整表達的過程中,達到和實現(xiàn)個體利益與公共利益關(guān)系的協(xié)調(diào)。

(三)人與自然和諧共生促成區(qū)域立法協(xié)同化

生態(tài)利益具有促進人與自然和諧共生的利益訴求。1982年《中華人民共和國憲法》(以下簡稱《憲法》)第二十六條,從概念上把“環(huán)境”區(qū)分為以人類為中心的“生活環(huán)境”,保護的對象是人們對生活垃圾污染的防治;以及與人類生活相對遙遠的“生態(tài)環(huán)境”,保護的對象是人們生活垃圾污染防治之外的“生態(tài)保護”[9]5。1989年《中華人民共和國環(huán)境保護法》(以下簡稱為《環(huán)境保護法》),把立法重心置于人們對“生活環(huán)境”的保護,具體規(guī)則以污染防治為主,鮮有涉及“生態(tài)保護”的內(nèi)容[10]?！董h(huán)境保護法》(2014年修正版)增加了“推進生態(tài)文明建設(shè)”“可持續(xù)發(fā)展”等內(nèi)容,第一次實現(xiàn)把“生活環(huán)境”和“生態(tài)環(huán)境”融合為統(tǒng)一的“環(huán)境”,強調(diào)“公民應(yīng)當(dāng)增強環(huán)境保護意識”[11]922,倡導(dǎo)過“低碳”“節(jié)儉”的文明生活[11]922。盡管2018年修改的《憲法》,第二十六條繼續(xù)保留了“生活環(huán)境和生態(tài)環(huán)境”[9]5的表述,但是《憲法》“序言”卻新增了“生態(tài)文明”理念,促使“生態(tài)環(huán)境”與“生活環(huán)境”由彼此分立關(guān)系轉(zhuǎn)變?yōu)橄嗷グP(guān)系,極大地豐富和拓展了“生態(tài)環(huán)境”的科學(xué)內(nèi)涵。生態(tài)文明建設(shè)的關(guān)鍵是處理好人與自然的關(guān)系,生態(tài)文明法治體現(xiàn)了生態(tài)利益的價值、功能和目標(biāo),展現(xiàn)了時代同步性、利益共生性、層次拓展性的特征[7]。由于長江流域協(xié)調(diào)機制并不是一個常設(shè)機構(gòu),在保障法律規(guī)范落實的實效性、責(zé)任承擔(dān)諸多方面,事實上存在著諸多天然性不足;由于缺乏統(tǒng)一的法規(guī)制定主體、措施落實監(jiān)督主體以及事后的失職懲罰主體,加之法律職責(zé)的模糊性和實施的滯后性,使得其在應(yīng)對具體協(xié)調(diào)事項的時候,時常出現(xiàn)制度落實不到位的情況?！昂蠓▋?yōu)于前法”是立法的基本規(guī)律,要想有效地促進人與自然和諧共生,就需要打破協(xié)調(diào)機制面臨的碎片化、沖突化壁壘,把原來流域治理中分區(qū)管理、分塊管理、政出多門的治理模式,轉(zhuǎn)變?yōu)榻y(tǒng)一治理機構(gòu)和綜合化管理模式;把原來分散化、碎片化的立法模式,轉(zhuǎn)變?yōu)楦呒?、統(tǒng)一的區(qū)域協(xié)同立法模式[6]?！堕L江保護法》實質(zhì)上已經(jīng)對“地方性法規(guī)”和“地方政府規(guī)章”,這樣兩種不同層級的地方立法協(xié)作做出了明晰的規(guī)定③。就地方立法協(xié)同化而言,其立法協(xié)作的范圍主要有兩個方面:一個是立法協(xié)作的具體內(nèi)容,另一個是立法協(xié)作的區(qū)域。立法協(xié)作機制要求無論是省級人大及其常委會,還是設(shè)區(qū)的市、自治州人大及其常委會,在制定“地方性法規(guī)”與“地方政府規(guī)章”出現(xiàn)沖突的時候,應(yīng)當(dāng)義無反顧地就立法的制定達成一致性意見。2023年3月修訂的《中華人民共和國立法法》(以下簡稱《立法法》)第五章“適用與備案審查”,對地方性法規(guī)的制定機關(guān)和備案審查主體做出了規(guī)定④。在這兩種不同層級的立法主體之間展開立法協(xié)作,前提是針對不同性質(zhì)的立法和修法主體,創(chuàng)設(shè)適合其運行規(guī)則的協(xié)商程序,非此便無法實現(xiàn)立法協(xié)作程序的有效運行和有效協(xié)同。這即是說,“立法協(xié)作制度”或“協(xié)同化立法”能否奏效,不僅需要搭建一個可靠的、能彼此溝通協(xié)商的平臺,而且需要通過彼此富有誠意的交流與溝通,尤其是通過公平、合理、坦誠的協(xié)商達到各方意見的統(tǒng)一?？傊?抓好跨區(qū)域地方之間司法與行政執(zhí)法的協(xié)作,是落實區(qū)域立法協(xié)同化的重要抓手。我國司法審判和行政執(zhí)法的相關(guān)規(guī)則,在本質(zhì)上具有內(nèi)在協(xié)調(diào)性和關(guān)聯(lián)性,地方司法審判機關(guān)與地方行政執(zhí)法機關(guān),需要理清各自的職能定位、實踐需求、共同目標(biāo)等制度要素,找準(zhǔn)相互協(xié)作的空間和定位[6]。

(四)生態(tài)區(qū)域地保護力促環(huán)境立法法典化

法學(xué)界對生態(tài)環(huán)境法典的編纂展開了深入研究。生態(tài)區(qū)域保護法是指對特定區(qū)域施加特別保護的法律規(guī)范的總稱。環(huán)境保護法的價值轉(zhuǎn)向引領(lǐng)自然保護地的立法,自然保護地的立法只有融入環(huán)境法體系,才能準(zhǔn)確地找到自身的價值定位[12]。明確生態(tài)區(qū)域保護法體系的定位與基本構(gòu)造,是探討生態(tài)區(qū)域保護法法典化的前提。生態(tài)區(qū)域保護法法典化,具有調(diào)整目標(biāo)的生態(tài)性、調(diào)整對象的區(qū)域性以及調(diào)整方式的綜合性功能[13]。生態(tài)環(huán)境糾紛的存在和在一定范圍內(nèi)蔓延,會產(chǎn)生對生態(tài)環(huán)境的負面影響。及時化解乃至消除生態(tài)環(huán)境糾紛,對維持良好生態(tài)環(huán)境具有重要價值。2021年全國人大常委會立法工作計劃,提出要“研究啟動環(huán)境法典”編纂工作,構(gòu)建一個功能互補、程序銜接的生態(tài)環(huán)境糾紛解決機制,促使受損利益得到充分全面救濟[14]。未來《生態(tài)環(huán)境法典》編纂,重在運用體系化的編纂方法,以“補短板”思路固化生態(tài)文明體制改革的積極成果。由呂忠梅教授牽頭提出的《生態(tài)環(huán)境法典(專家建議稿)》,第五編定名為“生態(tài)環(huán)境責(zé)任編”,內(nèi)容涵蓋一般生態(tài)環(huán)境行政責(zé)任、環(huán)境侵權(quán)責(zé)任、生態(tài)環(huán)境損害的修復(fù)(賠償)責(zé)任、環(huán)境刑事責(zé)任等。筆者建議未來《生態(tài)環(huán)境法典》的“生態(tài)環(huán)境責(zé)任編”,在集中規(guī)定各類法律責(zé)任的基礎(chǔ)上,對生態(tài)環(huán)境糾紛解決機制進行專門規(guī)定[14]。生態(tài)環(huán)境糾紛通常是由于開發(fā)、利用生態(tài)環(huán)境所引發(fā)的利益沖突,新時代新階段之所以要編纂《生態(tài)環(huán)境法典》,就是為了從根本上消解因生態(tài)環(huán)境問題引發(fā)沖突的活動。需要從立法指導(dǎo)思想上,把“可持續(xù)發(fā)展”作為糾紛解決機制的理論遵循,明確糾紛解決機制就是各種糾紛解決方式、制度和程序的總稱?！俺绦蛞?guī)則”也是《生態(tài)環(huán)境法典》編纂極為重要的內(nèi)容,尤其是“生態(tài)環(huán)境責(zé)任編”必不可少的組成部分。隨著《民法典》的全面實施,訴訟機制已從一般的民事救濟,轉(zhuǎn)變?yōu)橐陨鷳B(tài)環(huán)境修復(fù)為主的綜合救濟。這就需要在“生態(tài)環(huán)境責(zé)任編”,對糾紛的解決機制進行專門規(guī)定,為生態(tài)環(huán)境損害法律責(zé)任的追究提供暢通渠道,緩解司法資源與糾紛數(shù)量之間的矛盾,實現(xiàn)對社會秩序的修復(fù)以維護社會關(guān)系的和諧穩(wěn)定。同時為受損個體利益的填補提供更多的可行性選擇,使生態(tài)環(huán)境損害能夠得到全面且充分的救濟,助力實現(xiàn)人和經(jīng)濟社會的可持續(xù)發(fā)展[14]。

二、區(qū)域生態(tài)環(huán)境治理推進公眾參與立法

(一)完善區(qū)域協(xié)調(diào)立法是公眾參與協(xié)同治理的前提

《民法典》彰顯了新時代民事法律的人文關(guān)切?！睹穹ǖ洹芬浴稇椃ā翻h(huán)境條款為依據(jù),設(shè)置具有規(guī)范性內(nèi)涵和獨特功能的環(huán)境條款,通過專章和相關(guān)條款規(guī)定了對環(huán)境權(quán)益的保護。貫穿《民法典》全部內(nèi)容的一個立法理念,就是以法典的方式實現(xiàn)“民法生態(tài)化”[15]。《民法典》第三百二十六條關(guān)于用益物權(quán)的規(guī)制,應(yīng)當(dāng)理解和解釋為包含《民法典》在內(nèi)的憲法、法律、行政法規(guī)的相關(guān)規(guī)定,共同架起了公眾積極參與的通道[16]。《民法典》回應(yīng)了生態(tài)環(huán)境持續(xù)惡化帶來環(huán)境資源保護的難題,把“生態(tài)破壞責(zé)任”與“環(huán)境污染責(zé)任”并列,通過物權(quán)編、合同編、侵權(quán)編構(gòu)建生態(tài)化民法體系[17],第一個在世界上通過民事法典的立法形式,規(guī)定私人主體節(jié)約資源、保護環(huán)境的法定義務(wù)?！熬G色發(fā)展”理念賦予《民法典》新的歷史使命,即通過規(guī)定《民法典》基本原則和制度規(guī)范,實現(xiàn)新時代生態(tài)保護和環(huán)境治理的法治功能[18]。譬如,2014年修訂的《環(huán)境保護法》,第二十九條就規(guī)定了特別的“生態(tài)保護紅線”制度⑤。這條“生態(tài)保護紅線”本質(zhì)上就是關(guān)于生態(tài)保護不可觸碰的“空間線”?！睹穹ǖ洹穼ι鷳B(tài)環(huán)境脆弱性、敏感性區(qū)域?qū)嵤﹪?yán)格保護措施,預(yù)示著對那些已被劃定為“生態(tài)保護紅線”的區(qū)域范圍,不僅在事實上降低“資源開發(fā)利用行為”的價值權(quán)重,而且直接排除對“特定資源開發(fā)利用行為”的價值權(quán)衡[12]?！睹穹ǖ洹窂摹翱倓t”到“分編”(如“侵權(quán)責(zé)任編”)的法律條文,不僅增加了“生態(tài)破壞責(zé)任”條款,發(fā)展了原環(huán)境侵權(quán)的責(zé)任形態(tài),而且新增懲罰性賠償制度⑥。在通常的情況下水土保持生態(tài)自然修復(fù),只能夠在適宜的自然環(huán)境、社會條件下才能實現(xiàn),并不是所有地區(qū)都適合實施“生態(tài)自然修復(fù)”[19]。所以,《民法典》第一千二百三十四條在規(guī)定“生態(tài)環(huán)境修復(fù)”責(zé)任的同時,強調(diào)人類生產(chǎn)、生活實踐保持對大自然的敬畏。即使被破壞的“生態(tài)環(huán)境能夠修復(fù)的”[20],其修復(fù)活動也必須體現(xiàn)對自然生態(tài)規(guī)律的遵從。據(jù)此自2023年4月1日起施行《中華人民共和國黃河保護法》(以下簡稱《黃河保護法》),強調(diào)“堅持山水林田湖草沙一體化保護與修復(fù)”,規(guī)定在修復(fù)的時候以“實行自然恢復(fù)為主”⑦。最高人民法院《關(guān)于貫徹實施〈中華人民共和國黃河保護法〉的意見》,提出要“強化黃河流域系統(tǒng)治理、整體治理、協(xié)同治理”[21]。2023年6月28日全國人大常委會以決定的形式,將每年的8月15日設(shè)立為“全國生態(tài)日”[22]。國家建立黃河流域生態(tài)保護和高質(zhì)量發(fā)展統(tǒng)籌協(xié)調(diào)機制,目的在于協(xié)調(diào)跨地區(qū)跨部門重大事項,統(tǒng)籌協(xié)調(diào)黃河流域生態(tài)保護和高質(zhì)量發(fā)展工作。從一定意義上說,參與黃河流域協(xié)同治理各方,都是具有生態(tài)保護能力和環(huán)境協(xié)同治理能力的,各方參與者按照各自的分工履行應(yīng)有職責(zé),其統(tǒng)籌協(xié)調(diào)治理的實際效果是可預(yù)期的[23]。其他的法律如2015年修訂的《中華人民共和國大氣污染防治法》(以下簡稱《大氣污染防治法》),第二條規(guī)定實行“區(qū)域大氣污染聯(lián)合防治”[24];2017年修正的《中華人民共和國水污染防治法》(以下簡稱《水污染防治法》),第二十八條規(guī)定建立“流域水環(huán)境保護聯(lián)合協(xié)調(diào)機制,實行統(tǒng)一規(guī)劃、統(tǒng)一標(biāo)準(zhǔn)、統(tǒng)一監(jiān)測、統(tǒng)一的防治措施”[25],為流域水污染區(qū)域協(xié)同治理提供法律依據(jù)。《民法典》第一千二百三十五條則增加“賠償請求權(quán)”規(guī)定[20],為生態(tài)環(huán)境損害賠償訴訟補強法律依據(jù),為“生態(tài)文明建設(shè)”提供法源保障[16]。環(huán)境權(quán)是具有人格面向的自然資源享受型權(quán)益人格權(quán),《民法典》把它獨立成編,為民事人格權(quán)的生態(tài)化提供了法律解釋進路[26]。

(二)確立環(huán)境保護自發(fā)型的公眾參與機制

以立法形式把公眾參與規(guī)定為環(huán)境保護法的基本原則。公眾對于環(huán)境政治參與的制度化渠道,長期以來形成了人大提出建議、政協(xié)提案、信訪、電話和網(wǎng)絡(luò)投訴、訴訟、環(huán)保組織參與等?？梢哉f公眾政治參與的法律制度已相當(dāng)完備,但公眾制度化參與渠道的通暢性、可達性、便捷性、知曉度還有待改進和提高[27]。環(huán)境保護自發(fā)型公眾參與機制,是指除了政府動員型、環(huán)保組織驅(qū)動型等公眾參與模式之外的環(huán)境保護行為,呈現(xiàn)出人數(shù)相對集中、眾人共同參與、組織化程度較低的特點[28]。隨著后工業(yè)社會的快速到來,人民群眾擔(dān)心與生命健康密切相關(guān)的水、空氣、土壤遭受污染,對于優(yōu)質(zhì)生活環(huán)境的期待越來越高。從環(huán)境法律制度及其實施的視角看,由于政府環(huán)境信息公開程度與公眾參與環(huán)境治理的期待心理不對稱,抑或由于環(huán)境治理項目初期運作的不規(guī)范等因素所致,導(dǎo)致一些地方出現(xiàn)群體性事件[28]。環(huán)境問題是涉及國計民生、牽一發(fā)而動全身的重大問題,公眾參與環(huán)境保護愈來愈受到國際社會的普遍關(guān)注和重視。我國群眾自發(fā)型公眾參與屬于非制度化的政治參與[29]。在傳統(tǒng)規(guī)制和理念的消極影響下,有些地方政府面對自發(fā)型公眾參與環(huán)境治理行為,缺乏正面引導(dǎo)和積極支持,自然而然地呈現(xiàn)出“被動參與多、主動參與少,形式上參與多、實質(zhì)性參與少”的特征[28]。尤其是在如何保障公眾依法享有環(huán)境知情權(quán)、表達權(quán)的問題上,有些地方政府更是表現(xiàn)得異常冷漠,其突出表現(xiàn)就是公眾能夠“全過程參與”的人數(shù)更少。環(huán)境問題最突出的特點在于利益沖突性,地方政府如果能真正做到“以人民利益為中心”,從生態(tài)環(huán)境治理項目實施的初始階段,就多舉行一些面向公眾的“分析會”“論證會”“聽證會”,主動邀請有關(guān)方面負責(zé)人和群眾代表參加實地考察,涉及環(huán)境影響評價活動能夠讓群眾及時了解乃至參與其中,就能夠起到未雨綢繆、春風(fēng)化雨的積極效果。未來需要以正當(dāng)?shù)姆沙绦?確保公眾合法參與行為的順利進行,有效的公眾參與能夠?qū)崿F(xiàn)程序正義和實體公正的目的。習(xí)近平指出,“良好生態(tài)環(huán)境是最公平的公共產(chǎn)品,是最普惠的民生福祉”[30]。環(huán)境治理是典型的公共事務(wù),具有顯著的公益性和非排他性特征,需要從人和自然作為生命共同體的角度來分析公眾參與機理,需要全社會多主體、多機制形成合力才行。為此,《環(huán)境保護法》設(shè)立專章(第五章)規(guī)定“信息公開和公眾參與”的公眾參與機制,強調(diào)公民、法人和其他組織依法享有參與和監(jiān)督環(huán)境保護的權(quán)利[11]926-927?！蛾P(guān)于推進環(huán)境保護公眾參與的指導(dǎo)意見》是我國首個對自發(fā)型公眾參與環(huán)境保護內(nèi)容做出具體規(guī)定的政府文件[31]。生態(tài)文明建設(shè)是關(guān)涉中華民族永續(xù)發(fā)展的千年大計[32],持續(xù)改善環(huán)境質(zhì)量是“十四五”時期和未來一段時間的艱巨任務(wù),需要社會各方協(xié)同發(fā)力。黨的十八大以來,環(huán)境利益作為社會公共利益的觀念得以全面確立,政府、市場和社會資源配置的優(yōu)勢正在發(fā)揮相互補充的作用,全民參與為環(huán)境公共利益的維護和實現(xiàn)提供了合力基礎(chǔ)。

(三)強化生態(tài)環(huán)境地方立法公眾參與制度建設(shè)

參與生態(tài)環(huán)境地方立法是公民一項新生的基本權(quán)利。強化生態(tài)環(huán)境地方立法公眾參與制度建設(shè),不僅是維護人民群眾公共環(huán)境利益的需要,而且是公眾行使政治權(quán)利和環(huán)境權(quán)利的需要[33]。譬如,《立法法》第五條就原則性地規(guī)定了公眾參與立法活動的多種途徑[34]。公眾“環(huán)境保護參與權(quán)”相對于“環(huán)境權(quán)”而言,畢竟只是一項派生性、輔助性的權(quán)利[35],未來還需要建立健全過程常態(tài)化的參與法律機制。公眾參與生態(tài)環(huán)境地方立法,具有合法性和正當(dāng)性。其正當(dāng)性的理論基礎(chǔ),包括環(huán)境利益的特殊性和基礎(chǔ)性。公眾參與生態(tài)環(huán)境地方立法,既是公眾對環(huán)境事務(wù)積極參與的一種形式[36],又是確保政府環(huán)境決策科學(xué)性和有效性的重要手段,可以減少基于信息的不對稱產(chǎn)生的政府失靈現(xiàn)象。我國部分地區(qū)公眾在一定程度上,仍然缺乏足夠的整體意識和大局觀念,只有當(dāng)環(huán)境問題威脅到了他們自身利益的時候,才可能參與到具體的環(huán)境保護當(dāng)中去。在廣袤的農(nóng)村地區(qū)由于信息相對閉塞、資源匱乏等原因,農(nóng)村群眾的環(huán)保意識在一定程度上更顯得薄弱,尤其需要調(diào)動這部分公眾的參與熱情[37]。需要有效發(fā)揮家庭、學(xué)校以及大眾傳媒等各種載體的作用,為這部分公眾參與意識的培育注入更多的活力。公民環(huán)境權(quán)作為新時代一項新型權(quán)利,尚未構(gòu)建起成熟完善的理論體系,起碼需要包括環(huán)境知情權(quán)、參與決策權(quán)、環(huán)境監(jiān)督權(quán)和受害索賠權(quán)等幾項權(quán)利。公眾參與權(quán)是公民環(huán)境權(quán)中一項重要的程序性權(quán)利,建立和完善公眾參與地方生態(tài)環(huán)境保護立法制度,需要從制度設(shè)計、價值目標(biāo)出發(fā),結(jié)合整體環(huán)境法治狀況、公眾環(huán)境保護意識等思考其體系構(gòu)建。1972年聯(lián)合國人類環(huán)境會議通過《人類環(huán)境宣言》,莊嚴(yán)宣告:“人類有權(quán)在一種能夠通過尊嚴(yán)和福利的生活環(huán)境中,享有自由、平等和充足的生活條件的基本權(quán)利”[38]。由于受幾千年傳統(tǒng)文化慣性思維的影響,公眾環(huán)境權(quán)利意識和法律意識相對比較淡漠,在環(huán)境保護意識中對政府具有很強的依賴性,環(huán)境保護意識的總體水平偏低。新時代新階段確立公眾參與環(huán)境保護制度的基本價值目標(biāo),在于促進環(huán)境保護決策的科學(xué)化、民主化,為民主理論在環(huán)境管理活動中得以落實和延伸提供制度保障。保障公民環(huán)境權(quán)、提升民眾生態(tài)環(huán)境參與意識,有利于環(huán)境保護公眾參與制度基本價值目標(biāo)的實現(xiàn),有利于經(jīng)濟社會可持續(xù)發(fā)展目標(biāo)的實現(xiàn)[39]?！稇椃ā返诙l規(guī)定:“人民依照法律規(guī)定,通過各種途徑和形式,管理國家事務(wù),管理經(jīng)濟和文化事業(yè),管理社會事務(wù)。”[9]3可以說這條《憲法》規(guī)定,實質(zhì)上就是公眾參與地方環(huán)境保護立法活動的《憲法》依據(jù)。經(jīng)過多次修改、修訂和修正的《水污染防治法》,在環(huán)境影響評價中,首次引入“公眾參與”程序,明確規(guī)定在“環(huán)境影響報告書”中,應(yīng)當(dāng)有建設(shè)項目所在地單位和居民的意見[39],這是落實公眾參與地方環(huán)境保護立法的一條硬性規(guī)定。即使1992年聯(lián)合國里約環(huán)境發(fā)展大會通過的《21世紀(jì)議程》,也認為“公眾廣泛參與”是“實現(xiàn)可持續(xù)發(fā)展的重要條件”,應(yīng)當(dāng)讓參與者“都能有效地使用司法和行政程序,包括補償和補救程序”[40]。

三、構(gòu)建區(qū)域環(huán)境治理損害賠償磋商制度

(一)構(gòu)建區(qū)域協(xié)同治理的糾紛磋商解決機制

環(huán)境治理與生態(tài)保護關(guān)乎人民福祉和民族永續(xù)發(fā)展?！睹穹ǖ洹返谝磺Ф偃臈l和第一千二百三十五條,規(guī)定了生態(tài)環(huán)境侵害公益的侵權(quán)責(zé)任及其救濟,其前提在于生態(tài)環(huán)境侵害違反了國家規(guī)定。這即是說在生態(tài)環(huán)境損害領(lǐng)域,法院和法官可“續(xù)造”《民法典》難以容納的社會性救濟手段[41]?！睹穹ǖ洹返谝磺Ф偃臈l和第一千二百三十五條具有“總則”的功能作用,因為法院和法官“續(xù)造”的全部內(nèi)容,幾乎完全是圍繞既有概念與規(guī)則展開的。由于生態(tài)環(huán)境損害具有較強的專業(yè)性和特殊性,因而當(dāng)下對于生態(tài)環(huán)境損害糾紛的解決,多依靠最高人民法院2020年修正的《關(guān)于審理生態(tài)環(huán)境損害賠償案件的若干規(guī)定(試行)》等司法解釋,以及環(huán)境行政部門頒布的《技術(shù)指南》等規(guī)范進行[41]。需要指出的是人民法院的這些司法解釋,僅為《民法典》以及其他法律條文的具體闡釋,而且這些解釋多是對訴訟過程相關(guān)事項的擴展,故僅依靠司法解釋難以實現(xiàn)生態(tài)環(huán)境損害救濟的理想效果。《民法典》在第一千二百三十四條和第一千二百三十五條引入生態(tài)環(huán)境損害及其救濟,這是實現(xiàn)公法與私法協(xié)同磋商解決糾紛的重要機制,需要對生態(tài)環(huán)境損害救濟機制進一步細化。即使在未來的《生態(tài)環(huán)境法典》中,也需要對損害確認中的基線、量化指標(biāo)等予以細化,在救濟層面對環(huán)境損害“修復(fù)方案”做出細致規(guī)定[41]?？鐓^(qū)域流域環(huán)境污染糾紛是最普遍、最典型的一種糾紛形式,水的自然流動性以及污染物質(zhì)漂浮的擴散性,使得流域環(huán)境污染損害涉及整個流域的生態(tài)環(huán)境公共利益和不特定多數(shù)人的利益[42]。因而訴訟解紛機制以“環(huán)境公益訴訟”和“生態(tài)環(huán)境損害賠償訴訟”兩大訴訟類型為中心,這是當(dāng)下流域環(huán)境污染糾紛解決機制的顯著特征。由于流域環(huán)境污染所侵害的“法益”的公益性,從而使得糾紛的化解機制也帶有與生俱來的“公益傾向”[42]。在跨區(qū)域流域環(huán)境污染糾紛解決機制中除了訴訟解紛機制外,還有以“磋商+商調(diào)+檢察建議”為主導(dǎo)的非訴訟解紛機制,法律對跨區(qū)域流域環(huán)境污染糾紛的非訴解紛措施進行了特別的規(guī)定[42]。針對生態(tài)環(huán)境損害賠償救濟問題,國家以《環(huán)境保護法》《中華人民共和國民事訴訟法》(以下簡稱《民事訴訟法》)、最高人民法院司法解釋以及中央政策文件等,形成了行政處理、生態(tài)環(huán)境損害賠償、環(huán)境民事和行政公益訴訟等多元制度路徑[43],并遵循“行政前置”救濟順位,規(guī)定了協(xié)同治理的糾紛磋商解決機制。未來需要構(gòu)建生態(tài)環(huán)境損害賠償制度中私益訴訟與公益訴訟的銜接機制[43],構(gòu)建推進跨區(qū)域流域環(huán)境污染糾紛解決的長效協(xié)同機制,處理好各類解紛主體如地方政府間、政府內(nèi)部不同部門間、政府與社會組織等其他解紛主體間的協(xié)作關(guān)系[42]。2021年《第十四個五年規(guī)劃和2035年遠景目標(biāo)綱要》,提出建立“完善中央生態(tài)環(huán)境保護督察制度”[44]。黨的十九屆六中全會決議強調(diào)要“開展中央生態(tài)環(huán)境保護督察,堅決查處一批破壞生態(tài)環(huán)境的重大典型案件、解決一批人民群眾反映強烈的突出環(huán)境問題”[1]。因而《中央生態(tài)環(huán)境保護督察工作規(guī)定》強調(diào),督察工作必須協(xié)同黨委、政府、企業(yè)與公眾參與[45]。這是生態(tài)環(huán)境領(lǐng)域第一部權(quán)威的黨內(nèi)法規(guī),對于構(gòu)建區(qū)域協(xié)同治理的糾紛解決磋商機制,解決重大生態(tài)環(huán)境治理難題具有極為重要的現(xiàn)實意義。

(二)構(gòu)建生態(tài)損害賠償公眾參與的磋商機制

生態(tài)環(huán)境損害賠償磋商有利于實現(xiàn)社會利益的最大化。2012年《刑事訴訟法》增設(shè)了“刑事和解”的專門規(guī)定,2015年《行政訴訟法》去掉了“不適用調(diào)解”的專門規(guī)定。“生態(tài)環(huán)境損害賠償磋商”在法律上的定性,是從立法上確立賠償磋商制度的根據(jù)[46]。依據(jù)2015年《生態(tài)環(huán)境損害賠償制度改革試點方案》(以下簡稱《試點方案》)的要求,2017年國家出臺《生態(tài)環(huán)境損害賠償制度改革方案》(以下簡稱《改革方案》),2018年在全國試行“生態(tài)環(huán)境損害賠償制度”,2020年在全國范圍內(nèi)初步構(gòu)建生態(tài)環(huán)境損害賠償制度[47]。這是一個由點到面、由易到難的漸進式推進過程。需要指出的是無論《試點方案》還是《改革方案》,當(dāng)時都沒有就“賠償磋商”問題給出具體的“操作辦法”和“實施細則”,也沒有對“賠償磋商”的實體和程序予以細化規(guī)定[47]。生態(tài)環(huán)境損害賠償制度改革試點的重要內(nèi)容之一,就是要構(gòu)建生態(tài)損害賠償公眾參與的磋商機制,為廣泛開展“賠償磋商”開辟一條新的道路?？梢哉f生態(tài)環(huán)境損害賠償磋商程序不負眾望,突破了“企業(yè)污染、群眾受害、政府買單”的尷尬局面,為受害生態(tài)環(huán)境的恢復(fù)提供了強有力的后盾[48]。參與生態(tài)環(huán)境損害賠償磋商程序的公眾,都是受損生態(tài)公共利益的表達者,并不是自我利益訴求的直接表達者,這就表明公眾參與主體與生態(tài)損害賠償磋商程序之間并非直接利益關(guān)系[48]。生態(tài)損害賠償制度設(shè)計的目標(biāo),是落實《環(huán)境保護法》確立的“損害擔(dān)責(zé)原則”,達到和實現(xiàn)“有效救濟”“綜合填補”和“充分預(yù)防”的多維效果[49]。生態(tài)環(huán)境損害賠償兼具“和解”與“調(diào)解”雙重特征,《試點方案》明確規(guī)定只有在“磋商”未果,抑或無法達成一致意見的情況下才可以提起訴訟[50]。這里的“磋商”是指在提起生態(tài)損害賠償民事訴訟之前,賠償權(quán)利人與賠償義務(wù)人通過彼此交換意見,共同達成賠償協(xié)議的行為[49]。其實“磋商”并不等于現(xiàn)有法律概念中的“和解”與“調(diào)解”,它屬于“和解”與“調(diào)解”的一種交叉概念,是訴訟程序之外的“和解”加“調(diào)解”[49]。生態(tài)損害賠償公眾參與磋商機制的形成,有益于以合作、協(xié)商的方式化解爭議、冰釋前嫌,達到節(jié)省司法資源和實現(xiàn)生態(tài)環(huán)境損害賠償?shù)哪繕?biāo)[49]。在法院實施“生態(tài)環(huán)境損害賠償訴訟優(yōu)先審理”的前提下,后續(xù)的立法、司法和執(zhí)法實踐活動,對那些已履行過“前置程序”的環(huán)境民事公益訴訟案件,不宜再適用“生態(tài)環(huán)境損害賠償訴訟優(yōu)先”的審理規(guī)則。應(yīng)當(dāng)通過修正法律、對相關(guān)法律條文做出司法解釋的路徑,規(guī)定行政機關(guān)在環(huán)境民事公益訴訟之后,再提起生態(tài)環(huán)境損害賠償訴訟的不宜“優(yōu)先審理”,但允許其作為“共同原告”參加到環(huán)境民事公益訴訟之中。針對生態(tài)環(huán)境損害賠償磋商/訴訟與“環(huán)境行政公益訴訟”,應(yīng)當(dāng)明確行政機關(guān)以“賠償權(quán)利人”的身份,開展生態(tài)環(huán)境損害賠償磋商/訴訟并非其可自由選擇的權(quán)利,而是其不可放棄亦不可恣意處置的義務(wù)[14]。生態(tài)環(huán)境保護的相對優(yōu)先地位,允許在生態(tài)系統(tǒng)的承載能力范圍內(nèi)開發(fā)利用環(huán)境資源,限制和禁止超過承載能力的開發(fā)利用行為。在此價值理念的指引下,環(huán)境保護法采用了按照生態(tài)價值大小劃分區(qū)域,進而確定不同優(yōu)先保護級別的規(guī)范路徑[12]?！董h(huán)境保護法》第五條規(guī)定的“綜合治理”原則,是《環(huán)境保護法》在2014年修訂時新增設(shè)的一條原則⑧?！熬C合治理”就是指要用系統(tǒng)論的方法來協(xié)調(diào)處理環(huán)境問題,囊括諸如水、氣、聲、渣等環(huán)境要素的治理?！熬C合治理”要求環(huán)境保護尊重生態(tài)系統(tǒng)的物物相關(guān)律,秉持整體性理念對生態(tài)環(huán)境進行系統(tǒng)性保護;核心內(nèi)涵是整體性治理,目標(biāo)是以不損害生態(tài)系統(tǒng)整體性方式來滿足人類需求[12]。

(三)構(gòu)建區(qū)域協(xié)同治理的司法訴訟磋商機制

賠償磋商在司法上隸屬于民事私法和行政公法兩大屬性[47]。2019年《最高人民法院關(guān)于審理生態(tài)環(huán)境損害賠償案件的若干規(guī)定》(以下簡稱《環(huán)境損害賠償規(guī)定》)第二十條規(guī)定,賠償權(quán)利人和賠償義務(wù)人經(jīng)磋商達成一致意見后,簽訂的生態(tài)環(huán)境損害賠償協(xié)議,可以向人民法院申請司法確認該賠償協(xié)議[51]。但是《環(huán)境損害賠償規(guī)定》存在著一個嚴(yán)重的漏洞,就是沒有明確規(guī)定應(yīng)當(dāng)向何地法院提出司法確認申請。這就在事實上造成人民法院管轄權(quán)的缺失,導(dǎo)致生態(tài)環(huán)境損害賠償協(xié)議無法啟動正常的司法確認程序。2021年修正的《民事訴訟法》填補了這個漏洞,第二百零一條規(guī)定申請司法確認的調(diào)解協(xié)議,應(yīng)當(dāng)由雙方當(dāng)事人自調(diào)解協(xié)議生效之日起三十日內(nèi),共同向調(diào)解組織所在地的基層人民法院提出[52]。但是這里同樣存在一個嚴(yán)重的問題:由于絕大多數(shù)“生態(tài)環(huán)境損害賠償磋商”是在雙方當(dāng)事人之間完成的,并沒有“調(diào)解組織”抑或第三方的參與,因而實際上不存在“調(diào)解組織所在地的基層人民法院”,這條規(guī)定事實上也就不適用于向人民法院申請司法確認。要想真正解決上述問題,亟待在未來的立法抑或修改法律的時候,對“司法確認管轄地”予以明確地規(guī)制。如果想通過行政公法來解決生態(tài)環(huán)境損害賠償問題,那么當(dāng)下的“環(huán)境行政公益訴訟”規(guī)則漏洞,同樣留下了一個難以逾越的大問題。譬如,依據(jù)現(xiàn)行《中華人民共和國行政訴訟法》(以下簡稱《行政訴訟法》)規(guī)定,我國只有檢察機關(guān)才有權(quán)提起“環(huán)境行政公益訴訟”[53]。但是把檢察機關(guān)作為“唯一起訴主體”,實際上帶來了案件線索發(fā)現(xiàn)滯后、公眾參與機制不暢等一系列問題。鑒于“環(huán)境行政公益訴訟”與其他“行政公益訴訟”在“社會公共利益”方面的內(nèi)容差異,未來“環(huán)境行政公益訴訟”應(yīng)當(dāng)形成一些個性化的判斷規(guī)則。相較其他非訴糾紛解決方式,“生態(tài)環(huán)境損害賠償磋商”方式,最顯著的特點就是沒有第三方的參與,糾紛解決過程完全由雙方當(dāng)事人自行把控。磋商的形式和磋商的程序也比較隨意,任何一方都有隨時終止協(xié)商選擇其他糾紛解決方式的自由。“生態(tài)環(huán)境損害賠償磋商”是我國“先行先試”模式的制度創(chuàng)新,因而從法律基礎(chǔ)和法律依據(jù)上目前尚難尋得合法性。在“十四五”期間,應(yīng)當(dāng)盡快構(gòu)建區(qū)域協(xié)同治理的司法訴訟磋商機制,盡可能地把政策文件確立的重大改革目標(biāo)、重點改革任務(wù)和經(jīng)過實踐證明有效的成果及時總結(jié)提煉,在未來的《生態(tài)環(huán)境法典》中予以體現(xiàn)[14]。生態(tài)環(huán)境遭受破壞將會對個體私益和社會公共利益產(chǎn)生嚴(yán)重的損害后果,如果不能因地制宜地對其進行合理規(guī)制,極有可能因規(guī)制延遲而導(dǎo)致重大的生態(tài)環(huán)境污染事故[54]。在生態(tài)環(huán)境損害賠償司法實踐中,貴州省率先在全國成立了首家“生態(tài)環(huán)境保護人民調(diào)解委員會”。該調(diào)解委員會的創(chuàng)設(shè)實現(xiàn)了與生態(tài)環(huán)境損害賠償磋商、司法登記確認的無縫對接[55]。貴州省以賠償義務(wù)人“同意磋商為前提”的實踐經(jīng)驗,基本滿足了《環(huán)境損害賠償規(guī)定》和《民事訴訟法》的條件要求,由調(diào)解組織所在地的基層人民法院進行司法確認[47]。當(dāng)一個良好的生態(tài)環(huán)境遭受破壞污染后,賠償磋商最主要的目的,就是必須盡快恢復(fù)和修復(fù)被破壞的生態(tài)環(huán)境,滿足老百姓對“藍天白云、綠水青山”的期盼。

注釋：

① 《中華人民共和國長江保護法》第四條規(guī)定:“國家建立長江流域協(xié)調(diào)機制,統(tǒng)一指導(dǎo)、統(tǒng)籌協(xié)調(diào)長江保護工作?！薄吨腥A人民共和國長江保護法》,《中華人民共和國全國人民代表大會常務(wù)委員會公報》2021年第1期。

② 習(xí)近平指出:“要加快劃定并嚴(yán)守生態(tài)保護紅線、環(huán)境質(zhì)量底線、資源利用上線三條紅線。對突破三條紅線、仍然沿用粗放增長模式、吃祖宗飯砸子孫碗的事,絕對不能再干,絕對不允許再干?！鞭D(zhuǎn)引自王燦發(fā)、王哲《建立和完善生態(tài)保護紅線制度》,《光明日報》2019年2月15日第6版。

③ 《中華人民共和國長江保護法》第六條規(guī)定:“長江流域相關(guān)地方根據(jù)需要在地方性法規(guī)和政府規(guī)章制定、規(guī)劃編制、監(jiān)督執(zhí)法等方面建立協(xié)作機制,協(xié)同推進長江流域生態(tài)環(huán)境保護和修復(fù)?！薄吨腥A人民共和國長江保護法》,《中華人民共和國全國人民代表大會常務(wù)委員會公報》2021年第1期。

④ 地方性法規(guī)的制定、修改主體是省一級人大及其常委會和設(shè)區(qū)的市、自治州的人大及其常委會;地方政府規(guī)章的制定、修改主體是省級人民政府和設(shè)區(qū)的市、自治州人民政府?！吨腥A人民共和國立法法》,《人民日報》2023年3月14日第14版。

⑤ 《中華人民共和國環(huán)境保護法》第二十九條規(guī)定:“國家在重點生態(tài)功能區(qū)、生態(tài)環(huán)境敏感區(qū)和脆弱區(qū)等區(qū)域劃定生態(tài)保護紅線,實行嚴(yán)格保護?！薄吨腥A人民共和國環(huán)境保護法》,《中華人民共和國常用法律大全》法律出版社2019年版,第924頁。

⑥ 《中華人民共和國民法典》第一千二百三十二條規(guī)定:“侵權(quán)人違反法律規(guī)定故意污染環(huán)境、破壞生態(tài)造成嚴(yán)重后果的,被侵權(quán)人有權(quán)請求相應(yīng)的懲罰性賠償?！薄吨腥A人民共和國民法典》,《人民日報》2020年6月2日第1版。

⑦ 《中華人民共和國黃河保護法》第二十九條規(guī)定:“國家加強黃河流域生態(tài)保護與修復(fù),堅持山水林田湖草沙一體化保護與修復(fù),實行自然恢復(fù)為主、自然恢復(fù)與人工修復(fù)相結(jié)合的系統(tǒng)治理?！薄吨腥A人民共和國黃河保護法》,《中華人民共和國全國人民代表大會常務(wù)委員會公報》2022年第6期。

⑧ 《中華人民共和國環(huán)境保護法》第五條規(guī)定:“環(huán)境保護堅持保護優(yōu)先、預(yù)防為主、綜合治理、公眾參與、損害擔(dān)責(zé)的原則?！薄吨腥A人民共和國環(huán)境保護法》,《中華人民共和國常用法律大全》,法律出版社2019年版,第922頁。