鄭春榮

縱觀世界主流的債券市場，地方政府債券以及市政債券的信用評級高，且有稅收優(yōu)惠政策支持，違約率極低，倍受投資者追捧。一般而言，地方政府的運作相對透明簡單，其運行遠比多數(shù)企業(yè)穩(wěn)健，其財政收支的現(xiàn)金流較為穩(wěn)定，也很容易預(yù)測，因此市政債券也被視為僅次于國債的“銀邊債券”。根據(jù)穆迪評級公司的研究，在1970～2020年間，5年期的美國市政債券僅為0.08%，遠低于公司債券的違約率（6.9%）。也因為市政債券的違約較為罕見，一旦出現(xiàn)，就會受到社會高度關(guān)注，成為熱門話題，例如底特律市、波多黎各的債券違約都有長篇累牘的報道，但其實總體上各國地方政府債券的違約率很低，政府破產(chǎn)事件就更少了。

近年來，我國地方政府債務(wù)越來越受到社會關(guān)注，特別是城投公司的債務(wù)規(guī)模居高不下，引發(fā)擔(dān)憂。目前國內(nèi)城投公司尚未出現(xiàn)過實質(zhì)性債券違約，但已有少數(shù)城投非標(biāo)債務(wù)違約案例。

地方政府的債務(wù)種類很多，限于篇幅，本文僅對透明度較差、相對風(fēng)險較高的城投公司（地方政府融資平臺）的債務(wù)風(fēng)險進行分析。本文擬從我國地方債的特殊成因出發(fā)，分析當(dāng)前地方債的風(fēng)險，展望可能的補救措施。

一、中國地方政府債務(wù)的特殊性及其償還機制

中國地方政府債務(wù)規(guī)模較大，但其存在有著特殊的發(fā)展階段和背景，不同于發(fā)達國家的市政債，也不同于普通的企業(yè)債。從總體講，中國的地方債有相應(yīng)的、較為可靠的債務(wù)償還機制，并不存在所謂的償債危機。

（一）中國地方政府債務(wù)的相對規(guī)模較高，有其特殊的歷史背景和階段性特征

由于人口基數(shù)大，我國正在經(jīng)歷人類歷史上規(guī)模最大的一次城鎮(zhèn)化進程。1978年中國的城鎮(zhèn)常住人口只有1.72億人，到2021年已經(jīng)增加到9.14億人。我國地方政府舉債主要用于城鎮(zhèn)化進程中的各種經(jīng)濟和社會基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)，例如市政道路、醫(yī)院、學(xué)校、綠地、地下管網(wǎng)、地鐵、自來水廠、垃圾處理和污水處理等，這是城鎮(zhèn)化進程中的特定階段負債。歐美國家在二戰(zhàn)前就已經(jīng)實現(xiàn)城鎮(zhèn)化，而韓日等國在20世紀60～70年代也快速實現(xiàn)城鎮(zhèn)化，其大規(guī)模的基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)階段早已過去，這些國家目前的基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)只是簡單的翻新改造，并非大規(guī)模擴容。因此，直接進行各國間的橫向比較，認為我國地方債規(guī)模大、風(fēng)險大，是完全錯誤的。

我國的城鎮(zhèn)化將釋放大規(guī)模的城鎮(zhèn)化紅利，例如農(nóng)村進城人員的收入水平大幅提高，降低貧富懸殊，擴大社會消費；社會的醫(yī)療衛(wèi)生、教育、文化設(shè)施等日趨普及，民眾享受更高水平的社會服務(wù)；城市的就業(yè)人口持續(xù)增加，并有效降低城市的老齡化程度。所有這些城鎮(zhèn)化紅利都為地方債的順利償還打下堅實的基礎(chǔ)。

（二）公共基礎(chǔ)設(shè)施的還本付息分攤，應(yīng)從代際公平的角度來考慮

城鎮(zhèn)化浪潮是我國經(jīng)濟社會發(fā)展的重要進程和必然結(jié)果，而城鎮(zhèn)化的進程正在有條不紊地推進中。得益于地方政府龐大的基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)，我國的城鎮(zhèn)化進程并沒有出現(xiàn)拉美國家的“城市病”，例如城市就業(yè)難、住房難、污染嚴重、犯罪率高以及交通擁擠等。例如，自1991年到2019年我國城市供水普及率、燃氣普及率、污水處理率、建成區(qū)綠化覆蓋率分別從54.8%、23.7%、14.86%、20.10%提升至9 8 . 7 8 %、9 7 . 2 9 %、96.81%、41.51%，使城鎮(zhèn)成為具有較高品質(zhì)的宜居宜業(yè)之地。

市政基礎(chǔ)設(shè)施大多是百年工程，惠及幾代人的福祉。僅2010～ 2020年的10年間我國城鎮(zhèn)人口就增加2.36億人，要靠當(dāng)代人完成如此巨量基礎(chǔ)設(shè)施投資的資金回收和債務(wù)償還，既不公平，也沒有必要。日本的公債法、我國臺灣省的公債法都規(guī)定，每年從一般公共預(yù)算中撥付1.6%（1/60）的經(jīng)費至資本預(yù)算，用于基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)的債務(wù)償還，其隱含的原理就是基礎(chǔ)設(shè)施的使用期限為60年，建設(shè)成本應(yīng)該均攤至未來60年的納稅人身上，實現(xiàn)代際公平。從這個角度講，我國的地方債可以根據(jù)基礎(chǔ)設(shè)施的使用年限，分攤到未來幾十年進行償還。

（三）我國地方政府債務(wù)的償還機制，要從社會效益角度來分析

一些學(xué)者認為我國土地出讓金收入下滑，將導(dǎo)致地方債的償還出現(xiàn)很大的危機。這種說法存在一些問題：

第一，土地出讓金收入并非地方債務(wù)的唯一償債資金來源。土地出讓金只是短期內(nèi)的償債資金來源，從中長期來看，城鎮(zhèn)化紅利帶來的生產(chǎn)率提高以及相應(yīng)稅收的增加，才是真正的長期性償債資金來源。

第二，簡單地把城投公司當(dāng)作是追求盈利的市場競爭型企業(yè)。從表面上看，城投公司投資形成了“無效資產(chǎn)”，但這一“無效”的判斷是從商業(yè)價值來講的，而不是從社會價值來講。一條價格合理、運行高效的地鐵，一方面增加了周邊土地價值，另一方面提高了居民的生活質(zhì)量，也降低了城市的商務(wù)成本。也許地鐵本身是“無效”的商業(yè)資產(chǎn)，但會給社會帶來生產(chǎn)效率提升，最終增加稅收，政府償債也有了可靠的保證。因此從更廣闊的視野來看，這些“無效”商業(yè)資產(chǎn)是完全“有效”的社會資產(chǎn)。

第三，忽視了對資產(chǎn)的分析。長期以來，一些學(xué)者習(xí)慣于分析地方債務(wù)的規(guī)模，卻不曾分析地方政府資產(chǎn)的規(guī)模，這存在極大的片面性，這好比說，我們個人買了套500萬元的商品房，其中使用了自有資金300萬元，新增了200萬元的貸款，不能只看貸款增加了200萬元，就認為該業(yè)主的債務(wù)風(fēng)險增加了，而應(yīng)該看到總資產(chǎn)也增加了，可能帶來房租收入等收益。從這個角度來講，我們對地方債的風(fēng)險分析，應(yīng)該更多地著眼于地方舉債投資的領(lǐng)域、用途，是不是有效率，是不是有利于當(dāng)?shù)氐奈磥斫?jīng)濟產(chǎn)出，而不是只談債務(wù)的規(guī)模。

正如《城市的勝利》作者、美國哈佛大學(xué)愛德華·格萊澤所說的，城市是我們?nèi)祟愖顬閭ゴ蟮陌l(fā)明，城市放大了人類的力量，給整個世界帶來了福祉。城市的建設(shè)及其投資回報，不是簡單的商業(yè)回報，而是基于社會效益的、通過長期經(jīng)濟增長和財政收入增長而獲得的間接回報。當(dāng)前，隨著我國農(nóng)村進城人口數(shù)量的減少，土地財政的衰退是大勢所趨，但不意味著城投公司的債務(wù)風(fēng)險在加大，這是因為在城鎮(zhèn)化的下半場，在人口與土地、資本、技術(shù)等多重要素相互交織作用下，城鎮(zhèn)化仍將繼續(xù)產(chǎn)生巨大的聚集效應(yīng)和規(guī)模效益。

二、存在一些不確定性因素

雖然從機制上講，我國龐大的地方政府債務(wù)有其合理之處，但其規(guī)模增長過快、分布不均衡等也可能產(chǎn)生較大的風(fēng)險。具體而言有：

（一）少數(shù)城投公司的資產(chǎn)、債務(wù)和盈利等數(shù)據(jù)可能不實

通常，城投公司的債券融資、非標(biāo)融資以及銀行貸款等均經(jīng)過金融機構(gòu)以及中介機構(gòu)（會計師事務(wù)所、信用評級機構(gòu)）的嚴格把關(guān)與審核，信息披露充分，違約風(fēng)險不高，但從歷史經(jīng)驗來看，部分金融機構(gòu)以及中介機構(gòu)為了謀利，沒有履行審核義務(wù)，甚至還參與了財務(wù)報表的包裝與粉飾，形成了許多隱患。

在資產(chǎn)方面，可能存在虛增資產(chǎn)的情況。例如，城投公司與地方政府之間存在關(guān)聯(lián)交易，在土地招標(biāo)時哄價地價，虛增土地出讓收入；地方政府劃撥的資產(chǎn)是行政事業(yè)單位的資產(chǎn)，不能作為經(jīng)營性資產(chǎn)；未來的水電氣等的安裝戶數(shù)、使用量的預(yù)測過于樂觀。城投公司償債能力的重要指標(biāo)是當(dāng)?shù)谿DP和財政收入，而這些指標(biāo)也存在造假的可能。例如，第四次經(jīng)濟普查后天津市下修2018年地區(qū)生產(chǎn)總值，降幅約29%，遼寧、內(nèi)蒙也曾曝出GDP和財政收入數(shù)據(jù)造假。

在債務(wù)方面，全國2000多個縣級政府的城投公司可能超過了1萬家，數(shù)量龐大，股權(quán)歸屬關(guān)系復(fù)雜，加上互相持股、擔(dān)保，使得顯性和隱性債務(wù)規(guī)模難以準(zhǔn)確估測。為逃避監(jiān)管，一些地方政府通過資產(chǎn)劃撥，不斷組建新的城投公司，還在產(chǎn)生新的債務(wù)。

在盈利方面，城投公司與地方政府之間通過關(guān)聯(lián)交易、財政補貼等，使城投公司保持盈利記錄，使之保持對外融資功能。但這些關(guān)聯(lián)交易產(chǎn)生了地方政府的應(yīng)付賬款，需要地方政府通過財政資金進行支付，財政補貼的規(guī)模更是離不開地方政府的財力支持。歸根到底，城投公司的盈利并非來自于自身的經(jīng)營能力，而取決于地方政府的財力。

（二）融資期限結(jié)構(gòu)可能存在錯配，有一定的流動性風(fēng)險

基礎(chǔ)設(shè)施項目建設(shè)周期長，投資回收期更長，長期的投資需要有長期融資與之相匹配，在這方面，我國發(fā)行了大量的10年期以上的地方政府一般債券和專項債券，改善了融資的期限結(jié)構(gòu)，但城投債長債短借的融資結(jié)構(gòu)仍存在風(fēng)險。

一方面，再融資的難度逐年增大。2022年，市場對城投債的擔(dān)憂情緒有所升溫，政策趨嚴下，城投債融資環(huán)境偏緊，發(fā)行及凈融資規(guī)模均出現(xiàn)明顯下滑。此外，由于煤炭等大宗商品價格上漲，2022年山西、內(nèi)蒙古、陜西、寧夏以及安徽等傳統(tǒng)能源大省財政收入狀況較好，在一定程度上緩解了財政風(fēng)險，但是如果2023年大宗商品價格出現(xiàn)大幅波動，這些省份將面臨較大的壓力。

另一方面，長債短借的債務(wù)結(jié)構(gòu)，疊加2023年的償債高峰，進一步增加了再融資壓力。由于債券市場違約現(xiàn)象時有發(fā)生，投資者信心不足，因此長期債券發(fā)行的阻力較大，一些困難地區(qū)主要先靠短債滾續(xù)，無法優(yōu)化償債結(jié)構(gòu)，再融資風(fēng)險難以化解。2020年因疫情我國推出宏觀擴張政策，在當(dāng)年大規(guī)模發(fā)行了城投債。根據(jù)安信證券的統(tǒng)計，這些城投債將進入還本高峰。2023年全年還本額將達到4.6萬億元，為近十年最高，而其中區(qū)縣級城投的還本額占比超過50%，壓力較大。從地區(qū)分布來看，天津、云南、廣西三省2023年到期量占存量債務(wù)的比重最高。

（三）城鎮(zhèn)化進程放緩，城市間的分化更為顯著

我國的地方債主要是因城鎮(zhèn)化而起，所以城鎮(zhèn)化的進程關(guān)乎地方債的未來。2022年底，我國城鎮(zhèn)常住人口為9.21億人，城鎮(zhèn)化率為65.22%。按照發(fā)達國家城鎮(zhèn)化率超過80%計算，我們的城鎮(zhèn)化率還有10%～20%的發(fā)展?jié)摿?。但是，城?zhèn)化率達到70%以后，就進入飽和階段。我國的城鎮(zhèn)化進程已經(jīng)放緩，2022年末我國城鎮(zhèn)常住人口只比上年末增加646萬人。

在城鎮(zhèn)化進程放緩時期，人口變化將呈現(xiàn)結(jié)構(gòu)性特征和馬太效應(yīng)。一是北京、上海等超大型城市繼續(xù)提高城鎮(zhèn)化率的空間已不大；二是沿海發(fā)達省份的經(jīng)濟增長較快，就業(yè)機會多，拉動城鎮(zhèn)化率繼續(xù)穩(wěn)定提升；三是一些東北、西北和西南地區(qū)省份在經(jīng)濟轉(zhuǎn)型中發(fā)展較慢，當(dāng)?shù)厝丝诳赡艹霈F(xiàn)較大規(guī)模凈流出，此時高強度的城鎮(zhèn)化建設(shè)已缺乏經(jīng)濟和社會基礎(chǔ)。美國底特律市政府破產(chǎn)案顯示，在人口收縮型城市，不應(yīng)再繼續(xù)建設(shè)基礎(chǔ)設(shè)施，而應(yīng)在維護和更新原有基礎(chǔ)設(shè)施的前提下，大力進行人力資源投資，提升勞動者的競爭力，促進城市的產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)型。

同時，我國的城鎮(zhèn)化進程又與老齡化、少子化進程疊加。我國的城鎮(zhèn)化率將繼續(xù)緩慢提高，但有一點“悲壯”色彩。在人口總量零增長的大背景下，城鎮(zhèn)化率提高并非是農(nóng)村勞動力轉(zhuǎn)移到城鎮(zhèn)導(dǎo)致的，而主要是農(nóng)村老年人去世（同時新生兒多半在城鎮(zhèn)出生）而導(dǎo)致城鎮(zhèn)人口占比提高，因此，城鎮(zhèn)化率提高，并不意味著城鎮(zhèn)人口的增加，也就不需要進行大規(guī)模的基礎(chǔ)建設(shè)。

三、化解地方政府債務(wù)風(fēng)險的政策展望

正如諾貝爾經(jīng)濟學(xué)獎獲得者、著名的公共選擇學(xué)派代表人物詹姆斯·布坎南所講的，政府和銀行很類似，資金來自于公眾，用之于公眾，不必擔(dān)心政府或銀行的負債率高低，而應(yīng)更多地關(guān)注其資金的用途、效率以及公平性。當(dāng)前，地方債在個別地區(qū)可能出現(xiàn)違約，但總體上是健康的、安全的。同時我們也應(yīng)重視地方債管理中的薄弱環(huán)節(jié)，繼續(xù)完善好各項政策。

（一）關(guān)注負面輿情沖擊，最大程度降低債券違約帶來的市場沖擊

信用環(huán)境一旦被破壞，要重建投資者信心就需要較長時間。城投債券有強制的信息披露要求，在市場的“聚光燈”下，其一舉一動受到市場關(guān)注，會影響一個區(qū)域的整體融資形勢，甚至影響整個城投債市場的走勢。近幾年，我國債市“黑天鵝”事件不斷，投資者已是風(fēng)聲鶴唳。2020年11月，永煤違約曾觸發(fā)債市大規(guī)模拋售，全市場信用債取消發(fā)行規(guī)模達上千億。疫情過后，預(yù)計2023年各地經(jīng)濟復(fù)蘇步伐不一，財力可能出現(xiàn)分化。因此，需要關(guān)注城投債券的二級市場波動隱含的信號，各級政府應(yīng)強化對已發(fā)債的城投公司的財務(wù)監(jiān)測，及早處置，避免違約。

2023年，我國將進行第五次全國經(jīng)濟普查。建議各級政府利用經(jīng)濟普查的機會，對包括城投公司在內(nèi)的所有國有資產(chǎn)進行全面統(tǒng)計，摸清家底，并形成防范財政風(fēng)險的各種資產(chǎn)保障方案。

（二）避免地方債違約事件對商業(yè)銀行產(chǎn)生沖擊

首先，要關(guān)注中小城商行、農(nóng)商行的城投貸款。一些不發(fā)達地區(qū)的城投公司舉債，往往依賴于本地的城商行、農(nóng)商行，而這些小銀行的資產(chǎn)規(guī)模小、業(yè)務(wù)集中在本地，無法有效稀釋風(fēng)險。因此可能存在少數(shù)區(qū)域的地方債務(wù)風(fēng)險蔓延至商業(yè)銀行。

其次，促進持有者結(jié)構(gòu)多元化，增加債券的交易活躍度，提高市場韌性。我國的債券市場總體交易不活躍，一些城投債券的交易量小，債券持有者過于集中在一些商業(yè)銀行。由于投資者結(jié)構(gòu)較為單一，一旦出現(xiàn)違約苗頭，大量債券拋售可能導(dǎo)致市場急劇下跌。這些問題可以通過增加持有者結(jié)構(gòu)的多樣性來解決，鼓勵更多的證券基金、保險公司、社?；鸬确倾y行機構(gòu)持有債券。

（三）明確各級政府責(zé)任，避免融資責(zé)任與融資能力的錯位

1.中央政府：堅持債務(wù)不兜底原則，對部分落后地區(qū)加大財政轉(zhuǎn)移支付

一是要打破“中央政府兜底、全民買單”的不良預(yù)期。在2022年貴州遵義道橋集團156億銀行貸款展期20年的處置事件中，中央政府始終沒有進行資金救援，此舉也向金融機構(gòu)及投資者群體明確發(fā)出了信號，有利于建立舉債的硬約束機制。

二是一地一策，精準(zhǔn)管理。2022年，中央針對地方隱性債務(wù)的化解思路趨于精準(zhǔn)化，在嚴控地方債務(wù)風(fēng)險的前提下，針對各地產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)、財政實力、債務(wù)壓力的不同情況，積極探索適合各區(qū)域的化債機制，因地施策、精準(zhǔn)發(fā)力，相繼出臺多條政策支持貴州、山東地區(qū)化債工作，取得了明顯效果，值得繼續(xù)推廣。

三是落后地區(qū)的建設(shè)宜以中央財政資金為主，少用債務(wù)資金。我國現(xiàn)處在產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)調(diào)整、勞動力流動頻繁的大時期，一些落后地區(qū)面臨融資難、融資貴的難題，難以通過舉債來建設(shè)基礎(chǔ)設(shè)施，迫切需要財政轉(zhuǎn)移支付政策的傾斜。中央政府要落實對欠發(fā)達地區(qū)補短板、針對性的支持性財政政策，加快縮小地區(qū)發(fā)展差距，實現(xiàn)區(qū)域協(xié)調(diào)發(fā)展。

2.省級政府：對本地區(qū)債務(wù)負總責(zé)，要發(fā)揮責(zé)任主體統(tǒng)籌作用

第一，進一步加強省級政府的債務(wù)管理主責(zé)作用。2022年6月，國務(wù)院20號文已明確“堅持省級黨委和政府對本地區(qū)債務(wù)風(fēng)險負總責(zé)，省以下各級黨委和政府按屬地原則和管理權(quán)限各負其責(zé)”。省級政府將以“全省一盤棋”為原則，根據(jù)本省城鎮(zhèn)化進程和財力水平，合理分配省內(nèi)資源，統(tǒng)籌協(xié)調(diào)基礎(chǔ)設(shè)施項目規(guī)劃，同時加大對省以下政府的舉債監(jiān)管，尤其是對隱性債務(wù)情況比較嚴重的地區(qū)加強監(jiān)測。

第二，通過省級政府對市場的有效回應(yīng)和關(guān)切，提振投資者信心，改善區(qū)域融資。2022年城投公司債務(wù)違約事件時有發(fā)生，導(dǎo)致市場對城投債信心嚴重下降，融資市場的馬太效應(yīng)顯現(xiàn)，債務(wù)率高的欠發(fā)達地區(qū)面臨融資難、融資貴的壓力。曾經(jīng)流傳城投四大天王，因大規(guī)模發(fā)行債券面臨城投債剛兌壓力，受到廣泛的關(guān)注。省級政府可以通過舉辦投資者懇談會、經(jīng)濟形勢發(fā)布會以及各類建設(shè)規(guī)劃推進會等方式，同時以劃撥省級國有資產(chǎn)股權(quán)支持城投公司等舉措，提升本省的市場形象，從整體上降低融資成本。

第三，以省直管縣的方式，加強省級對縣級的財力支持。根據(jù)2022年6月國務(wù)院辦公廳印發(fā)的《關(guān)于進一步推進省以下財政體制改革工作的指導(dǎo)意見》，規(guī)范省以下財政管理將從“推進省直管縣財政改革”“加強地方政府債務(wù)管理”等方面推進。其中，“省直管縣”要求對區(qū)位優(yōu)勢不明顯、經(jīng)濟發(fā)展?jié)摿τ邢?、財政較為困難的縣納入省直管范圍或參照直管方式管理。

3.地級市政府：整合歸并城投公司，規(guī)范管理

從運營管理角度來看，將縣級城投公司歸并到地級市層面，減少企業(yè)數(shù)量，有利于提高管理效率。目前我國縣級城投公司數(shù)量過多，法人治理結(jié)構(gòu)不完善；管理層缺乏市場經(jīng)營經(jīng)驗；城投公司的員工招聘不正規(guī)，一些員工是關(guān)系戶，業(yè)務(wù)能力低下；市場化轉(zhuǎn)型不充分，接受上級指令較多。

從融資角度來看，縣級城投公司合并，有利于降低融資成本。隨著市場監(jiān)管趨向嚴格，行政層級低的城投公司面臨融資難、融資貴的挑戰(zhàn)，將縣級城投公司歸并到地級市層面，有利于提升規(guī)模，擴展業(yè)務(wù)類型，增強業(yè)務(wù)穩(wěn)定性，有利于提高信用評級，降低融資成本。

從融資責(zé)任與融資能力的匹配角度來看，地級市政府的融資能力強，應(yīng)更多參與縣級城鎮(zhèn)化項目的融資。2022年5月，國務(wù)院印發(fā)《關(guān)于推進以縣城為重要載體的城鎮(zhèn)化建設(shè)的意見》，明確要求到2025年，以縣城為重要載體的城鎮(zhèn)化建設(shè)取得重要進展。按照《意見》的要求，縣城將承擔(dān)人口吸納、產(chǎn)業(yè)承接、城鄉(xiāng)銜接等多項任務(wù)，投資建設(shè)需求將大大增加。我國現(xiàn)有2844個縣級行政區(qū)劃單位（市轄區(qū)、縣級市、縣、自治縣、旗、自治旗和林區(qū)）。其中，只有少數(shù)市轄區(qū)和縣級市的經(jīng)濟實力較強，其他縣級單位的經(jīng)濟大都較弱，財力拮據(jù)、國有資產(chǎn)體量小，難以承擔(dān)城鎮(zhèn)化進程中的基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)任務(wù)。據(jù)不完全統(tǒng)計，在已出現(xiàn)過非標(biāo)違約的112家城投公司中，有47家屬于縣級城投。因此，從融資能力來講，地級市城投可調(diào)動資源更多，實力更為雄厚，應(yīng)在與縣級城投合并以后，更多參與到縣域城鎮(zhèn)化建設(shè)。

（四）遵循城鎮(zhèn)化的發(fā)展規(guī)律，控制融資規(guī)模

第一，我國在城鎮(zhèn)化進程的大規(guī)模基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)本身是合理的，但在實踐中，不少城市的規(guī)劃貪大求全，動輒就提出幾百平方公里的新城區(qū)建設(shè)規(guī)劃，導(dǎo)致基礎(chǔ)設(shè)施投入大、使用效率低，項目建設(shè)的資金需求成了無底洞。由于新城區(qū)規(guī)劃面積過大，產(chǎn)業(yè)和人口的導(dǎo)入遠未達到預(yù)期目標(biāo)，淪為“鬼城”，而前期基礎(chǔ)設(shè)施的投入則因閑置造成了巨大的資源浪費，償債資金就成了無源之水。因此，要解決城投債的償債問題，對于融資項目的合理性論證與把關(guān)非常重要。

第二，城鎮(zhèn)化進程中，人口和產(chǎn)業(yè)可能集中在少數(shù)區(qū)域。例如，美國的人口基本集中在西海岸、東海岸、五大湖地區(qū)以及佛羅里達州地區(qū)；日本的人口基本集中在東京、大阪和名古屋等三大區(qū)域。如前所述，我國的城鎮(zhèn)化進程已經(jīng)放緩，而且由于產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)的調(diào)整，人口可能向京津冀、長三角、珠三角、成渝等幾大都市圈集中，此外武漢-長沙-南昌“中三角”都市圈、鄭州為首的中原都市圈以及西安為核心的西北都市圈也有較好發(fā)展勢頭。與此同時，在我國人口趨于零增長的條件下，一些城市將出現(xiàn)人口收縮，基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)已完全沒有必要，要嚴控項目上馬。

總之，人口城鎮(zhèn)化是人類文明發(fā)展的必然結(jié)果，城鎮(zhèn)化有利于提高生活品質(zhì)，當(dāng)然也需為此付出大量的基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)成本。有“富國俱樂部”之稱的OECD組織成員國的城鎮(zhèn)化率在2021年達到了81%。我國仍處在城鎮(zhèn)化進程中，大規(guī)模基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)及其負債仍將持續(xù)一段時期，而持續(xù)的城鎮(zhèn)化紅利將為償債提供充分保障。但我們也要注意把握好融資結(jié)構(gòu)的期限結(jié)構(gòu)合理化、持有者結(jié)構(gòu)合理化，避免出現(xiàn)流動性危機、恐慌性拋售以及對商業(yè)銀行產(chǎn)生沖擊。