韓立余

與1995 年成立時(shí)的高光時(shí)刻相比,與2001 年我國(guó)加入世界貿(mào)易組織時(shí)的熱望相比,當(dāng)前的世貿(mào)組織可謂光環(huán)不再、問(wèn)題多多。就世界貿(mào)易組織的主要職能而言,規(guī)則制定成果了了,爭(zhēng)端解決上訴機(jī)制陷入癱瘓。造成這種結(jié)果的原因是多方面的。直接的、表面的原因是美國(guó)連續(xù)幾屆政府阻擾世界貿(mào)易組織上訴機(jī)構(gòu)成員遴選,造成世界貿(mào)易組織爭(zhēng)端解決機(jī)制被破壞。間接的、深層次的原因是國(guó)際經(jīng)濟(jì)格局和形勢(shì)發(fā)生了重大變化,關(guān)稅與貿(mào)易總協(xié)定烏拉圭回合談判時(shí)期發(fā)揮重要引領(lǐng)作用的美歐日加“四巨頭”已經(jīng)失去引領(lǐng)勢(shì)頭,中國(guó)、印度、巴西等發(fā)展中國(guó)家成為后起之秀,成員間矛盾加劇。區(qū)域性貿(mào)易安排沖擊或替代了世界貿(mào)易組織多邊貿(mào)易機(jī)制的核心地位。貿(mào)易自由化不再是當(dāng)今時(shí)代經(jīng)貿(mào)關(guān)系的主旋律,作為貿(mào)易自由化先鋒或化身的世界貿(mào)易組織趨向冷落成為必然。在組織意義上,世界貿(mào)易組織出現(xiàn)的困境都可以歸結(jié)到世界貿(mào)易組織的共識(shí)決策制:正常決策的正向共識(shí)和通過(guò)爭(zhēng)端解決報(bào)告的反向共識(shí)。因?yàn)榇嬖谡蚬沧R(shí)要求,故不易形成談判結(jié)果;因?yàn)榇嬖诜聪蚬沧R(shí),爭(zhēng)端解決中出現(xiàn)的問(wèn)題得不到有效解決。世界貿(mào)易組織一些成員通過(guò)“聯(lián)合聲明倡議”(JSI) 推動(dòng)諸邊談判,可以視為為圖生存而違反既有規(guī)則的“突圍”;一些成員推動(dòng)的多方臨時(shí)上訴仲裁安排,也可以視為是對(duì)世界貿(mào)易組織上訴機(jī)制的無(wú)奈、茍延之舉。

如果跳出世界貿(mào)易組織本身、將世界貿(mào)易組織與其他國(guó)際組織進(jìn)行比較,我們會(huì)發(fā)現(xiàn),世界貿(mào)易組織存在的問(wèn)題并非是其獨(dú)有的問(wèn)題。世界貿(mào)易組織在某些方面確實(shí)存在特殊性,是一個(gè)鮮活的個(gè)體,但就像其他任何國(guó)際組織都具有特殊性一樣,特殊性本身不足以解釋世界貿(mào)易組織面臨的問(wèn)題。作為具有國(guó)際法律人格的政府間國(guó)際組織,世界貿(mào)易組織的產(chǎn)生依據(jù)是《世界貿(mào)易組織協(xié)定》?！妒澜缳Q(mào)易組織協(xié)定》 作為一項(xiàng)國(guó)際條約,具有一般國(guó)際條約的一般性特征,是國(guó)家約定、承諾的產(chǎn)物。國(guó)家具有獨(dú)立的意志,維護(hù)其生存和發(fā)展是國(guó)家的最基本目標(biāo)。簽署條約、成立組織是國(guó)家維護(hù)自身利益的方法和產(chǎn)物。從歷史經(jīng)驗(yàn)看,作為條約的制定者、組織的創(chuàng)造者,國(guó)家在不斷地制定、退出或廢止條約,不斷地成立、退出或解散組織。基于構(gòu)成當(dāng)代國(guó)際法律秩序基礎(chǔ)的《聯(lián)合國(guó)憲章》 成立的聯(lián)合國(guó),也是在國(guó)際聯(lián)盟的基礎(chǔ)上產(chǎn)生和發(fā)展起來(lái)的,是對(duì)國(guó)際聯(lián)盟的替代、繼承和發(fā)展。因此,從一般國(guó)際法的角度出發(fā),可以更客觀理性地認(rèn)識(shí)、分析世界貿(mào)易組織面臨的問(wèn)題和出路。本文試圖指出:世界貿(mào)易組織作為政府間國(guó)際組織,雖然具有獨(dú)立國(guó)際法律人格,但要受其成員政府的制約,而世界貿(mào)易組織是完全的成員管理的組織,受成員制約的程度更大;世界貿(mào)易組織規(guī)則作為國(guó)際條約,也存在著條約被違背、被踐踏的可能;決定世界貿(mào)易組織發(fā)展的,是組織成員或締約主體。世界貿(mào)易組織存在問(wèn)題的解決,取決于組織成員特別是有影響力的核心組織成員的共識(shí);在核心成員沖突加劇的時(shí)期,世界貿(mào)易組織不可能順利運(yùn)行。

一、作為國(guó)際條約的世界貿(mào)易組織規(guī)則

(一) 世貿(mào)規(guī)則與其他國(guó)際法規(guī)則的關(guān)系

實(shí)質(zhì)意義上,世界貿(mào)易組織規(guī)則由三部分組成:建立世界貿(mào)易組織的組織規(guī)則、成員相互間實(shí)體權(quán)利義務(wù)的貿(mào)易規(guī)則(貨物貿(mào)易,服務(wù)貿(mào)易和知識(shí)產(chǎn)權(quán))、爭(zhēng)端解決規(guī)則。〔1〕建立世界貿(mào)易組織的組織規(guī)則為《建立世界貿(mào)易組織的馬拉喀什協(xié)定》 (本文簡(jiǎn)稱為“世界貿(mào)易組織協(xié)定”),貿(mào)易規(guī)則主要包括附件1A 貨物貿(mào)易多邊協(xié)定、附件1B 服務(wù)貿(mào)易總協(xié)定和附件1C 與貿(mào)易有關(guān)的知識(shí)產(chǎn)權(quán)協(xié)定,爭(zhēng)端解決規(guī)則為《爭(zhēng)端解決規(guī)則與程序諒解》?！稜?zhēng)端解決規(guī)則與程序諒解》 (DSU) 規(guī)定了詳細(xì)的爭(zhēng)端解決規(guī)則,決定了世界貿(mào)易組織爭(zhēng)端解決機(jī)制的獨(dú)特性?！稜?zhēng)端解決規(guī)則與程序諒解》 第1 條第1 款規(guī)定:“本諒解的規(guī)則和程序適用于按照本諒解附錄1 所列各項(xiàng)協(xié)定的磋商和爭(zhēng)端解決規(guī)定所提出的爭(zhēng)端?！薄?〕此處附錄1 所列協(xié)定,包括前述三部分世貿(mào)規(guī)則,外加少數(shù)成員選擇參加的諸邊貿(mào)易協(xié)定,統(tǒng)稱為“適用協(xié)定”。諸邊協(xié)定僅對(duì)參加成員有約束力,不屬于對(duì)整個(gè)世界貿(mào)易組織成員有約束力的世界貿(mào)易組織一攬子協(xié)定的組成部分。就內(nèi)容而言,《國(guó)際奶制品協(xié)定》 《國(guó)際牛肉協(xié)定》 已經(jīng)失效,《民用航空器貿(mào)易協(xié)定》 涉及成員極少且極少被援引作為爭(zhēng)端解決依據(jù),重要的是《政府采購(gòu)協(xié)定》?！墩少?gòu)協(xié)定》 涉及與商業(yè)市場(chǎng)對(duì)立的政府采購(gòu)市場(chǎng),世界貿(mào)易組織一攬子規(guī)則中含有一系列政府采購(gòu)例外條款。但基于《政府采購(gòu)協(xié)定》 產(chǎn)生的爭(zhēng)端極少,迄今為止只有一起韓國(guó)政府采購(gòu)案由專家組做出報(bào)告并被爭(zhēng)端解決機(jī)構(gòu)通過(guò)。本文不再對(duì)諸邊協(xié)定過(guò)多著墨。該諒解第3 條總則規(guī)定:“世界貿(mào)易組織爭(zhēng)端解決體制的重要任務(wù)是為多邊貿(mào)易體制提供可靠性和可預(yù)測(cè)性。各成員認(rèn)識(shí)到,該體制適于保護(hù)各成員在適用協(xié)定項(xiàng)下的權(quán)利和義務(wù),以及依照解釋國(guó)際公法的慣例澄清這些協(xié)定的現(xiàn)有規(guī)定。爭(zhēng)端解決機(jī)構(gòu)的建議和裁決不能增加或減少適用協(xié)定所規(guī)定的權(quán)利和義務(wù)?！?/p>

《爭(zhēng)端解決規(guī)則與程序諒解》 確立了這樣的紀(jì)律:成員間基于適用協(xié)定產(chǎn)生的爭(zhēng)端,適用統(tǒng)一的爭(zhēng)端解決機(jī)制;負(fù)責(zé)解決爭(zhēng)端的爭(zhēng)端解決機(jī)構(gòu)做出的建議和裁決不能增加或減少適用協(xié)定規(guī)定的成員權(quán)利和義務(wù)。該紀(jì)律界定了處理成員間爭(zhēng)端的法律規(guī)則范圍。由此引起的問(wèn)題是:對(duì)于相關(guān)成員之間存在并適用的其他相關(guān)規(guī)則,即“非適用協(xié)定規(guī)則”,相關(guān)成員可否援引來(lái)主張權(quán)利或進(jìn)行抗辯?

這首先涉及世界貿(mào)易組織規(guī)則與其他國(guó)際法規(guī)則的關(guān)系問(wèn)題。除內(nèi)容上不同外,世界貿(mào)易組織規(guī)則是否與諸如環(huán)境貿(mào)易、人權(quán)規(guī)則、海洋規(guī)則等其他國(guó)際公法規(guī)則一樣,屬于國(guó)際條約法的一部分、具有共同特征? 國(guó)際上較早明確提出世界貿(mào)易組織規(guī)則與其他國(guó)際法規(guī)則之間關(guān)系問(wèn)題的是比利時(shí)的約斯特·鮑威林(Joost Pauwelyn) 教授。鮑威林教授明確指出,世界貿(mào)易組織法“確實(shí)”是國(guó)際公法的另一分支,“世界貿(mào)易組織條約已經(jīng)摒除了部分國(guó)際法,而這一摒除則是我們下面即將討論的‘沖突’ 的重要例證。但是,通過(guò)條約摒除國(guó)際法的部分規(guī)則并不意味著摒除了所有的規(guī)則,更不用說(shuō)摒除國(guó)際法體系了?！薄?〕[比] 約斯特·鮑威林:《國(guó)際公法規(guī)則之沖突——WTO 法與其他國(guó)際法規(guī)則如何聯(lián)系》,周忠海等譯,法律出版社2005 年版,第33 頁(yè)、第50 頁(yè)。鮑威林教授的分析和結(jié)論肯定了世界貿(mào)易組織規(guī)則的一般國(guó)際公法性質(zhì),同時(shí)指出世界貿(mào)易組織規(guī)則內(nèi)容的獨(dú)特性并沒(méi)有使世界貿(mào)易組織規(guī)則脫離國(guó)際法體系而獨(dú)立運(yùn)作。這一分析和結(jié)論為世界貿(mào)易組織爭(zhēng)端解決實(shí)踐所證實(shí)。

國(guó)際法是調(diào)整國(guó)際關(guān)系的規(guī)范。國(guó)家間存在著多種多樣的關(guān)系,因而也存在著多種多樣的國(guó)際法規(guī)范。必要時(shí),國(guó)家通過(guò)國(guó)際條約成立不同的國(guó)際組織來(lái)規(guī)范他們之間的不同關(guān)系,聯(lián)合國(guó)、國(guó)際貨幣基金組織、世界貿(mào)易組織、國(guó)際勞工組織等都是這樣的組織,各有自己發(fā)揮作用的專長(zhǎng)領(lǐng)域。以貿(mào)易和人權(quán)為例。貿(mào)易和人權(quán)是國(guó)際關(guān)系的兩大領(lǐng)域,各自存在著眾多的國(guó)際法規(guī)范。就特定國(guó)家而言,貿(mào)易和人權(quán)問(wèn)題都是該國(guó)所要處理的問(wèn)題,而且要協(xié)調(diào)好這一關(guān)系。但就處理某一特定領(lǐng)域事項(xiàng)的國(guó)際組織而言,其職責(zé)和專長(zhǎng)僅限于某一領(lǐng)域,不能涉足其他領(lǐng)域。目前貿(mào)易和人權(quán)事項(xiàng)是由不同的國(guó)際機(jī)構(gòu)來(lái)處理的,必然存在著議題沖突、組織沖突和規(guī)則沖突等。就世界貿(mào)易組織和世界貿(mào)易組織規(guī)則而言,也必然存在著與其他國(guó)際組織和國(guó)際法規(guī)則的關(guān)系問(wèn)題。

國(guó)際社會(huì)意識(shí)到這種沖突的存在,在相應(yīng)的制度設(shè)計(jì)中做出了相應(yīng)的安排?！堵?lián)合國(guó)憲章》構(gòu)成了當(dāng)今國(guó)際制度、國(guó)際秩序的基礎(chǔ),其他國(guó)際安排都建立在《聯(lián)合國(guó)憲章》 基礎(chǔ)之上?！?947 年關(guān)稅與貿(mào)易總協(xié)定》 第21 條明確,該協(xié)定的任何規(guī)定不得被解釋為阻止任何締約方為履行《聯(lián)合國(guó)憲章》 項(xiàng)下的維護(hù)國(guó)際和平與安全的義務(wù)而采取的行動(dòng)?！妒澜缳Q(mào)易組織協(xié)定》 明確要求依照《聯(lián)合國(guó)憲章》 第102 條的規(guī)定予以登記。《1947 年關(guān)稅與貿(mào)易總協(xié)定》 第15 條規(guī)定了關(guān)于匯兌安排方面與國(guó)際貨幣基金組織協(xié)定之間的關(guān)系,導(dǎo)致成立世界貿(mào)易組織的烏拉圭回合談判也發(fā)布了《世界貿(mào)易組織與國(guó)際貨幣基金組織關(guān)系宣言》。這些規(guī)定或宣言都可以視為確立了世界貿(mào)易組織與其他國(guó)際組織間的框架性聯(lián)系,為世界貿(mào)易組織處理相關(guān)關(guān)系指出了方向。但是,由于國(guó)際關(guān)系在變、國(guó)家利益在變、國(guó)際組織也在變,制度初設(shè)時(shí)的預(yù)想未能反映新的國(guó)際關(guān)系現(xiàn)實(shí)、提供可行的解決方案。例如,《1947 年關(guān)稅與貿(mào)易總協(xié)定》 第15 條有關(guān)匯兌關(guān)系的安排建基于《國(guó)際貨幣基金組織協(xié)定》 中的固定匯率安排,在這一固定匯率安排被牙買加體系的浮動(dòng)匯率安排取代后,關(guān)稅與貿(mào)易總協(xié)定并未做出相應(yīng)的規(guī)則調(diào)整。固定匯率制度下幾乎不存在匯率變動(dòng)構(gòu)成補(bǔ)貼的問(wèn)題,但在浮動(dòng)匯率制度下匯率能否構(gòu)成補(bǔ)貼則成為一個(gè)棘手問(wèn)題。實(shí)踐中美國(guó)單方面確定越南盾構(gòu)成補(bǔ)貼并采取相應(yīng)救濟(jì)措施?！?〕Issues and Decision Memorandum for the Final Determination in the Countervailing Duty Investigation of Passenger Vehicle and Light Truck Tires from the Socialist Republic of Vietnam,C-552-829,May 21,2021.由于該措施未提交世界貿(mào)易組織爭(zhēng)端解決機(jī)構(gòu)解決,美國(guó)的這一措施是否符合世界貿(mào)易組織規(guī)則,仍然是一個(gè)未知數(shù)。

貿(mào)易利益與其他公共政策存在著一定的沖突。世界貿(mào)易組織規(guī)則對(duì)此做出了一定的安排,集中體現(xiàn)在一般例外條款和安全例外條款中。這些例外條款確定了價(jià)值位階,對(duì)其他公共政策措施提供了正當(dāng)性保護(hù)。但如何適用這些例外則存在著不同的做法?！蛾P(guān)稅與貿(mào)易總協(xié)定》 第20條(b) 項(xiàng)規(guī)定,該協(xié)定的規(guī)定不得解釋為阻止締約方采取或?qū)嵤楸Ｗo(hù)人類、動(dòng)物或植物的生命或健康所必需的措施。烏拉圭回合達(dá)成的《實(shí)施衛(wèi)生與植物衛(wèi)生措施協(xié)定》 進(jìn)一步澄清和細(xì)化了這一規(guī)則,并且規(guī)定“符合本協(xié)定有關(guān)條款規(guī)定的衛(wèi)生與植物衛(wèi)生措施,應(yīng)視為符合各成員根據(jù)《關(guān)稅與貿(mào)易總協(xié)定》 有關(guān)使用衛(wèi)生與植物衛(wèi)生措施的規(guī)定所承擔(dān)的義務(wù),特別是第20條(b) 項(xiàng)的規(guī)定”。這一做法相當(dāng)于在貿(mào)易規(guī)則中內(nèi)化了人類、動(dòng)植物生命健康的保護(hù)規(guī)則,一定程度上消弭了潛在的規(guī)則沖突。其他的例外條款規(guī)定沒(méi)有通過(guò)細(xì)化規(guī)則要求的方式來(lái)落實(shí),而是更多地通過(guò)爭(zhēng)端解決程序來(lái)處理相關(guān)爭(zhēng)議,由此帶來(lái)的問(wèn)題是不同的政策條款出現(xiàn)了不同的適用結(jié)果。例如,通過(guò)擴(kuò)大解釋,《關(guān)稅與貿(mào)易總協(xié)定》 第20 條一般例外中的“可用盡的自然資源”包括了具有生命的自然資源。這一做法獲得了廣大世貿(mào)成員的接受,一些成員在其自由貿(mào)易協(xié)定中明確“可用盡的自然資源”包括有生命的自然資源?！?〕例如,《區(qū)域全面經(jīng)濟(jì)伙伴關(guān)系協(xié)定》 第17 章“一般條款和例外”第12 條一般例外在一般性納入關(guān)稅與貿(mào)易總協(xié)定第20 條的同時(shí),通過(guò)腳注規(guī)定:“締約方理解GATT1994 第20 條第2 項(xiàng)所提及的措施包括保護(hù)人類、動(dòng)物或植物生命或健康所必需的環(huán)境措施,GATT1994 第20 條第7 項(xiàng)適用于與保護(hù)生命和非生命可用盡自然資源相關(guān)的措施。”但是,在處理《關(guān)稅與貿(mào)易總協(xié)定》 第21 條中的基本安全利益問(wèn)題上,世貿(mào)成員中出現(xiàn)了分歧,一些成員希望世界貿(mào)易組織爭(zhēng)端解決機(jī)構(gòu)處理國(guó)家安全問(wèn)題,另有成員表示反對(duì)?！?〕參見(jiàn)烏克蘭訴俄羅斯過(guò)境自由案(WT/DS512/R)、卡塔爾訴沙特知識(shí)產(chǎn)權(quán)保護(hù)案(WT/DS567/R)、中國(guó)等訴美國(guó)鋼鋁措施案(WT/DS544/R,WT/DS552/R,WT/DS556/R,WT/DS564/R)、中國(guó)香港訴美國(guó)原產(chǎn)地標(biāo)記案(WT/DS597/R);我國(guó)學(xué)者論文參見(jiàn)李曉玲:《WTO 安全例外條款:實(shí)踐演進(jìn)、路徑選擇與中國(guó)因應(yīng)》,載《國(guó)際法研究》 2023 年第3 期,第25-47 頁(yè)。按美國(guó)的觀點(diǎn),世界貿(mào)易組織不是處理國(guó)家安全問(wèn)題的適當(dāng)場(chǎng)所;在世界貿(mào)易組織處理國(guó)家安全問(wèn)題,不僅與作為貿(mào)易組織的世界貿(mào)易組織的目的不符,也不會(huì)促進(jìn)世界貿(mào)易組織成員在作為討論和談判場(chǎng)所的世界貿(mào)易組織中的共同利益?！?〕Statements by the United States at the Meeting of the WTO Dispute Settlement Body,January 27,2023,https://ustr.gov/about-us/policy-offices/press-office/press-releases/2023/january/statements-united-states-meeting-wtodispute-settlement-body,last visited May 23,2023.

美國(guó)和其他世界貿(mào)易組織成員在國(guó)家安全問(wèn)題上的分歧,既涉及如何處理世界貿(mào)易組織與聯(lián)合國(guó)安理會(huì)的關(guān)系問(wèn)題,也涉及世界貿(mào)易組織規(guī)則對(duì)處理國(guó)家間貿(mào)易爭(zhēng)端是否充分、完備的問(wèn)題。建立在《聯(lián)合國(guó)憲章》 基礎(chǔ)上的貿(mào)易制度既存在著專業(yè)性,也存在著局限性。隨著貿(mào)易產(chǎn)品越來(lái)越多地涉及數(shù)字產(chǎn)品,產(chǎn)品交付后生產(chǎn)商仍能控制產(chǎn)品使用且需提供產(chǎn)品使用保障,傳統(tǒng)自然貨物的貿(mào)易規(guī)則顯然不能應(yīng)對(duì)數(shù)字產(chǎn)品的貿(mào)易?；谛碌募夹g(shù)、新的政策目標(biāo)的管理措施,如基于國(guó)家安全、產(chǎn)業(yè)鏈安全、消費(fèi)者隱私保護(hù)等原因采取的措施,使既有規(guī)則顯示出了捉襟見(jiàn)肘、力所不及之態(tài)。這意味著,如果一味堅(jiān)守既有規(guī)則,很可能造成如削足適履一樣的后果。

就世界貿(mào)易組織規(guī)則與其他國(guó)際法規(guī)則而言,還存在著規(guī)則澄清的問(wèn)題。法律主要是通過(guò)語(yǔ)言文字制訂的,而語(yǔ)言文字帶有天生的模糊性。因此法律規(guī)則需要基于其實(shí)際用語(yǔ)、通常含義、上下文、目標(biāo)和宗旨善意解釋?！?〕參見(jiàn)《維也納條約法公約》 第31 條。這些解釋方法是解釋國(guó)際法規(guī)則所通用的,故世界貿(mào)易組織《爭(zhēng)端解決規(guī)則與程序諒解》 有“依照解釋國(guó)際公法的慣例澄清這些協(xié)定的現(xiàn)有規(guī)定”的要求。這也說(shuō)明世界貿(mào)易組織規(guī)則不能脫離一般國(guó)際法規(guī)則而適用。這種一般意義上的規(guī)則間矛盾、沖突的協(xié)調(diào)在此不再贅述。

(二) 世界貿(mào)易組織成員維權(quán)的自助性

徒法不足以自行。規(guī)則能否得到執(zhí)行,要看規(guī)則背后的推動(dòng)力量?！皣?guó)際法的實(shí)施主要依靠各國(guó)的執(zhí)行行動(dòng)或措施,即通過(guò)國(guó)家的‘自助’ (self-help),盡管有關(guān)的國(guó)際組織根據(jù)其章程在本組織框架內(nèi)享有一定的執(zhí)行和監(jiān)督執(zhí)行權(quán)?！薄?〕曾令良、江國(guó)青主編:《國(guó)際公法學(xué)》 (第3 版),高等教育出版社2022 年版,第32 頁(yè)。另參見(jiàn)童金對(duì)國(guó)際法的定義:“現(xiàn)代一般國(guó)際法是通過(guò)國(guó)家間協(xié)議制定的,它們表現(xiàn)這些國(guó)家協(xié)調(diào)一致的意志,調(diào)整這些國(guó)家在斗爭(zhēng)與合作過(guò)程中的關(guān)系以保證兩個(gè)制度國(guó)家和平共處,并在必要時(shí)由各國(guó)單獨(dú)或集體實(shí)施的強(qiáng)制來(lái)加以保證的這樣的一些規(guī)范的總和?！盵蘇] 格·童金:《國(guó)際法原論》,尹玉海譯,中國(guó)民主法制出版社2006 年版,第198 頁(yè)?！堵?lián)合國(guó)憲章》 建立了負(fù)責(zé)國(guó)際和平與安全的安理會(huì),安理會(huì)可以決定采取一系列強(qiáng)制性措施。其他國(guó)際安排中少有這種政治性解決辦法,國(guó)際法義務(wù)的履行主要是通過(guò)爭(zhēng)端解決機(jī)制來(lái)監(jiān)督處理的。除刑事方面國(guó)際刑事法院檢察官可以提起指控外,其他國(guó)際爭(zhēng)端基本上遵循不訴不理的做法。世界銀行下屬的國(guó)際投資爭(zhēng)端解決中心受理投資者針對(duì)東道國(guó)政府提起的仲裁,國(guó)際海洋法法庭或仲裁庭基于爭(zhēng)端一方的申請(qǐng)享有管轄權(quán),國(guó)際法院受理當(dāng)事國(guó)提交的案件?！?0〕參見(jiàn)《關(guān)于解決各國(guó)和其它國(guó)家國(guó)民之間投資爭(zhēng)端的公約》 第25 條、第26 條;《聯(lián)合國(guó)海洋法公約》 第288 條;《國(guó)際法院規(guī)約》 第35 條、第36 條。在世界貿(mào)易組織體制下,如果一成員認(rèn)為其基于世界貿(mào)易組織協(xié)定獲得的利益因其他成員的措施喪失或受損,可提出交涉、磋商或設(shè)立專家組審查爭(zhēng)議的申請(qǐng),爭(zhēng)端解決機(jī)構(gòu)應(yīng)設(shè)立專家組予以審理?！?1〕參見(jiàn)《關(guān)稅與貿(mào)易總協(xié)定》 第22 條、第23 條;《爭(zhēng)端解決規(guī)則與程序諒解》 第6 條、第7 條?！稜?zhēng)端解決規(guī)則與程序諒解》 在其總則部分明確指出,一成員在提起案件前應(yīng)就根據(jù)爭(zhēng)端解決規(guī)則與程序所采取措施的有效性作出判斷;該諒解規(guī)定的最后手段是授權(quán)援引爭(zhēng)端解決程序的成員對(duì)被訴成員中止實(shí)施適用協(xié)定項(xiàng)下的減讓或其他義務(wù)?！?2〕參見(jiàn)《爭(zhēng)端解決規(guī)則與程序諒解》 第3 條第7 款。這樣的規(guī)定典型反映了世界貿(mào)易組織爭(zhēng)端解決機(jī)制“不訴不理”“成員自助”的本質(zhì)特征。

較為詳盡的爭(zhēng)端解決規(guī)則、多種爭(zhēng)端解決方式并存、充分的多環(huán)節(jié)審理機(jī)制、〔13〕從提起磋商到授權(quán)報(bào)復(fù),《爭(zhēng)端解決規(guī)則與程序諒解》 設(shè)計(jì)了多重程序,包括一般專家組程序和上訴程序、執(zhí)行合理期異議程序、執(zhí)行措施異議程序(該程序又可進(jìn)一步重復(fù)前述專家組程序和上訴程序,甚至可以重復(fù)多次)、報(bào)復(fù)授權(quán)程序、報(bào)復(fù)異議爭(zhēng)端解決程序等,時(shí)間可達(dá)10 年。這些程序的設(shè)計(jì)充滿了多邊解決爭(zhēng)端的程序想象,實(shí)質(zhì)上損失了效率,違背了該爭(zhēng)端解決機(jī)制迅速解決爭(zhēng)端的初心。專家組和上訴機(jī)構(gòu)二審的機(jī)制構(gòu)造、授權(quán)原告對(duì)被告中止減讓或其他義務(wù)的“報(bào)復(fù)”措施,把世界貿(mào)易組織爭(zhēng)端解決機(jī)制裝扮成了“皇冠上的明珠”。但因缺乏上訴機(jī)構(gòu)成員而癱瘓的上訴機(jī)制,戳穿了世界貿(mào)易組織爭(zhēng)端解決機(jī)制的神話;世界貿(mào)易組織成員紛紛向無(wú)人值守的上訴機(jī)構(gòu)提起上訴,反映出了世界貿(mào)易組織成員對(duì)這一機(jī)制的虛情和實(shí)意:世界貿(mào)易組織規(guī)則、世界貿(mào)易組織爭(zhēng)端解決機(jī)制,與其他國(guó)際法規(guī)則、與其他國(guó)際爭(zhēng)端解決機(jī)制,并無(wú)本質(zhì)的不同;它們與其他國(guó)際法規(guī)則同底色。

早在世界貿(mào)易組織剛剛成立、世界貿(mào)易組織爭(zhēng)端解決機(jī)制還未正式運(yùn)轉(zhuǎn)之前,面對(duì)一些環(huán)境和勞工組織對(duì)世界貿(mào)易組織爭(zhēng)端解決機(jī)制可能帶來(lái)的不利影響的擔(dān)心,美國(guó)國(guó)際法學(xué)者朱迪絲·貝洛(Judith Hippler Bello) 指出,像其前身關(guān)稅與貿(mào)易總協(xié)定一樣,世界貿(mào)易組織規(guī)則在傳統(tǒng)意義上根本沒(méi)有“約束力”。世界貿(mào)易組織爭(zhēng)端解決制度沒(méi)有監(jiān)禁、沒(méi)有禁令救濟(jì)、沒(méi)有損害賠償,也沒(méi)有警察的強(qiáng)制執(zhí)行。世界貿(mào)易組織規(guī)則依賴于自愿執(zhí)行;關(guān)稅與貿(mào)易總協(xié)定/世界貿(mào)易組織的才能在于其靈活性,通過(guò)這一靈活性來(lái)協(xié)調(diào)主權(quán)的行使、通過(guò)誘導(dǎo)促進(jìn)貿(mào)易規(guī)則的遵循?！?4〕Judith Hippler Bello,The WTO Dispute Settlement Understanding:Less is More,90The American Journal of International Law 416(1996).貝洛的這一態(tài)度,立馬引起了號(hào)稱“世界貿(mào)易組織之父”的約翰·杰克遜(John H.Jackson) 的反駁,認(rèn)為貝洛的觀點(diǎn)是錯(cuò)誤的,至少是誤導(dǎo)的,強(qiáng)調(diào)世界貿(mào)易組織規(guī)則的強(qiáng)制性以及爭(zhēng)端解決機(jī)制的強(qiáng)制性。〔15〕John H.Jackson,The WTO Dispute Settlement Understanding-Misunderstandings on the Nature of Legal Obligation,91The American Journal of International Law 60(1997).雖然2001 年貝洛在對(duì)杰克遜的書評(píng)中對(duì)杰克遜的研究表示出贊賞,也同意約翰遜的世界貿(mào)易組織規(guī)則有約束性的觀點(diǎn),但她仍然堅(jiān)持關(guān)稅與貿(mào)易總協(xié)定、世界貿(mào)易組織現(xiàn)實(shí)性地承認(rèn)其不能強(qiáng)制實(shí)際履行。〔16〕Judith H.Bello,The Jurisprudence of GATT and the WTO:Insights on Treaty Law and Economic Relations by John H.Jackson,95The American Journal of International Law 984(2001).迄今為止的世界貿(mào)易組織爭(zhēng)端解決實(shí)踐證明了貝洛從一般國(guó)際法的角度對(duì)世界貿(mào)易組織規(guī)則及爭(zhēng)端解決機(jī)制的評(píng)價(jià)。世界貿(mào)易組織爭(zhēng)端解決機(jī)構(gòu)通過(guò)的具有法律約束力的爭(zhēng)端解決報(bào)告,并非都按杰克遜設(shè)想的方式得到了執(zhí)行,而是如貝洛所預(yù)期的那樣存在著成員履行義務(wù)方式的選擇。

世界貿(mào)易組織爭(zhēng)端解決機(jī)制這種不訴不理、成員自助的做法,與一般國(guó)際法規(guī)則的實(shí)施無(wú)異。換言之,無(wú)論世界貿(mào)易組織規(guī)則特別是爭(zhēng)端解決規(guī)則看起來(lái)多么獨(dú)特,在規(guī)則執(zhí)行上卻和大多數(shù)國(guó)際法規(guī)則一樣依賴于自我救助。由于世界貿(mào)易組織成員大小不一、實(shí)力差異很大,類似安提瓜和巴布達(dá)這樣的弱小成員即使獲得了所謂的“報(bào)復(fù)權(quán)”,也無(wú)力對(duì)美國(guó)這樣的成員進(jìn)行報(bào)復(fù),世界貿(mào)易組織爭(zhēng)端解決機(jī)制提供的救濟(jì)對(duì)于安提瓜和巴布達(dá)而言相當(dāng)于水中撈月?！?7〕See United States -Measures Affecting the Cross-Border Supply of Gambling and Betting Services,WT/DS285.

世界貿(mào)易組織規(guī)則主要是促進(jìn)成員間貿(mào)易自由化的貿(mào)易規(guī)則,降低貿(mào)易壁壘、擴(kuò)大成員間市場(chǎng)開放和準(zhǔn)入是世界貿(mào)易組織規(guī)則的目標(biāo)。國(guó)際資本、跨國(guó)公司從這種全球自由化中獲益的同時(shí),也引起了成員之間產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)移、成員內(nèi)部階層分化的后果。發(fā)達(dá)國(guó)家與發(fā)展中國(guó)家之間,發(fā)達(dá)國(guó)家相互之間、發(fā)展中國(guó)家相互之間、資本家和工人之間,從貿(mào)易自由化中的受益并不均衡,從而引起了進(jìn)一步的矛盾?！?8〕See Anthea Roberts &Nicolas Lamp,Six Faces of Globalization:Who Wins,Who loses,and Why it matters,Harvard University Press,2021.這種矛盾激化到一定程度就會(huì)影響世界貿(mào)易組織規(guī)則的實(shí)施。美國(guó)、歐盟等發(fā)達(dá)國(guó)家成員提出的所謂“發(fā)展中國(guó)家地位問(wèn)題”“國(guó)家主導(dǎo)經(jīng)濟(jì)問(wèn)題”等,都是矛盾激化的產(chǎn)物,是特朗普政府“美國(guó)吃虧論”的翻版;美國(guó)政府一再阻撓世界貿(mào)易組織上訴機(jī)構(gòu)成員遴選也是其施加壓力制訂新規(guī)則的手段。而世界貿(mào)易組織爭(zhēng)端解決機(jī)制并不能糾正、消除這些矛盾。因此,看待世界貿(mào)易組織規(guī)則的實(shí)施及效果,還必須看到動(dòng)態(tài)的成員力量對(duì)比關(guān)系、看到成員內(nèi)部不同階層的矛盾轉(zhuǎn)化。這些問(wèn)題不是世界貿(mào)易組織規(guī)則本身所能解決的。這也是美國(guó)貿(mào)易代表一再表示不能把世界貿(mào)易組織變成一個(gè)訴訟場(chǎng)所的原因所在。

二、作為政府間國(guó)際組織的世界貿(mào)易組織

(一) 世界貿(mào)易組織的共識(shí)決策要求

世界貿(mào)易組織是非常典型的成員管理、成員驅(qū)動(dòng)的政府間國(guó)際組織,部長(zhǎng)會(huì)議和部長(zhǎng)會(huì)議休會(huì)期間行使部長(zhǎng)會(huì)議職責(zé)的總理事會(huì)是世界貿(mào)易組織的權(quán)力機(jī)構(gòu),爭(zhēng)端解決機(jī)構(gòu)是總理事會(huì)處理爭(zhēng)端解決事務(wù)時(shí)的別稱。總理事會(huì)由世界貿(mào)易組織所有成員組成?？偫硎聲?huì)按正向共識(shí)決策,爭(zhēng)端解決機(jī)構(gòu)按反向共識(shí)通過(guò)爭(zhēng)端解決報(bào)告。〔19〕參見(jiàn)《世界貿(mào)易組織協(xié)定》 第9 條(決策)、第16 條(雜項(xiàng)條款);《爭(zhēng)端解決規(guī)則與程序諒解》第16 條第4 款、第17 條第14 款。這樣的組織機(jī)制安排排除了秘書處及其他相關(guān)委員會(huì)的作用。

世界貿(mào)易組織的上述組織特點(diǎn),使其不同于聯(lián)合國(guó)、國(guó)際貨幣基金組織/世界銀行等國(guó)際組織。聯(lián)合國(guó)安理會(huì)承擔(dān)著維護(hù)國(guó)際和平與安全的主要責(zé)任,由5 個(gè)常任理事國(guó)和其他非常任理事國(guó)組成,常任理事國(guó)有否決權(quán),由所有會(huì)員國(guó)組成的聯(lián)合國(guó)大會(huì)有對(duì)相關(guān)問(wèn)題或事項(xiàng)提出建議的權(quán)利,聯(lián)合國(guó)秘書長(zhǎng)是聯(lián)合國(guó)行政首長(zhǎng)。國(guó)際貨幣基金組織類似合作社,由成員組成最高權(quán)力機(jī)構(gòu)理事會(huì),而由少數(shù)成員組成的執(zhí)行董事會(huì)享有理事會(huì)委托的權(quán)力并負(fù)責(zé)處理基金組織的業(yè)務(wù)。成員國(guó)按其份額享有表決權(quán),重大事項(xiàng)由國(guó)際貨幣基金組織按總投票權(quán)85%的多數(shù)票通過(guò)。〔20〕參見(jiàn)《國(guó)際貨幣基金組織協(xié)定》 第12 條、《國(guó)際貨幣基金組織附則》 第15 節(jié)。美國(guó)一國(guó)擁有超過(guò)15%的投票權(quán),這也意味著美國(guó)對(duì)重大事項(xiàng)擁有否決權(quán)。通過(guò)比較可以看出,世界貿(mào)易組織是每個(gè)成員對(duì)決策都有否決權(quán)的組織,這意味著在成員間存在分歧時(shí)不可能達(dá)成任何共識(shí)。這種名義上和法律上成員平權(quán)的組織,也否定了類似聯(lián)合國(guó)安理會(huì)常任理事國(guó)或國(guó)際貨幣基金組織高份額成員的存在,由此導(dǎo)致的結(jié)果是“成事不足、敗事有余”。這就解釋了為什么世界貿(mào)易組織成立后發(fā)起的要求共識(shí)決策的多哈回合談判不能成功,也解釋了一些成員繞過(guò)共識(shí)要求通過(guò)“聯(lián)合聲明倡議”(JSI) 推動(dòng)諸邊談判。一定意義上說(shuō),這種諸邊談判是“違法性”談判,故而引起南非、印度等成員的質(zhì)疑。這類談判的支持者則認(rèn)為,為了世界貿(mào)易組織的生存需要一定的“顛覆性創(chuàng)新”“違法性造法”?！?1〕關(guān)于諸邊談判,參見(jiàn)石靜霞:《世界貿(mào)易組織談判功能重振中的“聯(lián)合聲明倡議”開放式新諸邊模式》,載《法商研究》 2022 年第5 期,第3-17 頁(yè)。換言之,違法具有正當(dāng)性。

歷史實(shí)踐形成的世界貿(mào)易組織的共識(shí)決策機(jī)制,與聯(lián)合國(guó)、國(guó)際貨幣基金組織等相比,還造成了一個(gè)后果:世界貿(mào)易組織不能對(duì)某一成員進(jìn)行懲處?！堵?lián)合國(guó)憲章》 規(guī)定了安理會(huì)采取憲章第七章制裁措施的權(quán)力,《國(guó)際貨幣基金組織協(xié)定》 含有中止成員享有利益甚至開除成員的規(guī)定,而由于世界貿(mào)易組織成員不可能自己懲罰自己,該組織的共識(shí)決策機(jī)制也不可能用于懲罰成員或中止其權(quán)利。歐盟、美國(guó)等成員聯(lián)合向世界貿(mào)易組織提出強(qiáng)化透明和通知要求的提案,建議中止沒(méi)有履行通知義務(wù)的成員的相關(guān)權(quán)利?！?2〕WTO,General Council,for Trade in Goods,Procedures to Enhance Transparency and Strengthen Notification Requirements under WTO Agreements,Communication from Argentina etc.,JOB/GC/204/Rev.9,JOB/CTG/14/Rev.9,28 April 2022.事實(shí)上,這樣的建議雖然號(hào)稱是改革建議,但與世界貿(mào)易組織的基本制度不符,不可能被全體成員接受。根本原因在于,世界貿(mào)易組織是共識(shí)決策機(jī)制,世界貿(mào)易組織不可能通過(guò)多數(shù)票的方式針對(duì)某個(gè)成員或少數(shù)成員施加負(fù)擔(dān)或懲處。《世界貿(mào)易組織協(xié)定》 第9 條決策規(guī)則中雖有票決的規(guī)定,但實(shí)踐中無(wú)票決,且做出票決決定同樣需要按照共識(shí)決策進(jìn)行,這在現(xiàn)實(shí)中不可能做到。

世界貿(mào)易組織的共識(shí)決策方式與世界貿(mào)易組織成員的義務(wù)性質(zhì)是一致的。世界貿(mào)易組織成員根據(jù)世界貿(mào)易組織規(guī)則享有的權(quán)利、承擔(dān)的義務(wù)是一種成員間的橫向的、契約性權(quán)利義務(wù),許多世界貿(mào)易組織規(guī)則支持這樣的結(jié)論?！蛾P(guān)稅與貿(mào)易總協(xié)定》 第35 條規(guī)定“本協(xié)定在特定締約方之間的不適用”,《世界貿(mào)易組織協(xié)定》 第13 條規(guī)定“多邊貿(mào)易協(xié)定在特定成員間的不適用”?！妒澜缳Q(mào)易組織協(xié)定》 第12 條規(guī)定申請(qǐng)加入者按其與世界貿(mào)易組織議定的條件加入世界貿(mào)易組織。世界貿(mào)易組織豁免某些成員承擔(dān)某些義務(wù)、發(fā)展中國(guó)家享有特殊和差別待遇、《關(guān)稅與貿(mào)易總協(xié)定》 有關(guān)減讓表修改等規(guī)定,《服務(wù)貿(mào)易總協(xié)定》 第27 條有關(guān)拒絕給予利益的規(guī)定,都體現(xiàn)出成員間義務(wù)的相對(duì)性。世界貿(mào)易組織成員不能因?yàn)槊绹?guó)阻撓上訴機(jī)構(gòu)成員遴選導(dǎo)致上訴機(jī)制癱瘓而投票表決制裁或開除美國(guó),同樣世界貿(mào)易組織也不能借口中國(guó)采取產(chǎn)業(yè)政策而投票表決制裁或開除中國(guó)。世界貿(mào)易組織成員只能通過(guò)自己的措施調(diào)整與其他成員的關(guān)系。這方面表現(xiàn)在前述的不訴不理的爭(zhēng)端解決機(jī)制,也表現(xiàn)在成員通過(guò)單方措施改變既有關(guān)系。美國(guó)政府歧視性地對(duì)中國(guó)出口產(chǎn)品加征關(guān)稅,俄烏沖突后美國(guó)、歐盟等成員單方面取消對(duì)俄羅斯產(chǎn)品的最惠國(guó)待遇,都是成員改變相互關(guān)系的體現(xiàn)。這種單方改變,無(wú)疑違反了世界貿(mào)易組織規(guī)則項(xiàng)下的既有承諾和義務(wù),如果受害方想尋求合法救濟(jì),只能訴諸世界貿(mào)易組織爭(zhēng)端解決程序,但由于世界貿(mào)易組織上訴機(jī)制為美國(guó)所破壞,原本光鮮的爭(zhēng)端解決機(jī)制現(xiàn)出了成員自助的原形。

世界貿(mào)易組織的共識(shí)決策要求,從另一角度講,就是統(tǒng)一性和多邊性。多邊的、無(wú)條件的普遍最惠國(guó)待遇,是關(guān)稅與貿(mào)易總協(xié)定/世界貿(mào)易組織的制度基石,正是這一特點(diǎn)使關(guān)稅與貿(mào)易總協(xié)定區(qū)別于之前美國(guó)實(shí)施的互惠貿(mào)易協(xié)定中的互惠最惠國(guó)待遇,也區(qū)別于歷史上西方列強(qiáng)與清朝政府簽署的不平等條約中的片面最惠國(guó)待遇。如前所述,目前一些世界貿(mào)易組織成員推動(dòng)的諸邊談判背離了多哈回合談判確立的共識(shí)性的一攬子權(quán)利義務(wù)的要求;也正因?yàn)槿绱?談判方主張?jiān)谧罨輫?guó)待遇基礎(chǔ)上實(shí)施談判成果,無(wú)需未談判方做出額外承諾。但這種安排在談判締約方拒絕向未締約方提供利益時(shí)并無(wú)救濟(jì)保障。“對(duì)某些人來(lái)說(shuō),諸邊談判無(wú)疑是矛盾的。但是,在目前這種貿(mào)易環(huán)境下,回到多邊主義的最好方法是采納可以產(chǎn)生諸邊協(xié)定的諸邊方法,隨著時(shí)間推移而逐步擴(kuò)大到多邊,對(duì)164 個(gè)世貿(mào)成員適用?！薄?3〕James Bacchus,The Future of the WTO:Multilateral or Plurilatral ?CTAO Policy Analysis,https://www.cato.org/policy-analysis/future-wto#plurilateral-opportunities.這實(shí)際上是一種違背既有規(guī)則的便宜行事,違背世界貿(mào)易組織成立初心。關(guān)稅與貿(mào)易總協(xié)定烏拉圭回合談判達(dá)成《世界貿(mào)易組織協(xié)定》、成立世界貿(mào)易組織的重要目標(biāo)之一,是結(jié)束關(guān)稅與貿(mào)易總協(xié)定時(shí)期不同談判形成的不同締約方參加不同法律文件的混亂做法,適用統(tǒng)一的規(guī)則、統(tǒng)一的爭(zhēng)端解決機(jī)制?！稜?zhēng)端解決規(guī)則與程序諒解》 第1 條第1 款的適用范圍的規(guī)定證明了這一點(diǎn)。

(二) 初試鋒芒的上訴機(jī)制

世界貿(mào)易組織的正向共識(shí)決策機(jī)制,與通過(guò)爭(zhēng)端解決報(bào)告的反向共識(shí)機(jī)制,構(gòu)成了世界貿(mào)易組織決策的兩大方面,一定意義上共同促成了當(dāng)今世界貿(mào)易組織的危機(jī)。

《1947 年關(guān)稅與貿(mào)易總協(xié)定》 是基于《臨時(shí)適用議定書》 臨時(shí)適用的,締約方期待在《國(guó)際貿(mào)易組織憲章》 生效時(shí)按該憲章的組織規(guī)定處理決策事宜。由于《國(guó)際貿(mào)易組織憲章》 未能生效,締約方集體管理的實(shí)踐得以適用、延續(xù)下來(lái),形成了事實(shí)上的、不具有國(guó)際法人格的國(guó)際組織。關(guān)稅與貿(mào)易總協(xié)定烏拉圭回合達(dá)成的《世界貿(mào)易組織協(xié)定》 正式成立了具有國(guó)際法人格的世界貿(mào)易組織,替代了組織意義上的關(guān)稅與貿(mào)易總協(xié)定,也同時(shí)繼承了其共識(shí)決策機(jī)制。但在爭(zhēng)端解決機(jī)制方面,雖然既往不咎的救濟(jì)方式?jīng)]有變化,爭(zhēng)端審理機(jī)制以及爭(zhēng)端解決報(bào)告通過(guò)機(jī)制卻發(fā)生了變化,這就是一票通過(guò)式的反向共識(shí)及上訴機(jī)制的確立。反向共識(shí)是對(duì)關(guān)稅與貿(mào)易總協(xié)定時(shí)期的共識(shí)決策在爭(zhēng)端解決報(bào)告通過(guò)方面做出的改革,上訴機(jī)制則是對(duì)反向共識(shí)通過(guò)爭(zhēng)端解決報(bào)告可能出現(xiàn)的法律錯(cuò)誤的糾正保障制度,二者形成了世界貿(mào)易組織爭(zhēng)端解決機(jī)制的最大特色,是“爭(zhēng)端解決制度的主要?jiǎng)?chuàng)新”?！?4〕Michael J.Trebilcock &Robert Howse,The Regulation of International Trade,Routledge,2005,p.138.“WTO 爭(zhēng)端解決機(jī)制是非常鮮見(jiàn)的規(guī)定了上訴審查并設(shè)有常設(shè)上訴法庭的國(guó)際爭(zhēng)端解決機(jī)制?！薄?5〕[比] 彼得·范德博思、單文華:《世界貿(mào)易組織法原理》 (上冊(cè)),法律出版社2019 年版,第250 頁(yè)。

關(guān)稅與貿(mào)易總協(xié)定時(shí)期,締約方全體通過(guò)協(xié)商一致方式通過(guò)專家組報(bào)告,常有爭(zhēng)端一方不滿意專家組報(bào)告而阻擾通過(guò)的情形。解決這一問(wèn)題是關(guān)稅與貿(mào)易總協(xié)定烏拉圭回合談判的一項(xiàng)任務(wù)。經(jīng)過(guò)不斷溝通,除非締約方全體一致決定不通過(guò)專家組報(bào)告,自動(dòng)通過(guò)專家組報(bào)告成為一種選擇,并作為一攬子談判成果的一部分被接受。而為了防止審理案件的專家組出現(xiàn)法律上的錯(cuò)誤,歐共體、美國(guó)、加拿大、墨西哥等提出了設(shè)立上訴審查程序的建議,并作為最終談判成果的一部分被接受?！?6〕Terence P.Stewart ed.,The GATT Uruguay Round:A Negotiating History (1986-1992),Kluwer Law and Taxation Publishers,1993,pp.2767-2768,2780-2781,2795-2796.這樣,烏拉圭回合談判有關(guān)爭(zhēng)端解決程序的兩大成果,成為世界貿(mào)易組織爭(zhēng)端解決機(jī)制的一部分。

在《1947 年關(guān)稅與貿(mào)易總協(xié)定》 臨時(shí)適用初期,有關(guān)締約方之間的爭(zhēng)端最初是由締約方主席與爭(zhēng)端方討論解決,后來(lái)參與討論案件的范圍擴(kuò)大到所有締約方。這一做法于1949 年變成設(shè)立一個(gè)工作組做出報(bào)告,交由締約方全體討論、做出決議,1952 年正式使用“專家組”這一名稱?！?979 年談判、磋商、爭(zhēng)端解決和監(jiān)督諒解》 正式規(guī)定了專家組工作程序?！?7〕Christina Schroder,Early Dispute Settlement in the GATT,in Gabrielle Marceau ed.,A History of Law and Lawyers in the GATT/WTO,Cambridge University Press,2015,pp.141-147.世界貿(mào)易組織《爭(zhēng)端解決規(guī)則與程序諒解》 是對(duì)之前關(guān)稅與貿(mào)易總協(xié)定爭(zhēng)端解決實(shí)踐的成文化和完善,第3條總則部分明確“各成員確認(rèn)遵守迄今為止根據(jù)《1947 年關(guān)稅與貿(mào)易總協(xié)定》 第22 條和第23條實(shí)施的管理爭(zhēng)端解決的規(guī)則,及在此進(jìn)一步詳述和修改的規(guī)則和程序”。根據(jù)《爭(zhēng)端解決規(guī)則與程序諒解》,專家組的職權(quán)是審查向爭(zhēng)端解決機(jī)構(gòu)提交的爭(zhēng)議事項(xiàng),協(xié)助爭(zhēng)端解決機(jī)構(gòu)提出建議或作出該協(xié)定規(guī)定的裁決;專家組的職能是協(xié)助爭(zhēng)端解決機(jī)構(gòu)履行該諒解和適用協(xié)定項(xiàng)下的職責(zé),對(duì)審議事項(xiàng)進(jìn)行客觀評(píng)估,并作出協(xié)助爭(zhēng)端解決機(jī)構(gòu)提出建議或提出適用協(xié)定所規(guī)定的裁決的其他調(diào)查結(jié)果?！?8〕參見(jiàn)《爭(zhēng)端解決規(guī)則與程序諒解》 第7 條、第11 條。由此看出,世界貿(mào)易組織時(shí)期的專家組的職責(zé)仍然像關(guān)稅與貿(mào)易總協(xié)定時(shí)期的工作組或?qū)＜医M一樣,對(duì)爭(zhēng)議事項(xiàng)做出報(bào)告,提交爭(zhēng)端解決機(jī)構(gòu)(相當(dāng)于關(guān)稅與貿(mào)易總協(xié)定締約方全體) 討論、決定,只是專家組報(bào)告通過(guò)的方式由正向共識(shí)轉(zhuǎn)向反向共識(shí),即準(zhǔn)自動(dòng)通過(guò)。

與專家組報(bào)告準(zhǔn)自動(dòng)通過(guò)的配套措施是上訴審查程序。由7 人組成的常設(shè)上訴機(jī)構(gòu)中的3 人組成上訴庭審理上訴案件。上訴機(jī)構(gòu)可維持、修改或撤銷專家組的法律調(diào)查結(jié)果和結(jié)論。上訴機(jī)構(gòu)的工作程序由上訴機(jī)構(gòu)與爭(zhēng)端解決機(jī)構(gòu)主席和總干事磋商后制定,并告知各成員參考?！?9〕參見(jiàn)《爭(zhēng)端解決規(guī)則與程序諒解》 第17 條。上訴機(jī)構(gòu)成立后制定的工作程序明確了上訴庭獨(dú)立審理、上訴機(jī)構(gòu)集體討論的工作方式。〔30〕Working Procedures for Appellate Review,WT/AB/WP/6,16August 2010.爭(zhēng)端解決機(jī)構(gòu)通過(guò)的爭(zhēng)端解決報(bào)告僅對(duì)爭(zhēng)端當(dāng)事人有約束力,但這不意味著在后的專家組可以自由無(wú)視之前已獲爭(zhēng)端解決機(jī)構(gòu)通過(guò)的上訴機(jī)構(gòu)報(bào)告中的法律解釋和判決理由。上訴機(jī)構(gòu)也對(duì)專家組背離上訴機(jī)構(gòu)對(duì)同一法律問(wèn)題的解釋的判理表示深深的關(guān)注,認(rèn)為專家組的這種做法對(duì)世界貿(mào)易組織爭(zhēng)端解決機(jī)制的良好運(yùn)作具有嚴(yán)重影響。上訴機(jī)構(gòu)指出,爭(zhēng)端解決實(shí)踐證明,世界貿(mào)易組織成員非常重視已通過(guò)的專家組報(bào)告和上訴機(jī)構(gòu)報(bào)告中的推理。這些報(bào)告經(jīng)常被爭(zhēng)端方引用支持其主張,也為之后審理案件的專家組和上訴機(jī)構(gòu)所依賴;世界貿(mào)易組織成員在立法或修法時(shí)也考慮這些報(bào)告中對(duì)法律問(wèn)題的解釋。因而,已通過(guò)的專家組報(bào)告和上訴機(jī)構(gòu)報(bào)告構(gòu)成了世界貿(mào)易組織爭(zhēng)端解決制度的現(xiàn)狀。確?！稜?zhēng)端解決規(guī)則與程序諒解》 所預(yù)期的爭(zhēng)端解決制度的穩(wěn)定性和可預(yù)期性,意味著除非存在強(qiáng)有力的理由,審判機(jī)構(gòu)應(yīng)在隨后的案件中以相同的方式處理相同的法律問(wèn)題?！?1〕United States -Final Anti-Dumping Measures on Stainless Steel from Mexico,WT/DS344/AB/R (adopted on 20May 2008),paras.158,160,162.專家組不遵循之前已通過(guò)的解決相同問(wèn)題的上訴機(jī)構(gòu)報(bào)告,削弱了《爭(zhēng)端解決規(guī)則與程序諒解》 所預(yù)期的澄清成員適用協(xié)定項(xiàng)下權(quán)利義務(wù)的一貫的可預(yù)期性。上訴機(jī)構(gòu)還進(jìn)一步指出,雖然爭(zhēng)端中某一條款的適用僅限于特定情形,但已通過(guò)的上訴機(jī)構(gòu)報(bào)告所含的澄清的相關(guān)性,并不限于特定案件中的特定條款的適用?！?2〕參見(jiàn)同上注,para.161。在上訴機(jī)構(gòu)發(fā)表上述觀點(diǎn)后,有的專家組直接照抄了之前上訴機(jī)構(gòu)的結(jié)論?！?3〕United States -Anti-Dumping Measures on Polyethylene Retail Carrier Bags from Thailand,WT/DS383/R(adopted on 18February 2010).

上訴機(jī)構(gòu)的上述觀點(diǎn),是基于世界貿(mào)易組織爭(zhēng)端解決機(jī)制中的審級(jí)機(jī)制而言的。上訴機(jī)構(gòu)認(rèn)為專家組和上訴機(jī)構(gòu)發(fā)揮不同的作用。為了強(qiáng)化多邊貿(mào)易體制中的爭(zhēng)端解決,關(guān)稅與貿(mào)易總協(xié)定烏拉圭回合談判設(shè)立了常設(shè)的上訴機(jī)構(gòu),審查專家組報(bào)告中的法律問(wèn)題和法律解釋。這表明世界貿(mào)易組織成員承認(rèn)適用協(xié)定項(xiàng)下權(quán)利義務(wù)解釋的一致性和穩(wěn)定性的重要性。這對(duì)于確保穩(wěn)定性和可預(yù)期性以及爭(zhēng)端的迅速解決是必要的。但是,上訴機(jī)構(gòu)的上述觀點(diǎn)以及導(dǎo)致的后果,成為美國(guó)政府指責(zé)上訴機(jī)構(gòu)的重要理由。如果說(shuō)美國(guó)奧巴馬政府時(shí)期阻撓韓國(guó)籍上訴機(jī)構(gòu)成員連任可以視為美國(guó)政府對(duì)特定成員的態(tài)度,之后美國(guó)特朗普政府和拜登政府連續(xù)阻撓上訴機(jī)構(gòu)成員遴選致使上訴機(jī)制癱瘓這一事實(shí),則清楚地反映出了美國(guó)對(duì)待上訴機(jī)構(gòu)的真實(shí)態(tài)度。美國(guó)貿(mào)易代表辦公室2020 年發(fā)布的《世界貿(mào)易組織上訴機(jī)構(gòu)報(bào)告》 詳細(xì)地列出了美國(guó)政府認(rèn)為上訴機(jī)構(gòu)存在的幾宗“罪”,其中上訴機(jī)構(gòu)發(fā)表爭(zhēng)端解決不必要的咨詢意見(jiàn)、上訴機(jī)構(gòu)堅(jiān)持專家組應(yīng)將上訴機(jī)構(gòu)的解釋視為約束性先例、上訴機(jī)構(gòu)超越成員以及部長(zhǎng)會(huì)議和總理事會(huì)授予的權(quán)限,是美國(guó)對(duì)上訴機(jī)構(gòu)的制度性指控?！?4〕See Office of the United States Trade Representative,Report on the Appellate Body of the World Trade Organization,February 2020.

上述問(wèn)題實(shí)質(zhì)上涉及上訴機(jī)構(gòu)在世界貿(mào)易組織的機(jī)構(gòu)設(shè)置中的地位問(wèn)題。如前所述,世界貿(mào)易組織的權(quán)力機(jī)構(gòu)僅包括部長(zhǎng)會(huì)議和總理事會(huì),總理事會(huì)在處理爭(zhēng)端解決時(shí)以爭(zhēng)端解決機(jī)構(gòu)名稱行事。就爭(zhēng)端解決而言,專家組和上訴機(jī)構(gòu)的報(bào)告只能為爭(zhēng)端解決機(jī)構(gòu)通過(guò)后才具有法律上的約束力?！?5〕世界貿(mào)易組織爭(zhēng)端解決報(bào)告雖然采取反向共識(shí)的準(zhǔn)自動(dòng)通過(guò)方式,但世界貿(mào)易組織成立以來(lái)確實(shí)存在著未被爭(zhēng)端解決機(jī)構(gòu)通過(guò)的報(bào)告,歐共體提起的有關(guān)歐共體香蕉體制案即是一例。European Communities -Regime for the Importation,Sale and Distribution of Bananas -Recourse to Article 21.5by the European Communities -Report of the Panel,WT/DS27/RW/EEC,12April 1999.換言之,即便是上訴機(jī)構(gòu)報(bào)告,如果沒(méi)有爭(zhēng)端解決機(jī)構(gòu)這一“橡皮圖章”賦予合法性,上訴機(jī)構(gòu)報(bào)告本身如同關(guān)稅與貿(mào)易總協(xié)定時(shí)期未通過(guò)的專家組報(bào)告一樣,沒(méi)有任何法律效力?！?6〕Japan -Taxes on Alcoholic Beverages,WT/DS8/AB/R,WT/DS10/AB/R,WT/DS11/AB/R (adoped on 1 November 1996),pp.14-15.這一點(diǎn)也不同于世界貿(mào)易組織爭(zhēng)端解決程序中的仲裁裁決。根據(jù)《爭(zhēng)端解決規(guī)則與程序諒解》,無(wú)論是第25 條替代專家組和上訴機(jī)構(gòu)審理的仲裁裁決,還是第21 條第3 款的執(zhí)行合理期的仲裁裁決,亦或第22 條第6 款的中止減讓仲裁裁決,都不需要爭(zhēng)端解決機(jī)構(gòu)通過(guò)作為產(chǎn)生法律效力的條件。一定意義上說(shuō),上訴機(jī)構(gòu)和專家組一樣,是協(xié)助爭(zhēng)端解決機(jī)構(gòu)履行相關(guān)職責(zé)的安排,在世界貿(mào)易組織的制度和權(quán)力架構(gòu)中無(wú)獨(dú)立地位。世界貿(mào)易組織爭(zhēng)端解決機(jī)制中的上訴機(jī)構(gòu),盡管是一個(gè)法律復(fù)審機(jī)構(gòu),但它不同于世界貿(mào)易組織成員國(guó)內(nèi)法律體系中的最高法院,既不具有權(quán)力分配和制衡的地位和作用,也無(wú)獨(dú)立做出有法律約束力裁決的資格。得出這樣的結(jié)論或許有些悲觀。世界貿(mào)易組織上訴機(jī)構(gòu)成員范德博思(Peter Van den Bossche) 2019年告別演講時(shí)指出“歷史不會(huì)善意地審判那些對(duì)世貿(mào)組織爭(zhēng)端解決系統(tǒng)的崩潰負(fù)有責(zé)任的人”,但2 年后又認(rèn)為世界貿(mào)易組織上訴機(jī)構(gòu)從來(lái)就不具備有效運(yùn)行的條件,這種圈內(nèi)人的思考或許更有說(shuō)服力:“國(guó)際審理機(jī)構(gòu)、法院或?qū)徟型?只有在下述三項(xiàng)基本條件具備時(shí),才能作為審判者有效發(fā)揮功能:第一,在作為審判者的權(quán)限范圍內(nèi)行為且被允許行為;第二,它是獨(dú)立的、公正的并且其獨(dú)立性和公正性得到尊重;第三,遵循正當(dāng)程序的要求,及時(shí)解決爭(zhēng)端,并具有這樣做的財(cái)政和人力資源。對(duì)于世界貿(mào)易組織上訴機(jī)構(gòu)而言,這些條件在很長(zhǎng)時(shí)間內(nèi)不具備甚至從來(lái)就不具備?！薄?7〕Farewell speech of Appellate Body member Peter Van den Bossche,https://www.wto.org/english/tratop_e/dispu_e/farwellspeech_peter_van_den_bossche_e.htm;Peter Van den Bossche,The Demise of the WTO Appellate Body:

在現(xiàn)有各類國(guó)際爭(zhēng)端解決機(jī)制中,除世界貿(mào)易組織外,只有《國(guó)際刑事法院羅馬規(guī)約》 規(guī)定了針對(duì)犯罪行為人判決的上訴事宜。〔38〕參見(jiàn)《國(guó)際刑事法院羅馬規(guī)約》 第八編“上訴和改判”。對(duì)于非國(guó)家實(shí)體的投資者與東道國(guó)之間的爭(zhēng)端解決,國(guó)際投資爭(zhēng)端解決中心規(guī)定了裁決撤銷程序,無(wú)上訴程序?！?9〕參見(jiàn)《關(guān)于解決各國(guó)和其它國(guó)家國(guó)民之間投資爭(zhēng)端的公約》 第52 條:“一、任何一方可以根據(jù)下列一個(gè)或幾個(gè)理由,向秘書長(zhǎng)提出書面申請(qǐng),要求取消裁決:(一) 法庭的組成不適當(dāng);(二) 法庭顯然超越其權(quán)力;(三) 法庭的一個(gè)成員有受賄行為;(四) 有嚴(yán)重的背離基本程序規(guī)則的情況;(五) 裁決未陳述其所依據(jù)的理由?！薄俺蜂N委員會(huì)僅擁有有限的管轄權(quán),不能以自己對(duì)法律的觀點(diǎn)和對(duì)事實(shí)的評(píng)估替代仲裁庭的觀點(diǎn)和評(píng)估?！薄?0〕CMS Gas Transmission Company v.Argentine Republic,ICSID Case No.ARB/01/8;Decesion of the Ad Hoc Committee of the Application for Annulment of teh Argentine Republic,September 27,2007,paras.135-136,158.國(guó)際法院和國(guó)際海洋法法庭也無(wú)上訴程序。世界貿(mào)易組織上訴機(jī)構(gòu)試圖確立先例制度的努力,無(wú)疑對(duì)世界貿(mào)易組織權(quán)力機(jī)構(gòu)劃分和國(guó)際爭(zhēng)端解決制度提出了挑戰(zhàn)。有國(guó)際知名學(xué)者發(fā)表有關(guān)世貿(mào)爭(zhēng)端解決機(jī)制改革的文章,建議進(jìn)行結(jié)構(gòu)性改革,維持二審機(jī)制,但改變上訴機(jī)構(gòu)的作用,上訴審查采取合理性標(biāo)準(zhǔn),專家組、上訴機(jī)構(gòu)和成員相互制衡?！?1〕See Thomas Cottier,Recalibrating the WTO Dispute Settlement System:Towards New Standards of Appellate Review,24Journal of International Economic Law 1(2021).這種改革可能是保留上訴機(jī)構(gòu)又限制上訴機(jī)構(gòu)的一種折中。原上訴機(jī)構(gòu)成員捍衛(wèi)的“獨(dú)立性”,〔42〕在美國(guó)奧巴馬政府阻撓韓國(guó)籍上訴機(jī)構(gòu)成員連任時(shí),原上訴機(jī)構(gòu)成員和時(shí)任上訴機(jī)構(gòu)成員聯(lián)合發(fā)表了公開信,對(duì)美國(guó)做法表示不滿。這一做法實(shí)際上在某種程度上起了相反的作用,表明它不服從“主人”的意志。可能正是上訴機(jī)構(gòu)改革的對(duì)象,甚至為了世界貿(mào)易組織“復(fù)活”,也不排除“舍卒保車”的可能性。最終安排取決于世界貿(mào)易組織成員,而不取決于世界貿(mào)易組織上訴機(jī)構(gòu)成員。

三、仍未過(guò)時(shí)的主權(quán)國(guó)家現(xiàn)實(shí)

(一) 國(guó)際爭(zhēng)端解決機(jī)構(gòu)與主權(quán)國(guó)家的關(guān)系

世界貿(mào)易組織上訴機(jī)構(gòu)試圖明確建立先例制度,確實(shí)存在著美國(guó)所指責(zé)的超越成員、部長(zhǎng)會(huì)議和總理事會(huì)授權(quán)的嫌疑。由于上訴審查的存在,傳統(tǒng)上一般認(rèn)為世界貿(mào)易組織爭(zhēng)端解決程序中存在著“事實(shí)上的”先例制度。事實(shí)上的先例制度保留了一審專家組解釋法律的自由,又LessonsforGovernanceofInternationalAdjudication?,WTI Working Paper,October 28,2021.給予了上訴機(jī)構(gòu)一定干預(yù)的權(quán)限。這一安排使上訴機(jī)構(gòu)在“走鋼絲”,稍有偏離就可能帶來(lái)危險(xiǎn)。上訴機(jī)制的癱瘓證明了這一點(diǎn)。

世界貿(mào)易組織以及上訴機(jī)構(gòu)的現(xiàn)實(shí)和困境,再次說(shuō)明了當(dāng)今國(guó)際社會(huì)是由國(guó)家這一基本主體構(gòu)成的,市場(chǎng)社會(huì)、非政府組織、專家機(jī)構(gòu)等都受制于主權(quán)國(guó)家這一權(quán)威。同時(shí),國(guó)家也是由市場(chǎng)社會(huì)、非政府組織、專家機(jī)構(gòu)等構(gòu)成的,受到這些主體的影響和制約,政府行為必須反映人民的意志。國(guó)際社會(huì)是一個(gè)普遍聯(lián)系、相互作用的社會(huì)網(wǎng)絡(luò),連結(jié)網(wǎng)絡(luò)的節(jié)點(diǎn)是國(guó)家。觀察世界貿(mào)易組織,不能不考慮國(guó)家的作用,更不用說(shuō)世界貿(mào)易組織是成員管理的組織了?！?3〕需要特別指出的是,世界貿(mào)易組織成員包括主權(quán)國(guó)家成員和單獨(dú)關(guān)稅區(qū)成員。歐盟作為一個(gè)單獨(dú)關(guān)稅區(qū),與歐盟成員一樣都是世界貿(mào)易組織成員;我國(guó)香港、我國(guó)澳門、我國(guó)臺(tái)灣地區(qū)(“臺(tái)澎金馬單獨(dú)關(guān)稅區(qū)”) 也是世界貿(mào)易組織成員。這些安排,都是國(guó)家安排的結(jié)果,依然反映的是國(guó)家意志。我國(guó)香港、我國(guó)澳門、我國(guó)臺(tái)灣地區(qū)以單獨(dú)關(guān)稅區(qū)的名義成為世界貿(mào)易組織的成員,反映了中華人民共和國(guó)的意志。參見(jiàn)商務(wù)部世界貿(mào)易組織司編、索必成主編:《中國(guó)加入世界貿(mào)易組織談判文件資料選編》 (綜合卷,第3 卷),中國(guó)商務(wù)出版社2013 年版,第299-325 頁(yè)。為敘述方便起見(jiàn),本文本部分主要從主權(quán)國(guó)家角度來(lái)分析,除非必要,不再單獨(dú)提及單獨(dú)關(guān)稅區(qū)成員問(wèn)題。

國(guó)家是人類社會(huì)發(fā)展、人類文明發(fā)展的最偉大成果。無(wú)論對(duì)國(guó)家起源的原因如何解釋,〔44〕西方國(guó)家多從社會(huì)契約論來(lái)解釋國(guó)家的由來(lái),將國(guó)家視為必要的惡,而具有獨(dú)立發(fā)展路徑的中國(guó)文明自諸子百家始就對(duì)國(guó)家存在的必要性或正當(dāng)性幾乎毫不懷疑。參見(jiàn)楊陽(yáng):《中國(guó)傳統(tǒng)國(guó)家理論的奠基——先秦諸子的國(guó)家學(xué)說(shuō)》,載《政治學(xué)研究》 2018 年第1 期,第2-11 頁(yè)。國(guó)家作為一個(gè)政治組織體的作用在可以預(yù)見(jiàn)的將來(lái)都無(wú)可替代。同時(shí)需要認(rèn)識(shí)到,國(guó)家的產(chǎn)生不是一生多的過(guò)程,而是多個(gè)國(guó)家共生的過(guò)程。在國(guó)家的產(chǎn)生過(guò)程中,充滿著向國(guó)家轉(zhuǎn)化的不同行為體之間的沖突和斗爭(zhēng),在國(guó)家發(fā)展的過(guò)程中充滿著不同國(guó)家間的沖突與斗爭(zhēng)。因此,國(guó)家既是內(nèi)生的,也是外生的。處理對(duì)外關(guān)系成為國(guó)家自產(chǎn)生時(shí)起就具備的一種功能。當(dāng)代國(guó)際法在界定國(guó)家時(shí)也將對(duì)對(duì)外交往能力作為國(guó)家的一個(gè)要素,主權(quán)是國(guó)家的根本屬性,主權(quán)是國(guó)家具有對(duì)內(nèi)的最高權(quán)力和對(duì)外的獨(dú)立地位?！?5〕參見(jiàn)同前注〔9〕,曾令良、江國(guó)青主編書,第127-128 頁(yè)。在國(guó)際法的實(shí)踐中,主權(quán)意味著獨(dú)立。〔46〕參見(jiàn)張愛(ài)寧編著:《國(guó)際法與案例解析》,人民法院出版社2000 年版,第85 頁(yè);Island of Palmas(Netherlans/US),2UNRIAA 819,p.838?！堵?lián)合國(guó)憲章》 要求各會(huì)員國(guó)不得侵害任何會(huì)員國(guó)或國(guó)家之領(lǐng)土完整和政治獨(dú)立?！?7〕參見(jiàn)《聯(lián)合國(guó)憲章》 第2 條第4 款。國(guó)際法確立的國(guó)家主權(quán)獨(dú)立原則,需要國(guó)家單獨(dú)或集體去捍衛(wèi)?！?8〕參見(jiàn)《聯(lián)合國(guó)憲章》 第51 條規(guī)定:“聯(lián)合國(guó)任何會(huì)員國(guó)受武力攻擊時(shí),在安全理事會(huì)采取必要辦法以維護(hù)國(guó)際安平及安全以前,本憲章不得認(rèn)為禁止行使單獨(dú)或集體自衛(wèi)之自然權(quán)利?！眹?guó)際關(guān)系中一個(gè)國(guó)家對(duì)另一國(guó)家、一些國(guó)家對(duì)其他國(guó)家的侵犯仍然存在;由于人口、領(lǐng)土、實(shí)力、利益等原因,霸權(quán)和欺凌現(xiàn)象仍然存在。文明國(guó)家論、有限主權(quán)論、失敗國(guó)家、流氓國(guó)家、保護(hù)的責(zé)任、主權(quán)放歷史書架等論調(diào),實(shí)質(zhì)上反映了一些國(guó)家對(duì)另外一些國(guó)家的看法和政策,是主權(quán)行使的問(wèn)題,而不是對(duì)國(guó)家主權(quán)本身的認(rèn)識(shí)。

本文前述貝洛和杰克遜之間的分歧,本質(zhì)上是如何看待世界貿(mào)易組織與組織成員之間的關(guān)系問(wèn)題,是主權(quán)國(guó)家與政府間國(guó)際組織關(guān)系的問(wèn)題。貝洛認(rèn)為,世界貿(mào)易組織的眾多規(guī)則及制度設(shè)計(jì)都沒(méi)有改變一般國(guó)際法的現(xiàn)實(shí),而杰克遜則認(rèn)為在主權(quán)問(wèn)題上發(fā)生了變化。杰克遜專門以《國(guó)家主權(quán)與WTO——變化中的國(guó)際法基礎(chǔ)》 為題,將其相關(guān)文章結(jié)集出版。杰克遜教授指出,傳統(tǒng)的威斯特伐利亞主權(quán)概念已經(jīng)過(guò)時(shí)、不再可信。杰克遜教授特別提到關(guān)稅與貿(mào)易總協(xié)定和世界貿(mào)易組織,認(rèn)為在貿(mào)易政策領(lǐng)域,許多特例可以被建設(shè)性地引用以規(guī)避“主權(quán)概念”的影響。關(guān)稅與貿(mào)易總協(xié)定和現(xiàn)在的世界貿(mào)易組織成員的標(biāo)準(zhǔn)就是一個(gè)顯著的例子,這些成員并不限于“主權(quán)國(guó)家”,而是任何“國(guó)家或在處理對(duì)外貿(mào)易關(guān)系方面擁有完全自主權(quán)的單獨(dú)關(guān)稅區(qū)”。杰克遜教授認(rèn)為,今天具體使用的“主權(quán)”用于政策辯論時(shí)在大多數(shù)情況下指的是權(quán)力分配問(wèn)題,通常情況下指政府的決策權(quán)。權(quán)力分配包括縱向的和橫向的權(quán)力分配,并建議優(yōu)先選擇國(guó)際層次權(quán)力分配?！?9〕參見(jiàn)[美] 約翰·H.杰克遜:《國(guó)家主權(quán)與WTO——變化中的國(guó)際法基礎(chǔ)》,趙龍躍等譯,社會(huì)科學(xué)文獻(xiàn)出版社2009 年版,第86-89 頁(yè)。該書原著2006 年出版,援引了出版前流行的有關(guān)主權(quán)過(guò)時(shí)的一些觀點(diǎn)。今天回看杰克遜教授的觀點(diǎn),世界貿(mào)易組織的現(xiàn)狀已經(jīng)對(duì)杰克遜教授的認(rèn)識(shí)至少暫時(shí)給出了一個(gè)結(jié)論。英國(guó)脫歐從另一個(gè)側(cè)面回答了這一問(wèn)題?？陀^地說(shuō),杰克遜的觀點(diǎn)反映了當(dāng)時(shí)一些人的認(rèn)識(shí),具有時(shí)代性和時(shí)代局限性。事實(shí)上,從歷史角度看,國(guó)際法的基礎(chǔ)并沒(méi)有多大變化。中國(guó)有學(xué)者指出,杰克遜教授所采取的權(quán)力導(dǎo)向和規(guī)則導(dǎo)向排斥的的范式,具有局限性。〔50〕參見(jiàn)徐泉、郝荻:《WTO 雙重二元結(jié)構(gòu)理論研究》,人民出版社2021 年版,第82-86 頁(yè)。

與關(guān)稅與貿(mào)易總協(xié)定時(shí)期全體締約方一致同意爭(zhēng)端解決報(bào)告的爭(zhēng)端解決做法相反,世界貿(mào)易組織爭(zhēng)端解決機(jī)制采取反向一致通過(guò)爭(zhēng)端解決報(bào)告的做法。就這一點(diǎn)而言,世界貿(mào)易組織爭(zhēng)端解決機(jī)制確實(shí)是由權(quán)力導(dǎo)向向規(guī)則導(dǎo)向轉(zhuǎn)變。這種轉(zhuǎn)變也體現(xiàn)在《爭(zhēng)端解決規(guī)則與程序諒解》 第23 條加強(qiáng)多邊體制、通過(guò)多邊體制解決成員爭(zhēng)端的要求中,由此直接導(dǎo)致歐共體在世界貿(mào)易組織成立后不久起訴美國(guó)的301 條款并勝訴?！?1〕United States -Sections 301-310of the Trade Act 1974,WT/DS152(adopted on 27January 2000).這反映了關(guān)稅與貿(mào)易總協(xié)定烏拉圭回合談判時(shí)期談判者克服締約方阻撓通過(guò)爭(zhēng)端解決報(bào)告這一做法的良好愿望。這種愿望以及隨后的安排是否切實(shí)可行,至少在世界貿(mào)易組織爭(zhēng)端解決機(jī)制運(yùn)作的初期得到了肯定。隨著世界貿(mào)易組織多哈回合談判無(wú)果、成員增多產(chǎn)生的新沖突,一度被看好的反向共識(shí)通過(guò)爭(zhēng)端解決報(bào)告的做法只身獨(dú)奔,帶來(lái)了新的問(wèn)題。規(guī)則導(dǎo)向又滑向了權(quán)力導(dǎo)向:美國(guó)沒(méi)有辦法阻撓爭(zhēng)端解決報(bào)告的通過(guò),但可以釜底抽薪式阻撓上訴機(jī)構(gòu)成員的遴選。美國(guó)能夠這樣做的基礎(chǔ)究其根本還是世界貿(mào)易組織的成員管理制度,或者說(shuō)主權(quán)制度。美國(guó)之所以指控上訴機(jī)構(gòu)超越成員、部長(zhǎng)會(huì)議和總理事會(huì)的授權(quán),而其他成員對(duì)美國(guó)的這一做法無(wú)可奈何,其原因也正是美國(guó)擁有阻撓上訴機(jī)構(gòu)成員遴選的權(quán)利、意志和實(shí)力。拋開、剝離世界貿(mào)易組織上訴機(jī)構(gòu)在整個(gè)世界貿(mào)易組織機(jī)制中的位置和作用,抽象地孤立地討論、看待上訴機(jī)構(gòu),甚至將其與國(guó)內(nèi)法律秩序中的最高法院相對(duì)比,無(wú)疑是錯(cuò)誤的。上訴機(jī)構(gòu)并不獨(dú)立! 杰克遜教授承認(rèn):在爭(zhēng)端解決機(jī)制中從未正式使用過(guò)諸如“法院”“仲裁庭”或“司法”之類的用語(yǔ)。〔52〕參見(jiàn)同前注〔49〕,[美] 約翰·H.杰克遜書,第86-89 頁(yè)。雖然他指出這一事實(shí)的目的是說(shuō)明主權(quán)的弱化,但從另一角度理解,可以認(rèn)為在世界貿(mào)易組織機(jī)制中根本不存在類似“法院”這樣的機(jī)構(gòu)。

根據(jù)《聯(lián)合國(guó)憲章》,在爭(zhēng)端方不履行依國(guó)際法院判決應(yīng)負(fù)義務(wù)時(shí),另一方可以向安全理事會(huì)申訴;安全理事會(huì)認(rèn)為必要時(shí),可以做出建議或決定應(yīng)采取的辦法,來(lái)執(zhí)行判決?！?3〕參見(jiàn)《聯(lián)合國(guó)憲章》 第94 條第2 款。依《解決各國(guó)和其它國(guó)家國(guó)民之間投資爭(zhēng)端的公約》,國(guó)際投資爭(zhēng)端解決中心仲裁庭做出的裁決取決于執(zhí)行地法院的執(zhí)行。依世界貿(mào)易組織《爭(zhēng)端解決規(guī)則與程序諒解》,申訴成員最終只能訴諸中止減讓或義務(wù)這種反措施?？梢钥闯?迄今為止,主要的國(guó)際經(jīng)濟(jì)爭(zhēng)端機(jī)構(gòu)無(wú)論其爭(zhēng)端解決程序如何設(shè)計(jì),也無(wú)論管轄權(quán)制度如何設(shè)計(jì)和演變,〔54〕國(guó)際法院存在所謂任擇性管轄權(quán),世界貿(mào)易組織爭(zhēng)端解決機(jī)構(gòu)存在所謂“強(qiáng)制性”管轄權(quán),國(guó)際投資爭(zhēng)端解決中心通過(guò)投資協(xié)定中的締約方承諾解決了國(guó)家同意仲裁的管轄權(quán)問(wèn)題。都不能改變國(guó)際爭(zhēng)端解決機(jī)構(gòu)無(wú)權(quán)違背主權(quán)國(guó)家意志強(qiáng)制主權(quán)國(guó)家采取措施的國(guó)際法基礎(chǔ)。

(二) 世界貿(mào)易組織成員與世界貿(mào)易組織的關(guān)系

世界貿(mào)易組織作為政府間國(guó)際組織,必然具有政府間國(guó)際組織的共性,必然存在著成員與組織之間的關(guān)系問(wèn)題。正像企業(yè)存在有限責(zé)任公司、股份有限公司、合伙、信托等多種組織形式,投資者與組織存在著多種關(guān)系一樣,以政府為成員的政府間組織也因組織協(xié)定章程的不同而不同。《聯(lián)合國(guó)憲章》 創(chuàng)設(shè)了權(quán)力組織安全理事會(huì)和咨詢機(jī)構(gòu)聯(lián)合國(guó)大會(huì),安全理事會(huì)的不同成員享有不同的權(quán)利;《國(guó)際貨幣基金組織協(xié)定》 創(chuàng)設(shè)了以份額為基礎(chǔ)、理事會(huì)和執(zhí)行董事會(huì)的權(quán)力架構(gòu);《世界貿(mào)易組織協(xié)定》 創(chuàng)設(shè)了成員管理、共識(shí)決策的制度架構(gòu)。如果說(shuō)《聯(lián)合國(guó)憲章》 和《國(guó)際貨幣基金組織協(xié)定》 創(chuàng)設(shè)了核心成員的特殊權(quán)利,《世界貿(mào)易組織協(xié)定》 則創(chuàng)設(shè)了所有成員的平等權(quán)利,這種平等權(quán)利既體現(xiàn)在世界貿(mào)易組織的共識(shí)決策之中,也體現(xiàn)在所有成員是權(quán)力機(jī)構(gòu)總理事會(huì)的組成成員之中。如果說(shuō)聯(lián)合國(guó)安全理事會(huì)成員國(guó)既行使自己的權(quán)利也代表非安全理事會(huì)成員國(guó)行使權(quán)利,組成國(guó)際貨幣基金組織執(zhí)行董事會(huì)的少數(shù)國(guó)家既表達(dá)自己意志也代表組織批準(zhǔn)貸款,由所有成員組成的世界貿(mào)易組織總理事會(huì)則更多地體現(xiàn)出成員個(gè)體意志,總理事會(huì)的決策不是少數(shù)成員代表其他成員、多數(shù)成員授權(quán)少數(shù)成員,也不是少數(shù)成員代表組織。在世界貿(mào)易組織中,是成員個(gè)個(gè)做主又個(gè)個(gè)做不了主的狀態(tài),在某種程度上存在著成事不足、敗事有余的傾向性。

由于歷史的原因,關(guān)稅與貿(mào)易總協(xié)定/世界貿(mào)易組織未能形成由少數(shù)成員組成權(quán)力機(jī)構(gòu)進(jìn)行管理的治理機(jī)制。〔55〕依據(jù)《臨時(shí)適用議定書》 臨時(shí)適用的《1947 年關(guān)稅與貿(mào)易總協(xié)定》 未規(guī)定組織機(jī)構(gòu)問(wèn)題,締約方期待《國(guó)際貿(mào)易組織哈瓦那憲章》 生效后適用這一章程中的組織機(jī)制。在《國(guó)際貿(mào)易組織哈瓦那憲章》 未能生效后,關(guān)稅與貿(mào)易總協(xié)定締約方在1955 年的審議會(huì)議上提出了由少數(shù)成員組成權(quán)力機(jī)構(gòu)的建議,烏拉圭回合談判中也提出了這樣的建議,但這些建議都沒(méi)有獲得共識(shí),世界貿(mào)易組織延續(xù)了關(guān)稅與貿(mào)易總協(xié)定締約方形成的全體成員參與的共識(shí)決策機(jī)制。在成員與世界貿(mào)易組織的關(guān)系上,形成了成員就是組織、組織就是成員的二合一機(jī)制。例如,依據(jù)《世界貿(mào)易組織協(xié)定》 第12 條,申請(qǐng)加入方按其與世界貿(mào)易組織議定的條件加入,實(shí)際上是申請(qǐng)加入方按其與相關(guān)成員談判達(dá)成的條件加入;正向共識(shí)決策時(shí)某一成員行使否決權(quán),意味著組織做出了否決決定。這實(shí)際上造成了成員與組織權(quán)限不明的潛在危機(jī)。在成員產(chǎn)生分歧特別是主要成員產(chǎn)生分歧時(shí),組織就可能陷入僵局。世界貿(mào)易組織總干事的選舉、上訴機(jī)構(gòu)成員的遴選就是例子。世界貿(mào)易組織第一任總干事選舉就產(chǎn)生了決策僵局問(wèn)題。第二任總干事選舉產(chǎn)生的僵局造成了兩位候選人共分一個(gè)任期的近乎荒唐的做法?！?6〕參見(jiàn)韓立余:《從總干事的選舉看WTO 的決策機(jī)制》,載《法學(xué)家》 2008 年第2 期,第153-160 頁(yè)。2020年總干事選舉時(shí),美國(guó)特朗普政府的支持對(duì)象不同于其他成員的支持對(duì)象,造成了新的僵局,只是在美國(guó)拜登政府上臺(tái)后改變了態(tài)度,才達(dá)成了共識(shí)選出了新的總干事。〔57〕See Former U. S. Officials Urge Biden to Back Okonjo-Iweala for WTO Director-general,January 25,2021,http://gfhzce52aff5ae38f4448svxv9o9nxbucb6ukv.fzyx.libproxy.ruc.edu.cn/trade/former-us-officials-urge-biden-backokonjo-iweala-wto-director-general,last visited on 30May 2023.如果說(shuō)總干事的選舉雖經(jīng)歷僵局但該僵局在相對(duì)短的時(shí)間內(nèi)得到解決,美國(guó)自2016 年起阻撓上訴機(jī)構(gòu)成員遴選導(dǎo)致上訴機(jī)構(gòu)自2019 年底起陷入癱瘓,卻至今未能解決。世界貿(mào)易組織目前的形態(tài),典型地反映了國(guó)際社會(huì)的“無(wú)政府狀態(tài)”,即高度分權(quán)的、橫向的無(wú)超越各國(guó)權(quán)力機(jī)構(gòu)進(jìn)行國(guó)際立法的“平行式”國(guó)際社會(huì)。〔58〕參見(jiàn)同前注〔9〕,曾令良、江國(guó)青主編書,第31 頁(yè)。國(guó)際法大家卡塞斯(Antonio Cassese) 在21 世紀(jì)初出版的著作中曾經(jīng)指出:“與以前相比,目前國(guó)際共同體的無(wú)政府狀態(tài)及個(gè)體化的程度降低了,而一體化程度則大大提高?！薄?9〕[意] 安東尼奧·卡塞斯:《國(guó)際法》,蔡從燕等譯,法律出版社2009 年版,第207 頁(yè)。結(jié)合當(dāng)前世界貿(mào)易組織現(xiàn)狀,應(yīng)該說(shuō)無(wú)政府狀態(tài)依然如故。另一方面,在世界貿(mào)易組織爭(zhēng)端解決程序中,無(wú)論是處理爭(zhēng)端的專家組的設(shè)立還是爭(zhēng)端解決報(bào)告的通過(guò),由于采取的是反向共識(shí)決策程序,只要申訴方自己愿意,就不存在任何程序性障礙。這就造成爭(zhēng)端解決機(jī)構(gòu)或其他成員無(wú)力掌控的局面。這從另一方面加劇了世界貿(mào)易組織的無(wú)政府狀態(tài)。不訴不理的爭(zhēng)端解決制度安排,進(jìn)一步削弱了世界貿(mào)易組織的組織性,將世界貿(mào)易組織成員的權(quán)利義務(wù)轉(zhuǎn)化成了雙邊關(guān)系。

在現(xiàn)實(shí)層面,由于貿(mào)易額和經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)的差別,世界貿(mào)易組織存在著實(shí)力成員和非實(shí)力成員間事實(shí)上的差別。一成員的貿(mào)易額越大、經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)越全面,其利益就越大,關(guān)注度和影響力就越大。全球第一大經(jīng)濟(jì)體美國(guó)與經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)單一的安提瓜與巴布達(dá)相比,如同大象與螞蟻。這也是安提瓜與巴布達(dá)無(wú)法基于世界貿(mào)易組織爭(zhēng)端解決機(jī)構(gòu)授權(quán)對(duì)美國(guó)采取反措施的真實(shí)原因。這種差別有其制度性依據(jù)?！蛾P(guān)稅與貿(mào)易總協(xié)定》 第28 條規(guī)定了修改減讓表的規(guī)則,對(duì)初始談判方、主要供應(yīng)利益方和實(shí)質(zhì)利益方作了區(qū)分;而基于最惠國(guó)待遇“搭便車”的其他締約方,就相關(guān)事項(xiàng)而言,其話語(yǔ)權(quán)相對(duì)較低。正如世界貿(mào)易組織現(xiàn)在基于“聯(lián)合聲明倡議”進(jìn)行的諸邊談判,未參與談判的成員即使可基于最惠國(guó)待遇享有某些好處,其關(guān)注和利益也未得到應(yīng)有的保護(hù)。在共識(shí)決策、不訴不理的制度框架下,成員間事實(shí)上的實(shí)力差異實(shí)際上導(dǎo)致了某些實(shí)力強(qiáng)大的成員主導(dǎo)組織運(yùn)作的情形。關(guān)稅與貿(mào)易總協(xié)定烏拉圭回合談判期間主導(dǎo)談判的美國(guó)、歐共體、加拿大和日本組成的“四巨頭”在世界貿(mào)易組織成立后雖不存在,但個(gè)別成員或少數(shù)成員主導(dǎo)世界貿(mào)易組織運(yùn)作的現(xiàn)象仍然存在。美國(guó)阻撓上訴機(jī)構(gòu)成員遴選就是典型事例。因此,與聯(lián)合國(guó)和國(guó)際貨幣基金組織內(nèi)部少數(shù)國(guó)家享有特殊權(quán)利的明確規(guī)定相比,世界貿(mào)易組織實(shí)質(zhì)上也存在著“強(qiáng)權(quán)”成員,由于無(wú)明確的規(guī)則規(guī)定,存在著這類成員愈發(fā)濫用權(quán)利的可能性。

橫向看,自《聯(lián)合國(guó)憲章》 生效以來(lái),就存在著修改憲章的呼吁和要求。迄今為止已經(jīng)進(jìn)行了三次修改?！?0〕這三次修改分別涉及增加安理會(huì)成員國(guó)數(shù)額、增加經(jīng)濟(jì)與社會(huì)理事會(huì)成員國(guó)數(shù)額以及憲章檢討會(huì)議事項(xiàng)。擴(kuò)大聯(lián)合國(guó)大會(huì)的權(quán)利、擴(kuò)大安理會(huì)成員或增加常任理事國(guó)、限制否決權(quán)的行使范圍,是其中的核心訴求?！?1〕參見(jiàn)趙理海:《聯(lián)合國(guó)憲章的修改問(wèn)題》,北京大學(xué)出版社1982 年版,第48-58 頁(yè)。迄今為止這些議題依然是聯(lián)合國(guó)成員關(guān)注的重要議題。2022年4 月26 日聯(lián)合國(guó)大會(huì)通過(guò)決議,規(guī)定安理會(huì)常任理事國(guó)行使否決權(quán)后,聯(lián)合國(guó)大會(huì)將在10 日內(nèi)召開大會(huì)正式會(huì)議,就否決權(quán)所涉情勢(shì)進(jìn)行辯論。〔62〕聯(lián)合國(guó)大會(huì)決議,《在安全理事會(huì)發(fā)生投否決票情況時(shí)進(jìn)行大會(huì)辯論的長(zhǎng)期授權(quán)》,A/RES/76/262,2022 年4 月26 日。聯(lián)合國(guó)大會(huì)這一決議正是上述改革議題的最新發(fā)展,本質(zhì)仍然是成員與組織的關(guān)系、一般成員與某些成員的關(guān)系問(wèn)題。國(guó)際貨幣基金組織于2010 年調(diào)整了一些成員的配額(2016 年生效),以更好地反映新興市場(chǎng)和發(fā)展中國(guó)家成員在治理機(jī)制中的作用?！?3〕See Historic Quota and Governance Reforms Become Effective,IMF Press Release (Jan.27,2016),https://www.imf.org/en/News/Articles/2015/09/14/01/49/pr1625a,last visited on 31May 2023.與聯(lián)合國(guó)和國(guó)際貨幣基金組織相比,世界貿(mào)易組織既無(wú)權(quán)也無(wú)錢,既不能制裁成員也不能給成員提供經(jīng)濟(jì)資助,正如《世界貿(mào)易組織協(xié)定》 關(guān)于世界貿(mào)易組織的范圍所規(guī)定的,世界貿(mào)易組織只是在協(xié)定有關(guān)的事項(xiàng)方面為處理成員間的貿(mào)易關(guān)系提供一個(gè)共同的機(jī)構(gòu)框架;就具體職能而言,世界貿(mào)易組織便利協(xié)定實(shí)施、管理和運(yùn)用,為成員進(jìn)行多邊貿(mào)易關(guān)系談判提供場(chǎng)所,管理爭(zhēng)端解決程序,管理貿(mào)易政策審議。〔64〕參見(jiàn)《世界貿(mào)易組織協(xié)定》 第2 條第1 款、第3 條。這些都凸顯出成員的主體地位和主導(dǎo)作用,更接近于國(guó)際法的運(yùn)作特點(diǎn)。

四、對(duì)世界貿(mào)易組織的展望

客觀地說(shuō),世界貿(mào)易組織消亡不是問(wèn)題,但世界貿(mào)易組織如何存活卻是充滿挑戰(zhàn)的值得關(guān)注和研究的問(wèn)題。美國(guó)籍的前任世界貿(mào)易組織副總干事提出了“世界貿(mào)易組織能否拯救或應(yīng)否拯救”的問(wèn)題?！?5〕See Alan Wm.Wolff,Can the World Trade Organization Be Saved ?Should It ?,Peterson Institute For International Economics,Policy Briefs 23-5,May 2023.從事物發(fā)展演變的規(guī)律看,世界貿(mào)易組織不可能回到過(guò)去,其演變進(jìn)程和結(jié)果取決于成員意志和國(guó)際局勢(shì)的變化。

(一) 世界貿(mào)易組織法律制度構(gòu)成當(dāng)代國(guó)際貿(mào)易秩序的基礎(chǔ)

《1947 年關(guān)稅與貿(mào)易總協(xié)定》 確立的國(guó)際貿(mào)易制度是“第二次世界大戰(zhàn)”后確立的以《聯(lián)合國(guó)憲章》 為核心的國(guó)際秩序的組成部分。在原來(lái)預(yù)期的取代《1947 年關(guān)稅與貿(mào)易總協(xié)定》 的《國(guó)際貿(mào)易組織憲章》 夭折后,關(guān)稅與貿(mào)易總協(xié)定成為一個(gè)事實(shí)上的國(guó)際組織,發(fā)起了多個(gè)回合的貿(mào)易談判,并最終在烏拉圭回合談判中達(dá)成了《世界貿(mào)易組織協(xié)定》,成立了正式的具有國(guó)際法人格的世界貿(mào)易組織,取代了關(guān)稅與貿(mào)易總協(xié)定,在規(guī)則方面從貨物貿(mào)易擴(kuò)大到服務(wù)貿(mào)易、與貿(mào)易有關(guān)的知識(shí)產(chǎn)權(quán),并對(duì)國(guó)際投資規(guī)則發(fā)展產(chǎn)生了重要影響。關(guān)稅與貿(mào)易總協(xié)定/世界貿(mào)易組織追求的通過(guò)互惠互利安排降低貿(mào)易壁壘、促進(jìn)貿(mào)易更加自由化的宗旨,一直是國(guó)際貿(mào)易遵循的基本目標(biāo),世界貿(mào)易組織正是“建立一個(gè)完整的、更加可行和持久的多邊貿(mào)易體制”的具體結(jié)果?！?6〕參見(jiàn)《1947 年關(guān)稅與貿(mào)易總協(xié)定》 和《世界貿(mào)易組織協(xié)定》 序言?！?947 年關(guān)稅與貿(mào)易總協(xié)定》 除本身促進(jìn)貿(mào)易自由化之外,還鼓勵(lì)締約方之間建立更加自由化的包括關(guān)稅同盟和自由貿(mào)易區(qū)在內(nèi)的貿(mào)易安排(作為歐盟前身的歐共體就是一個(gè)最為成功的例子);作為《世界貿(mào)易組織協(xié)定》 組成部分的《1994 年關(guān)稅與貿(mào)易總協(xié)定》 和《服務(wù)貿(mào)易總協(xié)定》 繼承并擴(kuò)大了這種貿(mào)易安排的范圍。目前存在的世界貿(mào)易組織成員之間的自由貿(mào)易協(xié)定安排,無(wú)一不是基于《1994 年關(guān)稅與貿(mào)易總協(xié)定》 第24 條和《服務(wù)貿(mào)易總協(xié)定》 第5條努力的結(jié)果?！?7〕參見(jiàn)《區(qū)域全面經(jīng)濟(jì)伙伴關(guān)系協(xié)定》 第1 章第1 條、《全面與進(jìn)步跨太平洋伙伴關(guān)系協(xié)定》 第1 章第1 條、《美墨加協(xié)定》 第1 章第1 條。在內(nèi)容上,相關(guān)自由貿(mào)易協(xié)定以《世界貿(mào)易組織協(xié)定》 的既有規(guī)則和承諾為基礎(chǔ)、承認(rèn)《世界貿(mào)易組織協(xié)定》 框架下成員的權(quán)利和義務(wù);除直接納入相關(guān)條款外,還建立了跟隨《世界貿(mào)易組織協(xié)定》 修訂而修訂的條款。例如,依《全面與進(jìn)步跨太平洋伙伴關(guān)系協(xié)定》 第30 章第3 條,“如果《世界貿(mào)易組織協(xié)定》 修改,修改了締約方同意納入到本協(xié)定項(xiàng)下的《世界貿(mào)易組織協(xié)定》 條款,除非本協(xié)定另有規(guī)定,締約方應(yīng)就是否修改本協(xié)定進(jìn)行協(xié)商”?？梢哉f(shuō),世界貿(mào)易組織規(guī)則構(gòu)成了當(dāng)代國(guó)際經(jīng)貿(mào)規(guī)則的基石,如果沒(méi)有了世界貿(mào)易組織規(guī)則或者世界貿(mào)易組織,其他的相關(guān)貿(mào)易安排如同無(wú)本之木、無(wú)源之水。

(二) 世界貿(mào)易組織制度需要根據(jù)時(shí)代需求而調(diào)整

世界貿(mào)易組織和世界貿(mào)易組織規(guī)則的必要性,不等于世界貿(mào)易組織和世界貿(mào)易組織規(guī)則滿足國(guó)際格局變化需求和成員意志的充分性。早在2003 年時(shí)任世界貿(mào)易組織總干事即邀請(qǐng)國(guó)際上知名的八位法律和經(jīng)濟(jì)專家組成咨詢委員會(huì)為世界貿(mào)易組織把脈,提出完善世界貿(mào)易組織的建議。咨詢委員會(huì)于2004 年提交了名為《世界貿(mào)易組織的未來(lái)——應(yīng)對(duì)新千年的機(jī)制性挑戰(zhàn)》 的報(bào)告,就貿(mào)易自由化利弊、自由貿(mào)易協(xié)定挑戰(zhàn)、主權(quán)與世界貿(mào)易組織關(guān)系、協(xié)調(diào)與一致、爭(zhēng)端解決機(jī)制、一攬子談判等重大議題提出了建議?！?8〕該報(bào)告中英文本參見(jiàn)《世界貿(mào)易組織的未來(lái)——闡釋新千年的機(jī)制性挑戰(zhàn)》,劉敬東等譯,中國(guó)財(cái)政經(jīng)濟(jì)出版社2005 年版。從世界貿(mào)易組織當(dāng)前面臨的困境看,當(dāng)時(shí)的報(bào)告建議提到了相關(guān)問(wèn)題,但對(duì)問(wèn)題的嚴(yán)重性估計(jì)不足。

一個(gè)國(guó)際組織,除非其徹底終止(如國(guó)際聯(lián)盟),其存在和發(fā)展多表現(xiàn)為一定的連續(xù)性,是一種漸進(jìn)的完善。聯(lián)合國(guó)即是一例。有的國(guó)際組織根本職責(zé)變化,但權(quán)力運(yùn)行模式未變。國(guó)際貨幣基金組織即是一例。〔69〕《國(guó)際貨幣基金組織協(xié)定》 第4 條由固定匯率制度(布雷頓森林體系) 改為浮動(dòng)匯率制度(牙買加體系),但貸款制度未變。也有的國(guó)際組織面對(duì)新的形勢(shì)(蘇聯(lián)東歐巨變、世界貿(mào)易組織成立),職責(zé)和權(quán)利均發(fā)生變化,成為了一個(gè)信息搜集和評(píng)估機(jī)構(gòu)。聯(lián)合國(guó)貿(mào)易與發(fā)展會(huì)議即為一例?！?0〕參見(jiàn)聯(lián)合國(guó)貿(mào)易與發(fā)展會(huì)議,《米德蘭特宣言》,TD/377,1996 年5 月24 日聯(lián)合國(guó)貿(mào)易與發(fā)展會(huì)議第九屆大會(huì)通過(guò)?？紤]到世界貿(mào)易組織規(guī)則所承擔(dān)的貿(mào)易體系基礎(chǔ)的作用及其不可替代性,世界貿(mào)易組織的改革和發(fā)展將會(huì)是漸進(jìn)性完善的過(guò)程。這與世界貿(mào)易組織成員對(duì)世界貿(mào)易組織改革正在進(jìn)行的“邊做邊改”的工作方法是一致的?！?1〕參見(jiàn)中國(guó)常駐世貿(mào)組織代表團(tuán)李成鋼大使在2023 年5 月8-9 日世界貿(mào)易組織總理事會(huì)上的發(fā)言,http://wto.mofcom.gov.cn/article/hyfy/202305/20230503409959.shtml,2023 年5 月31 日訪問(wèn)。

世界貿(mào)易組織正向共識(shí)決策的原則不可改變,也難以改變。改變這一共識(shí)決策原則本身,需要正向共識(shí),而世界貿(mào)易組織成員間契約性權(quán)利義務(wù)關(guān)系以及對(duì)票決制的擔(dān)心,使成員不可能同意改變共識(shí)決策,共識(shí)決策是成員捍衛(wèi)自身利益(包括既得權(quán)益) 的“法寶”。在這一基礎(chǔ)上和背景下,為避免“集體困死”這種誰(shuí)也不接受的結(jié)局,只能退而求其次,允許、默認(rèn)或容忍一些成員就一些議題先行,這就是現(xiàn)行的諸邊談判做法。這種做法無(wú)法取得非參與成員期待的最優(yōu)結(jié)果,但至少不根本損害其利益且有成果可以分享。在所有成員就相關(guān)議題達(dá)成共識(shí)時(shí),仍然可以遵循共識(shí)決策原則。美國(guó)首位世界貿(mào)易組織上訴機(jī)構(gòu)成員贊同諸邊協(xié)定談判做法,反映了這種認(rèn)識(shí)?！?2〕參見(jiàn)同前注〔23〕。確實(shí),如果從《1947 年關(guān)稅與貿(mào)易總協(xié)定》 形成及發(fā)展歷程看,統(tǒng)一與分散、多邊與諸邊是相互交替進(jìn)行的,《世界貿(mào)易組織協(xié)定》 附件四“諸邊協(xié)定”的存在本身就反映了世界貿(mào)易組織制度的原則性和靈活性。

世界貿(mào)易組織爭(zhēng)端解決機(jī)制將面臨改變。與關(guān)稅與貿(mào)易總協(xié)定時(shí)期的爭(zhēng)端解決機(jī)制相比,世界貿(mào)易組織爭(zhēng)端解決機(jī)制的最大變化是反向共識(shí)通過(guò)爭(zhēng)端解決報(bào)告和具有常設(shè)上訴機(jī)構(gòu)的二審機(jī)制。在上訴機(jī)構(gòu)已經(jīng)人去樓空、上訴機(jī)制陷入癱瘓的情況下,是否恢復(fù)上訴機(jī)構(gòu)、如何恢復(fù)上訴機(jī)構(gòu)是世界貿(mào)易組織成員爭(zhēng)議的焦點(diǎn)。無(wú)論是2022 年6 月召開的世界貿(mào)易組織第十二屆部長(zhǎng)會(huì)議宣言還是正在進(jìn)行的世界貿(mào)易組織改革的討論,都沒(méi)有明確提及恢復(fù)上訴機(jī)構(gòu)。美國(guó)特朗普政府時(shí)期美國(guó)貿(mào)易代表表達(dá)了回到關(guān)稅與貿(mào)易總協(xié)定時(shí)期爭(zhēng)端解決機(jī)制一審式解決方式的想法;〔73〕See Terence P.Stewart,How to Set World Trade Straight,Current Thoughts on Trade (Jun.5,2020),https://currentthoughtsontrade.com/2020/08/24/ustr-lighthizers-op-ed-in-the-wall-street-journal-how-to-set-world-tradestraight/,last visited on 31May,2023.有報(bào)道傳出美國(guó)拜登政府存在有條件恢復(fù)上訴機(jī)構(gòu)、限制上訴審查范圍的動(dòng)議?！?4〕WTO:In A Radical Overhaul,US Proposes Single-tier Dispute Settlement System,Third World Network (Apr.23,2014),https://twn.my/title2/wto.info/2023/ti230414.htm,last visited on 31May 2023.鑒于美國(guó)連續(xù)三屆政府都阻撓上訴機(jī)構(gòu)成員遴選以及美國(guó)指控上訴機(jī)構(gòu)越權(quán)的事實(shí),即使美國(guó)政府同意啟動(dòng)上訴機(jī)構(gòu)成員遴選,限制上訴復(fù)審范圍、限制上訴機(jī)構(gòu)權(quán)力,也將是美國(guó)提出的條件。如果其他成員接受“有總比無(wú)好”的選擇,得到恢復(fù)的上訴機(jī)制也只能是原有機(jī)制的刪減版。如果上訴機(jī)制得以恢復(fù),現(xiàn)在一些世界貿(mào)易組織成員臨時(shí)適用的諸邊上訴仲裁安排也將消失。如果上訴機(jī)制未能恢復(fù),即使這一諸邊上訴仲裁安排仍然適用,也代表著原有世界貿(mào)易組織爭(zhēng)端解決機(jī)制的終結(jié)。

世界貿(mào)易組織當(dāng)前面臨的國(guó)際格局已經(jīng)不同于其誕生時(shí)期。成員的預(yù)期已經(jīng)發(fā)生變化。美國(guó)貿(mào)易代表明確表示,“我們的關(guān)注焦點(diǎn)已經(jīng)從自由化和不計(jì)代價(jià)的追求效率和低成本轉(zhuǎn)到提高標(biāo)準(zhǔn)、建立彈性、推動(dòng)可持續(xù)性、促進(jìn)國(guó)內(nèi)外的更包容的繁榮……我們正在解決傳統(tǒng)的貿(mào)易協(xié)定造成的問(wèn)題”?！?5〕Ambassador Katherine Tai’s Remarks at the National Press Club on Supply Chain Resilience,https://ustr.gov/about-us/policy-offices/press-office/speeches-and-remarks/2023/june/ambassador-katherine-tais-remarks-nationalpress-club-supply-chain-resilience,last visited on 26June 2023.貿(mào)易自由化已經(jīng)為產(chǎn)業(yè)鏈安全和氣候變化等非傳統(tǒng)貿(mào)易議題所削弱?？梢哉f(shuō),即使世界貿(mào)易組織談判機(jī)制和爭(zhēng)端解決機(jī)制得以恢復(fù),世界貿(mào)易組織也將不再是原來(lái)的單純地以促進(jìn)貿(mào)易自由化為己任的國(guó)際貿(mào)易組織。長(zhǎng)遠(yuǎn)看,世界貿(mào)易組織表現(xiàn)的獨(dú)特性會(huì)越來(lái)越少,與其他國(guó)際組織一樣的共性會(huì)越來(lái)越凸顯。