高海
(安徽財經(jīng)大學(xué) 法學(xué)院,蚌埠 233030)
終止制度是農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織制度的主要組成部分,是2022年12月30日公布的《農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織法(草案)》(征求意見稿)(以下簡稱《草案》)的重要內(nèi)容。但目前除《草案》第三章“登記、合并與分立”中設(shè)置與合并、分立相關(guān)的三個條款以及個別地方規(guī)范性文件設(shè)置專章規(guī)范終止事宜(1)參見2019年《深圳經(jīng)濟(jì)特區(qū)股份合作公司條例》第九章“變更、解散與清算”,2017年《珠海市社區(qū)股份合作公司規(guī)范和監(jiān)管暫行辦法》(以下簡稱《珠海市股份合作辦法》)第九章“解散和清算”,2018年北京市海淀區(qū)人民政府印發(fā)的《海淀區(qū)農(nóng)村股份經(jīng)濟(jì)合作社示范章程(試行)》(以下簡稱《海淀區(qū)示范章程》)第十一章“變更、解散與清算辦法”。外,大部分規(guī)范性文件僅在章程或成員會議決議事項中列舉“合并、分立、解散”事宜,或者再通過一個條款籠統(tǒng)規(guī)定合并、分立、解散的審批程序(2)參見農(nóng)業(yè)農(nóng)村部印發(fā)的《農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織示范章程(試行)》(農(nóng)政改發(fā)〔2020〕5號,以下簡稱《示范章程》)第15條和第47條,2021年《四川省農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織條例》第15條和第28條,2020年修正的《浙江省村經(jīng)濟(jì)合作社組織條例》第16條和第27條。。由此導(dǎo)致農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織終止制度的構(gòu)建十分滯后。
在理論界和實(shí)務(wù)界,基于農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織特別法人之特別性,既有專家學(xué)者主張農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織不能解散、破產(chǎn)[1-2],或者不宜破產(chǎn)[3-4],也有學(xué)者主張農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織可以解散、破產(chǎn)[5-6],可以破產(chǎn)但應(yīng)當(dāng)設(shè)計破產(chǎn)防范的特殊規(guī)則[7-8],或者可以破產(chǎn)重整、和解卻不能破產(chǎn)清算[9]。還有學(xué)者主張,農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織不能清償?shù)狡趥鶆?wù),債權(quán)人可以向法院申請農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織終止運(yùn)營并向所有債權(quán)人公平清償債務(wù)。公平清償程序結(jié)束后,農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織應(yīng)當(dāng)繼續(xù)運(yùn)營,五年內(nèi)的運(yùn)營收益應(yīng)當(dāng)繼續(xù)用于清償剩余債權(quán),五年后未能清償?shù)膫鶆?wù)不再清償[10],即附條件、附期限地適用破產(chǎn)免責(zé)制度。由是觀之,理論界和實(shí)務(wù)界對農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織能否終止、如何終止分歧較大。
農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織不是個人追求利益的產(chǎn)物,而是國家基于集體所有制和創(chuàng)新農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)運(yùn)行機(jī)制、實(shí)現(xiàn)共同富裕而設(shè)置的特殊民事主體[11]。相對于公司營利法人與農(nóng)民專業(yè)合作社特別法人,農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織特別法人終止制度有無特別性,在哪些方面有特別性,不僅是理論界和實(shí)務(wù)界探究農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織終止制度的前置基礎(chǔ)性問題,而且是是否需要以及如何為之設(shè)計特別規(guī)則的基礎(chǔ)。由此,本文考察規(guī)范性文件中關(guān)于農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織終止制度的相關(guān)規(guī)定,梳理并提煉農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織終止制度的特別性,在此基礎(chǔ)上,闡釋農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織終止制度的立法建議。
只有提煉出農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織終止制度的特別性,才能有針對性地完善其特殊規(guī)則;若無特別之處,則簡單參照適用公司法人或農(nóng)民專業(yè)合作社法人終止制度即可。通過考察現(xiàn)有規(guī)范性文件,并與公司法人與農(nóng)民專業(yè)合作社法人終止制度比較分析,可以發(fā)現(xiàn)農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織呈現(xiàn)終止方式縮限、終止財產(chǎn)處分限制更多等特別性。
1.終止方式縮限
不同的終止事由往往對應(yīng)著不同的終止方式,終止事由的縮限又會導(dǎo)致終止方式的縮限?!睹穹ǖ洹返?8條規(guī)定法人可以通過解散和破產(chǎn)的方式終止,第69條列舉了解散的四種情形:章程規(guī)定的解散事由出現(xiàn)、權(quán)力機(jī)關(guān)決議解散、合并或者分立解散、因違法而被責(zé)令關(guān)閉或者撤銷?!豆痉ā吩试S公司解散和破產(chǎn),并于第180條復(fù)述了《民法典》第69條解散的四種情形,第182條補(bǔ)充了僵局解散。《農(nóng)民專業(yè)合作社法》也允許農(nóng)民專業(yè)合作社解散和破產(chǎn),并于第48條復(fù)述了《民法典》第69條解散的四種情形。那么,農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織能否與公司、農(nóng)民專業(yè)合作社一樣,通過《民法典》規(guī)定的解散和破產(chǎn)方式終止?有學(xué)者主張,《民法典》第68條關(guān)于法人終止的規(guī)定適用于農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織等特別法人自無異議[12],但未闡釋農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織與公司或者農(nóng)民專業(yè)合作社終止制度的差異。通過梳理地方規(guī)范性文件及其規(guī)定可以發(fā)現(xiàn),農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織的終止方式呈現(xiàn)明顯的縮限性。
首先,基本未明確規(guī)定合并、分立之外的自愿解散。在已搜集到的地方規(guī)范性文件中,《珠海市股份合作辦法》除未提及合并、分立外,第49條和第54條基本包含了《民法典》第68條和第69條規(guī)定的全部終止情形。這是包含終止方式較為全面的規(guī)范性文件。而《草案》與其他規(guī)范性文件并沒有明確規(guī)定合并、分立之外的自愿解散。部分規(guī)范性文件雖然規(guī)定了農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織的權(quán)力機(jī)關(guān)可以對農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織合并、分立和(其他)解散作出決議(3)參見《示范章程》第15條、2021年《四川省農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織條例》第15條、2020年《黑龍江省農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織條例》第16條、2017年《上海市農(nóng)村集體資產(chǎn)監(jiān)督管理條例》第15條。,但是未明確合并、分立之外解散的具體事由。解散有廣義、狹義之分:廣義上的解散,既包括法人章程規(guī)定或權(quán)力機(jī)構(gòu)決議等自行解散,又包括法人依法被吊銷營業(yè)執(zhí)照或登記證書、被責(zé)令關(guān)閉或被撤銷等行政機(jī)關(guān)強(qiáng)制解散,還包括法人因陷入內(nèi)部治理的僵局而被人民法院強(qiáng)制解散;狹義上的解散,僅指法人依章程規(guī)定或權(quán)力機(jī)構(gòu)決議等自行解散[13]。顯然,在解散可以區(qū)分為自愿解散(或自行解散)與強(qiáng)制解散等不同類型的情況下,該類規(guī)范性文件僅籠統(tǒng)規(guī)定(其他)解散,可以視為沒有明確規(guī)定合并、分立之外的自愿解散,因?yàn)?其他)解散看似具有較大范圍的包容性,但是指自愿解散還是強(qiáng)制解散,抑或既包括自愿解散又包括強(qiáng)制解散,包括哪類自愿解散或者強(qiáng)制解散,均不無疑問。
其次,鮮見因違法而責(zé)令強(qiáng)制解散。除《海淀區(qū)示范章程》第74條規(guī)定了“違反國家法律、法規(guī),被依法責(zé)令解散”外,鮮見農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織因違法而被責(zé)令強(qiáng)制解散的其他規(guī)范性文件?!恫莅浮放c絕大多數(shù)規(guī)范性文件均未明確規(guī)定因違法而責(zé)令農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織強(qiáng)制解散,在某種程度上,體現(xiàn)了各地限制農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織強(qiáng)制解散的一致性。
最后,絕大部分未明確破產(chǎn)終止。除2019年《深圳經(jīng)濟(jì)特區(qū)股份合作公司條例》第90條和第94條、《珠海市股份合作辦法》第54條明確規(guī)定股份合作公司可以破產(chǎn)終止,2020年《樂平市農(nóng)村集體股份經(jīng)濟(jì)合作社示范章程》(以下簡稱《樂平市示范章程》)第35條規(guī)定農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織可以破產(chǎn)終止外,鮮見其他規(guī)范性文件允許農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織破產(chǎn)終止?!恫莅浮返?條更是明確規(guī)定“農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織不得破產(chǎn)”。在2019年國家發(fā)展改革委、最高人民法院等13部門聯(lián)合印發(fā)的《加快完善市場主體退出制度改革方案》(發(fā)改財金〔2019〕1104號,以下簡稱《市場主體退出改革方案》)要求擴(kuò)大破產(chǎn)制度覆蓋面的背景下,農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織破產(chǎn)制度的普遍缺位,既凸顯了農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織相對于其他市場主體的特別性,又進(jìn)一步呈現(xiàn)了其終止方式的縮限性。
2.終止財產(chǎn)處分限制更多
與公司、農(nóng)民專業(yè)合作社終止相比,農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織終止除應(yīng)遵循共同的財產(chǎn)交易或處分限制外,還呈現(xiàn)更多不一樣的限制,即加強(qiáng)了終止財產(chǎn)處分限制。例如,無論是農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織責(zé)任財產(chǎn)范圍還是剩余財產(chǎn)分配,都呈現(xiàn)特別的限制性。
其一,責(zé)任財產(chǎn)范圍的限制?!恫莅浮放c多數(shù)規(guī)范性文件未明確界定責(zé)任財產(chǎn)范圍,個別規(guī)范性文件要么規(guī)定以集體經(jīng)營性資產(chǎn)對外承擔(dān)責(zé)任(4)參見《大連市農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織示范章程(試行)》(大政辦發(fā)〔2019〕71號,以下簡稱《大連市示范章程》)第5條、《示范章程》第5條。,要么規(guī)定以其資產(chǎn)為限承擔(dān)責(zé)任,但是法律、法規(guī)另有規(guī)定除外(5)參見2020年修正的《浙江省村經(jīng)濟(jì)合作社組織條例》第14條。。就農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織責(zé)任財產(chǎn)范圍的兩種規(guī)定而言,前者將集體資源性資產(chǎn)和集體非經(jīng)營性資產(chǎn)排除在責(zé)任財產(chǎn)范圍之外,后者明確允許排除,只是未列舉可以排除的具體財產(chǎn)類型。相對于《公司法》第3條“公司以其全部財產(chǎn)對公司的債務(wù)承擔(dān)責(zé)任”的表達(dá),上述兩種規(guī)定均凸顯了農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織責(zé)任財產(chǎn)范圍的限制性。
其二,剩余財產(chǎn)分配的限制?!恫莅浮放c多數(shù)規(guī)范性文件未明確賦予農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織成員或股東剩余財產(chǎn)分配權(quán)?!豆痉ā泛汀掇r(nóng)民專業(yè)合作社法》均允許清償債務(wù)人之后的剩余財產(chǎn)可以在股東和成員間進(jìn)行分配。這與公司財產(chǎn)、農(nóng)民專業(yè)合作社財產(chǎn)最初由股東和成員出資形成以及這兩類財產(chǎn)往往屬于私有性質(zhì)有關(guān),但是農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織財產(chǎn)是公有財產(chǎn)。因此,除個別規(guī)范性文件規(guī)定清償債務(wù)后的剩余財產(chǎn)可以分配給社區(qū)股份合作公司股東(6)參見《珠海市股份合作辦法》第52條、2019年《深圳經(jīng)濟(jì)特區(qū)股份合作公司條例》第92條。外,《海淀區(qū)示范章程》等絕大多數(shù)規(guī)范性文件在規(guī)定補(bǔ)繳所欠稅款、清償債務(wù)之后,未明確剩余財產(chǎn)在農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織成員間分配。不能通過民主表決向集體成員分配的剩余財產(chǎn),往往應(yīng)當(dāng)移交給繼續(xù)承擔(dān)公益職能的主體,這在較大程度上呈現(xiàn)了公權(quán)力的介入和農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織終止清算時財產(chǎn)處分權(quán)的限制。
現(xiàn)有規(guī)范性文件呈現(xiàn)的農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織終止制度的特別性根源于農(nóng)民集體所有制的特別性,尤其是其中財產(chǎn)的集體公有性和功能的綜合保障性[14]。首先,財產(chǎn)的集體公有性和功能的綜合保障性決定了農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織終止制度保護(hù)法益的多樣性,除保護(hù)債權(quán)人利益外,還要兼顧甚至側(cè)重于集體公有制的實(shí)現(xiàn)、集體土地不可分割性的保全以及集體成員基本生活的保障,這與公司和農(nóng)民專業(yè)合作社終止制度往往側(cè)重于保護(hù)債權(quán)人利益存在明顯的不同。其次,財產(chǎn)的集體公有性和功能的綜合保障性決定了農(nóng)民集體與農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織的法律地位及其共存關(guān)系。在推進(jìn)以股份經(jīng)濟(jì)合作社(農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織具體組織形式之一)為組織載體的集體資產(chǎn)(包括資源性資產(chǎn))股份量化,并允許集體資產(chǎn)股份轉(zhuǎn)讓、繼承、質(zhì)押、有償退出的改革(7)《草案》未規(guī)定集體資產(chǎn)股份,值得商榷。理由是:全國推進(jìn)的集體產(chǎn)權(quán)制度改革以集體資產(chǎn)股份合作為核心,《草案》不規(guī)范集體資產(chǎn)股份,既無法為集體產(chǎn)權(quán)改革提供法治保障,又會因缺少集體資產(chǎn)股份權(quán)能的限制性規(guī)定而弱化集體公有制的實(shí)現(xiàn)。而且,根據(jù)《草案》第66條規(guī)定,已經(jīng)以農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織名義登記的股份經(jīng)濟(jì)合作社,“本法實(shí)施后繼續(xù)有效”;已登記的集體資產(chǎn)股份,亦應(yīng)繼續(xù)有效。背景下,為了避免集體資源性資產(chǎn)的所有權(quán)客體被以股份形式變相分割,背離其集體公有性、弱化其綜合保障功能,集體土地等資源性資產(chǎn)所有權(quán)主體不宜為農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織,只能是農(nóng)民集體(本集體成員集體)[15-16]。但是,農(nóng)民集體無法自己行使集體資源性資產(chǎn)所有權(quán)[17],由此又引發(fā)了農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織代表行使以及農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織應(yīng)當(dāng)與農(nóng)民集體長久、穩(wěn)定共存的制度需求。
現(xiàn)有規(guī)范性文件之所以縮限農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織的終止方式,是為了盡量避免農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織終止,避免終止后影響農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織承載的多樣性公益功能的實(shí)現(xiàn),避免終止后再由村民委員會或者村民小組代表行使集體資源性資產(chǎn)所有權(quán),重回“政經(jīng)不分”的歷史階段,也是為了避免重建農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織的煩瑣。即使如部分學(xué)者主張的農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織與農(nóng)民集體重合并為集體財產(chǎn)所有權(quán)主體[17],也應(yīng)縮限農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織的終止方式。因?yàn)樽鳛榧w財產(chǎn)所有權(quán)主體的農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織終止,很可能導(dǎo)致集體財產(chǎn)所有權(quán)主體缺位,造成集體公有制財產(chǎn)被分割或流失[1],難以以集體公有制財產(chǎn)繼續(xù)為本集體成員提供基本生活保障,進(jìn)而影響集體公有制的有效實(shí)現(xiàn)。
現(xiàn)有規(guī)范性文件之所以限制責(zé)任財產(chǎn)范圍和剩余財產(chǎn)分配,與堅持集體資源性資產(chǎn)的不可分割性、維系集體公有制財產(chǎn)為本集體成員提供保障有關(guān)。有學(xué)者指出,農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織法人無法解散,因?yàn)橐坏┱嬗薪馍?財產(chǎn)將無從分割[18]。準(zhǔn)確地講,為了堅持集體公有制,無法分割處分的主要是集體資源性資產(chǎn)所有權(quán)客體。所以,集體資源性資產(chǎn)不能成為農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織的責(zé)任財產(chǎn)。即使集體經(jīng)營性資產(chǎn)所有權(quán)客體可以分割,也要限制分割后的分配,因?yàn)橐坏┓指詈蠓峙?就會弱化甚至難以實(shí)現(xiàn)集體經(jīng)營性資產(chǎn)承載的公有制功能。
農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織財產(chǎn)的集體公有性、功能的綜合保障性引發(fā)的終止方式縮限和終止財產(chǎn)處分限制更多等特別性,在一定程度上也可以印證農(nóng)民集體所有權(quán)并非單純的私權(quán),而是具有公私混合性。公私混合性不僅體現(xiàn)在農(nóng)民集體所有權(quán)功能的公私多樣性方面,而且體現(xiàn)在農(nóng)民集體所有權(quán)實(shí)現(xiàn)方式的公私并用方面。農(nóng)民集體所有權(quán)的公私混合性,可以為農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織終止制度的特別性提供理論支撐。反過來,農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織終止制度的特別性從終止的視角豐富并闡釋了農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織特別法人的特別性。
終止制度的特別性直接影響終止事由或終止方式的立法表達(dá)。農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織終止方式的縮限程度及其立法表達(dá)尚有完善空間。其中,解散終止的縮限主要體現(xiàn)在解散事由的縮限,破產(chǎn)終止的縮限不在于能否破產(chǎn),而在于破產(chǎn)后是否終止。
1.不宜將期限屆滿和低于人數(shù)下限約定為解散事由
有學(xué)者主張,農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織可以在章程中約定解散的事由,例如設(shè)置某一期限,期限屆滿后解散,或者設(shè)置集體經(jīng)濟(jì)組織成員的人數(shù)下限,低于該人數(shù)時解散[5]。相對于地方規(guī)范性文件的規(guī)定,該觀點(diǎn)擴(kuò)大了農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織自愿解散的事由,有進(jìn)一步討論的空間。
其一,地方規(guī)范性文件普遍沒有授權(quán)章程規(guī)定農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織經(jīng)營一定期限屆滿可以終止是合理的。因?yàn)檗r(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織是農(nóng)民集體資源性資產(chǎn)所有權(quán)的代表行使主體,在法律與政策文件都強(qiáng)調(diào)堅持和落實(shí)集體所有制(8)《國務(wù)院關(guān)于印發(fā)“十四五”推進(jìn)農(nóng)業(yè)農(nóng)村現(xiàn)代化規(guī)劃的通知》(國發(fā)〔2021〕25號)進(jìn)一步要求:堅持農(nóng)村土地農(nóng)民集體所有不動搖。的大背景下,無法預(yù)期各個具體的農(nóng)民集體存續(xù)期限(實(shí)際應(yīng)當(dāng)長久存續(xù))的情況下,自然難以在章程中明確農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織的運(yùn)行期限。換言之,農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織的存續(xù)取決于集體公有制及其為之保障的集體成員的客觀存續(xù),并非可以由集體成員主觀預(yù)設(shè)一定期限決定終止與否。
其二,章程約定農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織可以解散的人數(shù)下限如何設(shè)置。農(nóng)民專業(yè)合作社成員低于5人可以解散,因?yàn)椤掇r(nóng)民專業(yè)合作社法》規(guī)定了法定最低人數(shù)。未來《農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織法》能否規(guī)定農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織的最低法定人數(shù)?如果規(guī)定,其法理基礎(chǔ)是什么?人數(shù)下限如何規(guī)定?農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織如果可以因?yàn)榈陀谌藬?shù)下限而解散,那么解散后,仍需由村民委員會或村民小組代表行使集體資源性資產(chǎn)所有權(quán)。農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織為什么低于人數(shù)下限,不宜由其繼續(xù)代表行使集體資源性資產(chǎn)所有權(quán),而要轉(zhuǎn)由村民委員會或村民小組代表行使?這些問題在沒有充分闡釋并證成其正當(dāng)性之前,不宜將低于人數(shù)下限作為農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織自愿解散的事由。
2.合村并居未必導(dǎo)致合并解散
在諸多行政村和自然村不斷減少(9)“截至2016年底,全國有村委會55.9萬個,村民小組447.8萬個”,但是“截至2021年底,全國有村委會49.0萬個,村民小組395萬個”。參見民政部網(wǎng)站2016年和2021年《民政事業(yè)發(fā)展統(tǒng)計公報》。的背景下,農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織合并比分立應(yīng)當(dāng)更為常見。農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織合并可能伴隨著合村并居的實(shí)踐而產(chǎn)生,但是合村并居并不必然導(dǎo)致農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織與集體資產(chǎn)權(quán)屬合并(10)2018年農(nóng)業(yè)農(nóng)村部等聯(lián)合下發(fā)的《關(guān)于開展農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織登記賦碼工作的通知》(以下簡稱《登記賦碼通知》)要求:“對于撤村并村的農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織,……原則上不能打亂原集體所有的界限?!必斦俊⑥r(nóng)業(yè)農(nóng)村部《農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織財務(wù)制度》(財農(nóng)〔2021〕121號)第32條規(guī)定:“村莊撤并的,不得混淆集體財務(wù)會計賬目,不得隨意合并、平調(diào)集體資產(chǎn)?!薄R?yàn)楹洗宀⒕雍?被合并村可以改為合并后行政村的一個村民小組,由此原村級農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織變更為一個組級農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織(或者被合并村多個村民小組直接成為合并后行政村的多個村民小組),原村級集體成員集體所有權(quán)變更為組級集體成員集體所有權(quán),除村級變更為組級外,集體財產(chǎn)權(quán)屬可以不發(fā)生變化(11)蒲縣人民政府印發(fā)的《蒲縣撤并行政村工作實(shí)施方案》(蒲政發(fā)〔2018〕25號)和襄汾縣人民政府辦公室印發(fā)的《襄汾縣撤并行政村工作實(shí)施方案》(襄政辦發(fā)〔2018〕38號)均規(guī)定:“探索把被撤并村作為新組建村的村民小組?!?。由此可見,上述合村并居中,只涉及農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織變更,不存在農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織合并或者解散,集體土地權(quán)屬關(guān)系、集體成員的身份性和封閉性都可以不發(fā)生變化。故有學(xué)者指出,結(jié)合政策規(guī)定和現(xiàn)實(shí)需要來看,合村后,在農(nóng)民集體所有的土地經(jīng)依法重新登記造冊、核發(fā)證書、確認(rèn)所有權(quán)以前,原村莊包括農(nóng)民集體所有土地在內(nèi)的村級資產(chǎn)以及土地承包關(guān)系通常不變[19]。
3.不宜增設(shè)僵局解散
《公司法》中的僵局解散是“持有公司全部股東表決權(quán)百分之十以上的股東”在公司經(jīng)營困難且可能嚴(yán)重?fù)p害股東利益時,自愿向人民法院申請啟動的解散。根據(jù)2020年修正的《最高人民法院關(guān)于適用〈中華人民共和國公司法〉若干問題的規(guī)定(二)》第1條的規(guī)定,僵局解散側(cè)重于保護(hù)公司股東的表決權(quán)和權(quán)力機(jī)關(guān)的議事規(guī)則,避免部分股東控制權(quán)力機(jī)關(guān)損害其他股東權(quán)益。但農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織“一人一票”的民主表決機(jī)制不同于公司“一股一票”的資本多數(shù)決表決機(jī)制,一般不會出現(xiàn)因表決權(quán)集中而無法召開成員會議或者無法形成決議的“僵局”。就此而言,僵局解散不宜是實(shí)行民主管理的特別法人的終止方式,表決機(jī)制以“一人一票”基本表決權(quán)為主、以按出資額或交易量分配的附加表決權(quán)為輔的《農(nóng)民專業(yè)合作社法》沒有規(guī)定僵局解散,未來的《農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織法》及其配套規(guī)范性文件更不應(yīng)增設(shè)農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織僵局解散。
1.被責(zé)令關(guān)閉或者被撤銷之強(qiáng)制解散事由的否定
前已提及,深圳、北京市海淀區(qū)等個別地區(qū)的規(guī)范性文件規(guī)定,違反法律可以撤銷農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織,也有學(xué)者贊同根據(jù)《民法典》第69條的規(guī)定,農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織適用被主管機(jī)關(guān)依法吊銷營業(yè)執(zhí)照、登記證書,被責(zé)令關(guān)閉或者被撤銷[5]。農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織在缺少集體經(jīng)營性資產(chǎn)的情況下,其職能主要是代表行使集體資源性資產(chǎn)所有權(quán),顯然不能以成立后超過一定期限未開業(yè)或者開業(yè)后自行停業(yè)連續(xù)超過一定期限為由,吊銷農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織的登記證書。此外,對農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織應(yīng)否規(guī)定其他“因違法經(jīng)營被責(zé)令關(guān)閉或者被撤銷之強(qiáng)制解散”的資格罰,需要考察資格罰之外的行政處罰能否達(dá)到資格罰的目的。
公司與農(nóng)民專業(yè)合作社因違法經(jīng)營被撤銷經(jīng)營資格,可以有效防止繼續(xù)從事違法行為的關(guān)鍵在于:公司與農(nóng)民專業(yè)合作社被撤銷后,原股東和成員一般不會再“原封不動”地重建公司與農(nóng)民專業(yè)合作社。而農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織一旦被撤銷,還會也需要盡快重新組建,并繼續(xù)代表原農(nóng)民集體及其成員行使集體資源性資產(chǎn)所有權(quán);而且農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織重新組建后,被代表的農(nóng)民集體“原封不動”,農(nóng)民集體的成員也基本上“原封不動”。
如果農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織被撤銷后重新組建,卻不更換主要負(fù)責(zé)人,實(shí)際只不過是形式上更換一個農(nóng)民集體的代言人而已,實(shí)質(zhì)上可能并沒有變化。防止重新組建的農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織繼續(xù)從事違法行為的有效舉措主要是更替執(zhí)行機(jī)關(guān)的主要負(fù)責(zé)人。欲達(dá)此目的,即使不撤銷農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織,通過外部負(fù)有監(jiān)管職責(zé)的行政機(jī)關(guān)責(zé)令罷免農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織執(zhí)行機(jī)關(guān)主要負(fù)責(zé)人、撤銷違法決議,再輔以其他適當(dāng)行政處罰(主要針對引發(fā)違法行為的責(zé)任人),也可以防止農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織繼續(xù)從事違法行為。由是觀之,既然資格罰之外的行政處罰能夠達(dá)到與資格罰相似的實(shí)施效果,且能避免資格罰后重新組建農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織的煩瑣,就不如直接以資格罰之外的行政處罰替代資格罰。
完全按股分配的營利法人公司及以惠顧返還為主并以按股分配為輔的農(nóng)民專業(yè)合作社特別法人,比側(cè)重集體成員共享收益分配的農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織更容易突破法律底線追逐個人私益。因此,從分配機(jī)制和出資人獲利比重看,農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織成員比公司股東、農(nóng)民專業(yè)合作社成員突破法律底線從事違法經(jīng)營行為的動機(jī)要小。制止農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織從事違法行為的關(guān)鍵是懲罰其執(zhí)行機(jī)關(guān)的主要負(fù)責(zé)人。就此而言,也可以支持前述資格罰之外的行政處罰替代資格罰的舉措。
2.喪失集體土地和集體成員之存續(xù)基礎(chǔ)時可以轉(zhuǎn)化為強(qiáng)制解散
個別規(guī)范性文件規(guī)定已撤村建居并且集體土地全部被征收、集體成員全部被納入城鎮(zhèn)居民社會保障體系——應(yīng)當(dāng)喪失集體成員資格,即農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織賴以存在的土地和成員基礎(chǔ)均不復(fù)存在時,應(yīng)當(dāng)經(jīng)過農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織權(quán)力機(jī)關(guān)民主議定程序解散,或者變更組織性質(zhì)和組織形式,由農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織改制為有限責(zé)任公司或者股份有限公司(12)參見2018年《江蘇省農(nóng)村集體資產(chǎn)管理條例》第16條、2015年《浙江省農(nóng)村集體資產(chǎn)管理條例》第33條。。農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織依附于農(nóng)民集體而存在[11]。當(dāng)出現(xiàn)前述規(guī)范性文件規(guī)定情形時,喪失全部集體土地和全部集體成員的農(nóng)民集體不再是集體土地的主體,沒有集體成員的本集體成員集體(農(nóng)民集體)已經(jīng)無法繼續(xù)存在,農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織也就喪失了依附存在的基礎(chǔ),自然應(yīng)當(dāng)解散(13)《登記賦碼通知》規(guī)定:“對于撤村建居,且集體土地全部被征收、舊村改造全面完成、社會保障和社會事務(wù)管理與城市完全接軌、不具備繼續(xù)經(jīng)營運(yùn)轉(zhuǎn)條件、群眾提出注銷要求的農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織,可以進(jìn)行注銷登記?!薄4藭r,之所以強(qiáng)調(diào)經(jīng)農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織成員民主議定程序解散,更主要的是通過民主表決妥善處理與解散相關(guān)的事宜,如財產(chǎn)處置、財產(chǎn)分配等。若農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織遲遲不召集成員會議對解散進(jìn)行表決,或者達(dá)不成解散決議,則應(yīng)當(dāng)轉(zhuǎn)化為行政機(jī)關(guān)責(zé)令解散(或者責(zé)令變更組織性質(zhì)和組織形式);責(zé)令解散后,農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織不成立清算組,行政機(jī)關(guān)再指定成立清算組進(jìn)行清算。
據(jù)上,經(jīng)民主議定程序解散,雖然在形式上似乎是集體成員自愿解散,但是可以轉(zhuǎn)化為強(qiáng)制解散。明確已經(jīng)喪失全部集體土地和集體成員之存續(xù)基礎(chǔ)的農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織強(qiáng)制解散,或者變更組織性質(zhì)和組織形式,不僅有利于避免其繼續(xù)享受只有真正的農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織才有資格享受的財政、稅收、金融等優(yōu)惠政策,而且可以通過及時解散,妥善處理集體財產(chǎn),保障原集體成員合法權(quán)益。
前述反對農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織破產(chǎn)終止的理由,主要有二個:一是集體資源性資產(chǎn)所有權(quán)不能交易。破產(chǎn)的主要目的之一就是通過轉(zhuǎn)讓等方式清算財產(chǎn),用清算的破產(chǎn)財產(chǎn)對債權(quán)人公平清償。但集體資源性資產(chǎn)所有權(quán)不能交易,無法變現(xiàn)。如有學(xué)者主張,農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織不能適用破產(chǎn)法的理由之一,就是集體土地如果被納入破產(chǎn)財產(chǎn),存在著難以逾越的制度障礙[2]。從《草案》第6條第1款“農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織以農(nóng)民集體土地所有權(quán)為基礎(chǔ)設(shè)立,集體土地所有權(quán)依法不得轉(zhuǎn)讓,農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織不得破產(chǎn)”的表達(dá)邏輯看,《草案》規(guī)定“不得破產(chǎn)”,也是因?yàn)椤凹w土地所有權(quán)依法不得轉(zhuǎn)讓”。二是農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織不能先于集體土地所有權(quán)主體而終止。農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織以集體土地為基礎(chǔ)設(shè)立,依附于農(nóng)民集體及其成員的存續(xù),持續(xù)地為集體成員提供服務(wù)和保障。一旦破產(chǎn),該組織即不再存在,這與設(shè)立農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織的初衷相悖[20];籍合組織(含農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織)是以公權(quán)力機(jī)構(gòu)登記在冊的主體作為成員集合組成的,只要有特定地域或區(qū)域的在籍主體存在,該籍合組織就必須存在,并且必須依照該組織的存續(xù)目的而繼續(xù)運(yùn)作[21]。
客觀而言,破產(chǎn)重整乃至破產(chǎn)清算有助于為已經(jīng)陷入經(jīng)營困境的農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織免除債務(wù),實(shí)現(xiàn)再生或振興,使重整或重建的農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織“輕裝上陣”,由此既有助于集體經(jīng)濟(jì)的發(fā)展、集體公共設(shè)施和公益福利的供給、集體成員個人分享利益的保護(hù),又有助于將農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織塑造成為有市場競爭力的市場主體[22]。否則,在集體年度稅后收益優(yōu)先彌補(bǔ)以前虧損(14)參見《中山市人民政府關(guān)于進(jìn)一步推行和完善我市農(nóng)村股份合作制改革的指導(dǎo)意見》(中府〔2018〕28號)。的分配制度下,以前虧損若難以彌補(bǔ),則必然會影響公積公益金等集體成員共享收益的分配;而且在集體成員分享收益的分配往往以人均可分配收益達(dá)到一定數(shù)額(15)參見《欽南區(qū)農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織示范章程(試行)》(欽南產(chǎn)權(quán)改革辦發(fā)〔2019〕4號)第48條。為前提的情況下,農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織即使不破產(chǎn),集體成員往往也無法獲得分紅。反而,農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織越早通過破產(chǎn)清算免除債務(wù),集體成員越早有機(jī)會獲取分紅。
反對農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織破產(chǎn)的第一個理由缺乏說服力。第一個理由將農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織視為與農(nóng)民集體同一的集體資源性資產(chǎn)所有權(quán)主體,不符合實(shí)定法規(guī)定。在《民法典》第261條和第262條已經(jīng)明確規(guī)定農(nóng)民集體(或本集體成員集體)是集體資源性資產(chǎn)所有權(quán)主體,農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織僅是代表行使主體的實(shí)定法下,集體資源性資產(chǎn)不是農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織的法人財產(chǎn)和責(zé)任財產(chǎn),即使農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織破產(chǎn)清算,也不會導(dǎo)致集體資源性資產(chǎn)所有權(quán)交易變現(xiàn),更不會影響集體資源性資產(chǎn)繼續(xù)歸屬于農(nóng)民集體。
反對農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織破產(chǎn)的第二個理由也不能絕對化。在農(nóng)民集體不同于農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織的前提下,農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織成立前,由村民委員會或村民小組代表行使集體所有權(quán)的事實(shí)足以表明,農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織缺位并不妨礙集體所有權(quán)的行使。何況,《民法典》第101條依然規(guī)定,在未成立農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織時,可以由村民委員會代表行使,這可以視為為農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織因終止缺位無法代表行使集體所有權(quán)而提供的替代方案。因此,農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織雖然應(yīng)當(dāng)長久存續(xù),但并不意味著不能脫離或先于農(nóng)民集體而破產(chǎn)終止。就此而言,農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織破產(chǎn)終止雖然增加了重新組建的煩瑣(即采取“破產(chǎn)終止后再重建”的破產(chǎn)思路),造成集體資源性資產(chǎn)所有權(quán)代表行使主體(農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織)的短期缺位,但是換來了免除債務(wù),增加了集體成員共享收益和集體成員分享收益的分配機(jī)會,兩相權(quán)衡,足見允許破產(chǎn)的制度優(yōu)勢。
除上述“破產(chǎn)終止后再重建”的破產(chǎn)思路外,還可以借鑒個人破產(chǎn)制度及其立法進(jìn)展(16)《市場主體退出改革方案》要求“研究建立個人破產(chǎn)制度”;《深圳經(jīng)濟(jì)特區(qū)個人破產(chǎn)條例》2021年3月1日起實(shí)施。,采取農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織“破產(chǎn)免責(zé)卻不終止”的破產(chǎn)思路。個人破產(chǎn)的核心是債務(wù)清償與免除,并不影響自然人的民事主體地位。由此,作為農(nóng)民集體代表行使主體的農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織,可以在不影響其主體存續(xù)的前提下,借鑒個人破產(chǎn)中的債務(wù)免除,只強(qiáng)調(diào)農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織破產(chǎn)清算中的債務(wù)清償與免除,卻不責(zé)令其注銷終止。這樣既可以避免農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織破產(chǎn)終止后再重建的煩瑣,又可以消除農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織缺位及其引發(fā)的集體資源性資產(chǎn)所有權(quán)代表行使主體回歸村民委員會等問題。“破產(chǎn)免責(zé)卻不終止”的破產(chǎn)思路,既能使農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織獲得免除債務(wù)的制度優(yōu)勢,又能化解反對農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織破產(chǎn)的第二個理由,顯然比“破產(chǎn)終止后再重建”的破產(chǎn)思路更值得提倡。而且“破產(chǎn)免責(zé)卻不終止”的破產(chǎn)思路,也契合農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織終止方式縮限的特別性。因此,《草案》第6條規(guī)定的“農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織不得破產(chǎn)”,宜按照“破產(chǎn)免責(zé)卻不終止”的思路修改或解讀,即修改或解讀為“不得破產(chǎn)終止,但可以適用破產(chǎn)重整、破產(chǎn)清算和債務(wù)免除等程序”。
借鑒個人破產(chǎn)制度的思路,關(guān)鍵是要合理界定與農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織經(jīng)營相關(guān)的應(yīng)納入公平清償和免除范圍的債務(wù)。無法清償?shù)膫鶆?wù)在清算結(jié)束時就免除,無須延長清償期限。此外,至少需要配套設(shè)計如下制度:(1)第一次破產(chǎn)債務(wù)免除后,能否反復(fù)適用破產(chǎn)債務(wù)免除。就個人破產(chǎn)而言,從立法經(jīng)驗(yàn)來看,對于破產(chǎn)免責(zé)反復(fù)適用,既有英國發(fā)展至今完全不加限制的做法,也有日本法上固定期限內(nèi)禁止反復(fù)適用的規(guī)定,還有美國法上區(qū)分程序類型并將期限和清償比例結(jié)合起來處理的復(fù)雜模式[23]。(2)設(shè)置對破產(chǎn)負(fù)有個人責(zé)任的管理者繼續(xù)任職的禁止期限。雖然農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織可以存續(xù),但是對其破產(chǎn)負(fù)有個人責(zé)任的管理者在一定期限內(nèi)不能繼續(xù)任職。這也是避免農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織再陷入破產(chǎn)清算的一個防范措施。
雖然宜允許農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織破產(chǎn),但更應(yīng)當(dāng)加強(qiáng)破產(chǎn)防范。除將破產(chǎn)重整作為必經(jīng)程序、允許和解失敗轉(zhuǎn)為重整程序[5-6]、賦予法院強(qiáng)制批準(zhǔn)農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織重整計劃外,還需加強(qiáng)經(jīng)營風(fēng)險控制。一方面提倡農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織出資組建投資經(jīng)營平臺,如采取經(jīng)濟(jì)實(shí)力較弱與經(jīng)濟(jì)實(shí)力較強(qiáng)的多個農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織共同出資設(shè)立股份有限公司的“抱團(tuán)發(fā)展”模式[24],或者采取入股黨支部領(lǐng)辦的農(nóng)民專業(yè)合作社[25]、農(nóng)業(yè)企業(yè)等經(jīng)營模式,由此將破產(chǎn)風(fēng)險轉(zhuǎn)移給投資平臺;另一方面如果農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織自營,需加強(qiáng)經(jīng)營項目的風(fēng)險評估和審核控制,重大事項或風(fēng)險較大經(jīng)營行為除集體成員民主議定外,還須經(jīng)基層黨組織甚至外部行政監(jiān)管機(jī)關(guān)審核同意。
農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織終止清算時清算組的職權(quán)、清算組通知集體成員與債權(quán)人的期限和程序、清算方案的確認(rèn)、財產(chǎn)分配順序、清算組成員因故意或重大過失承擔(dān)的賠償責(zé)任等,可以參照適用《公司法》《農(nóng)民專業(yè)合作社法》《企業(yè)破產(chǎn)法》等相關(guān)規(guī)定。但基于終止財產(chǎn)處分限制的特別性和正當(dāng)性,需要進(jìn)一步完善農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織責(zé)任財產(chǎn)范圍的限定,增加集體資產(chǎn)股份贖回的限制,根據(jù)終止事由的不同來明確成員或股東剩余財產(chǎn)分配權(quán)的限制。
農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織的合并、分立協(xié)議往往會明確債務(wù)由承繼主體繼續(xù)承擔(dān),一般無須清算償債。喪失存續(xù)基礎(chǔ)的解散,不同于資不抵債的破產(chǎn),與合并、分立的解散一樣,往往不需要界定用于清償債務(wù)的責(zé)任財產(chǎn)。即使在解散終止中,需要清償農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織債務(wù),也可參照適用破產(chǎn)清算中責(zé)任財產(chǎn)范圍的界定。故破產(chǎn)清算中責(zé)任財產(chǎn)范圍的限定是關(guān)鍵。
農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織因資不抵債破產(chǎn),清算時顯然需要界定責(zé)任財產(chǎn),并用于清償債務(wù)。前文提及的規(guī)范性文件限定責(zé)任財產(chǎn)范圍的兩種規(guī)定方式,比較而言均認(rèn)可集體經(jīng)營性資產(chǎn)作為責(zé)任財產(chǎn),均能適應(yīng)集體資源性資產(chǎn)所有權(quán)在集體公有制語境中不能交易,但是第二種規(guī)定方式更值得提倡,理由是:(1)第二種規(guī)定方式未必會排除具有轉(zhuǎn)讓性的集體非經(jīng)營性資產(chǎn)成為責(zé)任財產(chǎn)。有學(xué)者認(rèn)為,非經(jīng)營性資產(chǎn)具有公益屬性,主要目的在于為成員提供公共服務(wù),該類資產(chǎn)既不宜變現(xiàn)、投資經(jīng)營,也不宜將其用來清償債務(wù)[5]。其實(shí)非經(jīng)營性資產(chǎn)在歸屬主體多樣化、不降低其公益用途的前提下,也可以轉(zhuǎn)讓,只是轉(zhuǎn)讓受用途、審批等限制。盡管非經(jīng)營性資產(chǎn)因轉(zhuǎn)讓限制在變現(xiàn)時存在一定困難,但畢竟具有可轉(zhuǎn)讓性,有變現(xiàn)的可能,故不宜完全將其排除在責(zé)任財產(chǎn)范圍之外。(2)第二種規(guī)定方式能夠?yàn)楣娼鸬蓉敭a(chǎn)成為免責(zé)財產(chǎn)預(yù)留空間。農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織收益分配中提取的公益金等財產(chǎn),主要用于集體成員的教育、衛(wèi)生等特殊目的或者用于疾病、貧困等特殊成員,為了更好地保障集體公有制、成員共同富裕和實(shí)質(zhì)公平正義等社會目標(biāo)的實(shí)現(xiàn),法律、法規(guī)可以豁免公益金等財產(chǎn)的償債責(zé)任,使其繼續(xù)為處于弱勢地位的集體成員提供福利。因此,第二種規(guī)定方式更具包容性、靈活性,更為可取。
農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織因喪失存續(xù)基礎(chǔ)而解散時,如果涉及債務(wù)清償,雖然可以參照適用破產(chǎn)清算界定責(zé)任財產(chǎn)范圍,但是也要注意不同類型的集體資產(chǎn)參照適用的差異。(1)集體非經(jīng)營性資產(chǎn)和經(jīng)營性資產(chǎn)基本可以直接參照適用。非經(jīng)營性資產(chǎn)宜根據(jù)公益功能的存續(xù)需要,繼續(xù)由原主體管護(hù)或移交給居民委員會等相關(guān)接受主體,在集體經(jīng)營性資產(chǎn)能滿足償債要求的前提下,優(yōu)先以集體經(jīng)營性資產(chǎn)清償債務(wù),集體非經(jīng)營性資產(chǎn)暫不宜納入責(zé)任財產(chǎn)范圍。而就集體經(jīng)營性資產(chǎn)而言,農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織就是歸屬主體,集體經(jīng)營性資產(chǎn)也不如集體資源性資產(chǎn)那樣強(qiáng)調(diào)其不可分割性[15]。故農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織無論因資不抵債破產(chǎn)償債,還是因喪失存續(xù)基礎(chǔ)而解散,集體經(jīng)營性資產(chǎn)都可以納入責(zé)任財產(chǎn)范圍。(2)集體資源性資產(chǎn)及其征收的土地補(bǔ)償費(fèi)參照適用的差異。就集體資源性資產(chǎn)所有權(quán)而言,農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織破產(chǎn)償債時,因其不能交易而不能納入農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織責(zé)任財產(chǎn)范圍;農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織因喪失存續(xù)基礎(chǔ)而解散時,因其變更為國家所有而不能納入農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織責(zé)任財產(chǎn)范圍。就土地補(bǔ)償費(fèi)而言,雖然其應(yīng)當(dāng)屬于集體資源性資產(chǎn)收益,但是向農(nóng)民集體成員分配后的剩余部分,可以轉(zhuǎn)入農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織公積公益金。農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織破產(chǎn)償債時,為持續(xù)維護(hù)集體公有制和農(nóng)民集體成員權(quán)益,剩余土地補(bǔ)償費(fèi)有不納入農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織責(zé)任財產(chǎn)范圍的合理空間;農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織因喪失存續(xù)基礎(chǔ)而解散時,因集體土地和農(nóng)民集體成員不復(fù)存在,剩余土地補(bǔ)償費(fèi)可以納入農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織責(zé)任財產(chǎn)范圍。
《農(nóng)民專業(yè)合作社法》第五十一條規(guī)定:“農(nóng)民專業(yè)合作社因本法第四十八條第一款的原因解散,或者人民法院受理破產(chǎn)申請時,不能辦理成員退社手續(xù)。”農(nóng)民專業(yè)合作社之所以突破成員退社自由原則,限制終止清算期間成員退社,主要是為了避免成員濫用退社自由原則惡意減少農(nóng)民專業(yè)合作社的責(zé)任財產(chǎn),從而使本來在清算后無法分配剩余財產(chǎn)的成員通過退社提前獲得財產(chǎn)分配,這樣會造成成員之間的不公平,以及危及債權(quán)人債權(quán)的實(shí)現(xiàn)。
受農(nóng)民專業(yè)合作社清算期間成員不能退社的啟發(fā),應(yīng)當(dāng)明確農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織在破產(chǎn)清算期間不能贖回集體資產(chǎn)股份。集體資產(chǎn)股份如果在集體成員之間進(jìn)行正常轉(zhuǎn)讓,并不會影響農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織法人財產(chǎn)。但如果在清算期間允許辦理集體資產(chǎn)股份贖回,無異于集體成員或股東以無法分配剩余財產(chǎn)的股份置換為對價,變相從農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織的責(zé)任財產(chǎn)中分得(減少)剩余財產(chǎn)。當(dāng)破產(chǎn)財產(chǎn)清償債務(wù)后,集體成員或股東無權(quán)分配剩余財產(chǎn)時,清算期間的集體資產(chǎn)股份贖回就變相破壞了不能分配剩余財產(chǎn)的規(guī)則,從而會減少集體公共財產(chǎn),違反集體公有制,也會造成集體成員之間的不公平。當(dāng)破產(chǎn)財產(chǎn)不足以清償全部債務(wù)時,清算期間的集體資產(chǎn)股份贖回又會減少實(shí)現(xiàn)債權(quán)人債權(quán)的責(zé)任財產(chǎn),危及債權(quán)人債權(quán)的實(shí)現(xiàn)。
合并、分立解散時,可以不限制集體資產(chǎn)股份贖回,因?yàn)樵撉樾谓馍⒅械募w資產(chǎn)股份贖回一般不會影響集體公有制,也不會影響債權(quán)人債權(quán)的實(shí)現(xiàn)。喪失存續(xù)基礎(chǔ)而解散時,也可以不限制集體資產(chǎn)股份贖回,因?yàn)樵撉樾蔚慕馍⒁话悴皇且驗(yàn)橘Y不抵債,不會影響債權(quán)人債權(quán)的實(shí)現(xiàn);而且該情形下,農(nóng)民集體土地已經(jīng)國有化,農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織性質(zhì)已經(jīng)變更,亦不會影響公有制。不過,喪失存續(xù)基礎(chǔ)而解散時,允許集體資產(chǎn)股份贖回往往也沒有必要,因此而解散清算時,本來就會將可分配的剩余財產(chǎn)按股進(jìn)行分配,按股分配不僅與集體資產(chǎn)股份贖回的效果接近,而且有助于簡化程序并促進(jìn)成員之間的公平分配。
破產(chǎn)清算時限制集體資產(chǎn)股份贖回源于農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織財產(chǎn)的集體公有性,同時也是前述終止財產(chǎn)處分限制更多之特別性的自然延伸。因此,《草案》或其配套規(guī)范性文件設(shè)計終止制度時應(yīng)當(dāng)增加:自人民法院受理破產(chǎn)申請時,農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織不能辦理集體資產(chǎn)股份贖回手續(xù);否則,應(yīng)當(dāng)認(rèn)定集體資產(chǎn)股份贖回?zé)o效。同理,還可以規(guī)定:自人民法院受理破產(chǎn)申請之日前六個月內(nèi),農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織辦理的集體資產(chǎn)股份贖回,清算組可以請求人民法院予以撤銷。集體資產(chǎn)股份贖回被認(rèn)定無效或被撤銷的,清算組應(yīng)追回贖回款項,并將其納入農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織的責(zé)任財產(chǎn)。
地方規(guī)范性文件除個別規(guī)定清算組清償債務(wù)后的剩余財產(chǎn)按成員或股東持股份額分配(17)參見《珠海市股份合作辦法》第52條、《大連市示范章程》第53條、《樂平市示范章程》第37條。外,大部分未明確成員能否分配剩余財產(chǎn)?!逗5韰^(qū)示范章程》第76條規(guī)定:“本社清算后的剩余財產(chǎn),先退償優(yōu)先股,后退償普通股?!痹撘?guī)定亦有在成員或股東間分配剩余財產(chǎn)的效果。
成員或股東能否分配農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織清償債務(wù)后的剩余財產(chǎn),需根據(jù)終止事由進(jìn)行類型化區(qū)分:(1)因合并、分立解散的,農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織繼續(xù)存續(xù)。不僅合并、分立時不清算,無所謂剩余財產(chǎn),談不上分配剩余財產(chǎn),而且為避免消弱存續(xù)之農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織為集體成員提供服務(wù)的能力,也不宜分配集體財產(chǎn)。(2)因喪失存續(xù)基礎(chǔ)解散的,集體成員不再依賴集體財產(chǎn)提供基本生活保障,剩余財產(chǎn)無須再受不可分割之限制。故是否分配剩余財產(chǎn)宜交由集體成員民主議定。(3)因破產(chǎn)終止的,仍需盡快重建農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織。故破產(chǎn)終止的,不宜分配剩余財產(chǎn),需將剩余財產(chǎn)作為重建之農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織的法人財產(chǎn)。若采取“破產(chǎn)免責(zé)卻不終止”的破產(chǎn)思路,農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織持續(xù)存在,顯然更不能分配剩余財產(chǎn)。
此外,即使在喪失存續(xù)基礎(chǔ)解散情形中可以授權(quán)集體成員民主議定分配剩余財產(chǎn),也應(yīng)排除國家財政直接補(bǔ)助形成的財產(chǎn)。國家財政直接補(bǔ)助形成的財產(chǎn)可以成為農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織的責(zé)任財產(chǎn),卻不能用于集體成員或股東分配。理由是:(1)國家財政直接補(bǔ)助的目的是為農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織提供造血機(jī)制,扶持促進(jìn)農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)發(fā)展壯大。因此,國家財政直接補(bǔ)助形成的財產(chǎn)只能由集體成員共享,不能變相分割為集體成員個人所有。(2)《農(nóng)民專業(yè)合作社法》第53條規(guī)定,“農(nóng)民專業(yè)合作社接受國家財政直接補(bǔ)助形成的財產(chǎn),在解散、破產(chǎn)清算時,不得作為可分配剩余資產(chǎn)分配給成員,具體按照國務(wù)院財政部門有關(guān)規(guī)定執(zhí)行”。參照此規(guī)定,農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織接受國家財政直接補(bǔ)助形成的財產(chǎn),清償債務(wù)后即使還有剩余,也不得分配給成員或股東。接受國家財政直接補(bǔ)助形成的財產(chǎn),可以參照財政部、農(nóng)業(yè)農(nóng)村部2019年印發(fā)的《農(nóng)民專業(yè)合作社解散、破產(chǎn)清算時接受國家財政直接補(bǔ)助形成的財產(chǎn)處置暫行辦法》(財資〔2019〕25號)第4條計算得出,即為剩余財產(chǎn)金額×[專項基金中國家財政直接補(bǔ)助金額/(股金或資本金額+專項基金金額)]。然后將接受國家財政直接補(bǔ)助形成的財產(chǎn)移交給原撥付政府機(jī)關(guān),繼續(xù)用于支持農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織發(fā)展或社區(qū)公益設(shè)施建設(shè)。
農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織既要善始又要善終,終止制度是其制度構(gòu)造中的重要組成部分。農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織財產(chǎn)的集體公有性與功能的綜合保障性決定了農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織終止制度保護(hù)法益的多樣性,并引發(fā)了農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織代表行使集體資源性資產(chǎn)所有權(quán)、農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織應(yīng)當(dāng)與農(nóng)民集體長久共存的制度需求,進(jìn)而導(dǎo)致其終止制度呈現(xiàn)出終止方式縮限、終止財產(chǎn)處分限制更多等特別性?;诮K止方式的縮限性,不宜將期限屆滿和低于人數(shù)下限約定為自愿解散事由,不宜將被責(zé)令關(guān)閉或者被撤銷規(guī)定作為強(qiáng)制解散事由,應(yīng)當(dāng)進(jìn)一步完善農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織喪失存續(xù)基礎(chǔ)的解散規(guī)則;在農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織“破產(chǎn)終止后再重建”與“破產(chǎn)免責(zé)卻不終止”兩種破產(chǎn)思路中,應(yīng)借鑒個人破產(chǎn)制度及其立法進(jìn)展,提倡“破產(chǎn)免責(zé)卻不終止”的破產(chǎn)思路?;诮K止財產(chǎn)處分限制的加強(qiáng),還需限定責(zé)任財產(chǎn)的范圍,如將公益金等財產(chǎn)排除在責(zé)任財產(chǎn)范圍之外;應(yīng)限制破產(chǎn)期間集體資產(chǎn)股份贖回,甚至可以撤銷人民法院受理破產(chǎn)前一定期限內(nèi)的集體資產(chǎn)股份贖回;宜限制破產(chǎn)清算時成員或股東的剩余財產(chǎn)分配權(quán),并授權(quán)集體成員民主議定農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織喪失存續(xù)基礎(chǔ)解散時成員或股東是否享有剩余財產(chǎn)分配權(quán)。
南京農(nóng)業(yè)大學(xué)學(xué)報(社會科學(xué)版)2023年6期