韓雨樓

（河北師范大學(xué) 歷史文化學(xué)院，河北 石家莊 050024）

瘟疫災(zāi)害（以下簡(jiǎn)稱(chēng)疫災(zāi)）是由于急性傳染病大規(guī)模流行所致的災(zāi)害，自古以來(lái)就是人類(lèi)健康和文明發(fā)展的重大威脅。民國(guó)時(shí)期，由于人口、戰(zhàn)亂、交通、防疫意識(shí)等社會(huì)因素的影響，加重了北京地區(qū)遭受疫災(zāi)的侵襲程度。在對(duì)疫災(zāi)防控過(guò)程中，北京地方政府積極發(fā)揮政府的主導(dǎo)作用，構(gòu)建起相對(duì)獨(dú)立的防疫法規(guī)體系，采取了較為專(zhuān)業(yè)化和制度化的措施，形成應(yīng)對(duì)各類(lèi)突發(fā)疫病的防控機(jī)制，推動(dòng)了北京地區(qū)衛(wèi)生防疫事業(yè)的近代化進(jìn)程。

一、防控措施

北京是民國(guó)初期的都城所在地，1928 年6 月國(guó)民政府遷都南京后，設(shè)立北平特別市，其特殊地位在疫災(zāi)的防控上有所體現(xiàn)，所采取的措施和出臺(tái)的制度具有一定的代表性，使之成為民國(guó)時(shí)期疫災(zāi)防控的領(lǐng)跑城市。

1.發(fā)揮國(guó)家和地方防疫機(jī)構(gòu)的作用

設(shè)立國(guó)家和地方防疫機(jī)構(gòu)是對(duì)疫災(zāi)有效防控的組織保障。為遏制疫情傳播，提升政府防控能力，1917 年12 月北洋政府決定在北京設(shè)立中央防疫處，作為全國(guó)性的疫病防治機(jī)構(gòu)。經(jīng)過(guò)一年多的籌建，1919 年3 月，中央防疫處在天壇頭門(mén)內(nèi)西南角神樂(lè)署舊址建成竣工，占地七十余畝，耗資四萬(wàn)三千余元。中央防疫處是由民國(guó)政府組建的第一個(gè)專(zhuān)門(mén)防疫機(jī)構(gòu)，宗旨是“求衛(wèi)生之術(shù)而謀防治疫病之道也”(1)南京圖書(shū)館古籍部：《中央防疫處報(bào)告》，1931—1932 年，第1 頁(yè)。，負(fù)責(zé)全國(guó)的衛(wèi)生防疫工作。1928 年國(guó)民政府定都南京后，中央防疫處奉命南遷，由國(guó)民政府接管，天壇總處改為北平制造所。經(jīng)過(guò)十余年的發(fā)展，至抗戰(zhàn)前夕，中央防疫處的試驗(yàn)設(shè)備及技術(shù)力量已初具規(guī)模。作為國(guó)家主要的疫病防治機(jī)構(gòu)，中央防疫處在疫苗研制方面功不可沒(méi)，種類(lèi)齊全、數(shù)量眾多疫苗的研制成功，減輕了疫病所造成的危害，在一定程度上遏制了疫災(zāi)的發(fā)生。防疫處制造的藥用血清、痘苗等，每年可供數(shù)百萬(wàn)人之用，霍亂、傷寒等疫苗與血清抗毒素則是供不應(yīng)求。(2)《中央防疫處之努力》，《華北日?qǐng)?bào)》1930 年12 月27 日。中央防疫處在防疫藥物制品的開(kāi)發(fā)等方面取得顯著成效，使中國(guó)擺脫了依賴(lài)國(guó)外防疫藥品的局面，為國(guó)內(nèi)疫病的防治提供了技術(shù)保障和藥物支撐，在防控各種疫病中發(fā)揮了重要作用。北京作為中央防疫處始創(chuàng)地，在防疫藥物制品使用上“近水樓臺(tái)先得月”。如1926 年7 月，針對(duì)北京夏季可能出現(xiàn)的傷寒和霍亂疫情，中央防疫處及時(shí)發(fā)布公告，提醒市民可注射疫苗防范，并實(shí)施免費(fèi)注射。防疫處主動(dòng)參與北京地區(qū)的疫情防控，1932 年4 月，與北平醫(yī)學(xué)院附屬醫(yī)院聯(lián)手開(kāi)設(shè)預(yù)防接種處，由中央防疫處提供藥物制品，由醫(yī)學(xué)院提供技術(shù)人員，免費(fèi)為市民進(jìn)行疫苗預(yù)防。

在地方疫病防治機(jī)構(gòu)設(shè)置方面，京師警察廳衛(wèi)生處是北洋政府時(shí)期北京的地方衛(wèi)生機(jī)關(guān)，下設(shè)三科，其中第二科負(fù)責(zé)防疫工作。1925 年5 月，京師警察廳試辦公共衛(wèi)生事務(wù)所，設(shè)有防疫科，是北京地方首個(gè)專(zhuān)門(mén)辦理防疫的正式機(jī)構(gòu)，后更名為北平市衛(wèi)生局第一衛(wèi)生事務(wù)所。1928 年京師警察廳負(fù)責(zé)的衛(wèi)生事項(xiàng)和市政公所管轄的衛(wèi)生事務(wù)合并，成立北平市衛(wèi)生局。1933 年成立衛(wèi)生處，1934 年衛(wèi)生處升格為北平特別市公署衛(wèi)生局。1938 年北平市衛(wèi)生委員會(huì)成立，1946 年成立北平防疫委員會(huì)，并設(shè)有20 個(gè)區(qū)級(jí)防疫委員會(huì)，1947年進(jìn)一步擴(kuò)大衛(wèi)生局組織機(jī)構(gòu)，1949 年初加強(qiáng)了基層防疫組織的設(shè)置，在南郊、西郊、東郊衛(wèi)生所成立衛(wèi)生防疫站，初步形成北京防疫管理體系。

2.設(shè)立傳染病醫(yī)院

隔離傳染源歷來(lái)是控制疫病流行最直接、最有效的手段。為應(yīng)對(duì)突發(fā)疫病，避免疫情嚴(yán)重時(shí)可能造成的大范圍交叉?zhèn)魅?，設(shè)立專(zhuān)門(mén)的傳染病醫(yī)院就成為防疫的必備設(shè)施。經(jīng)過(guò)緊鑼密鼓的籌劃，1915 年4 月，北京傳染病醫(yī)院正式開(kāi)設(shè)，地址設(shè)在東四牌樓十條胡同，除了負(fù)責(zé)疫病的診斷、檢查及消毒等工作，還擔(dān)負(fù)著營(yíng)種痘苗、制造血清的任務(wù)。1928 年北平市衛(wèi)生局接收京師傳染病醫(yī)院，1930 年衛(wèi)生局并入公安局，1933 年11 月傳染病醫(yī)院由北平市衛(wèi)生處接收并進(jìn)行改組，將衛(wèi)生試驗(yàn)所合并，“專(zhuān)司市內(nèi)各種法定傳染病之治療、檢驗(yàn)、消毒及研究預(yù)防方法等事宜”。(1)左吉：《北平市傳染病醫(yī)院過(guò)去及現(xiàn)在》，《北平市衛(wèi)生處業(yè)務(wù)報(bào)告》，1934 年版，第203 頁(yè)。除了常設(shè)衛(wèi)生機(jī)構(gòu)負(fù)責(zé)疫病防控，市政府在疫病流行時(shí)期指定臨時(shí)防疫病院，如1938 年6 月上海暴發(fā)霍亂疫情，從海路傳至天津、大沽。為切斷疫病向北平的傳播路線，成立了北平區(qū)防疫委員會(huì)，負(fù)責(zé)辦理檢疫及預(yù)防注射等事務(wù)。在京山路車(chē)站實(shí)施檢疫注射，發(fā)現(xiàn)二例患真性霍亂旅客后，指定第二傳染病醫(yī)院為隔離所，組設(shè)消毒隊(duì)協(xié)助防疫。(2)吳廷燮等纂：《北平市志》，北京：燕山出版社，1990 年版，第255 頁(yè)。

3.制定防疫法規(guī)

迷信思想的影響和防疫技術(shù)的落后是近代中國(guó)防疫戰(zhàn)略實(shí)施的最大障礙。近代以來(lái)，隨著社會(huì)經(jīng)濟(jì)快速發(fā)展，對(duì)外交往增多，疫病的誘因和特點(diǎn)也更為復(fù)雜，疫病的發(fā)生頻率越來(lái)越高，傳播速度越來(lái)越快，政府的防疫工作壓力越來(lái)越大。要實(shí)現(xiàn)防疫工作的科學(xué)有效，就必須有防疫立法作為制度保障。由于北京的特殊政治地位，其防疫制度的建設(shè)和落實(shí)在民國(guó)時(shí)期處于相對(duì)領(lǐng)先水平。國(guó)民政府頒布的一系列防疫法規(guī)，在北京地區(qū)得到了較好的執(zhí)行。1933 年北平衛(wèi)生行政機(jī)關(guān)定制后，地方制度建設(shè)開(kāi)始有條不紊地展開(kāi)，結(jié)合北平市的實(shí)際情況，相續(xù)出臺(tái)一系列與防疫相關(guān)的規(guī)章，如《北平市傳染病醫(yī)院治療及住院規(guī)則》《戶(hù)外清潔規(guī)則》《井水氫液消毒法》《穢水夫管理規(guī)則》《北平市衛(wèi)生局管理人民種痘暫行規(guī)則》《預(yù)防白喉及猩紅熱的辦法草案》《北京特別市防疫委員會(huì)霍亂預(yù)防注射實(shí)施辦法》《衛(wèi)生局預(yù)防霍亂實(shí)施檢疫辦法》等規(guī)章制度。防疫立法的制度化，使民眾增強(qiáng)了防疫意識(shí)，減輕了疫災(zāi)危害。

4.確立傳染病預(yù)警報(bào)告制度

建立傳染病預(yù)警報(bào)告制度能夠有效地防止疫病的擴(kuò)散。為實(shí)現(xiàn)對(duì)各種疫病的早發(fā)現(xiàn)、早療治，防止疫情蔓延傳播，北平市衛(wèi)生防疫主管部門(mén)建立了疫情預(yù)警報(bào)告制度。1916 年2 月，京師警察廳規(guī)定傳染病報(bào)告程序：若巡警發(fā)現(xiàn)傳染病病例，由該段長(zhǎng)警上報(bào)給區(qū)署，區(qū)署轉(zhuǎn)呈給警察廳，通知傳染病醫(yī)院派人查驗(yàn)；警察廳派醫(yī)務(wù)人員入戶(hù)到區(qū)署報(bào)告患者家中進(jìn)行診治。(3)《京師警察廳慎重時(shí)癥之告誡》，《愛(ài)國(guó)白話(huà)報(bào)》1916 年2 月22 日。如有死亡病例，區(qū)署應(yīng)立即通知傳染病醫(yī)院進(jìn)行消毒，防止傳染。(4)《警廳注重時(shí)癥》，《愛(ài)國(guó)白話(huà)報(bào)》1918 年12 月15 日。1930 年猩紅熱流行，傳染病醫(yī)院將疫情呈報(bào)公安局衛(wèi)生科，建議注射藥劑防范，提請(qǐng)公安局立即通令各區(qū)署注意預(yù)防。到20 世紀(jì)30 年代，隨著傳染病預(yù)防制度的漸趨完善，明晰了包括衛(wèi)生局屬各院所及各醫(yī)院報(bào)告、各開(kāi)業(yè)醫(yī)師報(bào)告、各區(qū)調(diào)查死亡時(shí)報(bào)告、報(bào)載或警署報(bào)告等四條傳染病報(bào)告渠道。1932 年夏，為阻止天津霍亂疫情的傳入，北平明令市內(nèi)開(kāi)業(yè)醫(yī)生發(fā)現(xiàn)患者及時(shí)報(bào)告。(1)《虎疫尚未來(lái)到北平》，《北平晨報(bào)》1932 年6 月13 日。1935 年北平市頒布的《傳染病管理》規(guī)定：凡各醫(yī)院開(kāi)業(yè)醫(yī)師及普通市民，遇有法定傳染病發(fā)生，均有向上報(bào)告主管官署的義務(wù)。

5.推廣疫苗注射

注射疫苗是疫病防患于未然的首要預(yù)防路徑。通過(guò)實(shí)施疫苗注射，北京地區(qū)的天花、霍亂、猩紅熱等疫病得到有效控制。以天花的預(yù)防為例，天花主要通過(guò)飛沫傳染，潛伏期為12 天，感染后有較高的死亡率。通過(guò)制度化實(shí)施種痘，能夠有效遏制天花的傳播。1923 年3 月1 日，在天壇設(shè)立施種牛痘處，用該處自制牛痘漿施種，不收號(hào)金。(2)《內(nèi)務(wù)部中央防疫處施種牛痘廣告》，《順天時(shí)報(bào)》1923 年1 月28 日。1928 年北平衛(wèi)生局成立后，進(jìn)一步推廣和應(yīng)用種痘術(shù)，并給予政策上的支持，如可委托公立、私立醫(yī)院協(xié)助公立機(jī)構(gòu)辦理種痘事宜，以分解公立機(jī)構(gòu)實(shí)施全市普遍種痘的壓力。北平市注重加強(qiáng)對(duì)重點(diǎn)人群的接種工作，1932 年3月，要求從當(dāng)月14 日起，全市小學(xué)生一律施行種痘。1935 年2 月對(duì)嬰兒、兒童、天花患者親屬及密切接觸者等應(yīng)種痘的重點(diǎn)人群作出明確規(guī)定。北平市衛(wèi)生局在加強(qiáng)市區(qū)施種疫苗的同時(shí)，注意改善郊區(qū)的種痘狀況，如在1936 年春季種痘運(yùn)動(dòng)期間，組織各郊區(qū)分所工作人員進(jìn)行種痘培訓(xùn)，學(xué)習(xí)期限為兩周，培訓(xùn)結(jié)束回各區(qū)施行種痘。除了在郊區(qū)增設(shè)施種點(diǎn)，政府也注重在郊區(qū)的宣傳活動(dòng)擴(kuò)大影響。疫情的頻繁發(fā)生一定程度上推動(dòng)了疫苗注射的推廣和普及，隨著市民防疫意識(shí)的增強(qiáng)，加之政府的免費(fèi)注射措施，民眾參加注射的人數(shù)顯著增多。有了較好的民眾基礎(chǔ)，自1934 年起，北平市開(kāi)始以運(yùn)動(dòng)的形式推行預(yù)防疫苗注射。1934—1935 兩年間組織了6 次防疫運(yùn)動(dòng)，計(jì)有197 675 人次接受防疫注射。1937年春季預(yù)計(jì)施種70 000 人，實(shí)際施種105 248 人，接近1934 年春、秋種痘運(yùn)動(dòng)人數(shù)之和。以運(yùn)動(dòng)的形式開(kāi)展疫苗接種，激發(fā)了民眾的參與熱情，提高了疫病預(yù)防的針對(duì)性。大規(guī)模預(yù)防疫苗的推廣具有重要的意義，表明北平對(duì)疫病的防控形式發(fā)生實(shí)質(zhì)性的轉(zhuǎn)變。

6.加大宣教引導(dǎo)

加大對(duì)疫病的宣傳教育是引導(dǎo)民眾做好防控的有效方法。在當(dāng)時(shí)的社會(huì)背景下，報(bào)紙、廣播、雜志、宣傳欄、宣傳單及定期發(fā)布防疫布告是主要的宣傳手段，另外還有電影、講演等較為生動(dòng)活潑的宣教形式。民國(guó)建立初期，考慮到普通百姓通常不知曉天花、白喉等傳染病的危害，有的醫(yī)生缺乏此方面的治療經(jīng)驗(yàn)，不能對(duì)癥下藥，出現(xiàn)加重患者病情甚至造成死亡的情況。京師警察廳特此告知各醫(yī)家針對(duì)時(shí)疫的有效治療方案、注意事項(xiàng)等，特別提醒醫(yī)家“須知現(xiàn)在流行各癥，宜用清解的藥品，忌用表散的藥品”。(3)《京師警察廳慎重時(shí)癥之告誡》，《愛(ài)國(guó)白話(huà)報(bào)》1916 年2 月22 日。1921 年3 月，為做好春季時(shí)疫預(yù)防，中央防疫處發(fā)布通告，提醒民眾和醫(yī)家注意春季可能流行的時(shí)疫天花、斑疹傷寒、猩紅熱、白喉等，并提出防治方法。1926 年夏京師痢疾流行，為提高市民防范意識(shí)，內(nèi)務(wù)部商同試辦公共衛(wèi)生事務(wù)所，按戶(hù)發(fā)放宣傳材料9 500 冊(cè)。中央防疫處注意居民用水衛(wèi)生的監(jiān)測(cè)，檢查出水中含有超標(biāo)的大腸菌、傷寒赤痢菌后，通告市民不得飲用生水。1928 年北京霍亂疫情期間，傳染病醫(yī)院及時(shí)散發(fā)通知，提醒民眾防范疫菌借水、食物、蒼蠅等介質(zhì)傳播，一旦發(fā)現(xiàn)自己染病，務(wù)必及時(shí)前往傳染病醫(yī)院進(jìn)行救治。1929 年頒布的《地方衛(wèi)生宣傳大綱》，把疫病宣傳納入制度規(guī)定，提高了執(zhí)行效果。1932 年夏，為預(yù)防霍亂疫情傳入，北平舉辦聲勢(shì)浩大的防疫宣傳活動(dòng)，廣泛派發(fā)宣傳材料，明令市內(nèi)開(kāi)業(yè)醫(yī)生發(fā)現(xiàn)患者及時(shí)報(bào)告，積極商討防治策略。為增強(qiáng)市民的防范意識(shí)，北平市衛(wèi)生局從1934 年開(kāi)始舉辦預(yù)防霍亂、傷寒運(yùn)動(dòng)，通過(guò)新聞、廣播、演講、散發(fā)傳單等形式進(jìn)行宣傳，使預(yù)防疫病的理念逐步家喻戶(hù)曉，深入人心，收到良好的成效。通過(guò)形式多樣的宣傳教育形式，普及了科學(xué)的防疫知識(shí)，使民眾擺脫鬼神致疫觀念的影響，提高了民眾的防疫意識(shí)，促進(jìn)民眾主動(dòng)開(kāi)展清潔衛(wèi)生運(yùn)動(dòng)，養(yǎng)成良好的衛(wèi)生習(xí)慣，減少了疫病的發(fā)生。

7.優(yōu)化環(huán)境衛(wèi)生

加強(qiáng)衛(wèi)生清潔，消除傳染源，是預(yù)防疫情發(fā)生和傳播的重要措施。北京優(yōu)化環(huán)境衛(wèi)生的主要措施有兩項(xiàng)：一是保持街道等公共場(chǎng)所的衛(wèi)生清潔。保持公共場(chǎng)所的衛(wèi)生清潔既是關(guān)乎政府的形象工程，也直接關(guān)系著防疫的效果。1928 年北京發(fā)現(xiàn)霍亂病例，警察廳要求各區(qū)巡官長(zhǎng)警清除街道垃圾，保持公共衛(wèi)生。1931 年公安局接管衛(wèi)生事務(wù)后，仍將改善衛(wèi)生環(huán)境列為預(yù)防時(shí)疫的主要方法之一。二是開(kāi)展滅蠅專(zhuān)項(xiàng)運(yùn)動(dòng)。蒼蠅通過(guò)攜帶病原體傳播疾病，是傳染病毒的重要媒介，包括傳播霍亂等烈性傳染病。民國(guó)時(shí)期民眾已意識(shí)到蒼蠅在傳播病毒方面的危害，“人人都知道危害最大，就是無(wú)法去防范它”。(1)《北京的污穢》，《順天時(shí)報(bào)》1926 年5 月9 日?；浇糖嗄陼?huì)北京地方服務(wù)團(tuán)是最早組織滅蠅活動(dòng)的團(tuán)體，1921 年5 月24 日，西北城地方服務(wù)團(tuán)請(qǐng)協(xié)和醫(yī)院陳冠杰就蒼蠅之害進(jìn)行演講，發(fā)放滅蠅小叢書(shū)，開(kāi)啟了北京滅蠅運(yùn)動(dòng)的先河。滅蠅運(yùn)動(dòng)得到了政府的支持，1927 年舉辦滅蠅大會(huì)，要求各學(xué)校每天下午在規(guī)定時(shí)間內(nèi)將滅蠅成果交衛(wèi)生事務(wù)處收存登記并予以焚毀。1928 年之后，滅蠅運(yùn)動(dòng)上升為政府行為，由北平衛(wèi)生局組織實(shí)施，動(dòng)員學(xué)校、商戶(hù)、市民積極參與滅蠅，如1936 年211 所學(xué)校的2 700 多名學(xué)生參加第三屆衛(wèi)生運(yùn)動(dòng)大會(huì)的滅蠅運(yùn)動(dòng)，共計(jì)滅蠅1 719 665 只。次年5 月30 日被定為第四屆衛(wèi)生運(yùn)動(dòng)大會(huì)滅蠅日，有41 所民眾學(xué)校和220 余所小學(xué)的約3 萬(wàn)學(xué)生參加，滅蠅200 多萬(wàn)只。

8.加強(qiáng)對(duì)患者的優(yōu)撫

在做好疫病防控的同時(shí)，北京地方政府注重對(duì)患者及家屬的優(yōu)撫和救濟(jì)，主要措施有免費(fèi)注射、減少醫(yī)藥費(fèi)等，減輕患者負(fù)擔(dān)。1915 年在北京開(kāi)設(shè)的傳染病醫(yī)院具有公益性質(zhì)，病人一旦住院，醫(yī)藥和伙食由醫(yī)院供給，政府為醫(yī)院配備了專(zhuān)用車(chē)輛，用于接送病人。1916 年2 月，京師警察廳規(guī)定醫(yī)務(wù)人員入戶(hù)到區(qū)署報(bào)告的疫病患者家中診治，“若是貧寒之戶(hù)，無(wú)力服藥的，并可赴本廳指定各藥鋪取藥，藥費(fèi)由本廳籌給”。(2)《京師警察廳慎重時(shí)癥之告誡》，《愛(ài)國(guó)白話(huà)報(bào)》1916 年2 月22 日。1928 年北京霍亂期間，染病患者入住傳染病醫(yī)院，醫(yī)院救護(hù)、看護(hù)完全免費(fèi)。1931 年11 月，為應(yīng)對(duì)猩紅熱疫情，北平市政府在天壇組建隔離療養(yǎng)院，患者接受免費(fèi)治療，入院費(fèi)及伙食費(fèi)由政府負(fù)責(zé)。因疫情傳播迅速，患者增多，為擴(kuò)大收治范圍，天壇隔離療養(yǎng)院在宣外智橋六號(hào)另設(shè)立傳染病醫(yī)院收治病人，對(duì)診治不住院者收掛號(hào)費(fèi)5 角；住院者免收掛號(hào)費(fèi)，每日收費(fèi)分3 元和4 元兩種，包括飯費(fèi)。(3)《市民須加緊防疫》，《華北日?qǐng)?bào)》1932 年4 月7 日。1933 年11 月，北京傳染病醫(yī)院由衛(wèi)生處接收并進(jìn)行改組，將衛(wèi)生試驗(yàn)所合并。改組后的傳染病醫(yī)院繼續(xù)為市民提供公益服務(wù)，免費(fèi)為貧困住院病人提供藥品和血清。

二、啟示意義

人類(lèi)的疫災(zāi)史證明，每逢發(fā)生嚴(yán)重的疫災(zāi)，政府和民間都會(huì)采取積極的應(yīng)對(duì)措施，在減輕疫災(zāi)造成損失的同時(shí)，推動(dòng)了國(guó)家公共衛(wèi)生體系的建立和政府防疫制度的完善。全民抗疫的過(guò)程，也是民間防疫習(xí)俗形成、公眾衛(wèi)生意識(shí)養(yǎng)成以及政府防疫體系建立的過(guò)程。綜觀民國(guó)時(shí)期北京地區(qū)的防控疫災(zāi)的歷程，可以看出，以政府為主導(dǎo)的疫災(zāi)防控日益成為政府和民眾關(guān)注的焦點(diǎn)問(wèn)題，這對(duì)今天我們的防疫事業(yè)具有一定的啟示意義。

1.要突出政府對(duì)疫災(zāi)防控的主導(dǎo)作用

疫災(zāi)防控是事關(guān)國(guó)計(jì)民生的重要行政事務(wù)，必須要在政府行政和經(jīng)濟(jì)方面的強(qiáng)有力支撐下才能有序進(jìn)行并發(fā)揮效用，因而必須突出政府在疫災(zāi)防控中的主導(dǎo)作用。民國(guó)政府將防疫工作納入衛(wèi)生行政工作，在機(jī)構(gòu)和制度建設(shè)上，通過(guò)設(shè)立專(zhuān)門(mén)的防疫部門(mén)，使防疫工作有了核心的領(lǐng)導(dǎo)力量，初步形成從中央到地方的防疫體系，社會(huì)防疫工作步入規(guī)范性和法制性的軌道；民眾的防疫意識(shí)逐步增強(qiáng)，良好的衛(wèi)生習(xí)慣初步養(yǎng)成，逐漸認(rèn)同現(xiàn)代化的防疫措施，促進(jìn)了城市的現(xiàn)代化進(jìn)程。由于民國(guó)政府在疫情防控方面所做的種種努力，國(guó)家的衛(wèi)生防疫事業(yè)得到一定的發(fā)展，減輕了疫災(zāi)的損害程度。但由于受主客觀因素的制約，民國(guó)政府在疫災(zāi)防控方面也存在著硬傷，而北京地區(qū)應(yīng)對(duì)疫災(zāi)防控的缺失可以說(shuō)是民國(guó)時(shí)期疫災(zāi)防控存在問(wèn)題的一個(gè)縮影，主要表現(xiàn)在兩個(gè)方面：一是重救治輕預(yù)防。民國(guó)時(shí)期防疫立法雖然初具規(guī)模，但側(cè)重于災(zāi)后救助，尚未建立起系統(tǒng)的事前預(yù)防體系，難以有效控制疫災(zāi)的發(fā)生。在實(shí)際操作中，政府和社會(huì)的預(yù)防措施往往滯后于疫情，更多地是在疫情發(fā)生之后采取的被動(dòng)補(bǔ)救措施，對(duì)疫病預(yù)防的主動(dòng)性難以發(fā)揮出來(lái)。如1932 年全國(guó)霍亂大流行，造成大量人員疫亡，經(jīng)濟(jì)損失難以計(jì)量，政府防控措施不利備受時(shí)人垢病。二是重城市輕農(nóng)村。民國(guó)時(shí)期農(nóng)村人口占全國(guó)人口的85%，但農(nóng)村防疫設(shè)施的薄弱與龐大人口的數(shù)量形成鮮明的反差。城鄉(xiāng)之間醫(yī)療資源分配也極不平衡，以北京地區(qū)為例，城市人口有100 萬(wàn)，鄉(xiāng)村人口400萬(wàn)，城區(qū)有醫(yī)生400 人，病床1 500 張，而鄉(xiāng)村僅有醫(yī)生3 人，病床7 張，城鄉(xiāng)差異懸殊。要彌補(bǔ)這些缺失，最根本的還是要發(fā)揮政府的主導(dǎo)作用，通過(guò)政府完善頂層設(shè)計(jì)、加強(qiáng)制度落實(shí)來(lái)克服這些短板。

2.要構(gòu)建獨(dú)立的防疫法規(guī)體系

民國(guó)時(shí)期初步完成了從被動(dòng)應(yīng)對(duì)疫情至主動(dòng)預(yù)防的轉(zhuǎn)變，而構(gòu)建獨(dú)立的防疫法規(guī)體系是實(shí)現(xiàn)這種轉(zhuǎn)變的重要環(huán)節(jié)；相對(duì)獨(dú)立衛(wèi)生防疫體系的建立，反過(guò)來(lái)又促進(jìn)了衛(wèi)生防疫法規(guī)的完善，推動(dòng)了防疫法律制度的實(shí)施。民國(guó)政府通過(guò)立法構(gòu)筑起疫災(zāi)防控的制度保障，建立了以防疫機(jī)構(gòu)、防疫隊(duì)伍、檢疫措施、預(yù)警報(bào)告和宣傳引導(dǎo)、優(yōu)撫救濟(jì)等為主體的疫災(zāi)防控體系，吸納了疫苗注射、清潔、消毒等近代化的科學(xué)防疫措施，從中央到地方，從城市至鄉(xiāng)村，初步建立起各級(jí)防疫組織。就北京地區(qū)而言，除了執(zhí)行國(guó)民政府防疫規(guī)章的相關(guān)規(guī)定，還結(jié)合本區(qū)域特點(diǎn)，制定了一系列地方性防疫法規(guī)，如《北平市衛(wèi)生局管理人民種痘暫行規(guī)則》《北京特別市防疫委員會(huì)霍亂預(yù)防注射實(shí)施辦法》《北京特別市臨時(shí)防疫人員獎(jiǎng)懲暫行辦法》等，形成獨(dú)立的衛(wèi)生防疫體系，推動(dòng)了科學(xué)防疫措施的實(shí)施。

3.要保持防疫機(jī)構(gòu)的相對(duì)穩(wěn)定

民國(guó)時(shí)期北京地區(qū)戰(zhàn)亂持續(xù)不斷，反袁兵變、軍閥混戰(zhàn)、北伐戰(zhàn)爭(zhēng)、華北事變、平津失陷等輪番沖擊北京地區(qū)。戰(zhàn)爭(zhēng)期間政客和軍閥們把財(cái)力和精力集中在戰(zhàn)爭(zhēng)的勝負(fù)和集團(tuán)利益的爭(zhēng)奪上，對(duì)涉及民眾生命健康的疫災(zāi)防控則被置于次要地位，從而極大地削弱了政府對(duì)疫災(zāi)的防控能力。頻繁的戰(zhàn)爭(zhēng)造成社會(huì)動(dòng)蕩，政權(quán)不穩(wěn)，民國(guó)政府的行政機(jī)構(gòu)變動(dòng)頻繁，而負(fù)責(zé)疫災(zāi)防控的衛(wèi)生機(jī)構(gòu)受到的沖擊尤為嚴(yán)重。民國(guó)期間最高衛(wèi)生機(jī)構(gòu)經(jīng)歷了四次變革，先后隸屬內(nèi)政部、行政院等六個(gè)機(jī)構(gòu)，最高衛(wèi)生機(jī)構(gòu)的變更也影響到北京地方衛(wèi)生防疫機(jī)構(gòu)的穩(wěn)定。1928 年京師警察廳負(fù)責(zé)的衛(wèi)生事項(xiàng)和市政公所所轄衛(wèi)生事務(wù)合并，成立北平市衛(wèi)生局，1930 年衛(wèi)生局并入公安局，設(shè)立衛(wèi)生科負(fù)責(zé)衛(wèi)生工作，1932 年衛(wèi)生科降格為衛(wèi)生股。衛(wèi)生機(jī)構(gòu)的不穩(wěn)定直接導(dǎo)致政府的防疫措施難以有效落地，防疫法規(guī)也常常變成一紙空文。

4.要有充足的經(jīng)費(fèi)保障

經(jīng)費(fèi)充足是實(shí)施疫災(zāi)防控的支持和保障。1916年3 月，北洋政府內(nèi)政部頒布《傳染病預(yù)防條例》，規(guī)定地方防疫經(jīng)費(fèi)從當(dāng)?shù)毓?、公產(chǎn)、公益捐贈(zèng)中撥付，經(jīng)費(fèi)不足時(shí)由國(guó)家予以補(bǔ)助。1928 年南京國(guó)民政府內(nèi)政部頒布《傳染病預(yù)防條例》，規(guī)定防疫經(jīng)費(fèi)由國(guó)家和地方共同支出；地方防疫經(jīng)費(fèi)不足，經(jīng)最高行政長(zhǎng)官核準(zhǔn)可由國(guó)庫(kù)給予補(bǔ)助。但政府財(cái)政緊張，外債累累，在防疫經(jīng)費(fèi)的落實(shí)上常常是力不從心，經(jīng)費(fèi)短缺成為困擾民國(guó)時(shí)期疫病防控事業(yè)發(fā)展的瓶頸。當(dāng)時(shí)有公共衛(wèi)生專(zhuān)家一針見(jiàn)血地指出經(jīng)費(fèi)不足的問(wèn)題，認(rèn)為各級(jí)政府衛(wèi)生經(jīng)費(fèi)年區(qū)區(qū)一百萬(wàn)元，相較于龐大的國(guó)民人口，人均經(jīng)費(fèi)少得可憐，慘不忍睹，對(duì)于在疫病中苦苦掙扎的民眾來(lái)說(shuō)，只能是杯水車(chē)薪。1932年霍亂在全國(guó)肆虐，中央政府責(zé)成地方政府自行解決防疫所需費(fèi)用，導(dǎo)致財(cái)政困難的地方政府一籌莫展。中央防疫處組建之初，規(guī)定經(jīng)費(fèi)來(lái)源由財(cái)政部每月?lián)芨? 萬(wàn)元，但由于財(cái)政部撥付款項(xiàng)不能按時(shí)到位，經(jīng)費(fèi)未完全發(fā)放的情況。(1)《中央防疫處沿革及組織》，《京報(bào)》1932 年7 月14 日。防疫處經(jīng)費(fèi)捉襟見(jiàn)肘，處于近乎停辦的境地，后防疫處經(jīng)費(fèi)改由關(guān)稅項(xiàng)下直接撥付，并成立中外醫(yī)院委員會(huì)管理?yè)芨犊铐?xiàng)，防疫處才得以正常運(yùn)轉(zhuǎn)。北平市傳染病醫(yī)院也長(zhǎng)期陷入經(jīng)費(fèi)不足的窘境。傳染病醫(yī)院最初的日常運(yùn)行經(jīng)費(fèi)每年大約銀4 萬(wàn)元，列入內(nèi)務(wù)部預(yù)算。1916 年8 月由京都市政公所接管，月支出經(jīng)費(fèi)銀3 000 多元。1928 年北平市衛(wèi)生局接收京師傳染病醫(yī)院，經(jīng)費(fèi)拖欠問(wèn)題依然嚴(yán)重，“因經(jīng)費(fèi)困難，積欠甚多，迄未發(fā)給”。(2)北平市政府：《北京市政府衛(wèi)生處業(yè)務(wù)報(bào)告》，1934 年版，第123 頁(yè)。衛(wèi)生局并入公安局，每月經(jīng)費(fèi)僅有600 余元，醫(yī)院瀕臨破產(chǎn)。1933 年11 月由衛(wèi)生處接收并進(jìn)行改組，將衛(wèi)生試驗(yàn)所合并，經(jīng)費(fèi)略有增幅，每月為1 746 元。在資金無(wú)法保障的情況下，發(fā)展衛(wèi)生防疫事業(yè)常常是心有余而力不足。

三、結(jié)語(yǔ)

綜上所述，民國(guó)時(shí)期北京地方政府在應(yīng)對(duì)疫病發(fā)生、減輕疫災(zāi)損失方面采取了一系列措施，但防疫措施落實(shí)并非一帆風(fēng)順，因政局不穩(wěn)、戰(zhàn)亂不斷、醫(yī)療水平落后、國(guó)民素質(zhì)整體不高等因素影響，防疫措施的有效貫徹和實(shí)施受到制約，也暴露出政府在疫災(zāi)防控方面的短板和不足。但不可否認(rèn)，在當(dāng)時(shí)復(fù)雜多變的歷史條件下，北京地方政府在疫病防控方面采取具有現(xiàn)代意義的專(zhuān)業(yè)化和制度化的防控措施，初步形成了應(yīng)對(duì)各類(lèi)疫病的防控機(jī)制；民眾舊有的衛(wèi)生觀念被逐漸打破，防疫意識(shí)得到增強(qiáng)，能夠主動(dòng)接受疫苗注射，公共衛(wèi)生意識(shí)漸漸融入并改變著尋常百姓的日常生活。政府和民間的共同努力對(duì)防止疫病擴(kuò)散和疫災(zāi)危害起到了積極的作用，北京的防疫水平在全國(guó)處于相對(duì)領(lǐng)先的地位。

在科學(xué)日新月異的21 世紀(jì)，疫病仍然是人類(lèi)健康的重大威脅。隨著國(guó)際社會(huì)一體化進(jìn)程日益加快，在促進(jìn)各國(guó)經(jīng)濟(jì)發(fā)展的同時(shí)，也使疫病的產(chǎn)生原因更為復(fù)雜，跨國(guó)疫病的防治任務(wù)更為艱巨，新冠病毒、SARS 病毒、埃博拉病毒和禽流感等疫情在全球范圍內(nèi)的流行，給各國(guó)的防疫工作不斷敲響警鐘，也檢驗(yàn)著各個(gè)國(guó)家的防疫水平。對(duì)于我們而言，要以史為鑒，借鑒和吸收近代以來(lái)中國(guó)政府在疫災(zāi)防控方面的歷史經(jīng)驗(yàn)，特別要深刻總結(jié)我們?cè)诜揽匦鹿诓《痉窝滓咔楣ぷ髦械某尚В粩嗵嵘麄€(gè)國(guó)家和社會(huì)的防疫水平。