梁燕妮，王斯彤

（廣西警察學(xué)院，廣西 南寧 530028）

在全面依法治國(guó)戰(zhàn)略深入實(shí)施的宏大背景下，公民法治素養(yǎng)的重要性愈發(fā)凸顯，其內(nèi)涵也隨之豐富和深化。公民法治素養(yǎng)不僅成為衡量國(guó)家法治建設(shè)進(jìn)程的關(guān)鍵指標(biāo)，更是推動(dòng)社會(huì)文明進(jìn)步、夯實(shí)法治國(guó)家根基的重要支撐。評(píng)價(jià)公民的法治素養(yǎng)，不能單純考察其法律知識(shí)的儲(chǔ)備量，更為關(guān)鍵的是要探究公民如何在實(shí)際生活中運(yùn)用法律知識(shí)解決問(wèn)題，如何對(duì)法律條文進(jìn)行深刻理解和靈活運(yùn)用，從而全面、準(zhǔn)確地反映其法治素養(yǎng)的真實(shí)水平。當(dāng)前學(xué)界針對(duì)不同區(qū)域公民的法治素養(yǎng)作了不同的評(píng)估指標(biāo)設(shè)計(jì)的嘗試，對(duì)構(gòu)建符合我國(guó)國(guó)情和民族特色的公民法治素養(yǎng)評(píng)估指標(biāo)體系具有很好的借鑒意義。李昌祖等主張對(duì)公民法治素養(yǎng)的評(píng)估需要分級(jí)推進(jìn)，在綜合公民法治素養(yǎng)概念及當(dāng)前已有的公民法律素養(yǎng)評(píng)估指標(biāo)體系基礎(chǔ)上，引進(jìn)專家小組，通過(guò)理論分析、頻度解析、專家驗(yàn)證等方式，設(shè)置涵蓋法治認(rèn)知、思維、意識(shí)、信仰等維度，有針對(duì)性地分析不同維度公民的具體素養(yǎng)表現(xiàn)[1］。王瑩瑩則將公民法治素養(yǎng)概括為五種具體的能力，分別從對(duì)法律與生活關(guān)聯(lián)的認(rèn)知、認(rèn)識(shí)法律制度、理解法治的動(dòng)態(tài)性、熟悉并探討法律的實(shí)用性以及將法的價(jià)值轉(zhuǎn)化為實(shí)踐等來(lái)解析公民的法治素養(yǎng)水平[2］。本文通過(guò)比較研究浙江和廣西兩地公民法治素養(yǎng)評(píng)估模式，分析在評(píng)估體系構(gòu)建和評(píng)估指標(biāo)實(shí)效性上的共性，找出在評(píng)估方法運(yùn)用和指標(biāo)選擇偏好上的差異，以便借鑒東部地區(qū)模式創(chuàng)新構(gòu)建西部地區(qū)公民法治素養(yǎng)評(píng)估模式。

一、西部地區(qū)公民法治素養(yǎng)評(píng)估模式

西部地區(qū)，包括廣西、云南、貴州、四川、重慶等12個(gè)省級(jí)行政區(qū)。西部民族地區(qū)，指中國(guó)西部范圍內(nèi)的5個(gè)自治區(qū)以及各自治州、自治縣、民族鄉(xiāng)等。從學(xué)者們調(diào)查統(tǒng)計(jì)的數(shù)據(jù)來(lái)看，西部民族自治地方面積約占整個(gè)西部面積的87.7%；西部民族聚居區(qū)面積約占西部總面積的90%，我國(guó)55個(gè)少數(shù)民族有50個(gè)聚居于西部，全國(guó)少數(shù)民族人口超70%分布在西部，我國(guó)西部可以說(shuō)是民族地區(qū)[3］。而且我國(guó)各民族人口的地理分布經(jīng)過(guò)幾千年的歷史演進(jìn)，具有非凡的穩(wěn)定性。雖然改革開(kāi)放后經(jīng)濟(jì)發(fā)展，人口流動(dòng)增大，但并沒(méi)有改變我國(guó)少數(shù)民族人口分布的基本格局[4］。所以本文論述并未將西部地區(qū)與西部民族地區(qū)嚴(yán)格區(qū)分。廣西GDP（地區(qū)生產(chǎn)總值）在西部地區(qū)各省市中處于中上游水平①筆者根據(jù)西部地區(qū)各省市2022年國(guó)民經(jīng)濟(jì)和社會(huì)發(fā)展統(tǒng)計(jì)公報(bào)對(duì)比得出。，其作為邊疆民族地區(qū)，是我國(guó)唯一同東盟海陸相連的省份，毗鄰粵港澳，在西部大開(kāi)發(fā)戰(zhàn)略格局中具有獨(dú)特地位，所以西部地區(qū)評(píng)估模式選取了廣西為分析對(duì)象。

培養(yǎng)公民法治素養(yǎng)的目標(biāo)在于讓公民通過(guò)學(xué)習(xí)理解、認(rèn)同法律規(guī)范的價(jià)值，讓它如影隨形地伴隨著每個(gè)公民；同時(shí)它也是國(guó)家發(fā)展的內(nèi)核，關(guān)系到一個(gè)國(guó)家的形象，是一個(gè)社會(huì)進(jìn)步的軟實(shí)力[5］。廣西的研究學(xué)者梳理了國(guó)內(nèi)外公民法治素養(yǎng)理論，厘清了“法治素養(yǎng)”“法律素養(yǎng)”“法律意識(shí)”等相近概念，指出了以往評(píng)估標(biāo)準(zhǔn)偏西方化等問(wèn)題，并通過(guò)實(shí)證研究，提出以中國(guó)國(guó)情為基礎(chǔ)尤其是根植西部地區(qū)的法治素養(yǎng)評(píng)估指標(biāo)體系，并以此為基礎(chǔ)，客觀闡述了廣西社區(qū)居民法治素養(yǎng)的現(xiàn)實(shí)狀況，并從傳統(tǒng)熟人社會(huì)的影響、社會(huì)轉(zhuǎn)型、法治教育內(nèi)容與現(xiàn)實(shí)存在“兩張皮”現(xiàn)象等方面分析了制約廣西公民法治素養(yǎng)提升的各種因素，探索具有廣西邊疆民族特色的公民法治素養(yǎng)培育理論，提出提升公民法治素養(yǎng)的具體方案。廣西公民法治素養(yǎng)評(píng)估模式主要是以《中國(guó)法治指數(shù)報(bào)告》為藍(lán)本，從法治知識(shí)、法治觀念、法治情感、法治思維、法治實(shí)踐五個(gè)方面評(píng)估居民的法治素養(yǎng)水平[6］。

圖1 廣西社區(qū)居民法治素養(yǎng)考察維度

廣西公民法治素養(yǎng)評(píng)估模式把評(píng)估內(nèi)容分為法律知識(shí)、法律認(rèn)同、法律信仰、護(hù)法意識(shí)和用法意識(shí)五方面。一是法律知識(shí)，包括理解法是什么、我國(guó)的法律框架及糾紛解決途徑等內(nèi)容，了解公民法律知識(shí)的掌握情況，公民獲取法律知識(shí)的相關(guān)途徑和法治教育程度，特別是相關(guān)的積累與他們?nèi)粘Ｉ蠲芮邢嚓P(guān)，養(yǎng)成良好的法治思想，才能用法律去規(guī)范自己日常行為，促進(jìn)法治社會(huì)的健康發(fā)展，同時(shí)也是公民法治素養(yǎng)培育的基礎(chǔ)和邏輯起點(diǎn)。二是法律認(rèn)同，也就是法律意識(shí)，主要包括公民對(duì)權(quán)和法的觀念、對(duì)黨和法關(guān)系的理解，公民對(duì)權(quán)力的約束等方面，判斷公民對(duì)待法治的態(tài)度，日常生活當(dāng)中有無(wú)積極運(yùn)用法律的手段去維護(hù)自己的權(quán)益，避免法律意識(shí)淡薄的問(wèn)題。三是法律信仰，也就是價(jià)值維度，包括思維的視角和規(guī)則意識(shí)，從內(nèi)心的角度去識(shí)別和信任法律，維護(hù)法律的尊嚴(yán)，提高公民在日常生活當(dāng)中對(duì)法律的日常應(yīng)用。四是護(hù)法意識(shí)，即情感維度，包括對(duì)法治體系的信任、良法的追求及法治的情感程度，增強(qiáng)公民的守法意識(shí)，可以維護(hù)國(guó)家法制統(tǒng)一并推動(dòng)歷史進(jìn)步，對(duì)建設(shè)社會(huì)主義法治國(guó)家起到十分重要的作用。五是用法意識(shí)，包括民主要求、維護(hù)法律權(quán)威的自覺(jué)性和法治的參與度，考察公民的守法意識(shí)，了解他們?cè)诿鎸?duì)違法犯罪行為時(shí)遵法和運(yùn)用法律方面的意識(shí)以及通過(guò)法律途徑解決糾紛的情況，這是提升公民法治素養(yǎng)的本質(zhì)條件[7］。廣西公民法治素養(yǎng)評(píng)估內(nèi)容劃分較為具體，但也存在局限性：一是評(píng)估對(duì)象的法治素養(yǎng)與現(xiàn)實(shí)行為可能存在一定距離，現(xiàn)實(shí)情況可能受各方面因素的影響，當(dāng)評(píng)估對(duì)象的觀念和情感發(fā)生沖突時(shí)，可能會(huì)做出一些偏離觀念的行為，使得評(píng)估結(jié)果和實(shí)際存在一些不同；二是評(píng)估指標(biāo)的選取是人為篩選出來(lái)的，評(píng)估指標(biāo)受評(píng)估主體的限制，可能會(huì)存在一定的主觀性，給評(píng)估結(jié)果帶來(lái)局限性。

二、東部地區(qū)公民法治素養(yǎng)評(píng)估模式

東部地區(qū)作為我國(guó)社會(huì)經(jīng)濟(jì)發(fā)達(dá)的地區(qū)，在帶動(dòng)我國(guó)經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展、提升國(guó)際競(jìng)爭(zhēng)力和探索轉(zhuǎn)型發(fā)展道路方面發(fā)揮著舉足輕重的作用。浙江地處中國(guó)東南沿海長(zhǎng)江三角洲南翼，接近中等發(fā)達(dá)國(guó)家水平。浙江余杭率先推出法治指數(shù)[8］，實(shí)現(xiàn)了中國(guó)法治水平量化評(píng)估標(biāo)準(zhǔn)的突破，為全國(guó)提供了一個(gè)可量化評(píng)價(jià)法治外延和內(nèi)涵的標(biāo)本，對(duì)推進(jìn)法治進(jìn)步作出了貢獻(xiàn)，在理論界和實(shí)踐中產(chǎn)生了重要影響。所以關(guān)于東部地區(qū)公民法治素養(yǎng)評(píng)估模式，我們選取了進(jìn)行法治評(píng)估較早、影響較大的浙江作為樣本進(jìn)行分析。

我國(guó)東部地區(qū)對(duì)公民法治素養(yǎng)的評(píng)估，以政府的職能評(píng)價(jià)為主，社會(huì)公眾的輿論評(píng)價(jià)為輔[9］，同時(shí)將一般公民的法治素養(yǎng)劃分為不同維度進(jìn)行評(píng)估。2016年，浙江省率先進(jìn)行“以公民法治素養(yǎng)指數(shù)”考察公民法治素養(yǎng)的有益嘗試。這項(xiàng)調(diào)查從公民法治知識(shí)、法治思維以及法治行為傾向三個(gè)維度衡量公民的法治素養(yǎng)[10］。第一個(gè)維度是公民法治知識(shí)目標(biāo)，在于考察公民對(duì)憲法、法律體系和具體的法律知識(shí)的了解程度，了解公民對(duì)憲法的法律地位有無(wú)基本的認(rèn)知，對(duì)行政執(zhí)法必須嚴(yán)格遵循法律程序有無(wú)明確的認(rèn)識(shí)，等等。第二個(gè)維度是公民法治思維，分析公民能否靈活運(yùn)用法治概念、邏輯和原則對(duì)社會(huì)問(wèn)題進(jìn)行分析推理，并形成判斷能力。比如考察公民是否有較強(qiáng)的崇法、尊法的思維，是否具有較強(qiáng)的平等思維，等等。第三個(gè)維度是公民法治行為，目的在于考察公民對(duì)可能遇到的問(wèn)題作出各種反應(yīng)的意向，主要包括是否尊重他人的權(quán)利、是否懂得維護(hù)自身的權(quán)利、是否自覺(jué)履行法定義務(wù)、是否懂得監(jiān)督政府執(zhí)法和依法維權(quán)等方面，綜合考察公民是否具有較強(qiáng)的社會(huì)責(zé)任感，是否形成良好的法治政府的社會(huì)基礎(chǔ)，等等。

此種模式主要圍繞一般公民進(jìn)行測(cè)評(píng)，其調(diào)查的優(yōu)勢(shì)體現(xiàn)在以下幾個(gè)方面：第一考察普法均衡發(fā)展的程度。通過(guò)考察公民法治素養(yǎng)的指數(shù)，了解城鄉(xiāng)居民的法治素養(yǎng)發(fā)展差異。如果農(nóng)村居民與城鎮(zhèn)居民的法治素養(yǎng)指數(shù)相差不大，表明城鄉(xiāng)居民法治素養(yǎng)呈現(xiàn)齊頭并進(jìn)的趨勢(shì)，反之，則表明城鄉(xiāng)居民法治素養(yǎng)呈現(xiàn)不均衡的現(xiàn)象。公民法治素養(yǎng)指數(shù)能夠較客觀反映具體測(cè)評(píng)區(qū)域的普法發(fā)展水平。第二注重觀察公民法治素養(yǎng)與各客觀要素的關(guān)聯(lián)。在選取測(cè)評(píng)對(duì)象時(shí)，會(huì)根據(jù)一般公民的年齡、職業(yè)、受教育程度等不同因素，考察其與公民法治素養(yǎng)之間的關(guān)聯(lián)，以公民的個(gè)人表現(xiàn)不同去分析影響公民法治素養(yǎng)的重要因素，推導(dǎo)出全面提升一般公民的法治素養(yǎng)措施方法及遵循路徑，比如通過(guò)開(kāi)展多形式普法工作，營(yíng)造良好的法治素養(yǎng)環(huán)境；加強(qiáng)宣傳，推動(dòng)憲法融入公民日常生活，掀起全民形成知法守法的浪潮。浙江此種法治評(píng)估模式優(yōu)勢(shì)凸顯，但缺陷也顯而易見(jiàn)：維度的設(shè)置僅包含三個(gè)維度，維度的深度和廣度都有待進(jìn)一步拓展，指標(biāo)的設(shè)置有待進(jìn)一步的科學(xué)優(yōu)化，才能讓公民法治素養(yǎng)評(píng)估的結(jié)果更充分地發(fā)揮作用，真正起到提高公民法治素養(yǎng)的作用。

三、東西部地區(qū)公民法治素養(yǎng)評(píng)估模式的比較

東西部地區(qū)基于人文地理的差異，在針對(duì)公民法治素養(yǎng)評(píng)估模式的設(shè)置上有所不同。通過(guò)對(duì)浙江、廣西兩地公民法治素養(yǎng)評(píng)估模式進(jìn)行較長(zhǎng)時(shí)段、追蹤性的調(diào)查，旨在梳理和分析兩種模式形成過(guò)程，對(duì)比二者的指數(shù)體系、運(yùn)行情況，模式的利弊，發(fā)現(xiàn)他們?cè)诠穹ㄖ嗡仞B(yǎng)評(píng)估指標(biāo)的設(shè)置上呈現(xiàn)出共性與個(gè)性并存的特點(diǎn)。這些設(shè)計(jì)既體現(xiàn)了我國(guó)法治建設(shè)的普遍性，又充分考量了各地區(qū)的特殊性，為創(chuàng)新構(gòu)建西部地區(qū)公民法治素養(yǎng)評(píng)估模式提供了有力支撐。

（一）東西部地區(qū)公民法治素養(yǎng)評(píng)估模式的共性

1.評(píng)估體系設(shè)計(jì)存在相似性。其一，從評(píng)估指標(biāo)設(shè)計(jì)的程序上看，東西部地區(qū)都是采用調(diào)研、引入專家討論、問(wèn)卷調(diào)查、重復(fù)論證等程序，具有全面、客觀、真實(shí)的特點(diǎn)。浙江的“公民法治素養(yǎng)”調(diào)查，由省普法辦、省輿情研究中心聯(lián)合開(kāi)展，同時(shí)聘請(qǐng)法律專家參與論證制定出法治量化評(píng)估體系，并聘請(qǐng)第三方評(píng)估團(tuán)隊(duì)通過(guò)發(fā)放民意問(wèn)卷調(diào)查，反復(fù)論證調(diào)查結(jié)果，測(cè)評(píng)出該區(qū)域公民關(guān)于法治建設(shè)的滿意程度以及法治意識(shí)水平，確保調(diào)查的真實(shí)有效性，并最終得出當(dāng)?shù)毓耜P(guān)于法治建設(shè)的法治意識(shí)及參與法治進(jìn)程的具體評(píng)價(jià)結(jié)果。其二，從測(cè)試形式設(shè)計(jì)上看，各地區(qū)都注重采用量表測(cè)量法，力圖準(zhǔn)確反映公民法治素養(yǎng)現(xiàn)狀。在評(píng)估體系指標(biāo)的設(shè)計(jì)標(biāo)準(zhǔn)上，東西部地區(qū)都凸顯中國(guó)特色，并注重引導(dǎo)作用，兩地的法治指數(shù)都側(cè)重于從主客觀層面評(píng)價(jià)公民法治素養(yǎng)水平。

2.評(píng)估指標(biāo)設(shè)置實(shí)效具有一致性。綜合來(lái)看，各地區(qū)在設(shè)置評(píng)估指標(biāo)標(biāo)準(zhǔn)時(shí)，都注重通過(guò)反映本地公民法治素養(yǎng)的實(shí)際水平，輔助評(píng)價(jià)當(dāng)?shù)氐姆ㄖ尉C合水平，其評(píng)估的實(shí)效性趨于一致。其一，有利于引導(dǎo)公民對(duì)自身價(jià)值更深層次的關(guān)注與對(duì)法治意識(shí)、思維等水平的提升。其二，通過(guò)設(shè)置不同類型的評(píng)估指標(biāo)體系，引發(fā)社會(huì)注重人權(quán)保障，符合世界主流趨勢(shì)。其三，有利于反映公民對(duì)當(dāng)?shù)胤ㄖ谓ㄔO(shè)的評(píng)價(jià)，使政府知曉各項(xiàng)制度是否與公民法治需求相一致，從而能夠采取相應(yīng)改進(jìn)措施，推動(dòng)法治化進(jìn)程科學(xué)有序進(jìn)行。

（二）東西部地區(qū)公民法治素養(yǎng)評(píng)估模式的差異性

1.評(píng)估指標(biāo)維度不統(tǒng)一。由于東西部地區(qū)在經(jīng)濟(jì)與文化上存在差異，故在對(duì)各地區(qū)的公民進(jìn)行法治素養(yǎng)評(píng)估時(shí)，所選擇的評(píng)估指標(biāo)側(cè)重點(diǎn)存在差別。東部地區(qū)善于結(jié)合地區(qū)特點(diǎn)，把完善民主政治制度作為法治評(píng)估體系重要指標(biāo)，通過(guò)注入民主黨派、人民政協(xié)、共青團(tuán)、婦聯(lián)等團(tuán)體的監(jiān)督力量，注重各服務(wù)對(duì)象對(duì)考察對(duì)象工作情況反饋的結(jié)果。而西部地區(qū)在法律監(jiān)督方面，則側(cè)重人大監(jiān)督、司法監(jiān)督等方面[11］。由于法治建設(shè)情況和發(fā)展水平各異，各地評(píng)估指標(biāo)各有側(cè)重，目前還沒(méi)有全國(guó)統(tǒng)一時(shí)間維度、考察維度的數(shù)據(jù)可以進(jìn)行對(duì)比分析。

2.評(píng)估類型方法存在差異。在東西部法治評(píng)估代表模式中，通過(guò)比對(duì)，我們發(fā)現(xiàn)具體地區(qū)所采用的公民法治素養(yǎng)評(píng)估指標(biāo)體系并不統(tǒng)一。如浙江的評(píng)估指數(shù)在定性研究基礎(chǔ)上側(cè)重量化分析，結(jié)合主觀判斷與客觀數(shù)據(jù)，而廣西的調(diào)查更多的是定性分析，主要采用調(diào)查問(wèn)卷，從公民知識(shí)、感知層面，就思維模式和思考解決問(wèn)題習(xí)慣等分析公民法治素養(yǎng)的現(xiàn)狀，由各調(diào)研組根據(jù)實(shí)地情況設(shè)計(jì)評(píng)估指標(biāo)體系，統(tǒng)計(jì)出公民法治素養(yǎng)指數(shù)。

四、創(chuàng)新構(gòu)建西部地區(qū)公民法治素養(yǎng)評(píng)估模式的特殊考量因素

在創(chuàng)新構(gòu)建西部地區(qū)的公民法治素養(yǎng)評(píng)估模式時(shí)，必須審慎納入地理、人文等多元要素。尤其要關(guān)注經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展水平對(duì)公民法治認(rèn)知的形塑，環(huán)境變遷對(duì)法律實(shí)踐與公民守法行為的動(dòng)態(tài)影響，以及文化傳統(tǒng)對(duì)法治理念根植的深層作用。這些因素相互交織，共同構(gòu)成了評(píng)估該區(qū)域公民法治素養(yǎng)的微觀基礎(chǔ)與宏觀背景，是確保評(píng)估結(jié)果深刻性與全面性的關(guān)鍵所在。

（一）充分尊重西部民族地區(qū)風(fēng)俗習(xí)慣

我國(guó)西部地區(qū)民族文化氛圍濃厚，加之西部地區(qū)面積遼闊、地勢(shì)復(fù)雜，其本土間的公民之間也存在習(xí)俗、觀念等差異。主體的特點(diǎn)對(duì)法治評(píng)估模式的構(gòu)建存在主觀層面的影響，故應(yīng)首先充分考慮西部地區(qū)的民族風(fēng)俗，尊重地方的民族習(xí)俗。公民法治素養(yǎng)易受公民法治意識(shí)影響，西部地區(qū)的公民法治意識(shí)與當(dāng)?shù)孛褡逦幕嘘P(guān)。各少數(shù)民族社會(huì)中都保留了體系性的沿用至今的習(xí)慣法規(guī)范，如鄉(xiāng)規(guī)民約、家法族規(guī)等，受宗族觀念影響，許多公民還會(huì)選擇這些約定俗成的習(xí)慣法來(lái)解決糾紛矛盾。例如，苗族的“議榔”立法、“理老”司法、“鼓社”執(zhí)法等在處理當(dāng)?shù)孛袷录m紛中發(fā)揮重要作用[12］。2018年廣西公布的法治評(píng)估指標(biāo)體系當(dāng)中，就健全依法維權(quán)和化解矛盾糾紛機(jī)制方面，并沒(méi)有對(duì)本地少數(shù)民族特色的糾紛化解方式予以考察[13］。在評(píng)估公民法治素養(yǎng)水平時(shí)，應(yīng)充分考量西部地區(qū)各少數(shù)民族的民族習(xí)俗。除了參考全國(guó)一般性的規(guī)范性文件來(lái)作為法治評(píng)估指數(shù)的考量標(biāo)準(zhǔn)，西部地區(qū)面臨著事實(shí)與規(guī)范之間的差異性，比較常見(jiàn)的如邊疆民族地區(qū)的走婚制度、繼承贍養(yǎng)習(xí)俗等民族習(xí)慣法，對(duì)當(dāng)?shù)乩习傩丈畹挠绊懮钸h(yuǎn)[14］，因此必須充分尊重當(dāng)?shù)氐娘L(fēng)俗習(xí)慣，兼顧效率與公平，平衡西部民族地區(qū)的普遍性與特殊性[15］。西部地區(qū)各民族之間的風(fēng)俗習(xí)慣、生活方式、解決糾紛的途徑千差萬(wàn)別，如何在評(píng)估內(nèi)容中融入民族習(xí)俗，還有待進(jìn)一步的發(fā)掘和厘清。

（二）適當(dāng)上調(diào)公民參與評(píng)估的比例

在構(gòu)建法治素養(yǎng)評(píng)估模式中，應(yīng)當(dāng)充分考慮西部地區(qū)不同評(píng)估主體的法治素養(yǎng)水平，分別設(shè)置等比例的指標(biāo)權(quán)重，適當(dāng)上調(diào)一般公民、少數(shù)民族群體的參與評(píng)估比例，提升評(píng)估模式的社會(huì)效用。就目前西部地區(qū)公布的各項(xiàng)法治評(píng)估指標(biāo)來(lái)看，普遍以政府內(nèi)部考評(píng)方式為主，同時(shí)也包括諸如聘請(qǐng)外部專家參與評(píng)價(jià)、第三方機(jī)構(gòu)參與等，但后者在評(píng)估指數(shù)權(quán)重中比例一般比較低。比如較有影響力的法治政府評(píng)估指數(shù)報(bào)告，西部地區(qū)只有云南、廣西、貴州、四川等少部分地方政府加入了公眾滿意度調(diào)查等評(píng)估指標(biāo)[16］。這不僅很難調(diào)動(dòng)公眾積極參與法治的積極性，同時(shí)也無(wú)法體現(xiàn)西部地區(qū)公民的法治素養(yǎng)水平。因此，理應(yīng)適當(dāng)上調(diào)一般公民參與評(píng)估比例，特別是上調(diào)具有少數(shù)民族身份的公民比例，引導(dǎo)公眾積極主動(dòng)地參與到地方的法治建設(shè)進(jìn)程當(dāng)中，廣泛征集民意，加強(qiáng)公民對(duì)政府的監(jiān)督，從而推動(dòng)西部地區(qū)公民法治素養(yǎng)水平總體提升。

（三）指標(biāo)設(shè)計(jì)應(yīng)與西部地區(qū)經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展相匹配

西部地區(qū)公民法治素養(yǎng)水平評(píng)估應(yīng)符合當(dāng)?shù)氐慕?jīng)濟(jì)發(fā)展實(shí)際，與當(dāng)前所采取的經(jīng)濟(jì)發(fā)展戰(zhàn)略相適應(yīng)，才能更真實(shí)地反映西部地區(qū)公民的真實(shí)法治素養(yǎng)水平。同時(shí)提升公民的法治素養(yǎng)水平，也是促進(jìn)地區(qū)的經(jīng)濟(jì)發(fā)展，加快社會(huì)法治化的進(jìn)程，構(gòu)建新發(fā)展格局的客觀需要。因此，在設(shè)計(jì)西部地區(qū)公民法治素養(yǎng)評(píng)估體系指標(biāo)時(shí)應(yīng)充分考慮當(dāng)?shù)貙?shí)際，在設(shè)置考查當(dāng)?shù)胤ㄖ沃贫鹊目陀^指標(biāo)的基礎(chǔ)上配置與之相適應(yīng)的主觀指標(biāo)，特別是能夠合理體現(xiàn)公眾法治認(rèn)知與法治行為的一些主觀指標(biāo)，以及主客觀指標(biāo)之間的權(quán)重比例，才能形成具有高度社會(huì)認(rèn)可的評(píng)估結(jié)果。西部地區(qū)作為我國(guó)法治化進(jìn)程的重要組成部分，理應(yīng)設(shè)置與其他地區(qū)相類似的能體現(xiàn)當(dāng)?shù)胤ㄖ谓ㄔO(shè)的一般指標(biāo)，諸如嚴(yán)格規(guī)范文明守法、社會(huì)滿意度指數(shù)等。同時(shí)，也應(yīng)當(dāng)設(shè)定具有特定經(jīng)濟(jì)、社會(huì)背景特殊性的評(píng)估指標(biāo)，應(yīng)在評(píng)估指標(biāo)的設(shè)計(jì)中適當(dāng)考慮民族法治因素，根據(jù)當(dāng)?shù)亟?jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展實(shí)際與法治建設(shè)水平，設(shè)置考察民族區(qū)域自治制度踐行效果指標(biāo)，設(shè)置考察西部地區(qū)貫徹中央民族工作會(huì)議精神依法解決民族問(wèn)題、處理民族事務(wù)的指標(biāo)等，從評(píng)估體系設(shè)計(jì)上就能體現(xiàn)出西部地區(qū)法治的地方與民族特色[17］。

（四）評(píng)估機(jī)制應(yīng)與東部地區(qū)有所區(qū)別

我國(guó)各地的經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展不均衡，公民法治素養(yǎng)也呈現(xiàn)出地域的差異性，但當(dāng)前我國(guó)關(guān)于公民法治素養(yǎng)評(píng)估模式的構(gòu)建尚處于實(shí)驗(yàn)階段，少數(shù)形成專項(xiàng)的法治評(píng)估體系當(dāng)中，也僅是針對(duì)小部分公民進(jìn)行的評(píng)估。東部地區(qū)較早進(jìn)行了對(duì)公民法治素養(yǎng)評(píng)估模式的構(gòu)建嘗試。比如浙江省杭州市余杭區(qū)2007年發(fā)布的法治指標(biāo)體系，其中就涉及了公民法治素養(yǎng)的內(nèi)容。其他比較具有代表性的諸如浙江省杭州市吳興區(qū)司法透明指數(shù)、廣東省珠海市法治政府建設(shè)指標(biāo)體系等，這些法治建設(shè)評(píng)價(jià)體系都引入了第三方評(píng)估測(cè)評(píng)，且關(guān)于公民法治素養(yǎng)的評(píng)估指標(biāo)權(quán)重相對(duì)有所上升[18］。但是不同地方制定的評(píng)價(jià)體系，指標(biāo)內(nèi)容不可能完全相同。有的評(píng)價(jià)指標(biāo)側(cè)重社會(huì)的形態(tài)和發(fā)展的潛能，有的更注重民意、社會(huì)治理的效果[19］。適用于東部經(jīng)濟(jì)比較發(fā)達(dá)地區(qū)的指標(biāo)體系、量化方法不一定適合西部地區(qū)，必須考慮不同的評(píng)估對(duì)象、不同的地域特點(diǎn)。不少研究西部地區(qū)量化評(píng)估的學(xué)者都注意到了這種差異性。如西南大學(xué)研究團(tuán)隊(duì)以中小學(xué)生為特定研究對(duì)象，制作了中小學(xué)生公民素養(yǎng)測(cè)量量表，還有的通過(guò)調(diào)研廣西四地區(qū)農(nóng)民法治素養(yǎng)研究農(nóng)村治理問(wèn)題等[20］。上述嘗試都是根據(jù)不同研究對(duì)象所處的不同地區(qū)所開(kāi)展的評(píng)估測(cè)評(píng)，同時(shí)結(jié)合一般的基本評(píng)價(jià)指標(biāo)體系來(lái)制定的評(píng)估模式，其所取得的評(píng)估效果明顯，理應(yīng)值得推廣。評(píng)價(jià)體系應(yīng)“堅(jiān)持客觀公正、全面靈活、及時(shí)高效”的原則[21］，西部地區(qū)公民法治素養(yǎng)的評(píng)估同樣如此，設(shè)計(jì)完整全面的評(píng)價(jià)體系，囊括法治知識(shí)、觀念、情感、思維、行為等方方面面，能夠?qū)竦姆ㄖ嗡仞B(yǎng)進(jìn)行準(zhǔn)確有效的評(píng)價(jià)；根據(jù)評(píng)價(jià)的目標(biāo)涵蓋多層次、多個(gè)評(píng)價(jià)主體，盡量避免評(píng)價(jià)結(jié)果失之偏頗；探索多種評(píng)價(jià)方式，讓最后得出的評(píng)價(jià)指數(shù)盡可能真實(shí)地反映客觀的事實(shí)[22］。

綜上所述，對(duì)我國(guó)西部地區(qū)公民的法治素養(yǎng)進(jìn)行綜合評(píng)估，可以在借鑒東部發(fā)達(dá)地區(qū)評(píng)價(jià)指標(biāo)體系基礎(chǔ)上，從西部地區(qū)的特殊性出發(fā)，考慮其所處地理環(huán)境對(duì)其所產(chǎn)生的客觀影響，及其在該區(qū)域的整個(gè)法治化建設(shè)進(jìn)程當(dāng)中所扮演的角色、定位以及主觀特點(diǎn)，合理地規(guī)范、編制評(píng)價(jià)指標(biāo)體系，構(gòu)建科學(xué)的西部地區(qū)公民法治素養(yǎng)評(píng)估模式，促使公民法治素養(yǎng)水平不斷提升，從而推動(dòng)我國(guó)西部地區(qū)法治化建設(shè)的高質(zhì)量發(fā)展。

五、西部地區(qū)公民法治素養(yǎng)評(píng)估模式的創(chuàng)新構(gòu)建

西部地區(qū)民眾法治素養(yǎng)評(píng)估理想模式的建構(gòu)應(yīng)堅(jiān)持理論與實(shí)踐相結(jié)合、宏觀與微觀相結(jié)合，靜態(tài)評(píng)估和動(dòng)態(tài)評(píng)測(cè)相結(jié)合、注重吸收國(guó)內(nèi)外評(píng)估模式建立的相關(guān)經(jīng)驗(yàn)，從中國(guó)當(dāng)前法治生態(tài)環(huán)境出發(fā)，結(jié)合西部地區(qū)民眾法治素養(yǎng)、法治環(huán)境以及法治建設(shè)現(xiàn)狀，創(chuàng)新戰(zhàn)略思維進(jìn)行科學(xué)謀劃、頂層設(shè)計(jì)、系統(tǒng)構(gòu)建。

（一）基本思路

結(jié)合西部地區(qū)法治環(huán)境，特別是西部民族地區(qū)習(xí)慣法資源，構(gòu)建西部地區(qū)民眾法治素養(yǎng)評(píng)估理想模式。具體分為主體、評(píng)估類型、評(píng)估指標(biāo)體系三個(gè)部分進(jìn)行描述。首先，關(guān)于主體的選擇，擬采用更符合西部地區(qū)法治情況的主體多元化形式。其次，評(píng)估手段方法多樣化，以傳統(tǒng)的定量分析和定性分析為基礎(chǔ)，再綜合建設(shè)評(píng)估方法。再次，應(yīng)另行設(shè)置相對(duì)應(yīng)的評(píng)估完善體系，對(duì)前述各具體指標(biāo)進(jìn)行解釋說(shuō)明，并針對(duì)實(shí)際操作過(guò)程中的具體問(wèn)題進(jìn)行有效糾正和完善，從而確保整個(gè)模式投入實(shí)際測(cè)評(píng)時(shí)能客觀有效，真實(shí)反映民眾的法治素養(yǎng)水平。

（二）主體選擇

包括第三方組織與政府合作以及公眾參與模式主體的選擇會(huì)直接影響西部地區(qū)法治素養(yǎng)評(píng)估的真實(shí)有效性。為避免以政府為主導(dǎo)的評(píng)估存在不當(dāng)干預(yù)、操作數(shù)據(jù)等可能性，目前國(guó)內(nèi)進(jìn)行的較有影響力的法治評(píng)估，大都采用第三方組織為主并與政府合作。比如2019年5月法治政府評(píng)估示范活動(dòng)采用的就是第三方組織評(píng)估。余杭法治評(píng)估、云南法治政府建設(shè)評(píng)估則是政府作為評(píng)估委托者，由第三方組織作為評(píng)估的主體[23］。由第三方組織設(shè)計(jì)指標(biāo)、收集數(shù)據(jù)并計(jì)算形成評(píng)估結(jié)果，主導(dǎo)整個(gè)評(píng)估進(jìn)程，有利于保證評(píng)估的中立性與客觀性。同時(shí)與政府合作，更方便獲取數(shù)據(jù)，可以順利推進(jìn)評(píng)估活動(dòng)。另外，公眾的廣泛參與是法治評(píng)估客觀公正的重要保證。所以應(yīng)盡可能采用大樣本調(diào)查法收集評(píng)估數(shù)據(jù)，分層抽樣，選取不同領(lǐng)域參與測(cè)評(píng)的主體，最大限度地保障參與測(cè)評(píng)對(duì)象的多元性和廣泛性，確保法治評(píng)估結(jié)果的準(zhǔn)確性。

（三）評(píng)估類型

傳統(tǒng)定性定量方法與建設(shè)評(píng)估相結(jié)合。一般來(lái)說(shuō)，法治類評(píng)估是以數(shù)據(jù)為基礎(chǔ)進(jìn)行分析，但定性研究同樣是社會(huì)科學(xué)研究必不可少的方法。西部地區(qū)民眾法治素養(yǎng)評(píng)估的測(cè)評(píng)應(yīng)當(dāng)采用定性分析加定量分析相結(jié)合的綜合評(píng)估手段。比如在研究少數(shù)民族的風(fēng)俗習(xí)慣、歷史傳統(tǒng)、社會(huì)生產(chǎn)方式對(duì)法治思維、法治情感的影響程度時(shí)，必須使用定性研究，才可以對(duì)各種民族法治現(xiàn)象背后的價(jià)值要素進(jìn)行深度的剖析[24］。進(jìn)行抽樣問(wèn)卷調(diào)查、資料收集、處理法治數(shù)據(jù)統(tǒng)計(jì)時(shí)則需要應(yīng)用定量方法。

（四）評(píng)估指標(biāo)體系

建立理想的評(píng)估模式可以將抽象復(fù)雜的西部民眾法治素養(yǎng)直觀形象化呈現(xiàn)在大眾面前，更便于理解西部地區(qū)法治發(fā)展的現(xiàn)狀，分析存在的問(wèn)題進(jìn)而找到解決問(wèn)題的方法。在法治理論和實(shí)踐中，目前我國(guó)有關(guān)法治評(píng)估模式涉及的量表及問(wèn)卷，比較有影響力的如“全球法治國(guó)家指數(shù)”“公民法律意識(shí)量表”“政府法治指數(shù)量表”等[25］。這些量表和問(wèn)卷都為西部民眾法治素養(yǎng)理想模式的建立提供了寶貴的經(jīng)驗(yàn)與借鑒，亦提供了科學(xué)的實(shí)現(xiàn)途徑。當(dāng)然想要客觀全面反映西部民眾法治素養(yǎng)的狀況，還必須結(jié)合我國(guó)整體法治建設(shè)中的現(xiàn)狀，深挖符合西部民眾法治素養(yǎng)的評(píng)價(jià)指標(biāo)。本研究在參照廣西社區(qū)居民法治素養(yǎng)評(píng)估體系的基礎(chǔ)之上，兼顧一般屬性與民族特性，進(jìn)行了西部地區(qū)公民法治素養(yǎng)評(píng)估指標(biāo)設(shè)計(jì)，如表1所示。

表1 西部地區(qū)公民法治素養(yǎng)評(píng)估指標(biāo)體系

本研究將指標(biāo)體系分為一級(jí)指標(biāo)和二級(jí)指標(biāo)。其中，一級(jí)指標(biāo)包括法治常識(shí)、法治認(rèn)知、法治思維、法治情感以及法治實(shí)踐，二級(jí)指標(biāo)包括良法思維、權(quán)利義務(wù)意識(shí)、法治信仰等23個(gè)二級(jí)指標(biāo)。指標(biāo)權(quán)重的計(jì)算上，為避免指標(biāo)權(quán)重分配的隨意性，最大限度地保證評(píng)估指標(biāo)的設(shè)計(jì)符合法治理論、民族理論的要求，在德?tīng)柗品ê蛯＜掖蚍只A(chǔ)之上采用層次分析法分配指標(biāo)權(quán)重，盡可能取整數(shù)。雖然在主觀的權(quán)重分配方法中，這種方法已經(jīng)較為可靠，但是主觀的權(quán)重分配仍然不可避免地因人而異。所以有的學(xué)者建議要保證評(píng)估的準(zhǔn)確性，應(yīng)采用客觀的數(shù)理統(tǒng)計(jì)方法，例如主成分分析法來(lái)科學(xué)計(jì)算評(píng)估指標(biāo)的權(quán)重[26］，這也是我們努力的方向。法治素養(yǎng)研究是一個(gè)不斷發(fā)展變化的歷程，隨著法治社會(huì)的發(fā)展，相應(yīng)的指標(biāo)數(shù)據(jù)、計(jì)算方法也要根據(jù)實(shí)際情況作出相應(yīng)的調(diào)整，用最新的理論成果、實(shí)時(shí)數(shù)據(jù)不斷優(yōu)化整合指標(biāo)，讓法治評(píng)估研究進(jìn)入一個(gè)更廣闊的領(lǐng)域，去探索階層、個(gè)人等不同層面法治素養(yǎng)的差異，或者從其他層面如宏觀層面去開(kāi)發(fā)、創(chuàng)造公民法治素養(yǎng)新的維度。