李運(yùn)才

(貴州師范大學(xué) 紀(jì)檢監(jiān)察研究院,貴州 貴陽(yáng) 550025)

引言

為了貫徹《中國(guó)共產(chǎn)黨章程》要求,并與《中國(guó)共產(chǎn)黨黨內(nèi)監(jiān)督條例》相銜接,自2018年10月1日起施行的《中國(guó)共產(chǎn)黨紀(jì)律處分條例》第5條新增“運(yùn)用監(jiān)督執(zhí)紀(jì)‘四種形態(tài)’”,即:運(yùn)用監(jiān)督執(zhí)紀(jì)“四種形態(tài)”,經(jīng)常開(kāi)展批評(píng)和自我批評(píng)、約談函詢,讓“紅紅臉、出出汗”成為常態(tài);黨紀(jì)輕處分、組織調(diào)整成為違紀(jì)處理的大多數(shù);黨紀(jì)重處分、重大職務(wù)調(diào)整的成為少數(shù);嚴(yán)重違紀(jì)涉嫌違法立案審查的成為極少數(shù)。監(jiān)督執(zhí)紀(jì)“四種形態(tài)”是新時(shí)代我們黨在構(gòu)建全面從嚴(yán)治黨體系上積累的豐富成果之一。習(xí)近平總書(shū)記指出,“黨的十八大以來(lái),我們堅(jiān)持真管真嚴(yán)、敢管敢嚴(yán)、長(zhǎng)管長(zhǎng)嚴(yán),堅(jiān)持把紀(jì)律挺在前面,堅(jiān)持紀(jì)嚴(yán)于法、紀(jì)在法前,運(yùn)用監(jiān)督執(zhí)紀(jì)‘四種形態(tài)’,以高壓態(tài)勢(shì)作為堅(jiān)強(qiáng)后盾,在用好第一種形態(tài)上下功夫,強(qiáng)化日常監(jiān)督管理,發(fā)現(xiàn)問(wèn)題及時(shí)談話函詢、提醒糾正,讓黨員、干部真切感受到嚴(yán)管就是厚愛(ài)、治病為了救人,更加相信組織、信賴組織,更加嚴(yán)格要求自己?！盵1]黨的十九屆六中全會(huì)將“用好監(jiān)督執(zhí)紀(jì)‘四種形態(tài)’”納入推進(jìn)黨的自我革命的重要內(nèi)容、全面從嚴(yán)治黨的政策策略,上升為黨的百年奮斗重大成就和歷史經(jīng)驗(yàn)之一進(jìn)行總結(jié)提煉。

監(jiān)督執(zhí)紀(jì)“四種形態(tài)”作為全面從嚴(yán)治黨政策策略,要發(fā)揮其在新征程上管黨治黨的利器功效,就必須以精準(zhǔn)規(guī)范運(yùn)用為前提。但是,在實(shí)踐中,由于相關(guān)規(guī)定具有分散性、原則性、概括性、抽象性,以及不同的紀(jì)檢監(jiān)察干部個(gè)人學(xué)識(shí)素養(yǎng)、經(jīng)驗(yàn)不同等原因,運(yùn)用監(jiān)督執(zhí)紀(jì)“四種形態(tài)”不精準(zhǔn)、不規(guī)范的現(xiàn)象并不鮮見(jiàn),不同形態(tài)之間轉(zhuǎn)化隨意性較大的問(wèn)題時(shí)有發(fā)生。這些現(xiàn)象和問(wèn)題有違監(jiān)督執(zhí)紀(jì)政治效果、紀(jì)法效果和社會(huì)效果有機(jī)統(tǒng)一的要求,有損紀(jì)檢監(jiān)察機(jī)關(guān)監(jiān)督執(zhí)紀(jì)執(zhí)法的權(quán)威和公信力,有必要予以全面系統(tǒng)審視。正因?yàn)槿绱?2023年4月,中共中央印發(fā)的《中央黨內(nèi)法規(guī)制定工作規(guī)劃綱要(2023—2027年)》明確提出要制定運(yùn)用監(jiān)督執(zhí)紀(jì)“四種形態(tài)”的具體政策規(guī)定,堅(jiān)持實(shí)事求是、寬嚴(yán)相濟(jì)、統(tǒng)一規(guī)范、公平公正,實(shí)現(xiàn)政治效果、紀(jì)法效果和社會(huì)效果相統(tǒng)一。學(xué)術(shù)界與紀(jì)檢監(jiān)察實(shí)務(wù)界圍繞監(jiān)督執(zhí)紀(jì)“四種形態(tài)”的理論基礎(chǔ)、歷史淵源、實(shí)踐邏輯、基本內(nèi)涵、構(gòu)成要素、重要意義、實(shí)踐探索等問(wèn)題展開(kāi)了一系列研究,取得了較為豐碩的成果[2]。但是,監(jiān)督執(zhí)紀(jì)“四種形態(tài)”精準(zhǔn)規(guī)范運(yùn)用的基本范式需要進(jìn)一步拓展,才能確保監(jiān)督執(zhí)紀(jì)的實(shí)事求是、寬嚴(yán)相濟(jì)、統(tǒng)一規(guī)范、公平公正,真正實(shí)現(xiàn)政治效果、紀(jì)法效果和社會(huì)效果相統(tǒng)一的要求。因此,本文圍繞監(jiān)督執(zhí)紀(jì)“四種形態(tài)”運(yùn)用方法、實(shí)體標(biāo)準(zhǔn)、案例指導(dǎo)工作機(jī)制等的健全完善,對(duì)精準(zhǔn)規(guī)范運(yùn)用的范式拓展進(jìn)行深化探究,以期為運(yùn)用監(jiān)督執(zhí)紀(jì)“四種形態(tài)”具體政策及法規(guī)制度的制定提供理論參考。

一、監(jiān)督執(zhí)紀(jì)“四種形態(tài)”精準(zhǔn)規(guī)范運(yùn)用方法的范式拓展

(一)構(gòu)建監(jiān)督執(zhí)紀(jì)“四種形態(tài)”運(yùn)用方法的必要性

監(jiān)督執(zhí)紀(jì)“四種形態(tài)”中的第一種形態(tài)(“經(jīng)常開(kāi)展批評(píng)和自我批評(píng)、約談函詢,讓‘紅紅臉、出出汗’成為常態(tài)”)是黨內(nèi)監(jiān)督的基礎(chǔ)工作,抓住了這個(gè)環(huán)節(jié),黨員干部就能不犯或少犯錯(cuò)誤。第二、三種形態(tài)(分別為“黨紀(jì)輕處分、組織調(diào)整成為違紀(jì)處理的大多數(shù)”,“黨紀(jì)重處分、重大職務(wù)調(diào)整的成為少數(shù)”)落實(shí)把紀(jì)律挺在前面的要求,按照錯(cuò)誤性質(zhì)和情節(jié)輕重,綜合運(yùn)用紀(jì)律處分、組織調(diào)整等方式,分類處置、層層設(shè)防,有效改變要么是“好同志”、要么是“階下囚”的狀況。第四種形態(tài)(“嚴(yán)重違紀(jì)涉嫌違法立案審查的成為極少數(shù)”)體現(xiàn)了我們黨以零容忍態(tài)度懲治腐敗的堅(jiān)強(qiáng)決心[3]。每種形態(tài)處置方式的確定(即廣義上的量紀(jì))是運(yùn)用監(jiān)督執(zhí)紀(jì)“四種形態(tài)”的重要基礎(chǔ),但是,每種形態(tài)特別是前三種形態(tài)處置方式十分豐富,具有廣泛的裁量空間,最容易出現(xiàn)偏差或者失衡。

與此相類似的是刑事司法中的量刑問(wèn)題。量刑出現(xiàn)偏差或者失衡等司法不公的現(xiàn)象是世界各國(guó)刑事司法普遍存在的共性問(wèn)題[4]。量刑失衡現(xiàn)象在我國(guó)司法實(shí)踐中同樣存在,與衡量司法公正重要判準(zhǔn)的“同案同判”相悖的“同案異判”現(xiàn)象時(shí)有發(fā)生。不少罪名相同、事實(shí)相似的案件,不同法院的宣告刑差距較大;也有在基本事實(shí)不變的情況下,二審法院將一審法院宣告刑改判幅度較大的情況[5]。為規(guī)范統(tǒng)一法律適用工作,確保司法公正,提高司法公信力,從2004年開(kāi)始推行量刑規(guī)范化改革,至今將近20年,司法機(jī)關(guān)先后制定《最高人民法院關(guān)于統(tǒng)一法律適用加強(qiáng)類案檢索的指導(dǎo)意見(jiàn)(試行)》《最高人民法院 最高人民檢察院關(guān)于常見(jiàn)犯罪的量刑指導(dǎo)意見(jiàn)(試行)》《關(guān)于進(jìn)一步完善“四類案件”監(jiān)督管理工作機(jī)制的指導(dǎo)意見(jiàn)》《最高人民法院統(tǒng)一法律適用工作實(shí)施辦法》等文件,也分別發(fā)布數(shù)十批指導(dǎo)性案例。這些規(guī)范性文件和指導(dǎo)性案例經(jīng)歷了漫長(zhǎng)的實(shí)踐探索:從長(zhǎng)期的傳統(tǒng)估堆式量刑模式(又被稱為經(jīng)驗(yàn)操作法、綜合估量法)到數(shù)量化的電腦輔助量刑模式局部試行,再到“三步法”(依次確定量刑起點(diǎn)、基準(zhǔn)刑和宣告刑)規(guī)范化量刑模式的確立;從最初確立了“以定量分析為主、定性分析為輔”,后來(lái)修改為“以定性分析和定量分析相結(jié)合”,再修改為“以定性分析為基礎(chǔ),結(jié)合定量分析”,最終確立了“以定性分析為主,定量分析為輔”的量刑方法[6]。但是,與司法機(jī)關(guān)不斷強(qiáng)化對(duì)“同案同判”目標(biāo)之追求形成鮮明對(duì)比的是,司法實(shí)踐中“同案不同判”并沒(méi)有因?yàn)橹贫然呐Χ玫綇氐子行Ы鉀Q[7]。其中的原因之一,就是量刑方法或者說(shuō)量刑范式的科學(xué)性有待進(jìn)一步論證。上述過(guò)程可以說(shuō)是“轉(zhuǎn)了一圈,又回到了原點(diǎn)”;方案制定部門的搖擺不定,說(shuō)明了這一問(wèn)題的難度和復(fù)雜性[8]。但總體來(lái)看,摒棄完全依賴法官個(gè)人的法律意識(shí)和實(shí)踐經(jīng)驗(yàn)的傳統(tǒng)估堆式量刑方法,探索構(gòu)建定性與定量統(tǒng)籌兼顧的規(guī)范化量刑方法,就是法治的顯著進(jìn)步。

同樣,在大數(shù)據(jù)、人工智能不斷深化運(yùn)用的時(shí)代,采取經(jīng)驗(yàn)估量或者綜合估量的方式運(yùn)用監(jiān)督執(zhí)紀(jì)“四種形態(tài)”與時(shí)代潮流格格不入,與精準(zhǔn)規(guī)范運(yùn)用監(jiān)督執(zhí)紀(jì)“四種形態(tài)”的要求相悖。平等、公正是社會(huì)主義核心價(jià)值觀的重要內(nèi)容,也是包括黨員干部在內(nèi)的廣大人民群眾對(duì)監(jiān)督執(zhí)紀(jì)工作的一種渴望和需求。結(jié)合紀(jì)檢監(jiān)察工作的實(shí)踐經(jīng)驗(yàn)和創(chuàng)新,借鑒黨的十八大以來(lái)圍繞“努力讓人民群眾在每一個(gè)司法案件中感受到公平正義”要求而開(kāi)展司法改革的有效做法,探索構(gòu)建定性與定量統(tǒng)籌兼顧的精準(zhǔn)規(guī)范運(yùn)用監(jiān)督執(zhí)紀(jì)“四種形態(tài)”的方法范式,有利于中國(guó)特色的紀(jì)檢監(jiān)察體制改革行穩(wěn)致遠(yuǎn),有助于推進(jìn)中國(guó)特色社會(huì)主義法治體系建設(shè)。

(二)深化運(yùn)用“紀(jì)理”分析法,科學(xué)認(rèn)定違規(guī)違紀(jì)行為要件

準(zhǔn)確認(rèn)定違規(guī)違紀(jì)行為(以下統(tǒng)稱違紀(jì)行為)性質(zhì),嚴(yán)格劃分“失誤、錯(cuò)誤”與“違紀(jì)、違法”的界線是精準(zhǔn)規(guī)范運(yùn)用監(jiān)督執(zhí)紀(jì)“四種形態(tài)”的前提。但是,在實(shí)踐中,如何準(zhǔn)確認(rèn)定違紀(jì)行為性質(zhì)并未形成統(tǒng)一認(rèn)識(shí),不同紀(jì)檢監(jiān)察機(jī)關(guān)對(duì)同一行為的性質(zhì)作出截然不同的性質(zhì)認(rèn)定的現(xiàn)象較為普遍。中央紀(jì)委國(guó)家監(jiān)委近年來(lái)發(fā)布的三批執(zhí)紀(jì)執(zhí)法指導(dǎo)性案例就是典型例證。例如,對(duì)于“賀某在新冠肺炎疫情防控工作中搞形式主義、官僚主義問(wèn)題案”(2021年指導(dǎo)性案例第1號(hào),總第1號(hào)),有的認(rèn)定為違反工作紀(jì)律,有的認(rèn)定為形式主義、官僚主義;對(duì)于“崔某騙領(lǐng)財(cái)政惠民惠農(nóng)補(bǔ)貼資金案”(2021年指導(dǎo)性案例第6號(hào),總第6號(hào)),有的認(rèn)定為違反群眾紀(jì)律,有的認(rèn)定為貪污、屬于職務(wù)違法;對(duì)于“吳某違規(guī)攤派案”(2022年指導(dǎo)性案例第2號(hào),總第9號(hào)),有的認(rèn)定為違反廉潔紀(jì)律,有的認(rèn)定為違反群眾紀(jì)律,等等。違紀(jì)行為性質(zhì)認(rèn)定偏差容易導(dǎo)致運(yùn)用“四種形態(tài)”失準(zhǔn)失范。

對(duì)于違紀(jì)行為的性質(zhì)認(rèn)定,不能采取“盲人摸象”、以偏概全的方法,應(yīng)當(dāng)從整體與部分、部分與部分、整體與環(huán)境的相互聯(lián)系、相互作用中去考察,研究其規(guī)定性與規(guī)律性,這正是紀(jì)理研究的定位與價(jià)值所在[9]。根據(jù)紀(jì)理分析,對(duì)于千差萬(wàn)別的違紀(jì)行為,可以從“雙層次”(構(gòu)成要素和辯解事由)、“三階層”(構(gòu)成要件的符合性、違規(guī)性、有責(zé)性)或者“二階層”(違規(guī)、有責(zé))、“四要件”(客體、客觀方面、主體、主觀方面)等不同角度予以認(rèn)定。大體而言,“雙層次”源于英美法系犯罪認(rèn)定理論,“三階層”“二階層”源于德日等大陸法系犯罪認(rèn)定理論,“四要件”源于我國(guó)傳統(tǒng)的犯罪認(rèn)定理論?！八囊崩碚撛谛谭▽W(xué)界和司法實(shí)務(wù)界引起諸多質(zhì)疑和爭(zhēng)議;“二階層”在本質(zhì)上與“三階層”犯罪認(rèn)定理論并無(wú)顯著差異[10],并逐漸成為我國(guó)當(dāng)下犯罪認(rèn)定的有力學(xué)說(shuō)。通過(guò)借鑒上述犯罪認(rèn)定理論建構(gòu)起違紀(jì)行為性質(zhì)認(rèn)定方法,深入“紀(jì)理”研究,從而為違紀(jì)行為性質(zhì)認(rèn)定實(shí)踐提供標(biāo)準(zhǔn)和依據(jù)[9]。

中央紀(jì)委國(guó)家監(jiān)委案件審理室相關(guān)同志認(rèn)為,可將違紀(jì)構(gòu)成概括為違規(guī)且有責(zé),明確實(shí)踐中黨員的違紀(jì)行為同時(shí)具備違規(guī)、有責(zé)兩部分構(gòu)成要素,且不具備排除違規(guī)和責(zé)任的正當(dāng)理由時(shí),才可認(rèn)定構(gòu)成違紀(jì)[9]。此種觀點(diǎn)與“二階層”構(gòu)成理論相似,但又不完全相同。二者的差異在于:在“二階層”構(gòu)成理論中,排除違規(guī)和責(zé)任的正當(dāng)理由分別屬于“違規(guī)”和“責(zé)任”的范疇,即排除違規(guī)的事由屬于“違規(guī)”的消極(否定)構(gòu)成要素,排除(阻卻)責(zé)任的事由屬“責(zé)任”的消極(否定)構(gòu)成要素。而前述觀點(diǎn)是在“違規(guī)”和“責(zé)任”(即“有責(zé)”)認(rèn)定之后,再單獨(dú)認(rèn)定排除違規(guī)、責(zé)任的事由,這些事由不是“違規(guī)”和“責(zé)任”的構(gòu)成要素。但是,在構(gòu)成要素的體系之外認(rèn)定違紀(jì)行為性質(zhì),與違紀(jì)構(gòu)成“法定”原則相沖突,增加了諸多不確定性風(fēng)險(xiǎn)。例如,在實(shí)施容錯(cuò)糾錯(cuò)機(jī)制、落實(shí)“三個(gè)區(qū)分開(kāi)來(lái)”(1)根據(jù)《中國(guó)共產(chǎn)黨黨員權(quán)利保障條例》第33條規(guī)定,“三個(gè)區(qū)分開(kāi)來(lái)”的要求是,對(duì)于黨員在工作中出現(xiàn)失誤錯(cuò)誤的,結(jié)合其性質(zhì)和影響,給予實(shí)事求是、客觀公正的處理,保護(hù)黨員擔(dān)當(dāng)作為的積極性。把黨員在推進(jìn)改革中因缺乏經(jīng)驗(yàn)、先行先試出現(xiàn)的失誤錯(cuò)誤,同明知故犯的違紀(jì)違法行為區(qū)分開(kāi)來(lái);把尚無(wú)明確限制的探索性試驗(yàn)中的失誤錯(cuò)誤,同明令禁止后依然我行我素的違紀(jì)違法行為區(qū)分開(kāi)來(lái);把為推動(dòng)發(fā)展的無(wú)意過(guò)失,同為謀取私利的違紀(jì)違法行為區(qū)分開(kāi)來(lái)。的要求中,56.1%的人認(rèn)為“應(yīng)該不予或免予追究”,43.9%的人認(rèn)為“有可能還是會(huì)追究,但是會(huì)從輕或減輕責(zé)任”;超過(guò)半數(shù)的黨員干部認(rèn)為容錯(cuò)就是免責(zé),一些人認(rèn)為既然容錯(cuò)了,就意味著不給任何處理處分,甚至連批評(píng)教育都不用[11]。產(chǎn)生上述分歧和爭(zhēng)議的原因在于:相關(guān)黨組織、紀(jì)檢監(jiān)察機(jī)關(guān)等在認(rèn)定黨員干部工作中的失誤錯(cuò)誤時(shí),未將“三個(gè)區(qū)分開(kāi)來(lái)”的要求納入相應(yīng)的違紀(jì)行為構(gòu)成要素的體系之內(nèi)進(jìn)行考察,也未進(jìn)一步區(qū)分推進(jìn)改革中因缺乏經(jīng)驗(yàn)、先行先試,推動(dòng)發(fā)展的無(wú)意過(guò)失,尚無(wú)明確限制的探索性試驗(yàn)中的相關(guān)失誤錯(cuò)誤行為的相關(guān)事由是違規(guī)、責(zé)任排除事由還是違規(guī)、責(zé)任減輕事由。

(三)引入定量分析方法,實(shí)現(xiàn)定性分析與定量分析統(tǒng)籌兼顧

運(yùn)用監(jiān)督執(zhí)紀(jì)“四種形態(tài)”不是抽象的紀(jì)法條規(guī)在具體“案件”中的簡(jiǎn)單對(duì)號(hào)入座,而是將抽象的規(guī)則規(guī)范與具體“案件”相結(jié)合并上升到理性的具體過(guò)程。采取定性和定量相結(jié)合的方法,對(duì)紀(jì)法罪的事實(shí)和裁量情節(jié)進(jìn)行適當(dāng)量化,將抽象的規(guī)則具體化、數(shù)據(jù)化,改變以往從規(guī)則到規(guī)則純粹定性分析的“估量式”方法而造成泛泛而談的價(jià)值判斷現(xiàn)象,防止基層紀(jì)檢監(jiān)察機(jī)關(guān)在運(yùn)用監(jiān)督執(zhí)紀(jì)“四種形態(tài)”實(shí)務(wù)中存在“腳大走路穩(wěn),官大表就準(zhǔn)”的不良傾向,從而真正堅(jiān)持以事實(shí)為依據(jù),以黨內(nèi)法規(guī)、國(guó)家法律為準(zhǔn)繩的原則,區(qū)分客觀危害性、主觀惡性、人身危險(xiǎn)性等不同情況,恰當(dāng)予以處理,做到“過(guò)罰相當(dāng)”。

概括而言,定量分析主要包括兩個(gè)方面:(1)對(duì)每種形態(tài)對(duì)應(yīng)的情形進(jìn)行適當(dāng)?shù)亩糠治觥＠?根據(jù)《中國(guó)共產(chǎn)黨紀(jì)律檢查委員會(huì)工作條例》第31條第2款規(guī)定,“四種形態(tài)”主要涉及苗頭性、傾向性問(wèn)題、輕微違紀(jì)、一般違紀(jì)、嚴(yán)重違紀(jì)、嚴(yán)重違紀(jì)并構(gòu)成嚴(yán)重職務(wù)違法、嚴(yán)重違紀(jì)并涉嫌犯罪等。但是,如何區(qū)分苗頭性、傾向性問(wèn)題、輕微違紀(jì)、一般違紀(jì)、嚴(yán)重違紀(jì),則需要適度的量化標(biāo)準(zhǔn)。(2)對(duì)相關(guān)情節(jié)進(jìn)行適當(dāng)?shù)亩糠治?。例?根據(jù)《中國(guó)共產(chǎn)黨紀(jì)律檢查委員會(huì)工作條例》第31條第2款規(guī)定,對(duì)于具有免予處分情節(jié)的一般違紀(jì)問(wèn)題,應(yīng)當(dāng)適用第一種形態(tài);對(duì)于具有主動(dòng)交代等從輕、減輕處分情節(jié)的嚴(yán)重違紀(jì)問(wèn)題,可以適用第二種形態(tài)。在基層監(jiān)督執(zhí)紀(jì)工作中,對(duì)何種情節(jié)可以免予處分、從輕減輕的幅度如何把握等不明確,容易導(dǎo)致“四種形態(tài)”運(yùn)用不精準(zhǔn)。在理論界與實(shí)務(wù)界,爭(zhēng)議最大的問(wèn)題是:對(duì)于嚴(yán)重違紀(jì)涉嫌犯罪具有從輕、減輕處分情節(jié)的,能否及在何種條件下適用第三種形態(tài)?具體而言,對(duì)于貪污受賄數(shù)額在3萬(wàn)元以上不滿20萬(wàn)元、應(yīng)當(dāng)依法判處3年以下有期徒刑或者拘役,并處罰金的,甚至數(shù)額超過(guò)20萬(wàn)元、應(yīng)當(dāng)依法判處更重刑罰的,紀(jì)檢監(jiān)察機(jī)關(guān)能否不移送檢察機(jī)關(guān)審查起訴,從而僅予以紀(jì)律處分、政務(wù)處分?這些問(wèn)題都需要通過(guò)對(duì)相關(guān)情節(jié)予以量化才能解決。

(四)確立“三步式”方法,統(tǒng)一監(jiān)督執(zhí)紀(jì)“四種形態(tài)”運(yùn)用步驟

在基層監(jiān)督執(zhí)紀(jì)實(shí)踐中,沒(méi)有形成一套公開(kāi)的、規(guī)范的運(yùn)用“四種形態(tài)”特別是運(yùn)用每種形態(tài)具體處置方式的步驟。這個(gè)過(guò)程似乎成為一個(gè)“只可意會(huì)不可言傳”的內(nèi)心確認(rèn)活動(dòng)。一些紀(jì)檢監(jiān)察干部往往憑著個(gè)人看法進(jìn)行“估堆”,不明白亦不能向當(dāng)事人說(shuō)清楚運(yùn)用監(jiān)督執(zhí)紀(jì)“四種形態(tài)”的思維和過(guò)程,當(dāng)事人對(duì)處置方式是如何得出來(lái)的也存在疑問(wèn),因此,對(duì)本來(lái)公正的處置方式可能產(chǎn)生不必要的質(zhì)疑。對(duì)于性質(zhì)相近的違紀(jì)行為因“估堆”不準(zhǔn)導(dǎo)致監(jiān)督執(zhí)紀(jì)“四種形態(tài)”運(yùn)用差距較大的質(zhì)疑,更會(huì)影響監(jiān)督執(zhí)紀(jì)的公信力和權(quán)威性。甚至較為極端、片面的觀點(diǎn)指出,隨著國(guó)家監(jiān)察體制改革的推進(jìn),實(shí)踐中出現(xiàn)一些“以罰代刑”的現(xiàn)象,對(duì)法治反腐的權(quán)威性造成嚴(yán)重?fù)p害;這種現(xiàn)象的出現(xiàn)蘊(yùn)含某種黨政因素的考量,踐行的是監(jiān)督執(zhí)紀(jì)“四種形態(tài)”的基本理念[12]。可以說(shuō),運(yùn)用監(jiān)督執(zhí)紀(jì)“四種形態(tài)”方法不規(guī)范、步驟不明確是相關(guān)質(zhì)疑產(chǎn)生的主要原因之一,也是監(jiān)督執(zhí)紀(jì)實(shí)踐中處置失衡的一個(gè)重要原因。

自量刑規(guī)范化改革初步試點(diǎn)(2008年7月至2009年5月) 以來(lái),確立的確定量刑起點(diǎn)、基準(zhǔn)刑、宣告刑等“三步式”量刑方法和步驟一直沿用至今。這種方法和步驟在運(yùn)用監(jiān)督執(zhí)紀(jì)“四種形態(tài)”中值得借鑒和參考。易言之,有必要統(tǒng)一、明確“三步式”步驟,建立一套相對(duì)科學(xué)、規(guī)范的方法,確保監(jiān)督執(zhí)紀(jì)“四種形態(tài)”的精準(zhǔn)規(guī)范運(yùn)用。一是根據(jù)違紀(jì)基本構(gòu)成事實(shí),結(jié)合“三個(gè)區(qū)分開(kāi)來(lái)”的要求,首先確定適用的具體形態(tài),然后在具體形態(tài)相應(yīng)的處置幅度內(nèi)確定處置起點(diǎn)(以下統(tǒng)稱量紀(jì)起點(diǎn))。二是根據(jù)其他影響違紀(jì)的客觀后果、違紀(jì)行為人主觀過(guò)錯(cuò)程度等基本構(gòu)成以外的違紀(jì)構(gòu)成事實(shí),在量紀(jì)起點(diǎn)的基礎(chǔ)上增加處分量確定處置基準(zhǔn)點(diǎn)。三是根據(jù)違紀(jì)事前、事中、事后的相關(guān)情節(jié)調(diào)節(jié)處置基準(zhǔn)點(diǎn),并綜合紀(jì)律建設(shè)相關(guān)要求、當(dāng)?shù)卣紊鷳B(tài)形勢(shì)等情況,依規(guī)依紀(jì)依法確定處置方式(2)對(duì)“三步式”步驟和方法的論述,參見(jiàn)熊選國(guó)主編:《〈人民法院量刑指導(dǎo)意見(jiàn)〉與“兩高三部”〈關(guān)于規(guī)范量刑程序若干問(wèn)題的意見(jiàn)〉理解與適用》,法律出版社2010年版,第59頁(yè)。。

需要指出的是,“三步式”步驟是運(yùn)用監(jiān)督執(zhí)紀(jì)“四種形態(tài)”的基本步驟,從整個(gè)思維和實(shí)際操作過(guò)程來(lái)看,其又包含著具體的小步驟。例如,在確定處置基準(zhǔn)點(diǎn)后,具有多個(gè)量紀(jì)情節(jié)的,一般根據(jù)各個(gè)情節(jié)的調(diào)節(jié)比例,采用“同向相加、逆向相減”的方法調(diào)節(jié)處置基準(zhǔn)點(diǎn);但是,對(duì)于具有影響客觀危害情節(jié)的,先適用該情節(jié)對(duì)處置基準(zhǔn)點(diǎn)進(jìn)行調(diào)節(jié),在此基礎(chǔ)上,再適用其他表征人身危險(xiǎn)性(即再犯可能性)等情節(jié)進(jìn)行調(diào)節(jié)。這既是體現(xiàn)不同情節(jié)體系地位的需要,也是為了解決單純運(yùn)用“同向相加、逆向相減”方法造成處置的量化結(jié)果可能出現(xiàn)零或者負(fù)數(shù)的問(wèn)題。對(duì)此,下文將詳述。

二、監(jiān)督執(zhí)紀(jì)“四種形態(tài)”精準(zhǔn)規(guī)范運(yùn)用實(shí)體標(biāo)準(zhǔn)的范式拓展

(一)構(gòu)建運(yùn)用監(jiān)督執(zhí)紀(jì)“四種形態(tài)”實(shí)體標(biāo)準(zhǔn)的必要性

《中國(guó)共產(chǎn)黨章程》第40條第2款、《中國(guó)共產(chǎn)黨黨內(nèi)監(jiān)督條例》第7條、《中國(guó)共產(chǎn)黨紀(jì)律處分條例》第5條、《中國(guó)共產(chǎn)黨紀(jì)律檢查機(jī)關(guān)監(jiān)督執(zhí)紀(jì)工作規(guī)則》第4條等黨內(nèi)法規(guī)對(duì)監(jiān)督執(zhí)紀(jì)“四種形態(tài)”作出了原則性規(guī)定?！吨袊?guó)共產(chǎn)黨紀(jì)律處分條例》《中華人民共和國(guó)公職人員政務(wù)處分法》規(guī)定的違紀(jì)違法行為構(gòu)成要件較為抽象、多數(shù)處分種類幅度跨度較大。由于普適性、簡(jiǎn)潔性、概括性等立法需要,相關(guān)黨內(nèi)法規(guī)以及國(guó)家立法不可能對(duì)黨內(nèi)政治生活中千變?nèi)f化、紛繁復(fù)雜的違紀(jì)違法行為的具體情形作出事無(wú)巨細(xì)的規(guī)定。因此,在監(jiān)督執(zhí)紀(jì)實(shí)踐中,用好“四種形態(tài)”并非易事[13],統(tǒng)一規(guī)范、精準(zhǔn)有效適用監(jiān)督執(zhí)紀(jì)“四種形態(tài)”還存在一些突出問(wèn)題。這主要表現(xiàn)為:一些紀(jì)檢監(jiān)察干部在運(yùn)用“四種形態(tài)”實(shí)踐中“不會(huì)用、不敢用”“不精準(zhǔn)、不規(guī)范”[14]。有的認(rèn)為,“四種形態(tài)”是全面從嚴(yán)治黨的政策策略,“四種形態(tài)”只適用于監(jiān)督執(zhí)紀(jì),而“不能”用到監(jiān)察執(zhí)法工作中去,即違紀(jì)可“柔性”處理、違法只能“剛性”處置;有的認(rèn)為,第四形態(tài)轉(zhuǎn)化為第三種形態(tài)的運(yùn)用與刑法等有關(guān)規(guī)定沖突,潛藏政治風(fēng)險(xiǎn)和法律風(fēng)險(xiǎn),“不敢用”,“用了也不敢說(shuō)”,[15]等等。

雖然《中國(guó)共產(chǎn)黨紀(jì)律檢查委員會(huì)工作條例》第31條第2款對(duì)每種形態(tài)的適用情形及處理方式作出較為細(xì)化、具體化的規(guī)定;2016年出臺(tái)的《紀(jì)檢監(jiān)察機(jī)關(guān)監(jiān)督執(zhí)紀(jì)“四種形態(tài)”統(tǒng)計(jì)指標(biāo)體系(試行)》,也設(shè)置了5類56項(xiàng)統(tǒng)計(jì)指標(biāo),為統(tǒng)計(jì)和反映紀(jì)檢監(jiān)察機(jī)關(guān)運(yùn)用監(jiān)督執(zhí)紀(jì)“四種形態(tài)”的情況提供了依據(jù)[16];但是,每種形態(tài)的適用情形認(rèn)定、每種形態(tài)的處置方式的選擇(第四種形態(tài)例外)并非易事。例如,適用第一種形態(tài)的情形主要包括三種:(1)苗頭性問(wèn)題與傾向性問(wèn)題;(2)輕微違紀(jì)問(wèn)題;(3)具備免予處分情節(jié)的一般違紀(jì)問(wèn)題。但是,什么是苗頭性、傾向性問(wèn)題?如何區(qū)分輕微違紀(jì)與一般違紀(jì)問(wèn)題?免予處分情節(jié)有哪些?正如基層紀(jì)檢監(jiān)察實(shí)務(wù)部門的相關(guān)同志所指出,對(duì)“四種形態(tài)”中各形態(tài)的運(yùn)用尺度把握不準(zhǔn),對(duì)各形態(tài)之間轉(zhuǎn)化適用的從重、加重和從輕、減輕情節(jié)依據(jù)把握不準(zhǔn),導(dǎo)致相似案件的處理結(jié)果有差異,甚至出現(xiàn)畸輕畸重的問(wèn)題[17]。相關(guān)紀(jì)檢監(jiān)察實(shí)務(wù)部的領(lǐng)導(dǎo)同志也指出,少數(shù)紀(jì)檢監(jiān)察機(jī)關(guān)及干部對(duì)《紀(jì)檢監(jiān)察機(jī)關(guān)監(jiān)督執(zhí)紀(jì)“四種形態(tài)”統(tǒng)計(jì)指標(biāo)體系(試行)》貫徹落實(shí)有偏差,甚至片面強(qiáng)調(diào)“四種形態(tài)”從輕、減輕情節(jié),刻意追求各形態(tài)之間的比例關(guān)系特別是第一種形態(tài)占比的現(xiàn)象,從嚴(yán)要求未得到有效體現(xiàn)和落實(shí)[18]。另外,這些問(wèn)題特別是第一種、第二種形態(tài)的問(wèn)題如何始終能夠被及時(shí)發(fā)現(xiàn)和解決也是一個(gè)難題。正如黨的二十大報(bào)告指出,我們黨必須時(shí)刻保持解決大黨獨(dú)有難題的清醒和堅(jiān)定。我們這個(gè)大黨必須解決的獨(dú)有難題之一就是如何始終能夠及時(shí)發(fā)現(xiàn)和解決自身存在的問(wèn)題。這些問(wèn)題反映了對(duì)政治和法治、紀(jì)律和法律關(guān)系認(rèn)識(shí)有偏差[15],也反映了監(jiān)督執(zhí)紀(jì)“四種形態(tài)”運(yùn)用的實(shí)體標(biāo)準(zhǔn)亟需進(jìn)一步具體化、明確化。

(二)明確常見(jiàn)違紀(jì)行為的量紀(jì)起點(diǎn)

根據(jù)《中國(guó)共產(chǎn)黨紀(jì)律處分條例》第31條的規(guī)定,黨員因犯罪情節(jié)輕微被檢察院依法不起訴或者法院依法作出有罪判決但免于刑事處罰,或者因罪行較輕被單處罰金的,應(yīng)當(dāng)給予撤銷黨內(nèi)職務(wù)、留黨察看或者開(kāi)除黨籍處分。毋庸置疑,在執(zhí)紀(jì)執(zhí)法實(shí)踐中,不能僅因?yàn)榉缸锴楣?jié)輕微就直接選擇給予其撤銷黨內(nèi)職務(wù)的處分。因?yàn)?黨員犯罪情節(jié)輕微而被不起訴、免于刑事處罰或者單處罰金的紀(jì)律處分幅度就是前述三種;并且“犯罪情節(jié)輕微”在被追究刑事責(zé)任時(shí)已經(jīng)被司法機(jī)關(guān)充分考慮并適用,在紀(jì)律處分時(shí)不能再適用該情節(jié),否則就違背了重復(fù)評(píng)價(jià)和“紀(jì)法分開(kāi)”“紀(jì)嚴(yán)于法”的原則。但是,對(duì)此究竟是給予撤銷黨內(nèi)職務(wù)、留黨察看還是開(kāi)除黨籍?抑或因?yàn)樵诩o(jì)檢監(jiān)察機(jī)關(guān)核實(shí)審查過(guò)程中具有《中國(guó)共產(chǎn)黨紀(jì)律處分條例》第17條的情形之一而能否減輕處分?當(dāng)前,因醉酒駕駛構(gòu)成危險(xiǎn)駕駛罪情節(jié)輕微而被檢察院不起訴的現(xiàn)象較為普遍,對(duì)相關(guān)黨員干部進(jìn)行紀(jì)律處分就面臨上述問(wèn)題。事實(shí)上,幾乎所有違紀(jì)行為的處理都會(huì)面臨上述問(wèn)題。因?yàn)?為了更好地實(shí)現(xiàn)“過(guò)罰相當(dāng)”,《中國(guó)共產(chǎn)黨紀(jì)律處分條例》對(duì)絕大多數(shù)違紀(jì)行為規(guī)定了相對(duì)確定的處分類型,而很少采取絕對(duì)確定的處分類型(3)從《中國(guó)共產(chǎn)黨紀(jì)律處分條例》的規(guī)定來(lái)看,采取絕對(duì)確定的處分類型的主要是嚴(yán)重違反政治紀(jì)律的相關(guān)行為,處分類型就是開(kāi)除黨籍。例如,《中國(guó)共產(chǎn)黨紀(jì)律處分條例》第45條第1款、第48條第1款、第57條第1款、第58條第1款、第59條第1款、第60條第1款、第61條第1款、第62條第1款、第64條第1款、第65條第1款等。。對(duì)于相對(duì)確定的處分類型的違紀(jì)行為,選擇何種處分類型存在著一些認(rèn)識(shí)誤區(qū)和實(shí)踐困惑。即使運(yùn)用“第一種形態(tài)”也會(huì)面臨同樣的問(wèn)題,即究竟采取談話提醒、批評(píng)教育、責(zé)令檢查等,還是予以誡勉?這些問(wèn)題要得到正確處理,就必須確定相關(guān)違紀(jì)行為的量紀(jì)起點(diǎn)。

運(yùn)用監(jiān)督執(zhí)紀(jì)“四種形態(tài)”是一個(gè)能動(dòng)的過(guò)程,作為借助“實(shí)踐理性”知識(shí)而展開(kāi)的監(jiān)督執(zhí)紀(jì)活動(dòng)的本質(zhì)決定了該過(guò)程與紀(jì)檢監(jiān)察干部的經(jīng)驗(yàn)判斷和主觀能動(dòng)性的發(fā)揮不可分離。但不可否認(rèn)的是,不同的紀(jì)檢監(jiān)察干部認(rèn)識(shí)能力存在差異,從而會(huì)出現(xiàn)同類案件辦理結(jié)論不同、同類問(wèn)題處理方式不一致(以下簡(jiǎn)稱“同案不同處”)的現(xiàn)象,甚至量紀(jì)嚴(yán)重不平衡的問(wèn)題。因此,為了最大限度地縮小因人的認(rèn)識(shí)能力的差異而造成的偏差,完全有必要在一個(gè)較為寬泛的違紀(jì)行為處置幅度內(nèi)進(jìn)行合理細(xì)化,確定相對(duì)統(tǒng)一的量紀(jì)起點(diǎn)幅度,由開(kāi)展監(jiān)督執(zhí)紀(jì)的紀(jì)檢監(jiān)察干部根據(jù)相關(guān)規(guī)則在相應(yīng)的幅度內(nèi)確定量紀(jì)起點(diǎn),為其運(yùn)用“四種形態(tài)”設(shè)置一道起碼的柵欄,確保在量紀(jì)起點(diǎn)階段不出現(xiàn)大的偏離,盡可能防止量紀(jì)畸輕畸重的現(xiàn)象,保障“四種形態(tài)”的精準(zhǔn)規(guī)范適用(4)在刑事司法中量刑規(guī)范化也采取類似做法。參見(jiàn)熊選國(guó)主編:《〈人民法院量刑指導(dǎo)意見(jiàn)〉與“兩高三部”〈關(guān)于規(guī)范量刑程序若干問(wèn)題的意見(jiàn)〉理解與適用》,法律出版社2010年版,第68頁(yè)。。

量紀(jì)起點(diǎn)是針對(duì)具體的違紀(jì)行為而言的,其確定的根據(jù)就是該違紀(jì)行為的基本構(gòu)成事實(shí)。量紀(jì)起點(diǎn)的高低取決于基本構(gòu)成事實(shí)的危害后果大小。對(duì)于數(shù)額型違紀(jì)行為,量紀(jì)起點(diǎn)的高低主要取決于數(shù)額的大小;對(duì)于非數(shù)額型違紀(jì)行為,量紀(jì)起點(diǎn)的高低主要取決于客觀要件行為。需要指出的是,基本構(gòu)成事實(shí)不僅僅是指某個(gè)違紀(jì)類型的基礎(chǔ)構(gòu)成事實(shí),也包括該違紀(jì)加重或者減輕構(gòu)成的基本構(gòu)成事實(shí)。

如果《中國(guó)共產(chǎn)黨紀(jì)律處分條例》等黨內(nèi)法規(guī)規(guī)定的某個(gè)具體違紀(jì)行為類型只有單一違紀(jì)構(gòu)成和處分幅度,該違紀(jì)行為類型只有一個(gè)基本構(gòu)成事實(shí),其量紀(jì)的起點(diǎn)亦只有一個(gè)。例如,前述《中國(guó)共產(chǎn)黨紀(jì)律處分條例》第31條對(duì)因犯罪情節(jié)輕微被不起訴、免于刑事處罰,或者罪行較輕被單處罰金的規(guī)定,其違紀(jì)行為就只有一個(gè)基本構(gòu)成,即犯罪且情節(jié)輕微或者罪行較輕,這也體現(xiàn)了“紀(jì)法貫通”的要求;同時(shí),對(duì)其紀(jì)律處分的幅度也就只有一個(gè),即撤銷黨內(nèi)職務(wù)、留黨察看或者開(kāi)除黨籍。再如,《中國(guó)共產(chǎn)黨紀(jì)律處分條例》第74條對(duì)違規(guī)組織、參加校友會(huì)行為的規(guī)定,基本構(gòu)成只有一個(gè),處分的幅度也只有一個(gè)(警告、嚴(yán)重警告或者撤銷黨內(nèi)職務(wù));在確定量紀(jì)起點(diǎn)時(shí)不需要區(qū)分組織者與參加者,因?yàn)樵摋l對(duì)違規(guī)組織、參加校友會(huì)的行為并列規(guī)定,對(duì)其危害性等同視之。即使在監(jiān)督執(zhí)紀(jì)實(shí)踐中需要適用不同形態(tài),也只能根據(jù)《中國(guó)共產(chǎn)黨紀(jì)律處分條例》第25條的規(guī)定,在下一個(gè)步驟——處置基準(zhǔn)點(diǎn)的調(diào)節(jié)環(huán)節(jié)中予以考量。

如果某個(gè)具體違紀(jì)行為類型具有多個(gè)處分幅度,該違紀(jì)行為類型也就具有對(duì)應(yīng)相應(yīng)幅度的多個(gè)基本構(gòu)成事實(shí),其量紀(jì)的起點(diǎn)也應(yīng)當(dāng)是多個(gè)。這種現(xiàn)象在《中國(guó)共產(chǎn)黨紀(jì)律處分條例》中更為常見(jiàn)。例如,《中國(guó)共產(chǎn)黨紀(jì)律處分條例》第70條對(duì)違反民主集中制原則的行為規(guī)定了不同的違紀(jì)構(gòu)成和處分幅度,分別是:拒不執(zhí)行或者擅自改變黨組織作出的重大決定,或者違反議事規(guī)則個(gè)人或者少數(shù)人決定重大問(wèn)題等,給予警告或者嚴(yán)重警告處分;情節(jié)嚴(yán)重的,給予撤銷黨內(nèi)職務(wù)或者留黨察看處分。前者是違反民主集中制原則的基礎(chǔ)構(gòu)成,后者是加重構(gòu)成(或者稱為“派生構(gòu)成”)。在基礎(chǔ)構(gòu)成和加重構(gòu)成中均存在基本構(gòu)成事實(shí),其量紀(jì)的起點(diǎn)分別在“警告或者嚴(yán)重警告處分”與“撤銷黨內(nèi)職務(wù)或者留黨察看處分”中予以確定。

量紀(jì)起點(diǎn)應(yīng)當(dāng)根據(jù)相應(yīng)的基本構(gòu)成事實(shí)在相應(yīng)的量紀(jì)幅度內(nèi)確定。量紀(jì)起點(diǎn)不是處分幅度的最低點(diǎn)。這是因?yàn)檫`紀(jì)行為形形色色,構(gòu)成違紀(jì)或“跳檔”的條件也有很多,不同的情形雖然都可以構(gòu)成違紀(jì)或“跳檔”,但其危害性還是有所不同的。如果沒(méi)有幅度,就會(huì)導(dǎo)致“過(guò)罰相當(dāng)”原則落空。在統(tǒng)一量紀(jì)起點(diǎn)幅度的基礎(chǔ)上,紀(jì)檢監(jiān)察機(jī)關(guān)及其干部在監(jiān)督執(zhí)紀(jì)實(shí)踐中,按照“三步式”步驟,結(jié)合行為人具體違紀(jì)行為確定明確的量紀(jì)起點(diǎn),選擇、調(diào)節(jié)量紀(jì)基準(zhǔn)點(diǎn),并最終確定處置方式。

由于《中國(guó)共產(chǎn)黨紀(jì)律處分條例》分則條文多達(dá)95條、對(duì)應(yīng)100多種具體違紀(jì)類型,并且總則也存在“紀(jì)法貫通”的違紀(jì)處置的實(shí)體條款,當(dāng)前對(duì)所有違紀(jì)類型都確定量紀(jì)起點(diǎn)既不現(xiàn)實(shí)也無(wú)必要。經(jīng)過(guò)數(shù)十年量刑規(guī)范化改革,數(shù)易其稿、自2021年7月1日起全面實(shí)施的《最高人民法院 最高人民檢察院關(guān)于常見(jiàn)犯罪的量刑指導(dǎo)意見(jiàn)(試行)》,也僅僅確定了現(xiàn)行刑法483個(gè)罪名中23個(gè)罪名的量刑起點(diǎn),占比不到5%。(5)有觀點(diǎn)指出, 據(jù)統(tǒng)計(jì),《最高人民法院 最高人民檢察院關(guān)于常見(jiàn)犯罪的量刑指導(dǎo)意見(jiàn)(試行)》規(guī)范的23種犯罪的案件量占刑事案件量的90%以上,這些案件的量刑規(guī)范了,也就規(guī)范了絕大部分案件的量刑,總體上確保司法公正。參見(jiàn)陳學(xué)勇:《認(rèn)罪認(rèn)罰可以從寬 不是一律從寬》,載《新京報(bào)》2021年7月13日,第A10版。因此,當(dāng)務(wù)之急是結(jié)合監(jiān)督執(zhí)紀(jì)的實(shí)踐經(jīng)驗(yàn),對(duì)運(yùn)用“四種形態(tài)”中適用較多、爭(zhēng)議較大、偏差較為顯著的違紀(jì)類型的量紀(jì)起點(diǎn)予以確定,從而起到規(guī)范絕大部分案件的量紀(jì),總體上確保運(yùn)用監(jiān)督執(zhí)紀(jì)“四種形態(tài)”的規(guī)范化、精準(zhǔn)化。

(三)明確常見(jiàn)量紀(jì)情節(jié)的適用標(biāo)準(zhǔn)

量紀(jì)情節(jié)有廣義與狹義之分。廣義的情節(jié)包括違紀(jì)基本構(gòu)成事實(shí)以外影響違紀(jì)構(gòu)成的事實(shí),如違紀(jì)涉及后果、次數(shù)、數(shù)額等事實(shí);以及與違紀(jì)行為、行為人有關(guān)的構(gòu)成事實(shí)以外影響違紀(jì)行為的危害性和行為人人身危險(xiǎn)性(再次違紀(jì)的可能性)的事實(shí)。狹義的情節(jié)僅指后者,即與違紀(jì)行為、行為人有關(guān)的構(gòu)成事實(shí)以外的情節(jié)。違紀(jì)基本構(gòu)成事實(shí)以外影響違紀(jì)構(gòu)成的事實(shí),是指違紀(jì)基本構(gòu)成事實(shí)認(rèn)定后的剩余的構(gòu)成事實(shí),其主要功能是在量紀(jì)起點(diǎn)上增加處分的量,從而進(jìn)一步確定量紀(jì)基準(zhǔn)。狹義的情節(jié)主要功能是調(diào)節(jié)量紀(jì)基準(zhǔn),并為確定最終的處置處分方式奠定基礎(chǔ)。

毋庸置疑,并非所有的事實(shí)都能作為量紀(jì)情節(jié)。作為量紀(jì)情節(jié)必須符合量紀(jì)情節(jié)的內(nèi)在特征和外部特征。在內(nèi)在特征方面,一是量紀(jì)情節(jié)要體現(xiàn)違紀(jì)行為的危害性和違紀(jì)行為人的人身危險(xiǎn)性,這是其最基本的特征;二是量紀(jì)情節(jié)要具有從嚴(yán)(包括從重或者加重)或者從寬(包括從輕、減輕或者免除)處分的功能。在外在特征方面,一是量紀(jì)特征要具有客觀性,即量紀(jì)情節(jié)是客觀存在的,不以人的意志為轉(zhuǎn)移。這些客觀存在的情節(jié)不僅包括看得見(jiàn)、摸得著的有形情節(jié),如違紀(jì)的數(shù)額、后果、手段等,而且也包括無(wú)形的、存在于行為人主觀方面的情節(jié),如違紀(jì)動(dòng)機(jī)、目的以及認(rèn)錯(cuò)悔過(guò)態(tài)度等;二是量紀(jì)情節(jié)要具有關(guān)聯(lián)性,只能是與違紀(jì)行為或者行為人有關(guān)的事實(shí)情況,如主動(dòng)交代本人違紀(jì)事實(shí)、強(qiáng)迫或者唆使他人違紀(jì)等?？傮w而言,量紀(jì)情節(jié)可以分為違紀(jì)前的情節(jié)、違紀(jì)中的情節(jié)和違紀(jì)后的情節(jié)。違紀(jì)前的情節(jié)是指出現(xiàn)苗頭性、傾向性問(wèn)題之前的一貫表現(xiàn)、違紀(jì)起因等。違紀(jì)中的情節(jié)是指存在于違紀(jì)行為實(shí)施全過(guò)程,影響處置、處分的事實(shí)情況,如違紀(jì)的意圖表示(6)在犯罪認(rèn)定中,犯意表示不能作為犯罪處理。但是,在監(jiān)督執(zhí)紀(jì)中,根據(jù)“紀(jì)嚴(yán)于法”的要求,黨員違紀(jì)意圖表示也應(yīng)當(dāng)受到相應(yīng)的處理。我們認(rèn)為,違紀(jì)意圖表示正是苗頭性、傾向性問(wèn)題的表現(xiàn)形式之一。、預(yù)備、未遂、在共同違紀(jì)中所起的作用等。違紀(jì)后的情節(jié)是指違紀(jì)行為完成后到處置結(jié)束前這段時(shí)間內(nèi)發(fā)生的一些對(duì)行為人處置有影響的情節(jié),如主動(dòng)挽回?fù)p失、消除不良影響或者有效阻止危害結(jié)果發(fā)生等(7)在刑事司法中量刑規(guī)范化也存在類似分類。參見(jiàn)熊選國(guó)主編:《〈人民法院量刑指導(dǎo)意見(jiàn)〉與“兩高三部”〈關(guān)于規(guī)范量刑程序若干問(wèn)題的意見(jiàn)〉理解與適用》,法律出版社2010年版,第87頁(yè)。。

《最高人民法院 最高人民檢察院關(guān)于常見(jiàn)犯罪的量刑指導(dǎo)意見(jiàn)(試行)》規(guī)定了18種常見(jiàn)量刑情節(jié)的適用標(biāo)準(zhǔn),例如,對(duì)于坦白情節(jié),一般情況下可以減少基準(zhǔn)刑的20%以下;如實(shí)供述司法機(jī)關(guān)尚未掌握的同種較重罪行的,可以減少基準(zhǔn)刑的10%～30%。又如,對(duì)于退贓情節(jié),應(yīng)當(dāng)綜合考慮犯罪性質(zhì)、退贓主動(dòng)程度、數(shù)額及對(duì)損害結(jié)果所能彌補(bǔ)的程度等情況,可以減少基準(zhǔn)刑的30%以下,等等。這些量化標(biāo)準(zhǔn)對(duì)于監(jiān)督執(zhí)紀(jì)“四種形態(tài)”的精準(zhǔn)規(guī)范運(yùn)用具有一定的啟發(fā)意義、參考價(jià)值。

值得注意的是,量紀(jì)情節(jié)的適用要區(qū)別對(duì)待違紀(jì)構(gòu)成事實(shí)情節(jié)和違紀(jì)構(gòu)成事實(shí)以外的情節(jié)。這對(duì)一個(gè)違紀(jì)行為存在多個(gè)量紀(jì)情節(jié)時(shí)確定情節(jié)適用標(biāo)準(zhǔn)具有重要意義。對(duì)于同時(shí)存在多個(gè)從輕、減輕情節(jié)或者從重、加重的違紀(jì)情節(jié),如果一概采取“同向相加、逆向相減”的方法,處置的量化結(jié)果可能出現(xiàn)零或者負(fù)數(shù)的情況。對(duì)此,應(yīng)當(dāng)按照前述“三步式”步驟,分層分步調(diào)節(jié)適用,即“部分連乘、部分相加減法”,具體公式為:N(處置基準(zhǔn)點(diǎn))×(1+A1%+……-B1%-……)×(1+C1%+……-D1%-……)。其中,作為處置基準(zhǔn)點(diǎn)的N,是根據(jù)其他影響違紀(jì)構(gòu)成的違紀(jì)數(shù)額、次數(shù)、后果等違紀(jì)事實(shí),在前述量紀(jì)起點(diǎn)的基礎(chǔ)上予以確定;作為第一層次的A1、B1等,是根據(jù)《中國(guó)共產(chǎn)黨紀(jì)律處分條例》第17條、第20條、第25條、第26條等規(guī)定的預(yù)備、未遂,中止違紀(jì)(有效阻止危害結(jié)果的發(fā)生),在共同違紀(jì)中所起的作用,強(qiáng)迫、唆使他人違紀(jì)等量紀(jì)情節(jié)對(duì)應(yīng)從重或者從輕的處分比重。作為第二層次的C1、D1等,是根據(jù)《中國(guó)共產(chǎn)黨紀(jì)律處分條例》第17條、第20條規(guī)定的自首(主動(dòng)交代)、坦白、上交違紀(jì)所得、主動(dòng)挽回?fù)p失、消除不良影響、立功、再次違紀(jì)等量紀(jì)情節(jié)對(duì)應(yīng)從重或者從輕的處分比重。第一、二層次量紀(jì)情節(jié)的從重或者從輕的處分比重,可以參考借鑒《最高人民法院 最高人民檢察院關(guān)于常見(jiàn)犯罪的量刑指導(dǎo)意見(jiàn)(試行)》的相關(guān)規(guī)定,并結(jié)合監(jiān)督執(zhí)紀(jì)的實(shí)踐要求予以確定。有必要指出的是,紀(jì)律處分的種類與刑罰的種類存在本質(zhì)差異,前者主要是處分后的影響期限不同,且具有的確定性(如警告的影響期為1年、嚴(yán)重影響期為1年半、撤銷黨內(nèi)職務(wù)影響期為2年);后者主要是刑期長(zhǎng)短不同(如一般情況下,管制的期限為3個(gè)月以上2年以下,拘役的期限為1個(gè)月以上6個(gè)月以下,有期徒刑的期限為6個(gè)月以上15年以下)。因此,上述“部分連乘、部分相加減法”情節(jié)適用標(biāo)準(zhǔn)對(duì)刑罰特別是有期徒刑的適用具有重要意義,似乎對(duì)監(jiān)督執(zhí)紀(jì)“四種形態(tài)”特別是紀(jì)律處分種類適用的意義有限。但是,如前所述,監(jiān)督執(zhí)紀(jì)“四種形態(tài)”中每種形態(tài)的處置方式的選擇具有廣泛的裁量空間,最容易出現(xiàn)偏差或者失衡。因此,根據(jù)“部分連乘、部分相加減法”情節(jié)適用標(biāo)準(zhǔn)計(jì)算出的量確定影響期,從而作為確定具體的處置方式的參考標(biāo)準(zhǔn),可以防止處置方式選擇的恣意性。

三、監(jiān)督執(zhí)紀(jì)“四種形態(tài)”精準(zhǔn)規(guī)范運(yùn)用案例指導(dǎo)工作機(jī)制的拓展

(一)建立健全案例指導(dǎo)工作制度的必要性

2021年8月,中央紀(jì)委國(guó)家監(jiān)委案件審理室制定出臺(tái)了《關(guān)于發(fā)布指導(dǎo)性案例的工作辦法(試行)》。截至目前,中央紀(jì)委國(guó)家監(jiān)委共發(fā)布了3批11個(gè)執(zhí)紀(jì)執(zhí)法指導(dǎo)性案例,為案例指導(dǎo)工作制度建設(shè)奠定了堅(jiān)實(shí)的基礎(chǔ)。相較于抽象的紀(jì)法條文規(guī)定,指導(dǎo)性案例更加鮮活具體,是對(duì)寶貴的實(shí)踐經(jīng)驗(yàn)總結(jié),是重要的執(zhí)紀(jì)執(zhí)法“活的教科書(shū)”?！笇?dǎo)性案例統(tǒng)一了部分紀(jì)法條規(guī)適用問(wèn)題,解釋了執(zhí)紀(jì)執(zhí)法中一些具體問(wèn)題,既是對(duì)紀(jì)檢監(jiān)察機(jī)關(guān)的業(yè)務(wù)指導(dǎo),也是對(duì)廣大黨員干部的警示教育,同時(shí)更容易得到群眾的認(rèn)可和支持。建立健全案例指導(dǎo)工作制度有利于確保同類案件的紀(jì)法條規(guī)適用與執(zhí)紀(jì)執(zhí)法尺度的統(tǒng)一[19],對(duì)解決監(jiān)督執(zhí)紀(jì)實(shí)踐中“同案不同處”頑疾、推進(jìn)精準(zhǔn)規(guī)范運(yùn)用監(jiān)督執(zhí)紀(jì)“四種形態(tài)”具有重要價(jià)值。

(二)進(jìn)一步強(qiáng)化指導(dǎo)性案例的拘束力

從目前來(lái)看,《關(guān)于發(fā)布指導(dǎo)性案例的工作辦法(試行)》僅對(duì)指導(dǎo)性案例的編寫主體、制定標(biāo)準(zhǔn)、主要內(nèi)容、體例規(guī)范和相關(guān)報(bào)批、發(fā)布程序等[19]進(jìn)行了明確規(guī)定。但是,“指導(dǎo)性案例的價(jià)值在于指導(dǎo),生命在于應(yīng)用?！盵20]要真正發(fā)揮指導(dǎo)性案例在基層紀(jì)檢監(jiān)察實(shí)務(wù)中的指導(dǎo)價(jià)值與應(yīng)用功能,其“參照適用”的制度亟需進(jìn)一步健全和完善。

中央紀(jì)委國(guó)家監(jiān)委發(fā)布的第一批執(zhí)紀(jì)執(zhí)法指導(dǎo)性案例“編者按”指出,“今后,各級(jí)紀(jì)檢監(jiān)察機(jī)關(guān)在辦理同類案件、處理同類問(wèn)題時(shí),應(yīng)當(dāng)參照指導(dǎo)性案例”[21]。因此,對(duì)于各級(jí)紀(jì)檢監(jiān)察機(jī)關(guān)正在辦理的案件(以下簡(jiǎn)稱“在辦案件”),在基本案情、紀(jì)法構(gòu)成要件、價(jià)值取向等方面,與中央紀(jì)委國(guó)家監(jiān)委發(fā)布的指導(dǎo)性案例相類似的(即類案),應(yīng)當(dāng)參照相關(guān)指導(dǎo)性案例的執(zhí)紀(jì)執(zhí)法要點(diǎn)、基本案情及處理結(jié)果、指導(dǎo)意義等相對(duì)應(yīng)的內(nèi)容作出處置,即指導(dǎo)性案例對(duì)運(yùn)用監(jiān)督執(zhí)紀(jì)“四種形態(tài)”具有拘束力。

強(qiáng)化指導(dǎo)性案例的拘束力,即指導(dǎo)性案例參照適用,關(guān)鍵在于在辦案件是否屬于類案的判定。類案判斷的方法在于:一是比較案件基本案情。通過(guò)整理分析在辦案件的基本案情,確定其與指導(dǎo)性案例之間存在一致性。這是類案判定的前提。二是比較違紀(jì)違法類型的構(gòu)成要件。類案判斷的標(biāo)準(zhǔn)應(yīng)當(dāng)圍繞與基本案情涉及相關(guān)的紀(jì)法條規(guī)進(jìn)行,以此為框架對(duì)比相關(guān)違紀(jì)類型構(gòu)成要件的相似性。這是類案判定的基礎(chǔ)。三是比較案件處置的價(jià)值取向。通過(guò)分析指導(dǎo)性案例中的執(zhí)紀(jì)執(zhí)法要點(diǎn)、指導(dǎo)意義,確定在辦案件的價(jià)值取向與前述內(nèi)容具有一致性。只有與指導(dǎo)性案例執(zhí)紀(jì)具備相同價(jià)值取向的在辦案件才是真正的類似案件[22]。這是類案判定的核心。例如,“姚某使用‘空白公函’報(bào)銷案”(2022年指導(dǎo)性案例第1號(hào),總第8號(hào))處理的是“吃公函”問(wèn)題,其中不僅說(shuō)明了“無(wú)公函接待”“一函多吃”“使用空白公函”等行為性質(zhì)的認(rèn)定問(wèn)題,還詳細(xì)說(shuō)明了責(zé)任人員的認(rèn)定范圍、執(zhí)紀(jì)執(zhí)法尺度和涉案財(cái)產(chǎn)的處置。同時(shí),該指導(dǎo)性案例對(duì)“吃公函”相關(guān)違紀(jì)違法行為的構(gòu)成要件、認(rèn)定方法都進(jìn)行較為詳細(xì)的闡釋。因此,對(duì)所有符合該指導(dǎo)性案例中“無(wú)公函接待”“一函多吃”“使用空白公函”等“吃公函”的情況,都可以認(rèn)定為“類案”,并參照該案例中的違紀(jì)違法性質(zhì)、責(zé)任人員范圍、執(zhí)紀(jì)執(zhí)法尺度、涉案財(cái)產(chǎn)的認(rèn)定、處置方式進(jìn)行處理[22],進(jìn)一步強(qiáng)化嚴(yán)肅整治公務(wù)接待中“由風(fēng)及腐、風(fēng)腐一體”問(wèn)題的決心態(tài)度和規(guī)范統(tǒng)一。

當(dāng)然,由于指導(dǎo)性案例不具有正式的紀(jì)法效力,不屬于正式的紀(jì)法條規(guī)淵源,各級(jí)紀(jì)檢監(jiān)察機(jī)關(guān)在參照適用指導(dǎo)性案例時(shí),只需要將指導(dǎo)性案例中相關(guān)內(nèi)容作為處置理由予以闡釋,而不能作為處置依據(jù)直接引用。但是,為了強(qiáng)化執(zhí)紀(jì)執(zhí)法指導(dǎo)性案例的拘束力,在問(wèn)題處置、案件辦理過(guò)程中,承辦部門及相關(guān)人員應(yīng)當(dāng)查詢相關(guān)指導(dǎo)性案例,并應(yīng)當(dāng)在初核報(bào)告、審查調(diào)查報(bào)告、審理報(bào)告等處置型建議文書(shū)中對(duì)指導(dǎo)性案例檢索情況予以說(shuō)明,或者制作專門的指導(dǎo)性案例檢索報(bào)告,并隨案歸檔備查。指導(dǎo)性案例檢索情況說(shuō)明或者報(bào)告,應(yīng)當(dāng)客觀、全面、準(zhǔn)確,主要包括檢索主體、時(shí)間、平臺(tái)、方法、結(jié)果等,以及指導(dǎo)性案例的編號(hào)和執(zhí)紀(jì)執(zhí)法要點(diǎn)。

(三)進(jìn)一步加強(qiáng)指導(dǎo)性案例檢索平臺(tái)建設(shè)

與我國(guó)的法律條文和每年浩如煙海的案件數(shù)量相比較,在10余年時(shí)間司法機(jī)關(guān)指導(dǎo)性案例制度建設(shè)中,最高人民法院發(fā)布數(shù)量?jī)H200余個(gè)、最高人民檢察院發(fā)布數(shù)量?jī)H180余個(gè)指導(dǎo)性案例,其中部分案例類型過(guò)于狹窄,其發(fā)揮的指導(dǎo)作用還比較有限[22]。類案檢索平臺(tái)提供的檢索結(jié)果缺少直觀的裁判規(guī)則、結(jié)果龐雜、匹配不精確,導(dǎo)致無(wú)法廣泛地參照適用。這啟示我們,在執(zhí)紀(jì)執(zhí)法指導(dǎo)性案例工作制度的健全完善中,可以進(jìn)一步提升執(zhí)紀(jì)執(zhí)法指導(dǎo)性案例的發(fā)布數(shù)量和違紀(jì)行為類型的覆蓋率,建立分類相對(duì)科學(xué)、公開(kāi)便捷的電子信息庫(kù)等平臺(tái),為其查詢、檢索、參照適用等提供保障,使執(zhí)紀(jì)執(zhí)法指導(dǎo)性案例能夠更廣泛、更精準(zhǔn)、更有效地應(yīng)用于監(jiān)督執(zhí)紀(jì)實(shí)踐[22]。另外,還需適時(shí)對(duì)指導(dǎo)性案例進(jìn)行梳理,建立健全不宜參照適用的指導(dǎo)性案例退出機(jī)制。例如,對(duì)于與新的紀(jì)法條規(guī)相沖突或者為新的指導(dǎo)性案例所取代的指導(dǎo)性案例,應(yīng)當(dāng)及時(shí)注明其不再具有指導(dǎo)作用或者在指導(dǎo)性案例庫(kù)中予以刪除。2023年9月,中共中央辦公廳印發(fā)的《中央反腐敗協(xié)調(diào)小組工作規(guī)劃(2023—2027年)》明確指出,加強(qiáng)對(duì)反腐敗法律適用的指導(dǎo),通過(guò)發(fā)布指導(dǎo)性文件、典型案例等方式,指導(dǎo)紀(jì)檢監(jiān)察機(jī)關(guān)、審判機(jī)關(guān)、檢察機(jī)關(guān)在相關(guān)案件中準(zhǔn)確適用法律、把握政策。

結(jié)語(yǔ)

紀(jì)律檢查機(jī)關(guān)是黨進(jìn)行偉大自我革命的重要力量,是推進(jìn)全面從嚴(yán)治黨的重要力量,也是管黨治黨的利器重器[23]。在監(jiān)督執(zhí)紀(jì)工作中,必須深刻把握“四種形態(tài)”的重大意義、深刻內(nèi)涵和實(shí)踐要求,把第一種形態(tài)作為基礎(chǔ)工作,只有抓住了這個(gè)關(guān)鍵環(huán)節(jié),才能促使黨員干部不犯或少犯錯(cuò)誤;落實(shí)“把紀(jì)律挺在前面”的要求,根據(jù)錯(cuò)誤性質(zhì)和情節(jié)輕重,綜合運(yùn)用組織調(diào)整、紀(jì)律處分等方式,強(qiáng)化教育提醒;按照第二、三種形態(tài)分類處置,強(qiáng)化層層防治;對(duì)于嚴(yán)重違紀(jì)、涉嫌犯罪的黨員、干部,按照第四種形態(tài)予以處置,強(qiáng)化以“零容忍”的態(tài)度懲治腐敗(8)關(guān)于每種形態(tài)的具體處置方式,參見(jiàn)《中國(guó)共產(chǎn)黨紀(jì)律檢查委員會(huì)工作條例》第31條第2款。,不得人為搞變通、做選擇、打折扣。踏上新時(shí)代新征程,應(yīng)當(dāng)更加突出運(yùn)用治理的理念、系統(tǒng)的觀念、辯證的思維,進(jìn)一步強(qiáng)化監(jiān)督執(zhí)紀(jì)“四種形態(tài)”運(yùn)用的法治意識(shí)、程序意識(shí)、證據(jù)意識(shí),不斷提升監(jiān)督執(zhí)紀(jì)“四種形態(tài)”法治化、規(guī)范化、正規(guī)化建設(shè),在推進(jìn)形成內(nèi)容上全涵蓋、對(duì)象上全覆蓋、責(zé)任上全鏈條、制度上全貫通的全面從嚴(yán)治黨體系中貢獻(xiàn)重要力量。