余敏江,趙 乾

(同濟大學(xué) 政治與國際關(guān)系學(xué)院,上海 200092)

2021年9月30日,民政部發(fā)布了《“十四五”社會組織發(fā)展規(guī)劃》,其作為社會組織領(lǐng)域首個五年規(guī)劃,指出了“社會組織要從注重數(shù)量增長、規(guī)模擴張向能力提升、作用發(fā)揮轉(zhuǎn)型”。隨著社會治理的縱深推進,黨和國家不斷釋放出積極推進社會組織發(fā)展的信號。當(dāng)前,各地方政府在創(chuàng)新社會治理的背景下持續(xù)增加對社會組織的支持力度,從而為中國社會組織的成長提供了新的發(fā)展空間,可以說,中國社會組織發(fā)展進入快車道[1]。作為國家治理體系的有機組成部分,社會組織是全面建設(shè)社會主義現(xiàn)代化國家的重要力量。改革開放以來,中國社會組織的數(shù)量不斷增長,科學(xué)技術(shù)的進步賦予社會組織更多的力量。在西方的研究視域下,經(jīng)典的現(xiàn)代化理論指出非政府組織可以限制政府權(quán)力的擴張[2],而國家法團主義則認為集權(quán)政府常常把非政府組織視為治理與社會控制的工具[3]。大量學(xué)者嘗試從不同的視角分析社會組織和政府之間的關(guān)系,尤其集中于探討社會組織的發(fā)展對政府政策制定和執(zhí)行會產(chǎn)生什么樣的影響等問題[4]。質(zhì)言之,現(xiàn)有文獻整體上是在“國家與社會”的理論范式下反思社會組織的成長問題,其基本預(yù)設(shè)為:承載著“社會”意義的社會組織可以彌補國家能力的不足,同時強調(diào)國家制度安排對社會組織發(fā)展的強大塑造作用。然而,既有研究多關(guān)注民間社會組織的依附性特征,卻忽略了其他有價值的討論面向,以及對不同制度安排下的民間社會組織行動策略選擇。

為此,本研究核心關(guān)注生態(tài)環(huán)境保護領(lǐng)域的民間社會組織,并以X市A環(huán)保組織為例,嘗試考察民間環(huán)保組織的行動策略,探索民間環(huán)保組織何以有效參與生態(tài)環(huán)境治理。面對民間環(huán)保組織的政策倡導(dǎo),地方政府是否會積極回應(yīng)?民間環(huán)保組織如何引起政府注意,并加入國家生態(tài)環(huán)境治理大局,實現(xiàn)環(huán)境保護實踐的共治?以及在生態(tài)環(huán)境治理參與的過程中,民間環(huán)保組織呈現(xiàn)出怎樣的行動特征與運作邏輯?這一系列的問題構(gòu)成了本研究的議題。

一、文獻述評

(一)爭議中的社會組織發(fā)展:國家與社會關(guān)系的視角

現(xiàn)有國家與社會關(guān)系視角下的社會組織研究傾向于從“公民社會”與“法團主義”兩個視角展開,但其適用性一直存在爭議。一般而言,公民社會視角強調(diào)獨立于國家之外的社會力量及其對國家權(quán)力的制衡和約束,以及對民主化進展的意義。一些學(xué)者認為,中國正在形成不成熟的公民社會[5]或者國家主導(dǎo)型的公民社會[6]。當(dāng)代中國出現(xiàn)了類似于西方的公民社會萌芽,并且正在向著公民社會的方向前進,中國的社團發(fā)展呈現(xiàn)出公民社會的組織化特征[7]。然而,中國的國家與社會之間并沒有明確的界限,且社會組織對國家有很強的依附性,這使得大量學(xué)者不得不開始轉(zhuǎn)向“法團主義”的研究。

法團主義視角強調(diào)國家之于公民社會的參與、控制作用以及國家與社會之間制度化的聯(lián)系渠道[8]。多數(shù)學(xué)者認為法團主義更加符合中國的實際情況,提出了“行政吸納社會”[9]“行政吸納服務(wù)”[10]等經(jīng)典觀點?？禃怨狻㈨n恒提出“分類控制體系”,認為政府為了自身利益會根據(jù)社會組織的挑戰(zhàn)能力和提供的公共物品,對不同的社會組織采取不同的控制策略[11]。張鐘汝等提出“庇護性國家法團主義”和“層級性國家法團主義”概念,并認為非政府組織正經(jīng)歷著一個由“直柱型的國家與社會關(guān)系狀態(tài)”向“漏斗型的國家與社會關(guān)系狀態(tài)”的轉(zhuǎn)變過程[12]。王穎等強調(diào)非政府組織具有“官民二重性”的特征,中國正在出現(xiàn)的是一個“社會中間層”[13]。田凱提出“組織外形化”概念,用以描述國內(nèi)慈善組織的基本特征,反映出這類非政府組織和政府的真實關(guān)系:組織與行政部門同構(gòu)、被政府主導(dǎo)以及居于從屬的地位等[14]。一些半官方社團利用他們與國家之間的密切聯(lián)系來加強社會參與,而且一些自治的社團組織也非常希望能被國家行政體系所吸納[15]。該部分研究往往把政府管理社會組織的方式作為考察國家與社會關(guān)系的切入點,著重強調(diào)國家的作用,且社會組織和政府之間處于相對靜態(tài)的權(quán)力結(jié)構(gòu),而較少關(guān)注社會組織具體行動的過程,忽略了民間社會組織在推進國家與社會關(guān)系融合方面的策略與實踐。

綜上所述,國家與社會關(guān)系理論視域下的社會組織研究多以“國家主義”為中心,缺乏對社會的真正關(guān)切以及對社會組織差異化的行為分析。即便有許多研究關(guān)注了社會,但這個社會是被國家強力重塑和滲透的社會,其真正價值往往被忽略。作為“社會載體”的社會組織在國家制度安排下多呈現(xiàn)低沉消極、依賴性強等特征。事實上,中國的國家與社會關(guān)系既不是“國家中心”,也不是“社會中心”,而是“國家鑲嵌在社會之中”[16],兩者相互交織和相互塑造。國家與社會之間的關(guān)系是動態(tài)的,在不同時間與空間都可能存在差異的。因此,這要求我們要留意公共政策的反饋效應(yīng)[17],也就意味著需要關(guān)注國家主張的公共政策所帶來的后果又是如何反過來影響了國家,進而重塑國家與社會關(guān)系[18]。

(二)中國民間環(huán)保組織的政治闡釋

當(dāng)前,生態(tài)環(huán)境治理已然成為黨和國家的重大政治任務(wù)。自生態(tài)文明建設(shè)被納入“五位一體”總體布局以來,生態(tài)環(huán)境治理高壓態(tài)勢逐漸常態(tài)化,尤其是中央環(huán)保督察制度的出現(xiàn),使得生態(tài)環(huán)境保護問題愈加趨向政治化,且?guī)в忻黠@的“壓力型體制”特征。多數(shù)學(xué)者曾遍強調(diào)生態(tài)環(huán)境政策執(zhí)行偏差是地方環(huán)境治理過程中面臨的核心障礙,并且缺乏對環(huán)境政策執(zhí)行過程和結(jié)果進行監(jiān)督[19]。以上背景為當(dāng)下民間環(huán)保組織提供了有利的制度環(huán)境和快速發(fā)展的契機,此時需要民間環(huán)保組織充分發(fā)揮彌補政府組織運轉(zhuǎn)失靈、中央與地方存在“信息鴻溝”、環(huán)境政策執(zhí)行走樣的作用以及回應(yīng)社會生態(tài)環(huán)境問題的作用。

經(jīng)過多年的發(fā)展,中國環(huán)保組織在公共領(lǐng)域的政策倡導(dǎo)行動日趨活躍。環(huán)保組織參與的基本邏輯是采用“嵌入”體制內(nèi)的方法或者以體制內(nèi)許可的方式采取行動,這種策略被學(xué)界稱之為“嵌入式環(huán)保主義”[20]。環(huán)保組織基本不會和地方政府發(fā)生沖突,其主要在許可范圍內(nèi)采取合作的方式進行政策倡導(dǎo),并積極利用官方支持的敘事體系表達組織訴求等[21]。而中國民間環(huán)保組織與政府間關(guān)系可以簡單概括為以政府支持型為主、政府中立型和政府抑制型為輔的“政府主導(dǎo)型”格局[22]。類似的是,周軍等也支持國家主導(dǎo)與支配民間環(huán)保組織的觀點[23]。另有學(xué)者強調(diào),民間環(huán)保組織與政府之間是一種“若即若離”的關(guān)系,這樣反而使得民間環(huán)保組織更容易開展政策倡導(dǎo)行動[24]。

民間環(huán)保組織要想獲得與地方政府的“合作”機會,進而配合地方政府對環(huán)境問題實施有效的治理策略,一般會采取“鬧大”與“柔化”相結(jié)合的行動策略[25]。劉偉、滿彩霞提出了四種環(huán)保組織的行動策略,即內(nèi)部倡導(dǎo)、試點孵化、公眾布道與行動深耕[26]。趙秀梅的研究發(fā)現(xiàn),民間環(huán)保組織通過各種途徑主動把自己納入國家行政體系之中,并與國家行政體系發(fā)生一定關(guān)聯(lián),從而在某種程度上使自己合法化,以此彌補自身法律程序上的缺失,穩(wěn)定自身合法性基礎(chǔ)[27]。此外,民間環(huán)保組織會利用私人關(guān)系來動員體制內(nèi)資源,即通過政府關(guān)系網(wǎng)絡(luò)來實現(xiàn)自己的組織目標。正如Saich指出,在中國這種人情社會中,社會組織會借助與體制內(nèi)官員的關(guān)系或者創(chuàng)始人在體制內(nèi)的身份,加強政策倡導(dǎo)與貫徹組織理念,進而對政府行為施加一定的影響[28]。

事實上,探索與政企之間良性的互動模式是近年來民間環(huán)保組織話語實踐和行動策略轉(zhuǎn)型的重要著力點[29]。中國民間環(huán)保組織作為重要的社會力量,在生態(tài)環(huán)境治理中,功能日漸凸顯。然而,中國民間環(huán)保組織仍然為爭取“政府承認”與“社會承認”的雙重合法性而努力,以增加社會民意支持和減少政府或者企業(yè)排斥,從而正當(dāng)?shù)貐⑴c生態(tài)環(huán)境治理。值得注意的是,民間環(huán)保組織目標的單一性和政府績效目標的多元性之間存在必然的矛盾。地方政府有自身既定的目標考核要求,且與民間環(huán)保組織的期望不盡一致。如此一來,民間環(huán)保組織的哪些行為會獲得政府的注意?民間環(huán)保組織究竟如何有效參與生態(tài)環(huán)境治理過程,與地方政府建立良好的合作關(guān)系?這又對實現(xiàn)人與自然和諧共生的中國式現(xiàn)代化有何啟發(fā)意義?以上基本問題是本研究關(guān)注的重點。

二、政治勢能-資源視角下的分析框架

本研究試圖在特定具體的制度背景下,通過對民間環(huán)保組織的個案觀察,探討社會組織有效參與環(huán)境治理的問題?，F(xiàn)有大多數(shù)研究認為,政治機會和資源是影響環(huán)保組織參與環(huán)境治理的兩個最重要因素[30]。研究者們通常將實現(xiàn)社會運動訴求的外部環(huán)境因素稱之為政治機會[31]。政治機會作為以國家為中心的理論概念,具有較高的現(xiàn)實解釋力,其強調(diào)國家政治體制的開放程度是如何給社會行動者帶來機會或?qū)嵤┫拗?進而對其行動產(chǎn)生促進或者阻礙的作用。簡言之,該概念主張社會運動的起源、策略和結(jié)果均被特定的國家政治體制提供的機會與限制所影響[32]。因此,社會組織在面對政治體制提供的機會時,它們進行政策倡導(dǎo)與動員的可能性就會比較高;反之,在面對政治體制帶來的限制時,社會組織的行動則會受到一定的阻礙。然而,政治機會作為一個宏觀概念,容易陷入結(jié)構(gòu)決定論的泥沼。此外,政治機會存在偶然性,使得有利的機會稍縱即逝,一些行動者可能無法有效把握。在本研究中,筆者將借用“政治勢能”[33]這一解釋工具以替代傳統(tǒng)研究中的“政治機會”概念,因為它與中國特色的政治制度密切相關(guān),更能體現(xiàn)當(dāng)下中國生態(tài)環(huán)境治理的現(xiàn)實狀況,可以更恰當(dāng)?shù)卣故局袊舱邎?zhí)行過程中各種政治要素的真實運作邏輯,較好地解決了中國國家治理中的層級性與多屬性問題。另外,政治勢能在很大程度上會對公共政策執(zhí)行的速度和效果造成影響。政治勢能的強弱將直接影響地方政府生態(tài)環(huán)境治理的推進情況,環(huán)保組織行動策略會依據(jù)政治勢能的強弱而產(chǎn)生不同的變化。

資源視角的出場,將不再把社會組織遇到的阻礙簡單歸因于合法性問題,而是能從更加中觀或者微觀的層次深入探究這些阻礙的肇因。早期的經(jīng)典研究常常根據(jù)社會組織合法性空間的形塑機制來探討中國的國家與社會關(guān)系,不可否認的是,合法性視角有助于理解當(dāng)代中國社會組織發(fā)展所面臨的困境與問題,但是隨著市場化進程的加速以及項目制的推行,單一的合法性解釋略顯單薄。資源理論視角具有悠久的研究傳統(tǒng),以資源依賴理論為代表的組織理論強調(diào)組織需要與周圍環(huán)境相互依存、相互合作,探究來自組織系統(tǒng)外部的資源以何種方式影響組織的存續(xù)并促使組織作出反應(yīng)[34],其核心假設(shè)是組織主要通過獲得環(huán)境中的資源來維持生存[35]。資源作為一個關(guān)鍵變量,若將其納入分析框架內(nèi),可以更好地幫助我們理解社會組織行為策略的起源,深入解讀社會組織成長過程中的深層次問題,為洞察社會組織行為提供了重要的研究窗口。對于環(huán)保組織而言,汲取外部資源在很大程度上可以影響組織的內(nèi)部行為機制,探究環(huán)保組織的資源依賴結(jié)構(gòu)有益于闡釋其自主性空間,進一步呈現(xiàn)出環(huán)保組織行為策略的復(fù)雜性與多元性。

因此,本研究基于政治勢能與資源兩個重要維度,嘗試將當(dāng)下生態(tài)環(huán)境治理的制度安排劃分成四類,即高位推動型、邊緣替代型、支援輸送型、激勵倡導(dǎo)型。這四類制度安排共同構(gòu)成了當(dāng)下生態(tài)環(huán)境治理的制度空間,進而影響了民間環(huán)保組織參與環(huán)境治理的行動策略與互動行為。詳見下表(表1):

表1 政治勢能-資源分析框架

在本研究的分析框架中,“高位推動型”制度在政治勢能和資源層面均處于強勢地位,中央成立相應(yīng)的高權(quán)威性領(lǐng)導(dǎo)小組“由上至下”推動生態(tài)環(huán)境政策執(zhí)行,最典型的表現(xiàn)為中央環(huán)保督察組的成立,給予地方生態(tài)環(huán)境治理強大推動力。而在資源方面,高層級政府出臺不同的生態(tài)環(huán)境政策、行動方案、指導(dǎo)意見等以支持生態(tài)環(huán)境保護工作,盡可能實現(xiàn)資源利用最大化。與“高位推動型”制度安排恰恰相反,“邊緣替代型”在政治勢能和資源層面均處于劣勢地位。中央政府沒有給予強大的政治動員與資源支持,而地方政府的生態(tài)環(huán)境治理目標又特別容易被當(dāng)?shù)亟?jīng)濟發(fā)展、招商引資、維穩(wěn)等“硬指標”替代,使得生態(tài)環(huán)境保護事務(wù)處于工作邊緣位置,難以引起地方主政官員的注意。

在“支援輸送型”制度空間下,雖然沒有強大的政治動員,但地方政府或其他正式的組織機構(gòu)會傾向于為生態(tài)環(huán)境保護領(lǐng)域提供一定的支持性資源,這主要體現(xiàn)在區(qū)域環(huán)保服務(wù)、環(huán)境監(jiān)測服務(wù)、園區(qū)第三方治理等方面。而政府購買環(huán)境服務(wù)制度、社會組織信譽資源等級評估制度的出臺也為民間環(huán)保組織的資源支持提供了一些政策依據(jù)?？梢钥闯?“支援輸送型”制度安排呈現(xiàn)出政治勢能弱、資源多的基本特征。與之相反,“激勵倡導(dǎo)型”的主要特點為政治勢能強、資源少。盡管高層級政府日益強調(diào)生態(tài)環(huán)境保護的重要性,積極動員地方官員將生態(tài)環(huán)保事務(wù)提上工作議程,不斷加強生態(tài)環(huán)境治理。但是,生態(tài)環(huán)境的治理與改善需要大量資源的支持,比如財政、人力、技術(shù)等,地方政府在資源缺乏的情況下對處理生態(tài)環(huán)境問題往往有心無力。與此同時,該制度安排的目的在于避免中國民間環(huán)保組織得到其他非官方特殊渠道的資源支持而被其他利益團體尤其是境外非法組織所捕獲與利用,從而威脅社會安定。

以上四種具體的制度安排基本構(gòu)建了中國生態(tài)環(huán)境治理領(lǐng)域的制度空間,并為民間環(huán)保組織參與生態(tài)環(huán)境治理提供了更多的可能性?；诖?民間環(huán)保組織形成了四種行動策略,即合法的“越級監(jiān)督”、“調(diào)研式”自我賦能、“媒體身份”獲取、“自發(fā)性”關(guān)系嵌入。接下來,本研究將在上述制度框架內(nèi),對X市A民間環(huán)保組織的四種行為策略進行深入分析,嘗試理解社會組織的發(fā)展動態(tài)并推進社會組織相關(guān)研究。

三、個案呈現(xiàn):A民間環(huán)保組織的行動策略

A民間環(huán)保組織位于X市,該市致力于快速響應(yīng)大氣環(huán)境污染治理問題,其工作區(qū)域基本覆蓋中國主要的大氣污染地區(qū)(主要包括華北地區(qū)、長三角地區(qū)、汾渭平原地區(qū)等)。A民間環(huán)保組織是中國本土在大氣環(huán)境調(diào)研和推動生態(tài)環(huán)境治理領(lǐng)域最為活躍的機構(gòu)之一,且逐漸成為打贏藍天保衛(wèi)戰(zhàn)的重要推動力量。A民間環(huán)保組織與地方政府之間經(jīng)歷了從較少合作到密切合作的過程,并成功獲得地方政府關(guān)注,最終同地方政府、企業(yè)等多元主體建立起良性的生態(tài)環(huán)境協(xié)同共治機制。本研究所考察的A民間環(huán)保組織特征并非傳統(tǒng)研究中所強調(diào)的依附性或者依賴性,更多的是其行動的主動性與策略性。同時,A民間環(huán)保組織實現(xiàn)了有效參與國家生態(tài)環(huán)境治理的目標。因此,A民間環(huán)保組織可以作為本研究的典型案例進行深入探討與挖掘。

下文將嘗試揭示A民間環(huán)保組織如何進行組織規(guī)劃與執(zhí)行策略,并得到地方政府的關(guān)注,成功融入國家生態(tài)環(huán)境治理大局,實現(xiàn)多中心生態(tài)環(huán)境共治。文中所使用的經(jīng)驗材料主要來自于筆者在A民間環(huán)保組織的田野觀察記錄以及與A民間環(huán)保組織負責(zé)人和工作人員的訪談筆記。此外,還有一部分研究資料包括A民間環(huán)保組織內(nèi)部的文件、檔案等。

(一)合法的“越級監(jiān)督”

以高位推動為起點的中央環(huán)保督察制度是縱深推進生態(tài)文明建設(shè)的重要措施,并對地方生態(tài)環(huán)境治理行為與實踐的影響日益增加。在中央環(huán)保督察模式下,中央環(huán)保督察組通常以“不打招呼”且“自上而下”的政治動員方式,突破部門化、規(guī)則化為特征的傳統(tǒng)科層組織模式,調(diào)動各方資源和注意力,直接進駐被督察省份開啟督察工作,并對出現(xiàn)生態(tài)環(huán)境政策落實不到位等問題的地方主政官員進行嚴厲問責(zé)[36]。與此同時,中央環(huán)保督察組啟動特殊的信訪舉報渠道,主動向社會各成員了解地方政府生態(tài)環(huán)境政策執(zhí)行情況,并以此向基層執(zhí)行部門施壓進而使其提高執(zhí)行力度與效度[37]。該督察模式允許社會成員與更高層級的政府直接建立互動關(guān)系,并向其提出生態(tài)環(huán)境信訪訴求與舉報問題,這在一定程度上改變了以往層層逐級信訪的程序。處于“高位推動型”的制度之中,跨層級的治理方式增強了環(huán)保執(zhí)法的剛性約束力[38],可以激發(fā)地方政府的生態(tài)環(huán)境保護工作動力,同時也為民間環(huán)保組織的行動策略帶來了多樣化的選擇。

在政治勢能不斷強化的生態(tài)環(huán)境保護領(lǐng)域,生態(tài)環(huán)境部門一改以往弱勢的地位,得以在橫向部門間相對擴權(quán),橫向職能亦得到擴展,能夠處理一些過去棘手且無力解決的環(huán)境問題[39]。由中央環(huán)保督察引發(fā)的一系列政府調(diào)適行為逐漸開始以常態(tài)化、例行化的形式發(fā)揮作用,為民間環(huán)保組織合法的“越級監(jiān)督”行為奠定了堅實的基礎(chǔ)。2016年1月4日,首個中央環(huán)境保護督察組成立并進駐河北省實施督察。自此,被稱為“環(huán)保欽差”的中央環(huán)保督察組正式登上歷史舞臺。A民間環(huán)保組織積極收集中央環(huán)保督察組入駐的信息,包括例行檢查、“回頭看”和專項督察等。在環(huán)保督察期間,A民間環(huán)保組織通過打電話、郵寄材料的方式進行生態(tài)環(huán)境污染問題的舉報與投訴。A民間環(huán)保組織的負責(zé)人如是說:“我們會持續(xù)追蹤北方大氣污染嚴重的地區(qū),投訴的問題主要涉及地方政府環(huán)境治理的表面整改、敷衍整改與‘一刀切’問題,另外也包括舉報一些企業(yè)、工廠不合法的排污行為。總的來說,我們團隊在環(huán)保督察期間的工作任務(wù)較重,需要搜集整理大量的線索和證據(jù)交給督察組,最大程度利用這來之不易的監(jiān)督機會?！?訪談記錄:AM220708)

從中央環(huán)保督察設(shè)立特殊的信訪渠道以來,A民間環(huán)保組織便開始籌劃如何借用上級的高權(quán)威性去監(jiān)督地方環(huán)境治理行為,定期梳理排查所關(guān)注區(qū)域的污染點,并做好“污染源臺賬”,記錄污染發(fā)生地點與時間等重要信息,為中央環(huán)保督察組的到來做好充分的準備。在“回頭看”時期,A民間環(huán)保組織會主動核查上一輪地方政府整改行為的效果。如果地方政府存在虛假整改、共謀整改等形式主義情況,A民間環(huán)保組織則會進行新一輪的舉報與投訴,從而促使生態(tài)環(huán)境治理更具警示性與專業(yè)性,改善生態(tài)環(huán)境治理效果差、環(huán)保執(zhí)法不嚴等問題。

(二)“調(diào)研式”自我賦能

“邊緣替代型”的制度約束激發(fā)了民間環(huán)保組織進行反思與創(chuàng)造的自主能力,只有不斷進行自我賦能,民間環(huán)保組織方能實現(xiàn)生態(tài)環(huán)境治理能力的全面提升。在“中國之治”的現(xiàn)代國家治理進程中,作為中國特色社會主義制度體系運作的重要機制,調(diào)研被視為開展一切工作的基礎(chǔ)和前提。民間環(huán)保組織基于調(diào)研實踐過程,通過現(xiàn)場排查、走訪、觀摩、第三方監(jiān)督等手段充分發(fā)揮其重要的治理能力,不斷提高生態(tài)環(huán)境治理效能,強化自身治理主體的合法性,最終實現(xiàn)生態(tài)環(huán)境共治的“大合唱”局面。在國家常規(guī)的生態(tài)環(huán)境治理模式下,地方政府的注意力分散于上級交辦的各項任務(wù)目標之中,經(jīng)濟發(fā)展、招商引資、綜治維穩(wěn)、文化創(chuàng)建等往往是地方政府重點關(guān)注的事項,而生態(tài)環(huán)境保護工作則被置于政府議程設(shè)置的末位,甚至?xí)l(fā)生“目標替代”“選擇性執(zhí)行”“敷衍整改”等消極性行為,生態(tài)環(huán)境問題得不到及時有效的處理。因此,“調(diào)研式”自我賦能行為模式應(yīng)運而生,成為民間環(huán)保組織的行動策略之一,以應(yīng)對追求政績?yōu)橹行哪繕说牡胤秸畬ι鷳B(tài)環(huán)境問題漠視的情況。

民間環(huán)保組織通過“調(diào)研式”自我賦能,逐步增強生態(tài)環(huán)境保護意識,凝聚生態(tài)環(huán)境治理共識,繼而扭轉(zhuǎn)自身在國家與社會關(guān)系中的劣勢地位,提升生態(tài)環(huán)境治理效能。圍繞“調(diào)研觀察-意見聚合-科學(xué)推動”的運行機制,民間環(huán)保組織將生態(tài)環(huán)境治理理念轉(zhuǎn)化為可操作的行動策略與實踐方式,不斷加強社會動員,政策倡導(dǎo)因而得以實現(xiàn)。與此同時,民間環(huán)保組織的談判能力也進一步得到強化,為“邊緣替代型”制度安排下的行動提供了更多的可能性。

在本案例中,“調(diào)研式”自我賦能一般通過蹲點型調(diào)研與咨詢型調(diào)研實現(xiàn),力圖達到主觀意志與客觀現(xiàn)實相統(tǒng)一,為民間環(huán)保組織提供合理的行動依據(jù)。一方面,A民間環(huán)保組織蹲點調(diào)研的工作思路是先招募大量的“環(huán)境觀察員”,在一定時間內(nèi)發(fā)現(xiàn)一個污染單位,并進行長期持續(xù)性的觀察,通過深度走訪了解當(dāng)?shù)厣鷳B(tài)環(huán)境情況,挖掘群眾身邊實實在在的環(huán)境“老大難”問題,摸排生態(tài)環(huán)境污染問題以及跟蹤動態(tài)處理的效果,直到該污染單位的問題得到妥當(dāng)處理。另一方面,當(dāng)A民間環(huán)保組織面對棘手的生態(tài)環(huán)境污染問題時,會采用咨詢型調(diào)研方式,成立“環(huán)境問題顧問小組”,聯(lián)合不同的環(huán)保組織,及時向高校機構(gòu)、科研院所等相關(guān)單位的專家學(xué)者咨詢請教,并進行集體論證,最終形成科學(xué)化、規(guī)范化、精細化的環(huán)境觀察報告與環(huán)境問題解決方案。A民間環(huán)保組織的“調(diào)研式”自我賦能以蹲點型調(diào)研、咨詢型調(diào)研為主要方式,經(jīng)過不斷積累實踐經(jīng)驗、查漏補缺、動態(tài)完善、集思廣益的過程,不斷優(yōu)化生態(tài)環(huán)境治理策略,提升組織革新的韌性能力,進一步開創(chuàng)生態(tài)環(huán)境治理新局面。

(三)“媒體身份”獲取

資源的有效輸入與充分汲取,很大程度上為民間環(huán)保組織有效參與生態(tài)環(huán)境治理擴大了外部的行動空間,有利于提升生態(tài)環(huán)境治理的機制韌性。源于媒體的“地位授予”(conferring status)是當(dāng)代大眾傳播媒介重要的社會功能之一[40],其在民間環(huán)保組織獲取合法性方面扮演著不可或缺的角色。在“支援輸送型”制度框架下,通過獲取媒介授予的“地位身份”資源,民間環(huán)保組織的一系列行動具有了“社會內(nèi)涵”。擁有“媒體身份”的民間環(huán)保組織的輿論話語權(quán)亦相應(yīng)得到提高,且被賦予了被認可的地位,從而獲得生態(tài)環(huán)境治理行動的正當(dāng)性。在中國,獲得新聞媒體的認可不僅意味著進入了公共空間并得到社會關(guān)注,而且還可能參與到以黨和國家為主導(dǎo)的話語敘事體系之中[41]。民間環(huán)保組織在新聞媒體報道中的“出場”(visibility)與“發(fā)聲”(speaking)成為融入國家生態(tài)環(huán)境治理脈絡(luò)的重要策略,為破解生態(tài)環(huán)境治理難題提供了更多可能性。

獲取大眾媒體資源對于民間環(huán)保組織的生存和發(fā)展而言至關(guān)重要。媒體的報道使得民間環(huán)保組織成為生態(tài)環(huán)境治理中的重要行動者,在媒體這一“話語實踐場所”中獲得身份認可,繼而可以參與生態(tài)環(huán)境治理敘事建構(gòu),從而極大增加了“發(fā)聲”的可能性。民間環(huán)保組織被大眾媒體賦予了多種社會價值與意義,而“媒體身份”的確立則是為其在大眾傳媒領(lǐng)域以什么角色“出場”并以什么身份“發(fā)聲”提供了合理性,同時也可以為民間環(huán)保組織行動“保駕護航”。

A民間環(huán)保組織與新聞媒體機構(gòu)間存在多樣化的互動關(guān)系,兩者構(gòu)建了協(xié)同共治、和融共生的良好局面。A民間環(huán)保組織曾聯(lián)合新華社、央視、人民日報、中國環(huán)境報等大型知名傳統(tǒng)媒體進行生態(tài)環(huán)境污染調(diào)查,相關(guān)媒體單位及時刊出環(huán)境觀察系列報道文章,并通過攝像技術(shù)錄制生態(tài)環(huán)境保護視頻,展現(xiàn)生態(tài)環(huán)境治理效果,引起了較大的輿論關(guān)注與社會反響。

近年來,隨著新媒體技術(shù)的普及發(fā)展,越來越多的政務(wù)新媒體加快創(chuàng)新傳播手段,為A民間環(huán)保組織增添了新的“媒體身份”。A民間環(huán)保組織從汲取傳統(tǒng)媒體資源到開拓新媒體資源,突破了以往時間和空間上的限制,積極與政務(wù)新媒體展開合作,將生態(tài)環(huán)境保護原理進行科普化表達,在生態(tài)環(huán)境宣傳領(lǐng)域創(chuàng)造了令人印象深刻的新媒體產(chǎn)品,實現(xiàn)了生態(tài)環(huán)境保護知識的有效傳播。A民間環(huán)保組織整合優(yōu)化新舊媒體資源,妥善利用雙重“媒體身份”,不斷提升資源協(xié)同力與聚合力,使得資源內(nèi)化于組織結(jié)構(gòu)之中,實現(xiàn)生態(tài)環(huán)境治理參與的目標。值得一提的是,A民間環(huán)保組織建立了微信交流群,用于發(fā)布新聞與互動溝通以及定期借助微信公眾號平臺發(fā)布政策倡導(dǎo)、調(diào)查報告、行動規(guī)劃等內(nèi)容。A民間環(huán)保組織負責(zé)媒體宣傳的工作人員曾提及:“自從互聯(lián)網(wǎng)社交媒體流行以來,我們也將生態(tài)環(huán)境宣傳的任務(wù)重點轉(zhuǎn)移到微信等新媒體平臺上,并與生態(tài)環(huán)境部、其他環(huán)保組織的新媒體平臺進行頻繁互動。當(dāng)然,傳統(tǒng)媒體的關(guān)系也依舊需要維護,盡可能利用好不同類型的媒體資源?！?訪談記錄:AM220710)

(四)“自發(fā)性”關(guān)系嵌入

在“激勵倡導(dǎo)型”的制度環(huán)境下,民間環(huán)保組織通過多元化的策略,最大程度地發(fā)揮能動性,與政府保持良好的互動關(guān)系,以確保組織實現(xiàn)存續(xù)?，F(xiàn)有大部分研究指出,社會組織自身發(fā)揮的功能較為有限,需要緊跟政府的步調(diào),被動嵌入到政府的議程設(shè)置之內(nèi),迎合政府的目標任務(wù)以及行動偏好,以獲得合法性或者經(jīng)費支持[42]。另一方面,以往研究多強調(diào)黨和政府把自身的意志和目標任務(wù)嵌入至民間社會組織結(jié)構(gòu)之中,從而將民間社會組織與當(dāng)代中國“政黨中心主義”發(fā)展聯(lián)結(jié)在一起[43],形成黨和政府的正向嵌入模式以影響民間環(huán)保組織行動。事實上,越來越多的民間社會組織不再滿足于“配合式”被動地嵌入政府結(jié)構(gòu)之內(nèi),而是利用自身的優(yōu)勢,充分發(fā)揮自主性意識,主動向政府“示好”,以此獲得政府的注意,進而實現(xiàn)自身的組織目標。

多數(shù)情況下,民間環(huán)保組織的生態(tài)環(huán)境訴求往往被淹沒于地方政府多樣化的“任務(wù)池”之中。因此,“自發(fā)性”關(guān)系嵌入成為民間環(huán)保組織的重要行動策略,即設(shè)法了解地方政府在生態(tài)環(huán)境事務(wù)方面的需求,爭取獲得影響政府的機會,進而實現(xiàn)對地方政府的關(guān)系嵌入以及促進組織目標的達成,最終呈現(xiàn)出一種逆向性自發(fā)嵌入的“嵌入式發(fā)展”模式。

“自發(fā)性”關(guān)系嵌入強調(diào)民間環(huán)保組織強大的自主意識與能動精神,敢于突破“削足適履”式地嵌入地方政府。在本案例中,“自發(fā)性”關(guān)系嵌入主要通過交互式協(xié)同、情感召喚、信任培養(yǎng)三種機制完成。第一,交互式協(xié)同是實現(xiàn)關(guān)系嵌入的重要機制,包括共同排查環(huán)境污染源、協(xié)商制定環(huán)境問題解決方案等。當(dāng)?shù)卣枰才湃耸謱撛诘奈廴驹催M行排查,希望A民間環(huán)保組織能夠一同去查找區(qū)域內(nèi)的環(huán)境污染源等相關(guān)情況。而A民間環(huán)保組織則主動向全社會發(fā)布重點行業(yè)、區(qū)域的環(huán)境觀察報告,并將其遞交至生態(tài)環(huán)境主管部門。地方政府接收到相關(guān)觀察報告后,積極地研判并給予反饋,最終協(xié)商完善解決方案,達成治理共識。A民間環(huán)保組織與地方政府不斷深化有機聯(lián)結(jié),繼而建立了高效的交互式協(xié)同機制。第二,通過情感召喚機制強化合作是實現(xiàn)關(guān)系嵌入的重要方面。在生態(tài)環(huán)境治理這一場域中,A民間環(huán)保組織將“綠色健康”“可持續(xù)發(fā)展”“美好生活”“無廢城市”等與生態(tài)環(huán)境相關(guān)的情感期許融入進生態(tài)環(huán)境治理的共同目標中,構(gòu)建“共同愿景-共同事務(wù)-共同記憶”的生態(tài)環(huán)境治理理念,嘗試喚起地方政府的責(zé)任意識,強化主動作為的使命感,進一步推動基層環(huán)境治理共同體的形成。第三,信任作為社會組織的核心資產(chǎn),在關(guān)系嵌入達成方面發(fā)揮著“穩(wěn)定器”作用。A民間環(huán)保組織在和當(dāng)?shù)厣鷳B(tài)環(huán)境部門互動時會積極展示過往的成果、專業(yè)的解決能力,比如制作的《環(huán)保督察公眾參與指南》《大氣污染物觀察圖鑒》等生態(tài)環(huán)境知識傳播類產(chǎn)品,以及推動六百多個典型生態(tài)環(huán)境整改與完善的案例,這些有益于加強地方政府對A民間環(huán)保組織的認可和信任。在交互式協(xié)同、情感召喚、信任培養(yǎng)三種機制的共同作用下,A民間環(huán)保組織實現(xiàn)了逆向的“自發(fā)性”關(guān)系嵌入,進而達成參與國家生態(tài)環(huán)境治理的組織目標。

(五)個案呈現(xiàn)總結(jié)

上文已經(jīng)對A民間環(huán)保組織案例進行了較為詳細的描述和闡釋,接下來有必要對其行動策略進行一定的提煉與總結(jié)。為更清晰地呈現(xiàn)不同制度背景下的民間環(huán)保組織行為策略,筆者歸納了A民間環(huán)保組織的行動策略、具體情境、運作內(nèi)容等,詳見下表(表2):

表2 個案總結(jié)

結(jié)論與討論

社會組織作為激發(fā)社會活力的重要平臺與載體,在社會治理體系中發(fā)揮著越來越大的作用。當(dāng)前,中國社會組織發(fā)展的合法性逐漸強化并得到一定程度的拓展。傳統(tǒng)結(jié)構(gòu)主義視角下的社會組織與政府的關(guān)系研究已經(jīng)逐漸飽和,社會組織為達成組織目標而實施的行動策略卻鮮有著墨。本研究立足于生態(tài)環(huán)境保護實踐場域,以X市A民間環(huán)保組織為個案,從“政治勢能-資源”的視角出發(fā),提出了中國民間環(huán)保組織在參與生態(tài)環(huán)境治理過程中的四種行動策略——合法的“越級監(jiān)督”、“調(diào)研式”自我賦能、“媒體身份”獲取、“自發(fā)性”關(guān)系嵌入,并在“高位推動型”“邊緣替代型”“支援輸送型”“激勵倡導(dǎo)型”制度安排下分別對以上四種行動策略進行了較為系統(tǒng)的闡釋與刻畫,從而為建立健全多方共治的現(xiàn)代環(huán)境治理體系提供了一份實踐指南。

與以往研究成果相比,本研究在以下三個方面有所貢獻:第一,對于社會組織而言,現(xiàn)有多數(shù)研究要么只關(guān)注社會組織本身的功能與特征,要么單純強調(diào)社會組織背后的結(jié)構(gòu)以及制度因素對社會組織的強大塑造作用。而本研究在考察社會組織時將組織特征與制度因素結(jié)合起來,以此分析社會組織的行動策略,可以較為準確地把握其行動的實際意義。第二,主流的“國家與社會”理論框架聚焦于“公民社會”與“法團主義”研究脈絡(luò),或多或少暗含了社會組織合法性空間獲得的問題,缺乏對社會組織資源汲取方面的闡釋,或者僅僅對該問題進行籠統(tǒng)化的討論。而本研究則將資源這一關(guān)鍵變量引入到分析框架內(nèi),彌補了原有合法性解釋的不足,可以更好地揭示社會組織行為研究的其他面向,并發(fā)掘出新的研究線索。第三,現(xiàn)有關(guān)于社會組織參與治理的研究多將“政治機會”視為最重要的影響因素之一。而本研究則嘗試用“政治勢能”代替“政治機會”這一概念,使其更加符合當(dāng)前中國政治運作特征,增強現(xiàn)實說服力。在此維度之中,能夠更為準確地分析社會組織的行動策略。

最后需要說明的是,由于經(jīng)驗材料的有限性,本研究僅僅以A民間環(huán)保組織為個案,未考慮其他行業(yè)領(lǐng)域諸如教育、文化、科技等社會組織的情況,同時亦未顧及其他類型的社會組織,比如行業(yè)協(xié)會、慈善組織、商會等等。因此,本文的研究結(jié)論具有一定的局限性和較弱的推廣性,因而仍需要做更多的驗證與探究。在未來的研究中,一是可以增加研究案例的多樣化程度,采用多案例比較分析法,更加深入地探討不同制度環(huán)境下的社會組織行為策略并挖掘其背后的作用機制,以獲得一種普遍性的理論解釋。二是增強地方政府方面的分析闡釋,嘗試將政府機構(gòu)的視角和社會組織的視角融合起來,探索國家與社會的互動關(guān)系,揭示兩者內(nèi)部更為深層次的行為邏輯。三是結(jié)合當(dāng)下中國現(xiàn)實語境,進一步拓展中國社會組織研究的視角,嘗試突破“國家與社會”兩分的理論范式,提出更貼近中國社會組織發(fā)展現(xiàn)狀的新解釋框架,從而構(gòu)建社會組織新發(fā)展格局,助力基層治理體系和治理能力現(xiàn)代化建設(shè)。