■ 李 鑫 LI Xin 任紅波 REN Hongbo

0 引言

實施城市更新行動是黨的十九屆五中全會作出的重要決策部署，而城市更新過程中的重點任務(wù)之一，就是系統(tǒng)地保護與利用歷史建筑、延續(xù)歷史文脈，推動城鄉(xiāng)建設(shè)高質(zhì)量發(fā)展。2021 年8 月30 日，住建部印發(fā)《關(guān)于在實施城市更新過程中防止大拆大建問題的通知》（建科﹝2021﹞63號）（以下簡稱《通知》）；同年9月初，中共中央辦公廳、國務(wù)院辦公廳聯(lián)合印發(fā)《關(guān)于在城鄉(xiāng)建設(shè)中加強歷史文化保護傳承的意見》（以下簡稱《意見》）。這兩份文件對城市更新中的歷史建筑保護提供了制度頂層設(shè)計，具有劃時代的里程碑意義。

2021 年8 月25 日，《上海市城市更新條例》（以下簡稱《條例》）正式審議通過，標(biāo)志著上海城市更新正式進入“立法時代”?！稐l例》中提出城市更新指引的原則之一就是注重歷史風(fēng)貌保護和文化傳承，其中有11 條、20 余處強調(diào)了對歷史建筑的保護；且這一原則完全遵循了之后發(fā)布的《意見》和《通知》中要求，充分體現(xiàn)出上海城市更新立法過程中的前瞻性戰(zhàn)略思考。我們需要根據(jù)《意見》《通知》和《條例》的最新精神，在接下來的城市更新實施細(xì)則中，進一步細(xì)化對歷史建筑的保護，以更好地延續(xù)歷史文脈、堅定文化自信，推動上海城市的高質(zhì)量發(fā)展。

1 上海城市更新中歷史建筑保護存在的問題

上海中心城區(qū)成片舊區(qū)改造正在進入攻堅階段。根據(jù)普查成果，在舊改范圍內(nèi)的里弄建筑中，約84%都是歷史建筑，舊改地塊和歷史風(fēng)貌區(qū)高度疊合。處理好風(fēng)貌保護和舊區(qū)改造的關(guān)系是上海城市更新面臨的重要任務(wù)，盡管已取得了一定的成績，但在區(qū)域統(tǒng)籌模式、中心城區(qū)二級舊里的有機更新、“保留歷史建筑和一般歷史建筑”的更新、歷史建筑保護更新中的新技術(shù)應(yīng)用及公眾參與機制等方面還存在不少問題，需要進一步探索和完善。

1.1 區(qū)域統(tǒng)籌模式有待完善

本次《條例》的主要亮點之一就是聚焦區(qū)域的整體開發(fā)，共有16條、39 處涉及到區(qū)域開發(fā)的相關(guān)內(nèi)容。城市更新單元（片區(qū)）是落實城市整體更新策略的具體單位，也是對接控制性規(guī)劃的有效途徑，更是更新項目實施的基本依據(jù)。歷史風(fēng)貌片區(qū)更新大多規(guī)模龐大、權(quán)屬關(guān)系復(fù)雜、實施周期漫長、資金回收緩慢，目前的更新模式受限于多層次的規(guī)劃方案、多元的合作實施主體和多變的實施機制，導(dǎo)致片區(qū)更新無法“一次到位”，需實現(xiàn)各階段區(qū)域方案的動態(tài)更新。

1.2 中心城區(qū)二級舊里的有機更新亟待探索

《條例》第十二條第七項提出“提升城市韌性”，這也是“十四五”規(guī)劃的重點。在本次疫情中，相關(guān)問題在一些舊式里弄中凸顯。歷史風(fēng)貌保護街坊春陽里（圖1）屬于使用上非成套的舊式里弄，疫情期間，兩千多名居民中有近一半人感染，是整個虹口區(qū)疫情最為嚴(yán)重的住宅小區(qū)之一，疫情新形勢下的有機更新迫在 眉睫。

圖1 歷史風(fēng)貌保護街坊春陽里

對于一些已更新的舊里，也存在不少問題。作為城市更新留改的試點項目，承興里一期更新項目探索新路徑，嘗試“抽戶更新”保留石庫門風(fēng)貌。“抽戶”用戶比例約10%，剩余居民在房屋更新改造后回搬，戶均補貼約90 萬元。改造后的承興里外觀上保留了石庫門的風(fēng)貌與元素，內(nèi)部從樓道到居民家中全部整修一新，居民實現(xiàn)了“拎包入住”。然而，這種“有限中改善”的方式并未得到承興里居民的認(rèn)同，導(dǎo)致二期工程遲遲無法開工。因此，對于中心城區(qū)里弄建筑的更新，仍需進一步探索新的有機更新模式。

1.3 “保留歷史建筑和一般歷史建筑”更新方式亟需確立

舊改范圍內(nèi)里弄類歷史建筑中，屬于保護建筑（優(yōu)秀歷史建筑與文物保護建筑）的比重僅占6.5%，而“保留歷史建筑和一般歷史建筑”占比高達(dá)93.5%。這部分歷史建筑主要以肌理保護為主，構(gòu)成了歷史風(fēng)貌的基底。對于保護建筑，上海已有明確的更新方式作為法定依據(jù)；而對于“保留歷史建筑和一般歷史建筑”的處理方式，要響應(yīng)《通知》的要求，帶方案確定更新方式[1]。

1.4 歷史建筑保護更新中的數(shù)字化和綠色低碳技術(shù)有待探索

《條例》第三條提出“數(shù)據(jù)賦能、綠色低碳”原則，第十條提出“建立全市統(tǒng)一的城市更新信息系統(tǒng)”，明確城市更新信息系統(tǒng)的重點是城市更新指引、更新行動計劃、更新方案以及城市更新有關(guān)技術(shù)標(biāo)準(zhǔn)和政策措施。由此可見，數(shù)字化和綠色低碳與城市更新深度融合是大勢所趨。在歷史建筑更新中探索、落實低碳設(shè)計策略，實現(xiàn)城市、建筑的綠色可持續(xù)發(fā)展，是落實“雙碳城市”的重要途徑。《條例》立法的重點是片區(qū)，因而在歷史建筑保護片區(qū)中，尚需進一步探索數(shù)字化和綠地低碳的新方向。

1.5 歷史建筑更新的公眾參與機制尚需細(xì)化

城市更新牽涉的公眾范圍廣泛、利益糾纏復(fù)雜，因此，更新參與主體從政府專責(zé)逐步轉(zhuǎn)向政府主導(dǎo)下的多元共治是必然趨勢?！稐l例》第八條和第九條已明確公眾參與機制。黃浦區(qū)所推進的社區(qū)規(guī)劃師是一種非常好的公眾參與模式，城市更新不僅需要專家學(xué)者參與以保障區(qū)域規(guī)劃更加科學(xué)，也需要公眾參與促成民主決策，使重要信息面向公眾公開透明，關(guān)鍵程序經(jīng)過公眾參與合法正當(dāng)。目前，《條例》的貫徹實施、公眾參與模式的實踐推廣已然有所成效，不過城市更新專家委員會的作用與公眾參與階段的成效仍需加強，城市更新的實施機制仍需細(xì)化。

2 貫徹落實歷史建筑保護的建議

在上海城市更新實施細(xì)則中，應(yīng)進一步體現(xiàn)《條例》《意見》和《通知》的精神，加強對上海歷史文化的保護傳承。在此，筆者提出以下建議。

2.1 創(chuàng)新歷史風(fēng)貌片區(qū)成片統(tǒng)籌模式

歷史風(fēng)貌片區(qū)更新需要一套整體解決方案。建議歷史風(fēng)貌片區(qū)充分發(fā)揮規(guī)劃實施平臺作用，以區(qū)域總圖和方案審查為支撐，以設(shè)計總控為抓手，通過兩級方案的成片統(tǒng)籌機制實現(xiàn)區(qū)域整體更新、實現(xiàn)區(qū)域更新建設(shè)項目全生命周期管控，滿足歷史風(fēng)貌街區(qū)的精細(xì)化更新要求。其中，第一層級的區(qū)域更新方案為框架、原則，重點是與控規(guī)的銜接，確定區(qū)域開發(fā)總量，明確利益平衡機制以及穩(wěn)定歷史風(fēng)貌要素與規(guī)劃管控要素；第二層級的區(qū)域更新方案對應(yīng)具體實施街坊地塊，明確管控要素，編制風(fēng)貌導(dǎo)則，輔助相關(guān)管理部門實現(xiàn)更精準(zhǔn)的歷史片區(qū)更新設(shè)計指引。第一級區(qū)域更新方案通過任務(wù)書或說明書編制的方式，為第二級區(qū)域更新方案提供總體框架，同時實現(xiàn)地區(qū)總圖的實時更新；兩級區(qū)域更新方案分離審查，滿足不同開發(fā)時序和開發(fā)組合，且根據(jù)更新區(qū)域的復(fù)雜程度，兩級方案可分可合。規(guī)劃實施平臺依托設(shè)計總控團隊，通過整合規(guī)劃、建筑、景觀、生態(tài)、交通、市政、商務(wù)、運營等領(lǐng)域?qū)I(yè)團隊，對兩級方案進行核對、指導(dǎo)。

2.2 歷史建筑成套改造與歷史建筑肌理保護相結(jié)合

建議在保留歷史風(fēng)貌片區(qū)肌理的前提下，探索新的“人留房留”模式。

（1）模式一：創(chuàng)新“產(chǎn)權(quán)人口”回搬機制，在統(tǒng)一收儲、統(tǒng)一規(guī)劃設(shè)計、統(tǒng)一投資實施的同時，按照“人屋匹配”原則，鼓勵愿意留下來的“產(chǎn)權(quán)人口”通過購買方式獲得居住條件改善。通過在“限購套數(shù)”“貸款額度”“稅費優(yōu)惠”等方面制定細(xì)則，實現(xiàn)市場經(jīng)濟條件下的“社會人口結(jié)構(gòu)調(diào)整”，保留傳統(tǒng)居住的“煙火氣”。

（2）模式二：建議架構(gòu)“高端租賃住宅、高端人才公寓”的引入機制。響應(yīng)發(fā)展保障性租賃住房的政策，優(yōu)化歷史建筑片區(qū)規(guī)劃設(shè)計，引入高端租賃住宅。在開發(fā)階段和租賃階段對市場主體進行稅費優(yōu)惠等支持，結(jié)合上海中心城區(qū)的功能互補，實現(xiàn)高端租賃住宅和高端人才公寓對高端人才的吸引。

2.3 確立“保留歷史建筑和一般歷史建筑”更新方式

建議“保留歷史建筑和一般歷史建筑”以保留改造和更新改建為主要更新方式。

（1）保留改造。歷史風(fēng)貌片區(qū)受限于地下室空間開挖、場地條件、建筑質(zhì)量等因素，歷史建筑的主要立面體量、風(fēng)格不發(fā)生改變，盡可能保留原構(gòu)件和原材料，基本維持原建筑體量。在延續(xù)風(fēng)貌的同時，提高建筑構(gòu)件的安全性與物理性能，滿足現(xiàn)代住宅需求。

（2）更新改建。維持原特色立面特征和建筑風(fēng)格，保留有價值的原構(gòu)件和原材料?？筛鶕?jù)現(xiàn)有功能需求在滿足建筑比例基本不變的情況下，調(diào)整建筑體量，達(dá)到當(dāng)代住宅需求，可對部分構(gòu)件進行元素提取及優(yōu)化。關(guān)于“保留歷史建筑和一般歷史建筑”的更新方式，建議在本市城市更新領(lǐng)導(dǎo)小組的指導(dǎo)下盡快確定，減少二級土地開發(fā)階段的不確定性。

2.4 制定歷史建筑保護更新技術(shù)標(biāo)準(zhǔn)

本市目前的消防、交通、綠化等相關(guān)技術(shù)標(biāo)準(zhǔn)多是針對新建項目制定[2]，若在舊改項目中嚴(yán)格執(zhí)行，會對風(fēng)貌保護形成巨大挑戰(zhàn)。建議構(gòu)建針對歷史風(fēng)貌片區(qū)的技術(shù)標(biāo)準(zhǔn)體系，從技術(shù)角度研究風(fēng)貌肌理、歷史建筑以及消防、交通、綠化、日照、地下空間的創(chuàng)新思路，提供歷史風(fēng)貌片區(qū)的技術(shù)支撐，如：因歷史建筑本體保護、風(fēng)貌道路保護及其他風(fēng)貌保護需要引起的建筑退界、建筑間距、地下空間建設(shè)，以及城市道路步行化、地塊機動車出入口靈活設(shè)置、借用城市道路作為消防登高場地等幾個方面的可行性，探索實施路徑。

2.5 建立上海歷史建筑大數(shù)據(jù)平臺

建議穩(wěn)步建設(shè)上海歷史建筑大數(shù)據(jù)中心，為歷史建筑的信息存儲與共享以及建筑安全管理提供保障。將每一幢房子的原始圖紙、傾斜攝影、修繕過程、老部件的特殊標(biāo)簽信息等多數(shù)據(jù)源融合，實現(xiàn)完整的“一幢一檔”數(shù)字建筑檔案，同時接入安防、溫濕度、煙感、傾斜震動等傳感器數(shù)據(jù)，實時感知歷史建筑的數(shù)據(jù)動態(tài)，實現(xiàn)實時的看護管理，為歷史建筑的安全保駕護航。可先從文物建筑入手，先行先試，在成功的基礎(chǔ)上再推廣應(yīng)用，由點及面、由面成體，逐步建立上海歷史建筑保護的大數(shù)據(jù)平臺，并對接一網(wǎng)通辦和一網(wǎng)通管。此外，還需要加強對區(qū)域尺度歷史建筑更新中碳控的重視，建立和完善歷史建筑區(qū)域碳控技術(shù)措施、管理制度、政策法規(guī)。

2.6 成立上海建筑遺產(chǎn)資產(chǎn)管理中心

上海部分歷史建筑在保護中逐步喪失了活力。外灘“第二立面”內(nèi)有大量老建筑用于國企或改制企業(yè)辦公、小型商業(yè)、經(jīng)濟型酒店、教育培訓(xùn)、居住等，業(yè)態(tài)功能較為分散。如福州大樓（原漢彌爾登大樓），建筑面積17 811 m2，其中系統(tǒng)單位6 戶、公房單位25 戶、私房居民28 戶、公房居民109 戶，產(chǎn)權(quán)關(guān)系復(fù)雜、業(yè)態(tài)零亂、環(huán)境嘈雜，不利于統(tǒng)一管理（圖2）。類似的老大樓遇到集體決策如大修外立面、改造電梯等情況，往往難以高效溝通達(dá)成一致。《條例》第四十九條明確“國有企業(yè)土地權(quán)利人應(yīng)當(dāng)帶頭承擔(dān)國家、本市重點功能區(qū)開發(fā)任務(wù)”，建議市國資委成立上海建筑遺產(chǎn)資產(chǎn)管理中心[3]，針對產(chǎn)權(quán)由多家國有企業(yè)擁有的保護建筑，進行產(chǎn)權(quán)統(tǒng)一歸集，各國有企業(yè)可按持有產(chǎn)權(quán)比例享受更新后的收益。

圖2 外灘“第二立面”福州大樓內(nèi)部情況

2.7 建立新型歷史建筑的社會公眾參與機制

在歷史風(fēng)貌保護建筑更新中，應(yīng)充分發(fā)揮黨組織的核心領(lǐng)導(dǎo)作用，在黨組織領(lǐng)導(dǎo)下，充分發(fā)動居民，共同推動社區(qū)有機更新。同時，探索在黨組織領(lǐng)導(dǎo)下，建立以人大代表牽頭，社區(qū)規(guī)劃師、建筑師、律師、會計師等非利益相關(guān)的第三方專業(yè)力量參與的城市更新領(lǐng)導(dǎo)管理小組，代表社區(qū)居民的核心利益，全過程指導(dǎo)歷史建筑片區(qū)的城市更新。

3 結(jié)語

在上海市城市更新實施細(xì)則中，落實《意見》《通知》和《條例》的最新精神，更好地保護歷史建筑是推動上海城市高質(zhì)量發(fā)展的必由之路。上海城市更新實施細(xì)則中，應(yīng)落實歷史建筑保護的重點，即區(qū)域更新中歷史建筑的成片保護，創(chuàng)新模式、機制、技術(shù)手段和操作規(guī)程[4]，形成新的區(qū)域型歷史建筑保護的體系。在《條例》和實施細(xì)則的指導(dǎo)下，持續(xù)探索城市更新中加強歷史建筑保護的模式和機制：一是在張園、北京路等片區(qū)更新中，將歷史建筑保護進行前置管理，建立樣板工程，在試點基礎(chǔ)上形成面向片區(qū)的歷史建筑保護新模式；二是通過頂層設(shè)計，形成歷史建筑的大數(shù)據(jù)中心和管理體系，并接入城市的一網(wǎng)通辦和一網(wǎng)通管，讓歷史建筑保護成為城市智慧和綜合治理體系的重要組成部分；三是在政府的引導(dǎo)下，積極探索社區(qū)運營商的發(fā)展模式，鼓勵民營社區(qū)運營商介入歷史建筑保護的伴隨式發(fā)展模式；四是城市更新過程中加強歷史建筑保護還需要注重公開化、民主化[5]，讓更多社會多元主體參與到歷史建筑的保 護中。