劉 瀟

蘇州大學，江蘇 蘇州 215100

1 問題的提出

黨的十八大以來，我國農(nóng)村土地制度改革進一步深化，農(nóng)村土地產(chǎn)權(quán)權(quán)能、市場配置效率及鄉(xiāng)村經(jīng)濟得到極大改善。然而，由于城鄉(xiāng)二元體制的阻礙，鄉(xiāng)村地區(qū)經(jīng)濟和社會形態(tài)發(fā)生巨大變化［1］，鄉(xiāng)村面臨著資源約束趨緊的問題：一方面鄉(xiāng)村建設(shè)所需的土地、勞動力等要素向城市地區(qū)流入，“空心村”現(xiàn)象愈演愈烈；另一方面鄉(xiāng)村土地棄耕撂荒、空間布局無序化、資源利用低效化、生態(tài)質(zhì)量惡化等制約鄉(xiāng)村高質(zhì)量發(fā)展。面對鄉(xiāng)村復雜的人地關(guān)系，開展全域土地綜合整治、優(yōu)化土地利用結(jié)構(gòu)、統(tǒng)籌整合土地資源，成為當前重要的研究課題。

全域土地綜合整治的概念是在地方實踐的基礎(chǔ)上和中國經(jīng)濟社會轉(zhuǎn)型的背景下提出的。相較于傳統(tǒng)土地整治，全域土地綜合整治在整治范圍、整治對象、整治模式、整治措施及整治目標方面實現(xiàn)突破創(chuàng)新［2］。2019 年，自然資源部發(fā)布的《關(guān)于開展全域土地綜合整治試點工作的通知》明確提出組織開展全域土地綜合整治試點工作。全域土地綜合整治將全域全周期理念延伸到土地綜合整治的方方面面，不是簡單地盤活土地資源、增加土地供給，而是以土地整理這一政策工具和技術(shù)手段激活產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)型、城市更新、消費升級、文化融合、民生保障等各方面動能，以土地要素集約化市場化配置釋放發(fā)展活力，實現(xiàn)經(jīng)濟、社會、生態(tài)、文化等綜合效益最大化［3］。基于此，筆者主要探討全域土地綜合整治助推鄉(xiāng)村產(chǎn)業(yè)高質(zhì)量發(fā)展的機制與路徑。

2 研究綜述

從已有研究成果來看，較多學者研究了全域土地綜合整治助推鄉(xiāng)村振興和城鄉(xiāng)融合的作用機制。其一，鄉(xiāng)村振興方面。林元城等［4］構(gòu)建了農(nóng)村土地綜合整治與鄉(xiāng)村全面振興的銜接框架，以“農(nóng)村土地綜合整治—‘三生’空間優(yōu)化—鄉(xiāng)村全面振興”為邏輯主線，揭示農(nóng)村土地綜合整治與“三生”空間優(yōu)化的作用關(guān)系，指出農(nóng)村土地綜合整治、鄉(xiāng)村“三生”空間重組、鄉(xiāng)村全面振興三者具有緊密的邏輯與銜接關(guān)系，并從土地功能、結(jié)構(gòu)和要素等維度探索國土空間整治助力鄉(xiāng)村振興的耦合機制。史瑞東等［5］探討了全域土地綜合整治助推鄉(xiāng)村振興的工作路徑，并以河池市都安縣永仁村為例進行了實踐，通過梳理永仁村發(fā)展資源與特色，強化全域土地整治工作成果與鄉(xiāng)村振興產(chǎn)業(yè)規(guī)劃內(nèi)容銜接。其二，城鄉(xiāng)融合方面。劉小紅［6］基于城鄉(xiāng)融合的視角，結(jié)合城鄉(xiāng)發(fā)展不平衡的空間表現(xiàn)，從空間融合、經(jīng)濟融合、社會融合、環(huán)境融合4 個維度闡述全域土地綜合整治促進城鄉(xiāng)融合的內(nèi)在機制，并結(jié)合當前城鄉(xiāng)二元發(fā)展存在的問題，探究通過全域土地綜合整治促進城鄉(xiāng)融合的路徑，為開展全域土地綜合整治提供參考。但是，鮮有學者針對全域土地綜合整治助推鄉(xiāng)村產(chǎn)業(yè)高質(zhì)量發(fā)展的機制和路徑進行分析。產(chǎn)業(yè)振興是鄉(xiāng)村振興的重中之重。因此，需要進一步探究全域土地綜合整治與鄉(xiāng)村產(chǎn)業(yè)高質(zhì)量發(fā)展的關(guān)系?；诖?，筆者在現(xiàn)有研究的基礎(chǔ)上，探討全域土地綜合整治助推鄉(xiāng)村產(chǎn)業(yè)高質(zhì)量發(fā)展的機制，并提出針對性的發(fā)展路徑。

3 全域土地綜合整治的內(nèi)涵

為破解農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化進程中日趨嚴重的人地矛盾，德國、法國、俄羅斯、荷蘭等國家率先開展土地整治的實踐探索［7］。20 世紀80 年代，中國引入國外土地整治經(jīng)驗，通過中德合作的方式在山東省青州市開展“土地整理和村莊革新”項目［8］。此后，我國土地整治在具體實踐和政策演變下從傳統(tǒng)單一的土地整理發(fā)展為注重全要素的全域土地綜合整治。早期的土地整理是為滿足人類生產(chǎn)、生活和生態(tài)的功能需要，對未利用、低效和閑置利用、損毀和退化土地進行綜合治理的活動［9］。而全域土地綜合整治通過工程技術(shù)措施和土地管理手段綜合整治山水林田湖草等要素，實現(xiàn)區(qū)域內(nèi)土地利用空間優(yōu)化和城鄉(xiāng)總體發(fā)展的目標。由此可見，相較早期的土地整治，全域土地綜合整治的內(nèi)容更寬泛、過程更動態(tài)、目標更多元。

從整治內(nèi)容來看，全域土地綜合整治涉及生產(chǎn)、生活、生態(tài)，整治對象包含農(nóng)用地、農(nóng)村建設(shè)用地、生態(tài)環(huán)境等生態(tài)土地要素［10］，以及人口、產(chǎn)業(yè)、設(shè)施等社會經(jīng)濟要素［11］，并包括城鄉(xiāng)規(guī)劃、生態(tài)規(guī)劃的統(tǒng)籌協(xié)調(diào)。

從整治過程來看，全域土地綜合整治是一個“要素流動—結(jié)構(gòu)調(diào)整—功能轉(zhuǎn)化”的整治過程；注重“全周期、全鏈條”，針對整治前、中、后3 個階段進行全面的制度安排；在整治過程中注重協(xié)同治理，由單一政府整治向政府搭臺、農(nóng)民主體、社會參與的多元主體共治轉(zhuǎn)變［12］。

從整治目標來看，全域土地綜合整治形成了國家層面、區(qū)域?qū)用?、村?zhèn)層面的層次化目標體系［13］。在村鎮(zhèn)層面，激活農(nóng)村發(fā)展動力，促進農(nóng)村轉(zhuǎn)型發(fā)展；在區(qū)域?qū)用?，促進要素合理流動與優(yōu)化配置；在國家層面，優(yōu)化國土空間格局，助力鄉(xiāng)村振興。

綜上所述，該研究所指全域土地綜合整治是以國土空間規(guī)劃為前提，以生態(tài)土地要素和社會經(jīng)濟要素為主要內(nèi)容，通過“要素流動—結(jié)構(gòu)調(diào)整—功能轉(zhuǎn)化”的全鏈條整治過程，實現(xiàn)重構(gòu)鄉(xiāng)村空間、統(tǒng)籌城鄉(xiāng)發(fā)展和優(yōu)化國土空間的3 層目標體系的土地整治模式，是實現(xiàn)鄉(xiāng)村振興和鄉(xiāng)村產(chǎn)業(yè)高質(zhì)量發(fā)展的重要工具。

4 全域土地綜合整治助推鄉(xiāng)村產(chǎn)業(yè)高質(zhì)量發(fā)展的框架及機制

4.1 框架

筆者認為，全域土地綜合整治助推鄉(xiāng)村產(chǎn)業(yè)高質(zhì)量發(fā)展主要體現(xiàn)在3個方面（見圖1）。

圖1 全域土地綜合整治助推鄉(xiāng)村產(chǎn)業(yè)高質(zhì)量發(fā)展框架圖

第一，助推鄉(xiāng)村產(chǎn)業(yè)基礎(chǔ)設(shè)施完善。全域土地綜合整治在建設(shè)高標準農(nóng)田、提質(zhì)改造耕地過程中完善農(nóng)村路網(wǎng)、農(nóng)田水利設(shè)施、能源電力等基礎(chǔ)設(shè)施，有助于推進中小型農(nóng)業(yè)機械下鄉(xiāng)作業(yè)，進而提升鄉(xiāng)村產(chǎn)業(yè)現(xiàn)代化水平。

第二，優(yōu)化產(chǎn)業(yè)空間布局。通過全域土地綜合整治，可以優(yōu)化產(chǎn)業(yè)空間布局，強化重大項目用地保障，更好地承接產(chǎn)業(yè)有序轉(zhuǎn)移，也有利于推進農(nóng)村點狀供地，更好地保障農(nóng)村一二三產(chǎn)業(yè)融合發(fā)展和農(nóng)業(yè)連片規(guī)模經(jīng)營用地［13］。

第三，通過土地要素引導人才、技術(shù)、資本等要素下鄉(xiāng)。全域土地綜合整治以土地要素為突破口，利用新增耕地指標交易、城鄉(xiāng)建設(shè)用地增減掛鉤、永久基本農(nóng)田格局調(diào)整、生態(tài)補償?shù)葯C制，以土地增值收益分配為核心，引導人才、技術(shù)、資本等生產(chǎn)要素流向鄉(xiāng)村，不斷推動鄉(xiāng)村產(chǎn)業(yè)高質(zhì)量發(fā)展。

此外，作為重構(gòu)鄉(xiāng)村實體空間的重要途徑，全域土地綜合整治與鄉(xiāng)村產(chǎn)業(yè)高質(zhì)量發(fā)展的目標相輔相成。首先，在理念指向上，兩者相互契合。鄉(xiāng)村產(chǎn)業(yè)高質(zhì)量發(fā)展以人為導向，旨在補齊產(chǎn)業(yè)發(fā)展短板，實現(xiàn)產(chǎn)業(yè)高效發(fā)展，促進農(nóng)民增收。全域土地綜合整治也堅持以人為本。針對農(nóng)戶參與度較低、整治資金外溢、農(nóng)民權(quán)益受損等問題，全域土地綜合整治充分發(fā)揮集體組織和人的主體作用，引導農(nóng)業(yè)剩余勞動力良性轉(zhuǎn)移，優(yōu)化鄉(xiāng)村人力資本，改善鄉(xiāng)村人地關(guān)系。其次，在變革方向上，兩者相互響應(yīng)。鄉(xiāng)村產(chǎn)業(yè)高質(zhì)量發(fā)展需要打造城鄉(xiāng)統(tǒng)一大市場，處理好供給與需求的關(guān)系。而全域土地綜合整治著力解決鄉(xiāng)村土地碎片化導致的鄉(xiāng)村生產(chǎn)空間狹仄、城鄉(xiāng)要素流通阻隔與供需匹配空間割裂的難題。最后，在結(jié)果導向上，兩者相互承接。鄉(xiāng)村振興中的產(chǎn)業(yè)興旺需要農(nóng)村合理配置產(chǎn)業(yè)用地；生態(tài)宜居和治理有效，需要農(nóng)村合理建設(shè)生態(tài)用地；鄉(xiāng)風文明和生活富裕，需要農(nóng)村合理規(guī)劃農(nóng)業(yè)用地。而全域土地綜合整治中的建設(shè)用地整治、農(nóng)用地整理、鄉(xiāng)村生態(tài)保護修復3個方面內(nèi)容與鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略的五大要求相呼應(yīng)［14］。

4.2 作用機制

4.2.1 要素流動

城鄉(xiāng)二元體制壁壘阻礙了城鄉(xiāng)之間的土地、人才、資本、技術(shù)等生產(chǎn)要素的自由流動。開展全域土地綜合整治有利于平衡城鄉(xiāng)土地資源，緩解農(nóng)村土地建設(shè)資金不足與城鎮(zhèn)土地建設(shè)數(shù)量不夠的矛盾，并通過均衡配置和有序整合城鄉(xiāng)資本、人力、技術(shù)要素，培育現(xiàn)代化產(chǎn)業(yè)，從而帶動鄉(xiāng)村產(chǎn)業(yè)高質(zhì)量發(fā)展［15］。具體而言，全域土地綜合整治通過平衡土地分配收益、完善基礎(chǔ)設(shè)施等吸引新型科創(chuàng)企業(yè)入駐鄉(xiāng)村，有效拉動社會資本有序下鄉(xiāng)，促進鄉(xiāng)村生產(chǎn)經(jīng)營產(chǎn)業(yè)化，為返鄉(xiāng)勞動力提供充足的就業(yè)機會。與此同時，新型經(jīng)營主體能將先進技術(shù)、信息和知識等生產(chǎn)要素引入鄉(xiāng)村，衍生鄉(xiāng)村新產(chǎn)業(yè)、新業(yè)態(tài)、新模式，暢通鄉(xiāng)村產(chǎn)業(yè)鏈延伸的“堵點”，接續(xù)產(chǎn)業(yè)鏈銜接的“斷點”，破除產(chǎn)業(yè)鏈可持續(xù)的“難點”。

4.2.2 結(jié)構(gòu)調(diào)整

鄉(xiāng)村空間結(jié)構(gòu)影響產(chǎn)業(yè)布局。鄉(xiāng)村空間結(jié)構(gòu)割裂的癥結(jié)源于鄉(xiāng)村生產(chǎn)、生活和生態(tài)“三生”空間結(jié)構(gòu)沖突。針對鄉(xiāng)村空間結(jié)構(gòu)失衡問題，全域土地綜合整治通過調(diào)整農(nóng)業(yè)用地與建設(shè)用地結(jié)構(gòu)，開展村域農(nóng)宅修整與生態(tài)修復工程，優(yōu)化鄉(xiāng)村生產(chǎn)、生活、生態(tài)用地空間布局，為鄉(xiāng)村產(chǎn)業(yè)高質(zhì)量發(fā)展對接產(chǎn)業(yè)項目落地、基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)、提高產(chǎn)業(yè)服務(wù)可及性提供保障，從整體上促進鄉(xiāng)村生產(chǎn)空間集約高效、生活空間適度集聚和生態(tài)空間有機協(xié)調(diào)。加強全域土地綜合整治，有利于鄉(xiāng)村依托當?shù)靥厣Y源，因地制宜地選準產(chǎn)業(yè)突破口，推動鄉(xiāng)村基于土地優(yōu)勢發(fā)展創(chuàng)新型產(chǎn)業(yè)，開展智慧鄉(xiāng)村旅游產(chǎn)業(yè)項目［16］，把鄉(xiāng)村的資源、生態(tài)、文化優(yōu)勢轉(zhuǎn)化為產(chǎn)業(yè)優(yōu)勢。

4.2.3 功能轉(zhuǎn)化

全域土地綜合整治重構(gòu)鄉(xiāng)村“三生”空間結(jié)構(gòu)，推動鄉(xiāng)村土地功能轉(zhuǎn)化，實現(xiàn)鄉(xiāng)村生產(chǎn)功能、生活功能和生態(tài)功能優(yōu)化轉(zhuǎn)型。在全域土地綜合整治過程中，鄉(xiāng)村空間的生產(chǎn)功能從傳統(tǒng)的農(nóng)業(yè)生產(chǎn)功能演化為鏈型的“農(nóng)業(yè)生產(chǎn)-農(nóng)產(chǎn)品加工-工業(yè)生產(chǎn)”一體化生產(chǎn)功能［17］，形成三產(chǎn)之間的循環(huán)，為延伸產(chǎn)業(yè)鏈、實現(xiàn)“數(shù)字+產(chǎn)業(yè)”提供支持。此外，全域土地綜合整治通過解決鄉(xiāng)村宅基地資源限制荒廢、鄉(xiāng)村文化遺產(chǎn)逐漸消失等問題，實現(xiàn)鄉(xiāng)村的“土地-人口-資源-環(huán)境”綜合整治，以適應(yīng)高質(zhì)量發(fā)展時期鄉(xiāng)村產(chǎn)業(yè)市場網(wǎng)絡(luò)化、信息交互數(shù)字化、主體博弈多元化的發(fā)展趨勢。

5 全域土地綜合整治助推鄉(xiāng)村產(chǎn)業(yè)高質(zhì)量發(fā)展的困境與路徑

5.1 困境

5.1.1 主體層面：多元主體協(xié)同難度大

全域土地綜合整治助推鄉(xiāng)村產(chǎn)業(yè)高質(zhì)量發(fā)展是一個外源性和內(nèi)源性主體共同參與的過程。外源性主體包括各級政府部門、社會組織、工商企業(yè)等，內(nèi)源性主體包括農(nóng)村集體經(jīng)濟組織、個體農(nóng)民等［18］。然而，當前全域土地綜合整治助推鄉(xiāng)村產(chǎn)業(yè)高質(zhì)量發(fā)展面臨多元主體協(xié)同難度大的現(xiàn)實困境。從外源性主體來看，社會組織參與土地整治僅限于表面形式，未能全鏈條暢通參與。工商企業(yè)參與全域土地綜合整治的方式單一，全域土地綜合整治的公共性與各類工商企業(yè)的逐利性存在矛盾，缺少利益聯(lián)結(jié)機制。在實踐中，以政府為主導推行的土地整治模式無法支撐龐大的任務(wù)量和巨大的資金需求，而社會資本參與投資渠道不暢，投資路徑不清，導致政府以外的外源性主體參與積極性不強。從內(nèi)源性主體來看，農(nóng)村集體經(jīng)濟組織和農(nóng)民主體地位不明確，農(nóng)民主體意識淡薄，農(nóng)戶和村集體利益邊緣化，內(nèi)源性主體參與程度不高，農(nóng)村集體經(jīng)濟組織能力孱弱難以發(fā)揮聯(lián)農(nóng)帶農(nóng)優(yōu)勢。

5.1.2 政策層面：土地整治缺乏激勵性

土地產(chǎn)權(quán)不明晰及土地整治激勵機制缺失，阻礙農(nóng)村土地高效流轉(zhuǎn)。首先，當前出臺的有關(guān)全域土地綜合整治的政策文件數(shù)量較少，導致全域土地綜合整治方向不明確，從而使得全域土地綜合整治的效果不佳。其次，政策激勵的缺失導致社會投資主體參與全域土地綜合整治的動力不足，僅靠指標交易獲取的資金難以滿足鄉(xiāng)村耕地保護、建設(shè)用地盤活、生態(tài)修復及產(chǎn)業(yè)基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)資金的需求。最后，上下級政府間存在激勵不相容和激勵錯位問題，在一定程度上限制了地方政府全力投入全域土地綜合整治的積極性，難以實現(xiàn)“資源下沉”“科技進鄉(xiāng)”行動助益鄉(xiāng)村產(chǎn)業(yè)的迭代升級。

5.1.3 資源層面：鄉(xiāng)村資源環(huán)境的約束

第一，現(xiàn)有資源缺少優(yōu)勢，區(qū)域發(fā)展差異和自然資源分配不均導致缺乏資源優(yōu)勢的鄉(xiāng)村產(chǎn)業(yè)發(fā)展相對滯后。例如，蘇北某縣缺乏人文底蘊，自然景觀同質(zhì)，大多數(shù)村未對資源進行整合，產(chǎn)業(yè)與資源不匹配，難以充分發(fā)揮資源優(yōu)勢，未能將資源優(yōu)勢轉(zhuǎn)化為村莊特色產(chǎn)業(yè)優(yōu)勢。第二，項目落地缺少空間。資本、技術(shù)、人才流入鄉(xiāng)村地區(qū)發(fā)展鄉(xiāng)村產(chǎn)業(yè)需要一定規(guī)模的土地空間，而部分鄉(xiāng)村土地呈現(xiàn)碎片化，影響全域土地綜合整治。例如，浙江西北部山區(qū)某縣受山地丘陵地勢地貌的約束，鄉(xiāng)村土地難以集中整治，導致產(chǎn)業(yè)基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)難度大。

5.2 路徑

5.2.1 實現(xiàn)多元主體參與

第一，政府應(yīng)出臺與全域土地綜合整治相關(guān)的導向性文件，有序開展整治工作，為促進鄉(xiāng)村產(chǎn)業(yè)高質(zhì)量發(fā)展提供保障。同時，采取三庫“聯(lián)動”方式為全域土地綜合整治提供資金支持，解決農(nóng)村耕地碎片化、建設(shè)用地利用低效和產(chǎn)業(yè)配套設(shè)施不完善等問題。此外，要發(fā)揮社會組織、工商企業(yè)對鄉(xiāng)村全域土地綜合整治的支持作用，促進鄉(xiāng)村產(chǎn)業(yè)高質(zhì)量發(fā)展由“被動輸血型”轉(zhuǎn)為“持續(xù)造血型”。

第二，以村集體為引領(lǐng)，引導社會廣泛參與。各地應(yīng)積極調(diào)動村集體組織和農(nóng)民參與土地整治的積極性，拓寬參與渠道，并讓農(nóng)民成為享受整治成果紅利的主體。

5.2.2 加強土地整治政策激勵

鄉(xiāng)村產(chǎn)業(yè)高質(zhì)量發(fā)展是一項復雜的系統(tǒng)性工程。全域土地綜合整治是重構(gòu)鄉(xiāng)村產(chǎn)業(yè)空間的重要途徑，搭建好鄉(xiāng)村空間重構(gòu)的平臺，關(guān)鍵在于創(chuàng)新土地整治相關(guān)的政策激勵，完善土地流轉(zhuǎn)和規(guī)模經(jīng)營的激勵機制。政府部門需要加大財政獎補力度，規(guī)范土地有序流轉(zhuǎn)。此外，各級政府應(yīng)上下聯(lián)動推進農(nóng)村承包土地經(jīng)營權(quán)流轉(zhuǎn)，確保農(nóng)民成為土地流轉(zhuǎn)和規(guī)模經(jīng)營的積極參與者和真正受益者。

5.2.3 創(chuàng)新“土地整治+”模式

發(fā)揮農(nóng)村環(huán)境資源優(yōu)勢需要創(chuàng)新“土地整治+”模式，實現(xiàn)“土地整治+N”綜合效應(yīng)，推動“土地整治+項目”全產(chǎn)業(yè)鏈發(fā)展，有效釋放鄉(xiāng)村產(chǎn)業(yè)潛能。一方面，通過創(chuàng)新“土地整治+美麗鄉(xiāng)村建設(shè)”“土地整治+現(xiàn)代農(nóng)業(yè)引領(lǐng)”“土地整治+鄉(xiāng)村旅游產(chǎn)業(yè)”“土地整治+傳統(tǒng)古村保護”，打造一二三產(chǎn)業(yè)融合發(fā)展新模式，延長土地整治的產(chǎn)業(yè)鏈、價值鏈和生態(tài)鏈，實現(xiàn)鄉(xiāng)村業(yè)態(tài)多元化、生產(chǎn)數(shù)字化，促進鄉(xiāng)村經(jīng)濟形態(tài)轉(zhuǎn)變。另一方面，在創(chuàng)新“土地整治+”模式時，避免整治模式同化、固化和路徑依賴，梳理全區(qū)域全要素開發(fā)利用的全過程，基于政府、社會、農(nóng)民多元主體共治和多渠道資金統(tǒng)籌，探索新型“土地整治+產(chǎn)業(yè)”模式，為進一步助推鄉(xiāng)村產(chǎn)業(yè)高質(zhì)量發(fā)展提供整治模板。