□文/張 帥 胡 斌

（西京學院會計學院 陜西·西安）

［提要］ 財政資金直達機制提出的背景是在新冠肺炎疫情沖擊下，各地方政府特別是區(qū)縣基層政府財政收入進一步惡化，迫切需要中央進行大規(guī)模的轉移支付所采取的一種財政轉移支付機制，實踐證明這種“一竿子插到底”的機制收到良好的效果。近三年政府工作報告都提出，建立常態(tài)化財政資金直達機制并逐步擴大資金規(guī)模，使其基本覆蓋中央財政轉移支付中所有與民生相關的財政補助資金，這對財政預算管理與審計監(jiān)督都提出更高的要求。因此，剖析常規(guī)轉移支付機制中存在的問題，分析常態(tài)化財政資金直達機制下的審計監(jiān)督具有重要的學術價值與現(xiàn)實意義。

一、建立常態(tài)化財政直達資金審計的機理分析

財政資金直達本質上是一種運用在宏觀調控中的轉移支付手段。進入2000 年之后，政府轉移支付資金的規(guī)模不斷擴大。特別是在脫貧攻堅過程中來自中央的轉移支付資金規(guī)模急劇增加。2020 年，中央對地方轉移支付高達到8.3 萬億元，中央財政針對市縣鄉(xiāng)政府職能特征設立了多項轉移支付，各省也加大對所轄市縣財政資金轉移比重。但常規(guī)轉移支付的路徑并沒有發(fā)生很大的變化，主要是通過“層層下達”的方式，即通過中央-省-市-縣等各級財政部門，且相關職能部門也會參與到資金的分配，最后才到達企業(yè)或個人手中。資金預算的分配、下達與使用的鏈條過長且過于臃腫，在一定程度上影響中央政府轉移支付的效果。

根據(jù)新公共管理學中的委托代理理論，中央政府把轉移支付的資金分配給省級政府，再由省級政府對所管轄的縣市進行分配，這樣就形成一種委托代理鏈條。在多重資金分配權下放的基礎上，地方政府的職能定位不清，同時具有委托人與受托人的雙重身份，由于中央到基層區(qū)縣中間天然存在“信息不對稱”，中央財政資金轉移支付數(shù)額巨大且具有無償性，加之分配到的多數(shù)為欠發(fā)達地區(qū)，地方政府有動機通過提交地方人民代表大會來審議批準修改政府預算，對中央的轉移支付資金進行重新分配。由于委托代理鏈條過長，相應地造成代理成本過大，中央財政資金轉移支付的效果大打折扣。政府公職人員的身份與“理性人”假設結合在一起會形成有限理性的“行政人”。他們在某種程度上以使自身利益或以他們?yōu)榇淼牟块T與地區(qū)利益為行事準則而非為了公共利益最大化。地方政府在分配資金的過程中不同程度地受到“行政人”的影響，往往做出“短視化”決策。地方政府同時承擔經濟發(fā)展、社會穩(wěn)定、民生福祉、生態(tài)環(huán)境保護等責任，下?lián)艿馁Y金多用于較為發(fā)達地區(qū)且能產生經濟收益的項目，進而忽視民生與環(huán)保這類收益微弱項目。這樣使得資金分配不科學與不公平的同時加劇地區(qū)發(fā)展不平衡，降低地區(qū)居民幸福指數(shù)。這與中央對地方進行大規(guī)模轉移支付的初衷相沖突，因此在原有的預算法下進一步完善財政資金的轉移支付制度顯得尤為迫切。在新冠肺炎疫情對中國經濟與民生產生巨大影響的背景下，中央采取果斷措施，創(chuàng)新性地進行財政資金直達體制的嘗試并取得較為良好的效果，中央在此基礎上提出建立常態(tài)化財政直達資金體制。

二、常態(tài)化財政直達資金審計的監(jiān)督階段與重點

政府審計是國家監(jiān)督體系的重要組成部分，是國家重大政策落實情況和財政資金的“核查員”，在促進經濟復蘇的關鍵時期，各級政府審計機關應自覺圍繞國家經濟發(fā)展大局，促進積極的財政政策發(fā)揮出實際效果。各級政府審計機關在財政資金直達機制政策落實跟蹤審計中應跳出傳統(tǒng)“財政審計”模式，重點關注財政直達資金使用績效、及時發(fā)現(xiàn)政策落實中出現(xiàn)的各種問題并及時提出相應的整改意見，借此推動財政資金管理體制創(chuàng)新。

（一）資金申報階段審計重點。資金申報環(huán)節(jié)，重點審計財政直達資金的審核批復流程是否規(guī)范、申報資金預計使用范圍有無隨意擴大。2020 年，中央新增2 萬億元財政資金，并通過財政資金直達機制直接下達至基層；2021 年政府工作報告提出將2.8 萬億元財政資金納入資金直達機制并進一步擴大資金使用范圍；2022 年，中央將財政直達資金規(guī)模擴大到4 萬億元，常態(tài)化財政直達資金機制下轉移支付的資金規(guī)模與覆蓋范圍進一步擴大。在申報環(huán)節(jié)是由中央財政部門直接對基層區(qū)縣政府所申報的資金進行審核，審計在這一過程中可以采用跟蹤決策的方法，如查閱同意申報資金的會議記錄、查看是否符合決策程序等，有無相應的文件作為證明材料。在中央政府層次，重點關注常態(tài)化財政資金審核批復機制是否存在漏洞，是否存在人情請托與違規(guī)審核批復等情況，在地方政府層次，審計重點關注資金申報項目的真實性以及是否存在重復申報、虛假申報等問題。

（二）資金分配階段審計重點。資金分配階段，重點審計常態(tài)化財政直達資金分配過程中資金分配辦法、分配依據(jù)、分配方式、分配標準。在常態(tài)化財政資金直達機制下資金的性質由原本的新增資金轉變?yōu)榇媪抠Y金，資金用途由2020 年只能用于基層“六?！迸c“六穩(wěn)”的民生項目轉變?yōu)榈胤绞≌梢愿鶕?jù)實際需求，確實要留用的可以留用一部分，其余部分盡可能多地向基層傾斜。在審計過程中應先研讀財政部發(fā)布的關于財政資金直達機制的一系列文件，并結合本地區(qū)經濟發(fā)展的實際情況，提前分析財政資金分配中極易出現(xiàn)的如分配指標是否合理、資金分配是否科學、地區(qū)之間分配是否均衡等相關問題。對于省級政府留用的資金，可以查看相關的會議紀要以及決策流程是否符合規(guī)定，以及該筆資金是否用于地區(qū)發(fā)展經濟、改善民生福祉與生態(tài)環(huán)境保護等項目，是否與中央號召過“緊日子”的政策相沖突。

（三）資金撥付階段審計重點。資金撥付階段，重點審計常態(tài)化財政直達資金的撥付進度，對出現(xiàn)撥付不及時或超進度撥付的情況加以糾正。直達資金采取國庫集中支付方式把資金直接撥付給用款的企業(yè)、機構和個人，直達資金撥付工作是否細致、扎實、及時，直接決定能否按規(guī)定用途使用資金。審計部門在常態(tài)化直達資金分配過程中重點關注是否存在資金下達不及時，是否出現(xiàn)“項目等錢”的情況，進而影響項目的推進；還應該重點關注是否違規(guī)將資金撥付至預算單位實有資金賬戶、財政專戶或超進度將資金撥付至項目單位，造成預算管理混亂等問題。審計機關可以查看國庫是否按要求對直達資金設置專門賬戶，嚴格審閱財政部門開具撥款憑證的真?zhèn)?，檢查直達資金統(tǒng)計臺賬支出方式、金額、收款人等情況是否真實，并將其與審計過程中得到的其他一手數(shù)據(jù)資料進行核對，做到賬項一致。

（四）資金使用階段審計重點。資金使用階段，重點審計直達資金的使用績效。審計人員應首先檢查資金管理使用是否符合特殊轉移支付機制相關規(guī)定；檢查資金管理使用方向、范圍和標準是否符合各類專項資金管理制度的有關規(guī)定。其次對存在項目進度緩慢、資金支出比例低、資金限制沉淀等問題的建設項目，審計應進一步關注項目建設進展情況，重點分析影響資金使用、項目進度和政策目標實現(xiàn)的問題和原因。對于進展緩慢的項目，可以采用實地考察的方法，詢問了解工程建設進度、預計完工時間、影響工程進度的原因。在審計職權范圍內對此提出合理化審計建議，督促收益單位提高使用資金效率。

（五）資金管理階段審計重點。資金管理階段，重點審計直達資金監(jiān)控系統(tǒng)中的指標信息是否完整準確。審計人員將國庫支付系統(tǒng)與直達資金系統(tǒng)做交叉對比，看數(shù)據(jù)是否一致；如果存在差異，則分析差異產生的原因是填報不及時還是存在虛假填報等問題，確保系統(tǒng)內的數(shù)據(jù)真實性得到保證，在此基礎上對直達資金進行監(jiān)管分析，對于系統(tǒng)暴露出的問題，提出完善系統(tǒng)建設的建議。在實施審計的過程中通過走訪資金收益主體，堅決杜絕套現(xiàn)、騙現(xiàn)等行為，真正確保常態(tài)化財政資金落入收益對象手中。確保直達資金用在刀刃上，更好發(fā)揮惠企利民實效。

三、構建常態(tài)化財政直達資金審計機制的路徑選擇

（一）完善頂層審計監(jiān)督規(guī)范體系設計?！笆奈濉睂徲嬕?guī)劃明確提出加快構建集中統(tǒng)一、全面覆蓋、權威高效的審計監(jiān)督體系，財政直達資金的審計是政策落實跟蹤審計的重要組成部分，也是評價中央積極財政政策落實情況與直達資金使用效率的重要抓手。目前，審計人員對財政直達資金審計更多是依據(jù)所在地的現(xiàn)實情況并參考以往重大政策落實跟蹤審計的相關規(guī)定，沒有統(tǒng)一規(guī)范，對審計工作帶來隱患，并使審計效果大打折扣。隨著中央對財政直達資金機制的日益重視，需要進一步加強頂層審計監(jiān)督規(guī)范體系設計。雖然政府已出臺重大政策落實情況跟蹤審計實施辦法，但財政直達資金所涉及資金量較大且部門較多，審計內容寬泛、審計依據(jù)復雜。亟須出臺一部針對財政直達資金審計工作指南，在其中要明確審計目標、審計流程、審計重點注意事項及審計人員權責等，以便于審計人員在工作中盡最大可能消除主觀性的影響，減少審計風險。

（二）整合基層審計資源，彌補審計力量不足。人才隊伍建設是審計項目高質量完成的保障，“十四五”審計工作規(guī)劃圍繞審計精神、專業(yè)能力、用人機制等對加強審計人員隊伍建設提出新要求。財政資金直達基層區(qū)縣，基層審計單位的工作量陡然增加，日益增長的審計工作量與基層審計資源不匹配，審計任務重與審計力量弱的矛盾突出。由于財政直達資金涉及財政、稅收及工程等多部門，可以采用跨單位或區(qū)域借調的方式來充實基層審計力量；還可以利用社會審計的人才資源，通過與社會審計機構建立長效聯(lián)系，有償聘用社會審計人員參與財政直達資金審計項目，形成“基層審計人員主導，社會審計人員積極參與”的創(chuàng)新體制，充分發(fā)揮基層兼職審計人員在計算機、工程、稅法等專業(yè)方面的優(yōu)勢，提升審計項目質量。

（三）加強財政直達資金績效管理。對財政直達資金進行績效評估時，一方面要關注直達資金的管理與使用情況、申報項目建設情況、使用過程中是否存在資金使用低效等情況；另一方面也要關注直達資金相關政策是否能落實惠企利民的相關要求以及對財政資金直達機制運行情況進行評估。具體可以考慮建立直達資金申報績效庫，對于往年財政直達資金申報及使用過程中發(fā)生的財政資金浪費或運用超出規(guī)定范圍、虛假申報等情況進行負面信息入庫，并在審計過程中重點關注；還應重點關注是否存在將資金投向已完工或短時間無法開工的項目，防止出現(xiàn)因資金閑置造成使用績效不佳的情況。

綜上，中央財政直達資金的規(guī)模與使用范圍還在不斷擴大，強化監(jiān)管促使資金的使用取得預期效果是政府的責任。審計作為政府重要的監(jiān)督體系中的一部分，強化審計監(jiān)督，健全與完善常態(tài)化財政直達資金審計監(jiān)督體系，跟蹤重大財政資金落地情況，督促基層提高資金使用效率是審計部門義不容辭的責任。