于萬里，夏雪梅，董合干 ，竇永明，李勝麟

（1.新疆維吾爾自治區(qū)農(nóng)村能源工作站，新疆 烏魯木齊 830049；2.新疆維吾爾自治區(qū)農(nóng)業(yè)生態(tài)與資源保護站；3.石河子大學生命科學學院；4.溫泉縣農(nóng)機發(fā)展中心）

農(nóng)作物秸稈具有豐富的氮、磷、鉀及有機質(zhì)養(yǎng)分，是農(nóng)業(yè)生產(chǎn)的主要副產(chǎn)品[1]。農(nóng)作物秸稈綜合利用對穩(wěn)定農(nóng)業(yè)生態(tài)平衡、促進農(nóng)民增產(chǎn)增收、緩解能源與環(huán)境壓力具有重要作用[2]。我國是世界上農(nóng)作物秸稈產(chǎn)生量最大的國家，農(nóng)作物秸稈年產(chǎn)生量達8.05億t[3]。2020年，新疆農(nóng)作物秸稈年產(chǎn)生量達3 126.80萬t[4]，但是仍然存在綜合利用形式單一、效益不高的問題。

本文通過綜述國外、國內(nèi)農(nóng)作物秸稈綜合利用相關政策，分析新疆農(nóng)作物秸稈綜合利用存在的問題及政策需求，為提高新疆農(nóng)作物秸稈的綜合利用率和綜合利用效益做基礎。

1 國外農(nóng)作物秸稈綜合利用政策

國外農(nóng)作物秸稈綜合利用相關政策制定比較早，包括投資扶持政策、稅收與信貸優(yōu)惠政策等[5]，具體如下：

1.1 投資扶持政策

一是科技研發(fā)投入。先進的工藝技術是秸稈資源開發(fā)利用的保障，2000 年，美國政府通過了《生物質(zhì)研發(fā)法》，2007年，美國政府針對纖維素生物能源研究共投資1.25 億美元，2008—2012 年，美國政府繼續(xù)投資了1.18 億美元做秸稈相關研究。英國政府為了鼓勵秸稈綜合利用創(chuàng)新技術或新產(chǎn)品研發(fā)，為相關企業(yè)或機構提供費用總額70%的資金補助[6]。二是秸稈離田利用產(chǎn)業(yè)化示范項目。在秸稈收儲運（產(chǎn)前）環(huán)節(jié)中，韓國政府對秸稈收儲機械的購買給予直補，補貼比例為花費的38.5%[7]；在項目建設與設備購置（產(chǎn)中）環(huán)節(jié)中，美國僅在秸稈纖維素乙醇方面就補貼了3.55億美元；在產(chǎn)品銷售與消費（產(chǎn)后）環(huán)節(jié)中，德國形成了固定電價降價機制和電價附加征收聯(lián)動體系，對兼有發(fā)電和供暖功能的燃燒站、采用新技術的企業(yè)給予補貼。三是秸稈還田補貼。在韓國，秸稈還田補貼為2萬韓元/667 m2。在澳大利亞，購買免耕播種機械可以得到50%的補貼，農(nóng)機具改進、技術示范、人員培訓可以得到70%的補貼。

1.2 稅收與信貸優(yōu)惠政策

稅收與信貸優(yōu)惠可以促進秸稈產(chǎn)業(yè)化發(fā)展，提高企業(yè)市場競爭力。美國為生物質(zhì)發(fā)電、秸稈纖維素乙醇項目提供稅收減免政策。歐盟各國采用生物質(zhì)能源免稅（芬蘭、德國）和實施差額碳稅政策（意大利）推動生物質(zhì)能源產(chǎn)業(yè)的發(fā)展。西班牙對生物質(zhì)能源發(fā)電項目實施貸款利息減免。

2 國內(nèi)農(nóng)作物秸稈綜合利用政策

2.1 中央一號文件對秸稈綜合利用的重視

我國1982年的中央一號文件第一次提及秸稈綜合利用，提出實行秸稈還田，以調(diào)節(jié)土壤化學物理性能，增加土壤有機質(zhì)，2004—2022年（除2011年）的中央一號文件均提及了秸稈綜合利用，尤其近五年，農(nóng)作物秸稈綜合利用越來越被重視，2018年明確提出推進農(nóng)作物秸稈綜合利用，2019 年提出推進秸稈資源化利用以推進生態(tài)循環(huán)農(nóng)業(yè)，2020 年提出推進秸稈綜合利用以治理農(nóng)村生態(tài)環(huán)境問題，2021 年提出全面實施秸稈綜合利用以推進農(nóng)業(yè)綠色發(fā)展，2022 年提出繼續(xù)支持秸稈綜合利用以推進農(nóng)業(yè)農(nóng)村綠色發(fā)展[8]，這為秸稈綜合利用的各類政策制定提供了重要依據(jù)。

2.2 秸稈綜合利用試點典型政策

2016年，我國在河北、內(nèi)蒙古、黑龍江等10?。▍^(qū)）開展農(nóng)作物秸稈綜合利用試點，探索區(qū)域秸稈綜合利用可持續(xù)、可復制、可推廣的技術路線、模式和機制。2017年，開展東北地區(qū)秸稈綜合利用處理行動，重點圍繞提高收儲運專業(yè)化水平、綜合利用標準化水平、秸稈農(nóng)運水平和市場化利用水平，建立了多個示范縣和樣板縣。2019年，秸稈綜合利用試點工作在全國推開[9]。

2019年，農(nóng)業(yè)農(nóng)村部在黑龍江省開展了秸稈利用生態(tài)補償制度創(chuàng)設試點。2020年，創(chuàng)設試點范圍擴大到黑龍江省全省、吉林省梨樹縣等“1省6縣（區(qū)）”，探索適應不同區(qū)域特征的長效運行機制。2021年，在山西省、內(nèi)蒙古自治區(qū)等8?。▍^(qū)）開展10個秸稈利用生態(tài)補償制度創(chuàng)設樣板縣建設，為全國推動農(nóng)業(yè)支持保護政策由生產(chǎn)向生態(tài)提供了有價值的解決方案[9]。

2.3 秸稈綜合利用政策類型

一是技術培訓。對農(nóng)牧民的技術培訓可以有效促進秸稈綜合利用的深入開展，主要由地方政府或農(nóng)業(yè)行政部門組織實施，農(nóng)業(yè)科研機構、高校等社會主體廣泛參與。江西省石城縣將配套資金的10%用于開展秸稈綜合利用技術培訓。二是項目補助。項目補助是指在中央財政農(nóng)作物秸稈綜合利用專項補助、農(nóng)業(yè)資源及生態(tài)保護補助資金等項目以及各地方政府自籌資金的支持下，對實施秸稈綜合利用行為的農(nóng)戶、合作社和企業(yè)進行的政策性補助。補助內(nèi)容主要包括秸稈青貯、秸稈還田等綜合利用補助以及秸稈收儲運補助等。三是秸稈收儲運體系建設。秸稈收儲運體系建設是在秸稈離田利用過程中為了保證秸稈的收集、儲存、運輸而建設的秸稈收儲運網(wǎng)點及配套設施。為鼓勵各類社會資本投入秸稈收儲運體系建設，安徽省金寨縣采取“秸稈利用企業(yè)+收儲站經(jīng)紀人+農(nóng)戶”的收儲模式。四是社會化服務體系建設。農(nóng)作物秸稈綜合利用社會化服務組織建設是地方政府為了調(diào)動社會主體參與秸稈資源化利用而采取的一系列扶持政策。山東省東明縣將項目資金中的20%用于農(nóng)作物秸稈綜合利用社會化服務組織建設。五是先進性獎勵。先進性獎勵是地方政府對秸稈綜合利用示范主體或相關工作人員的獎勵，以發(fā)揮其示范帶動效應和激勵效應。安徽省屯溪區(qū)對于代表屯溪區(qū)參加安徽省秸稈產(chǎn)業(yè)博覽會的企業(yè)給予現(xiàn)金獎勵。六是農(nóng)機具購置補貼。農(nóng)機具是提供農(nóng)作物秸稈綜合利用效率的關鍵，如秸稈粉碎還田機、旋耕埋草機、鍘草機、壓捆機等。河北省趙縣對秸稈綜合利用農(nóng)機具的補貼最高額度為設備購置資金的50%。

3 新疆農(nóng)作物秸稈政策制定建議

2020年，新疆農(nóng)作物秸稈年產(chǎn)生量達3 126.80萬t，玉米、棉花和小麥秸稈分別為1071.06萬t、932.25萬t和587.81 萬t，三種作物秸稈占比達82.87%[4]，農(nóng)作物秸稈綜合利用潛力巨大。

新疆農(nóng)作物秸稈綜合利用仍然存在以下問題：一是棉花秸稈綜合利用方向單一，新疆棉花秸稈產(chǎn)量巨大，但是基本上全部還田，飼料化和燃料化利用比例低，這與新疆大力發(fā)展畜牧業(yè)和減少碳排放的方針不符；二是農(nóng)作物秸稈綜合利用科技含量不足，導致效益不高，新疆農(nóng)作物秸稈綜合利用主要是粗放式的加工和使用，在精細加工和精準使用方面做的不夠；三是農(nóng)作物秸稈收儲運供體系不夠完善，全疆農(nóng)作物秸稈儲存和加工體系建設的空間格局不夠科學，導致收集和運送成本增加。

針對以上問題，在農(nóng)作物秸稈政策制定方面提出如下建議：一是加大棉花秸稈飼料化、燃料化方面的科研投入和示范的政策支持，提升新疆農(nóng)作物秸稈飼料化、燃料化水平；二是加大農(nóng)作物秸稈高效利用方面的政策支持，比如秸稈精細飼料加工、秸稈氣化、秸稈材料化等的工藝研究與設備引入，提高秸稈綜合利用附加值；三是加大收儲運送體系建設的政策支持。