任 卓 冉

(江南大學(xué) 法學(xué)院,江蘇 無錫 214122)

2020年3月,《關(guān)于構(gòu)建現(xiàn)代環(huán)境治理體系的指導(dǎo)意見》提出要積極推行環(huán)境污染第三方治理,開展排污權(quán)交易,研究探索對排污權(quán)交易的抵質(zhì)押融資。環(huán)境污染第三方治理與排污權(quán)交易作為環(huán)境治理的新形式,在原環(huán)保部2017年發(fā)布的《關(guān)于推進(jìn)環(huán)境污染第三方治理的實施意見》(以下簡稱《實施意見》)中已提出二者的合作發(fā)展,支持第三方治理單位參與排污權(quán)交易。然而,在我國現(xiàn)行立法與制度設(shè)計中并沒有支持第三方治理單位實際參與排污權(quán)交易的合理路徑。本文從環(huán)境污染第三方治理企業(yè)參與排污權(quán)交易的制度基礎(chǔ)與現(xiàn)實緣由入手,探尋第三方企業(yè)參與排污權(quán)交易的最優(yōu)路徑,結(jié)合實際提出二者制度協(xié)同的若干建議,以期推動兩項制度的持續(xù)有效深入發(fā)展。

一、環(huán)境污染第三方治理企業(yè)參與排污權(quán)交易的制度基礎(chǔ)與現(xiàn)實緣由

(一)排污權(quán)交易的制度機(jī)理

排污權(quán)交易制度自從20世紀(jì)60年代末在美國探索運用以來,受到國際社會的廣泛認(rèn)可并在德國、英國等多國推廣應(yīng)用。近年來,我國學(xué)界與實務(wù)部門也給予高度關(guān)注,進(jìn)行了不少嘗試。所謂排污權(quán)交易制度,“是指在實施排污許可證管理及污染物排放總量控制的前提下,激勵企業(yè)通過技術(shù)進(jìn)步和污染治理節(jié)約污染排放指標(biāo),這種指標(biāo)作為環(huán)境容量資源、有價資源或儲存起來以備企業(yè)擴(kuò)大生產(chǎn)規(guī)模之需,或在企業(yè)之間進(jìn)行有償轉(zhuǎn)讓”(1)曹明德:《排污權(quán)交易制度探析》,《法律科學(xué)(西北政法大學(xué)學(xué)報)》,2004年第4期。。與傳統(tǒng)排污管制方式不同,排污權(quán)交易制度呈現(xiàn)以下特征:

第一,市場性。排污權(quán)交易的核心是使環(huán)境資源在排污單位之間有效流動,引入市場因素促使資源配置最優(yōu)化,本質(zhì)上其與第三方治理皆是通過市場對污染治理責(zé)任的安排來實現(xiàn)資源與環(huán)境容量的合理配置,最終達(dá)到環(huán)境治理的目的。第二,關(guān)聯(lián)性。排污權(quán)交易與總量控制、排污許可等基礎(chǔ)制度有強(qiáng)關(guān)聯(lián)性?？偭靠刂茮Q定著環(huán)境資源的可利用總量,是通過規(guī)劃對環(huán)境資源的開發(fā)利用和保護(hù)進(jìn)行事前安排(2)呂忠梅:《論生態(tài)文明建設(shè)的綜合決策法律機(jī)制》,《中國法學(xué)》,2014年第3期。,制度的出發(fā)點是所有義務(wù)人行為的總結(jié)果(3)徐祥民:《環(huán)境質(zhì)量目標(biāo)主義:關(guān)于環(huán)境法直接規(guī)制目標(biāo)的思考》,《中國法學(xué)》,2015年第6期。。在此基礎(chǔ)上,國家通過排污許可對排污單位進(jìn)行點源控制,“排污權(quán)基于排污許可而產(chǎn)生,而排污權(quán)的法律性質(zhì)影響著排污權(quán)交易的結(jié)構(gòu)設(shè)計和制度安排”(4)張涓:《排污許可與排污權(quán)的法律性質(zhì)辨析》,《環(huán)境經(jīng)濟(jì)》,2017年第24期。。第三,融合性。排污權(quán)交易包括排污權(quán)的初始分配與二級市場交易。初始分配是排污權(quán)交易的起點,政府以排污許可證的形式授予排污單位一定的環(huán)境容量資源使用權(quán),是交易標(biāo)的的產(chǎn)生過程。二級市場交易是排污權(quán)交易的重點,是排污權(quán)在不同主體之間流轉(zhuǎn)的過程,通過市場因素的調(diào)節(jié),實現(xiàn)交易主體私人利益與環(huán)境公益的雙贏。因而,排污權(quán)交易既牽涉公共利益也涉及個體利益,排污權(quán)作為交易客體既具有公共物品屬性,又因市場交易而具有私權(quán)物品屬性,排污權(quán)交易法律關(guān)系兼有行政授予的公法性與民事交易的私法性。

我國開展排污權(quán)交易有較為堅實的政策、法律基礎(chǔ)及實踐經(jīng)驗。早在1988年原國家環(huán)境保護(hù)局頒布的《水污染物排放許可證管理暫行辦法》即有規(guī)定,其后系列規(guī)范性文件逐步深化了相關(guān)規(guī)定。目前浙江、重慶、內(nèi)蒙古、河南等地區(qū)已經(jīng)完成全部新增污染源的排污權(quán)有償使用(5)生態(tài)環(huán)境部環(huán)境規(guī)劃院:《環(huán)境經(jīng)濟(jì)政策年度報告2019》,《環(huán)境經(jīng)濟(jì)》,2020年第8期。,多地建立排污權(quán)交易平臺。

(二)第三方企業(yè)參與排污權(quán)交易的合理性

環(huán)境污染第三方治理是排污者繳納或按合同約定支付費用,由專業(yè)化的環(huán)境服務(wù)企業(yè)進(jìn)行污染治理(6)任卓冉:《契約中心:環(huán)境污染第三方治理機(jī)制研究》,《南京師大學(xué)報》(社會科學(xué)版),2021年第5期。,具有環(huán)境成本內(nèi)部化的顯著特征,利用市場手段將社會資本而非各級財政資金作為環(huán)境治理投入的主要來源。理論上該制度與排污權(quán)交易的運行邏輯皆為引入市場因素、推動公私協(xié)作,實現(xiàn)資源配置的最優(yōu)化;現(xiàn)實中二者的制度設(shè)計既有兼容性又有差異性?！秾嵤┮庖姟分刑岢鲋С值谌街卫韱挝粎⑴c排污權(quán)交易,可以通過合同約定,合理分享排污單位的排污權(quán)交易收益,是對二者協(xié)同發(fā)展的合理構(gòu)想。

其一,有助于拓展第三方治理盈利與合作模式。對治理企業(yè)而言,雖然近年來全國環(huán)保產(chǎn)業(yè)營收不斷增長,環(huán)境服務(wù)營收占比較高,但治理企業(yè)盈利模式單一和融資困難始終存在。在盈利方面,第三方企業(yè)是以提供環(huán)境污染治理服務(wù)來換取報酬,或依靠地方財政的支付能力,或與排污企業(yè)的經(jīng)營狀況密切相關(guān),除此之外難以拓展出其他的盈利渠道。在融資方面,第三方企業(yè)往往是中小型、技術(shù)型企業(yè),本身可提供的擔(dān)保物有限,且所占土地往往為排污企業(yè)所有,治理設(shè)施大多附著于排污企業(yè)的主體設(shè)施,無法作為抵押物進(jìn)行擔(dān)保,而企業(yè)間服務(wù)合同中的收費權(quán)能否作為質(zhì)押物尚有疑問且并不穩(wěn)定(7)駱建華:《環(huán)境污染第三方治理的發(fā)展及完善建議》,《環(huán)境保護(hù)》,2014年第20期。另見《應(yīng)收賬款質(zhì)押登記辦法》(中國人民銀行令〔2019〕第4號)第2-3條。。因此,第三方企業(yè)融資擔(dān)保能力不足,很難獲得銀行信貸支持。同時,第三方治理項目往往建設(shè)周期長,初始投資額大,前期融資需求迫切,而利益獲取周期較長,回報率不穩(wěn)定?，F(xiàn)有融資手段條件要求嚴(yán)苛且審批流程較長,第三方企業(yè)難以獲得快速、低成本的融資支持,資金期限錯配的矛盾較為突出。第三方企業(yè)參與排污權(quán)交易能夠拓展盈利模式,還能利用排污權(quán)交易抵質(zhì)押融資,進(jìn)而解決融資難題。

對排污企業(yè)而言,第三方治理中與治污企業(yè)的合作雖然可以幫助自身跨出自力治污的泥潭,但第三方企業(yè)所獲取的利益歸根結(jié)底來自排污企業(yè)通過經(jīng)營活動所獲取的環(huán)境利益和經(jīng)營利益,排治污雙方屬于零和博弈關(guān)系?！秾嵤┮庖姟分刑岢雠胖挝垭p方合理分享排污權(quán)交易收益,污染治理效果的提升和排污指標(biāo)的節(jié)約,使雙方都有機(jī)會通過排污權(quán)交易獲得更大的利益,這打破了單一、固定的合作模式,從零和博弈演化為合作博弈,也能減輕排污企業(yè)治污的目標(biāo)壓力與經(jīng)濟(jì)壓力。

其二,有助于推動排污權(quán)交易與金融市場的進(jìn)一步發(fā)展。排污權(quán)交易機(jī)制的運行邏輯是以富余排污指標(biāo)的轉(zhuǎn)讓來促進(jìn)資源有效配置,在交易主體獲取經(jīng)濟(jì)利益的同時降低社會治理總成本。排污權(quán)具有財產(chǎn)屬性,能夠抵押、轉(zhuǎn)讓,排污權(quán)交易的許可與推行也使企業(yè)排污權(quán)成為可定價、有交易價值的資產(chǎn),進(jìn)而具備了金融屬性,成為一種融資工具。美國等較早推行排污權(quán)交易的國家創(chuàng)造了排污銀行等融資方式。排污權(quán)抵押貸款是我國有關(guān)排污權(quán)融資的典型代表,是以排污權(quán)作為抵押物向銀行融資并將授信貸款專項用于綠色環(huán)保生產(chǎn)活動的信貸模式(8)崔媛媛:《企業(yè)排污權(quán)質(zhì)押融資定價研究》,《價格理論與實踐》,2020年第5期。。從2019-2021年的《國家環(huán)境經(jīng)濟(jì)政策進(jìn)展評估報告》來看,隨著國家環(huán)境權(quán)益交易改革向縱深推進(jìn),排污權(quán)交易市場有一定發(fā)展但存在市場主體類型單一、總量控制和指標(biāo)分配機(jī)制不合理、行政區(qū)域劃定界限局限、覆蓋污染物類型有限等問題,排污權(quán)交易二級市場活躍度不足,金融業(yè)務(wù)發(fā)展不如預(yù)期。第三方企業(yè)參與排污權(quán)交易,有利于打破交易主體的單一性,理順總量控制和指標(biāo)分配間的銜接,使排污權(quán)交易與綠色金融市場能夠借力第三方治理獲得進(jìn)一步發(fā)展。

可見,不管是環(huán)境污染第三方治理的盈利與融資難題,還是排污權(quán)交易市場的發(fā)展困境,兩種機(jī)制在單一的運行邏輯和制度框架里都難以完全憑借自身來解決,解決之道在于打通污染治理與環(huán)境資源利用的制度脈絡(luò)(9)柯堅,付杰思:《環(huán)境法法典化背景下個人主體的實然與應(yīng)然》,《河南師范大學(xué)學(xué)報》(哲學(xué)社會科學(xué)版),2022年第2期。,實現(xiàn)不同機(jī)制間的協(xié)調(diào)共振,引導(dǎo)第三方企業(yè)參與排污權(quán)交易即是聯(lián)結(jié)兩種機(jī)制的橋梁。

二、環(huán)境污染第三方治理企業(yè)參與排污權(quán)交易的路徑設(shè)計

《實施意見》支持第三方治理單位參與排污權(quán)交易是探索第三方治理與排污權(quán)交易兩種機(jī)制整合協(xié)同的合理形式,但文件中提出“第三方治理取得的污染物減排量,計入排污單位的排污權(quán)賬戶,由排污單位作為排污權(quán)的交易和收益主體”的具體路徑則有待商榷,且與該條文后半部分“支持第三方治理單位通過合同約定,合理分享排污單位排污權(quán)交易收益”有所抵牾。將排污權(quán)交易主體限制為排污單位的安排,一方面忽視了現(xiàn)實中第三方治理形式的多樣性,以及第三方企業(yè)在污染治理中的實際角色;另一方面與排治污雙方可通過合同約定,按照市場情況與實際需求對自身權(quán)益加以處理的支持性政策背道而馳。對于第三方企業(yè)參與排污權(quán)交易的路徑設(shè)計,先要明確第三方企業(yè)的實際角色與功能,在此基礎(chǔ)上探尋聯(lián)結(jié)兩種機(jī)制的最優(yōu)形式。

(一)明確第三方企業(yè)在排污權(quán)交易中的角色與功能

排污企業(yè)參與排污權(quán)交易以排污許可為基礎(chǔ),這是排污企業(yè)責(zé)任承擔(dān)的起點,即國家允許權(quán)利人在合法取得的環(huán)境容量使用權(quán)范圍內(nèi)排放一定性質(zhì)的污染物并對排放指標(biāo)進(jìn)行交易。同時排污權(quán)的公共產(chǎn)品屬性使排污企業(yè)必須在確保公共利益不受侵害的情況下才能夠享有排污權(quán)及獲取私益,且在超出許可指標(biāo)時需承擔(dān)相應(yīng)法律責(zé)任。環(huán)境污染第三方治理作為一種新模式,第三方企業(yè)在排污許可及排污權(quán)交易中的角色與作用是幫助排污企業(yè)持續(xù)獲得排污許可并盡可能形成富余指標(biāo)來有償流轉(zhuǎn)。在應(yīng)然狀態(tài)下,雙方通過簽訂環(huán)境服務(wù)合同改變公法上要求的污染治理義務(wù)的履行方式,排污企業(yè)以成本負(fù)擔(dān)的形式將實際治理行為轉(zhuǎn)移給第三方,第三方企業(yè)以提供環(huán)境服務(wù)、參與環(huán)境治理的形式來分擔(dān)排污企業(yè)的治污責(zé)任,同時獲取利益。從責(zé)權(quán)利相統(tǒng)一原則出發(fā),第三方企業(yè)不能回避對污染治理以及二次污染責(zé)任的承擔(dān),也可以合理分享其治理行為給排污企業(yè)帶來的收益,例如持續(xù)獲得排污許可及以富余指標(biāo)參與排污權(quán)交易。然而在當(dāng)前制度安排下,第三方企業(yè)的責(zé)權(quán)利在實然與應(yīng)然之間有較大差別。

首先,責(zé)權(quán)主體地位未予明確。我國環(huán)境立法遵循污染者負(fù)擔(dān)原則,將“排放污染物的企業(yè)事業(yè)單位和其他生產(chǎn)經(jīng)營者”稱為“排污單位”并設(shè)定為包括排污許可在內(nèi)各項制度的主體。環(huán)境服務(wù)企業(yè)能否被認(rèn)定為排污單位在現(xiàn)行法律中未有直接規(guī)定,在學(xué)理上也有不同解讀,總體來看并非我國法制通常意義上的“排污單位”(10)王社坤:《論環(huán)境污染侵權(quán)中的“第三人”》,《河南師范大學(xué)學(xué)報》(哲學(xué)社會科學(xué)版),2022年第5期。。例如《固定污染源排污許可分類管理名錄》以傳統(tǒng)“排污單位”為分類基礎(chǔ),所涉環(huán)境服務(wù)行業(yè)范圍與環(huán)境服務(wù)企業(yè)的實際類型并不契合?，F(xiàn)實中,排治污企業(yè)對污染危險的實際控制權(quán)受到污染物生產(chǎn)者、環(huán)保設(shè)施所有權(quán)、污染物最終排出場所三方面因素的影響(11)任卓冉:《企業(yè)環(huán)境污染第三方治理法律責(zé)任界分的困境與變革》,《南通大學(xué)學(xué)報》(社會科學(xué)版),2021年第4期。,治理企業(yè)在第三方治理各個實踐類型中不同程度地參與了污染控制,在建設(shè)運營獨立型中更是成為實際的排污者。然而,自排污許可制度始,整個環(huán)境治理鏈條未對第三方企業(yè)的主體身份予以明確,使其責(zé)任承擔(dān)與權(quán)利享有始終處于模糊地帶。

其次,利益分享資格缺乏保障。現(xiàn)階段我國排污權(quán)交易市場主體主要是環(huán)保部門和排污企業(yè)兩類,建立在排污權(quán)可交易屬性之上的排污權(quán)抵質(zhì)押等融資方式的主體是排污企業(yè),并不包括第三方企業(yè)。可見,第三方企業(yè)雖然可以分享治理行為所帶來的環(huán)境治理績效,但仍然受制于以排污企業(yè)為主體的單一績效分配機(jī)制(12)曹莉萍:《市場主體、績效分配與環(huán)境污染第三方治理方式》,《改革》,2017年第10期。,難以保證治污利潤的穩(wěn)定性,也無法享有排污權(quán)作為融資手段帶來的便利,這有悖于排污權(quán)交易及第三方治理引入市場因素、注重環(huán)境治理績效的價值目標(biāo)。第三方企業(yè)可在多大程度上分享排污企業(yè)的排污權(quán)收益,以及可否有更為靈活的制度安排與合同約定,尚有較大的探索空間。

再次,制度混亂導(dǎo)致角色不清。一方面,第三方治理與排污許可銜接不暢。不僅部分第三方企業(yè)未被納入排污許可制度范疇,而且存在對排治污企業(yè)雙重授權(quán)的情況。例如,在第三方治理建設(shè)運營獨立型中,排治污企業(yè)彼此獨立,治污企業(yè)的環(huán)保設(shè)施建設(shè)在排污企業(yè)的廠界范圍外,雙方都須獲取排污許可證,對同一污染源的雙重授權(quán)將形成排污指標(biāo)的疊加,有違總量控制的制度目標(biāo)。另一方面,排污權(quán)交易和排污許可制度銜接不暢。排污許可是對多種污染物的綜合管控,排污權(quán)交易則管控種類較少;排污許可適用于區(qū)域內(nèi)所有工業(yè)企業(yè),排污權(quán)交易主體由各地政策界定;排污許可證有效期限與排污權(quán)使用年限不符;等等。(13)中央財經(jīng)大學(xué)綠色金融國際研究院:《2018中國環(huán)境權(quán)益市場報告》,《環(huán)境經(jīng)濟(jì)》,2019年第18期。對此,一些地區(qū)已有應(yīng)對舉措,如《江蘇省排污權(quán)有償使用和交易管理暫行辦法》(2017)規(guī)定,排污權(quán)以排污許可證的形式予以確認(rèn),排污權(quán)數(shù)量、有效期等與排污許可證一致,但單一措施無法完全解決前述銜接問題。

由此可見,無論是政府監(jiān)管還是責(zé)任界分,抑或是環(huán)境治理的利益分配及制度協(xié)調(diào),第三方企業(yè)理應(yīng)有更明確的角色與功能。承認(rèn)第三方企業(yè)對排污權(quán)的實際所有,合理安排其與排污企業(yè)對排污權(quán)的權(quán)屬關(guān)系,首先,能使第三方企業(yè)成為實施環(huán)境許可證后監(jiān)管與處罰主體,減輕排污企業(yè)責(zé)任風(fēng)險過高的現(xiàn)實壓力;其次,可以支持第三方企業(yè)直接參與排污權(quán)交易,以穩(wěn)定的利潤空間推動環(huán)境服務(wù)產(chǎn)業(yè)長遠(yuǎn)發(fā)展;再次,有利于推動第三方治理與排污許可、排污權(quán)交易制度的銜接與協(xié)調(diào),共同實現(xiàn)長期持續(xù)發(fā)展。

(二)探索第三方企業(yè)參與排污權(quán)交易的創(chuàng)新形式

從第三方治理的實際情況來看,排治污企業(yè)實質(zhì)上形成了對污染物的共同控制。基于此,有對排污企業(yè)和第三方企業(yè)單獨授予排污權(quán)和共同授予排污權(quán)兩種選擇。就單獨授予而言,對二者分別授權(quán)在治理過程中將形成排污指標(biāo)的疊加,有違總量控制的制度目標(biāo),且對第三方企業(yè)單獨授權(quán)缺失一定的衡量標(biāo)準(zhǔn)。相較而言,對排治污企業(yè)共同授予排污權(quán)是更為可行的路徑。具言之,可先由排污企業(yè)作為排污權(quán)授予主體,在環(huán)境服務(wù)合同達(dá)成后,排治污企業(yè)對排污權(quán)形成共有,共同成為排污許可的監(jiān)管對象。對此,應(yīng)從實際出發(fā),遵從利益均衡原則,允許排治污雙方通過環(huán)境服務(wù)合同對排污權(quán)的共有關(guān)系進(jìn)行約定,并由法律進(jìn)行確認(rèn)。

對共有關(guān)系的進(jìn)一步討論,需要明確排污權(quán)的法律屬性。排污權(quán)交易制度自推行以來,始終圍繞著對其法律屬性的討論。當(dāng)前學(xué)界主要有排污權(quán)屬于用益物權(quán)(14)王育紅,李融:《排污權(quán)的法律性質(zhì)》,《法律適用》,2012年第12期。、準(zhǔn)物權(quán)(15)鄧海峰:《環(huán)境容量的準(zhǔn)物權(quán)化及其權(quán)利構(gòu)成》,《中國法學(xué)》,2005年第4期。、自然資源使用權(quán)(16)李義松:《論排污權(quán)的定位及法律性質(zhì)》,《東南大學(xué)學(xué)報》(哲學(xué)社會科學(xué)版),2015年第1期。,以及無形財產(chǎn)權(quán)(17)鄒雄,安啟航:《排污權(quán)性質(zhì)的法理辨析》,《福州大學(xué)學(xué)報》(哲學(xué)社會科學(xué)版),2020年第6期。、契約性權(quán)利(18)張涓:《排污許可與排污權(quán)的法律性質(zhì)辨析》,《環(huán)境經(jīng)濟(jì)》,2017年第24期。等觀點。排污權(quán)的客體是環(huán)境容量,源于生態(tài)系統(tǒng)的納污凈化功能,這與源于自然要素資源供給功能的資源權(quán)不同,前者具有一定的財富減支性,后者具有一定的財富生產(chǎn)性(19)楊朝霞:《論環(huán)境權(quán)的性質(zhì)》,《中國法學(xué)》,2020年第2期。。自然資源作為生態(tài)系統(tǒng)的組成部分,并不能完全涵蓋該系統(tǒng)所包含的環(huán)境容量,就排污權(quán)交易而言,其直接作用的對象為環(huán)境容量,故而將自然資源作為排污權(quán)客體并不適合。同時環(huán)境容量也不符合客體為不動產(chǎn)的用益物權(quán)特征,而是與采礦權(quán)、漁業(yè)權(quán)等類似,契合準(zhǔn)物權(quán)對客體特定性要求不高、具有公權(quán)色彩、權(quán)利取得需經(jīng)行政許可、權(quán)利構(gòu)成具有復(fù)合性等特點(20)崔建遠(yuǎn):《準(zhǔn)物權(quán)的理論問題》,《中國法學(xué)》,2003年第3期。,因此準(zhǔn)物權(quán)體系即可涵蓋排污權(quán),無需再創(chuàng)設(shè)新的權(quán)利類型。

基于排污權(quán)的準(zhǔn)物權(quán)屬性,排治污企業(yè)根據(jù)環(huán)境服務(wù)合同的基礎(chǔ)法律關(guān)系對排污權(quán)形成準(zhǔn)共有。此種準(zhǔn)共有可參考物權(quán)體系中的共有制度,同時基于排污權(quán)公私融合性的特點,應(yīng)為有限制的準(zhǔn)共有。首先,必須遵守排污許可及排污權(quán)交易相關(guān)管理制度;其次,遵循約定優(yōu)先原則,在當(dāng)事人有約定的情況下,優(yōu)先依照其約定;再次,適用共有制度的一般規(guī)則,在沒有共同約定或是約定失效的情況下,按照法定方式。

排污企業(yè)與第三方企業(yè)的共有形式由合同約定,基于排污權(quán)向有償使用轉(zhuǎn)變的現(xiàn)實情況,雙方可在利益衡量的基礎(chǔ)上就共有的具體條件進(jìn)行協(xié)商,可以為按份共有,也可以共同共有。在按份共有中,雙方可就各自所有的排污權(quán)份額在環(huán)境服務(wù)合同中進(jìn)行約定,例如約定由第三方企業(yè)享有通過其治理行為產(chǎn)生的全部或部分富余指標(biāo)。在共同共有中,排治污雙方對于排污權(quán)不分份額,共同享有權(quán)利并承擔(dān)義務(wù)。在對內(nèi)對外關(guān)系上按份共有與共同共有區(qū)別較大,雙方可在合同中進(jìn)行具體約定,例如對排污權(quán)的管理等。從利益均衡角度出發(fā),按份共有中雙方風(fēng)險承擔(dān)與利益分享較為均衡,但不排除第三方治理不同類型中排治污雙方選擇共有的意愿及現(xiàn)實需要,如建設(shè)運營獨立型。同時,基于排污權(quán)關(guān)聯(lián)性與融合性的特點,對排污權(quán)的準(zhǔn)共有關(guān)系應(yīng)有一定限制。首先,必須以環(huán)境行政管制為前提。排污權(quán)整體作為監(jiān)管對象,排治污雙方行為應(yīng)受污染治理相關(guān)法律管制,尤其是排污許可制度的監(jiān)管,在不違反法律法規(guī)的基礎(chǔ)上雙方可以設(shè)置處分排污權(quán)的條件,例如轉(zhuǎn)讓、抵押等以雙方合意為準(zhǔn)。其次,以排污企業(yè)為主體。在環(huán)境服務(wù)合同結(jié)束時,雙方如無約定或其他處分,則排污權(quán)由排污企業(yè)所有。

此外,由于按份共有和共同共有的特征與區(qū)別,二者對排污權(quán)交易效率和市場安全的影響有所不同,排治污雙方雖然可以就共有形式進(jìn)行約定,但鼓勵雙方優(yōu)先采用按份共有形式。共同共有一般以相對穩(wěn)固的共同關(guān)系的存在為前提,故適宜周期較長的第三方治理項目。部分第三方治理項目的合作周期長達(dá)二三十年,甚至更長,排治污企業(yè)在現(xiàn)實中有多種合作形式,例如共同組建環(huán)境技術(shù)企業(yè)等等,對此可允許雙方根據(jù)意愿對排污權(quán)約定共有。同時基于共有需全體共有人一致同意才能處分共有物的特征,排治污雙方可就排污權(quán)的處分條件預(yù)先作出約定,如第三方企業(yè)對污染物的治理達(dá)到約定標(biāo)準(zhǔn),雙方可就富余的排污指標(biāo)進(jìn)行處分并分配利益。如果根據(jù)法律規(guī)定或者排治污雙方之間的協(xié)議,排污企業(yè)或第三方企業(yè)有權(quán)代理全體共有人處分排污指標(biāo),則該方依法或依協(xié)議作出的處分行為是有效的;無權(quán)代理的共有人擅自處分排污指標(biāo)時,其他共有人明知而不提出異議的,視為同意,以此保證排污權(quán)交易相對方的利益。

基于排污權(quán)準(zhǔn)共有法律關(guān)系,第三方企業(yè)可以防止因排污企業(yè)任意處分排污權(quán)而無法完成環(huán)境服務(wù)合同;排污企業(yè)能夠以相應(yīng)責(zé)任的承擔(dān),來督促第三方企業(yè)履約。同時,第三方企業(yè)的治理效果及其作為排污許可主體之一的最終排污情況可以作為原環(huán)保部于2014年廢止環(huán)境污染治理設(shè)施運營資質(zhì)行政許可審批手續(xù),降低環(huán)境服務(wù)市場準(zhǔn)入門檻后的替代標(biāo)準(zhǔn),以維護(hù)環(huán)境服務(wù)市場的有序發(fā)展。排污權(quán)準(zhǔn)共有法律關(guān)系的確立,更重要的是能夠合理分配環(huán)境污染治理績效,為第三方企業(yè)參與排污權(quán)交易及融資開辟道路。

為保證交易效率和維護(hù)交易安全,排污權(quán)準(zhǔn)共有法律關(guān)系在拓展第三方治理合作與盈利模式,推動排污權(quán)交易市場進(jìn)一步發(fā)展的同時,也是對排治污企業(yè)協(xié)商與協(xié)議水平的較大考驗。隨著現(xiàn)代環(huán)境治理體系的逐漸發(fā)展,排污者在實現(xiàn)自身利益訴求中會與更多法律主體進(jìn)行協(xié)商和交易,若完全拘泥于法律規(guī)范提供的選擇,將不利于排污權(quán)作為一種市場化權(quán)利作用的發(fā)揮。因此,可以由參與者基于效率原則進(jìn)行利益衡量,依靠市場機(jī)制,由法律主體訴諸交往理性,在不違反強(qiáng)制性規(guī)定的基礎(chǔ)上有自己的創(chuàng)制。在這一過程中所產(chǎn)生的交易成本,以及在愈發(fā)精細(xì)化的過錯追究程序中可能會產(chǎn)生的成本疊加,都會成為對參與者創(chuàng)制的隱性約束,來確保結(jié)果的可接受性。政府的作用是在保證環(huán)境公益的前提下,在資源分配中為社會成員的自由發(fā)展創(chuàng)造良好條件(21)于文軒,李濤:《論排污權(quán)的法律屬性及其制度實現(xiàn)》,《南京工業(yè)大學(xué)學(xué)報》(社會科學(xué)版),2017年第3期。。對排污權(quán)準(zhǔn)共有形式的探索,既是對現(xiàn)實問題的破解之法也契合了中央的政策精神。

三、環(huán)境污染第三方治理企業(yè)參與排污權(quán)交易的法制完善

(一)第三方企業(yè)參與排污權(quán)交易的規(guī)范更新

對第三方治理排污權(quán)準(zhǔn)共有關(guān)系的建構(gòu),可從更新《實施意見》等規(guī)范性文件來打開制度通道,進(jìn)而為第三方治理及排污權(quán)交易專門法律的制定以及與其他規(guī)范的協(xié)調(diào)一致奠定基礎(chǔ)。

首先,更新《實施意見》中“支持第三方治理單位參與排污權(quán)交易”的相關(guān)規(guī)定。其一,第三方企業(yè)參與排污權(quán)交易應(yīng)以其對排污權(quán)的準(zhǔn)共有關(guān)系為基礎(chǔ);其二,支持排治污雙方通過合同約定,對排污權(quán)交易收益做出合理分配;其三,鼓勵排治污企業(yè)參與排污權(quán)交易,探索對排污權(quán)交易進(jìn)行抵質(zhì)押融資的金融模式。

其次,更新《排污許可管理條例》相關(guān)文件,細(xì)化有關(guān)第三方治理的規(guī)定。其一,避免對排治污企業(yè)的重復(fù)授權(quán),防止污染指標(biāo)疊加。排污許可應(yīng)以排污企業(yè)為授予單位,在出現(xiàn)第三方治理時,由排污企業(yè)申請對排污許可證進(jìn)行變更。根據(jù)《排污許可管理條例》第47條,可由國務(wù)院生態(tài)環(huán)境主管部門在制定申請與變更排污許可的具體技術(shù)性規(guī)范時,將前述情況納入。其二,擴(kuò)大實行排污許可管理的主體范圍,允許更多類型的第三方企業(yè)成為排污許可的證上主體。對此,可由國務(wù)院生態(tài)環(huán)境主管部門擴(kuò)充由其發(fā)布的《固定污染源排污許可分類管理名錄》中“生態(tài)保護(hù)和環(huán)境治理業(yè)”的簡化管理和登記管理類別。

再次,更新國家層面的排污權(quán)交易法律文件。其一,明確排污權(quán)的法律概念和屬性;其二,擴(kuò)大排污權(quán)交易主體,將第三方企業(yè)納入交易主體范圍;其三,統(tǒng)一排污權(quán)的使用年限與排污許可證的有效期限。

(二)第三方企業(yè)參與排污權(quán)交易的制度構(gòu)建

1.擴(kuò)大排污權(quán)交易主體。將排污權(quán)交易主體擴(kuò)大到第三方企業(yè),是其參與排污權(quán)交易及融資的前提。在一級市場中,排污指標(biāo)的初始分配是由主管部門以排污許可證的方式向提出申請的排污單位發(fā)放,享有排污權(quán)的企業(yè)應(yīng)為特殊主體,即排污達(dá)標(biāo)的企業(yè)。排治污企業(yè)簽訂環(huán)境服務(wù)合同后,可參考《國務(wù)院辦公廳關(guān)于進(jìn)一步推進(jìn)排污權(quán)有償使用和交易試點工作的指導(dǎo)意見》第十一條的規(guī)定,由合同雙方在一定時限內(nèi)向地方環(huán)境保護(hù)部門報告,申請變更原始排污許可證,根據(jù)合同將第三方企業(yè)納入,即在排污許可證中添注治理企業(yè)。由此,排污企業(yè)與第三方企業(yè)就排污權(quán)形成準(zhǔn)共有關(guān)系,共有形式及條件雙方可在合同中具體約定。排污企業(yè)委托多家企業(yè)共同治理的,可在排污許可證中一并標(biāo)注,準(zhǔn)共有關(guān)系的具體內(nèi)容由排治污方協(xié)商確定。第三方企業(yè)獲得排污權(quán)后,應(yīng)允許其參與排污權(quán)交易二級市場,這既有利于第三方治理績效的合理分配,又能提高排污權(quán)循環(huán)流通次數(shù),相當(dāng)于增加了市場內(nèi)排污權(quán)的指標(biāo)總量,有利于活躍二級市場。

2.加強(qiáng)對環(huán)境服務(wù)合同的規(guī)制。環(huán)境服務(wù)合同是第三方企業(yè)參與排污權(quán)交易及融資的基礎(chǔ),排治污雙方可就排污權(quán)準(zhǔn)共有關(guān)系的形式與內(nèi)容在合同中進(jìn)行具體約定。由于對排污權(quán)的共有關(guān)系為有限制的準(zhǔn)共有,環(huán)境服務(wù)合同應(yīng)受一定限制。為此,可將我國發(fā)改委于2016年發(fā)布的建設(shè)運營與委托運營模式《環(huán)境污染第三方治理合同(示范文本)》進(jìn)行全面升級,制定具有拘束力、核心區(qū)域不可修改的標(biāo)準(zhǔn)合同。首先,于合同內(nèi)設(shè)置“強(qiáng)制條款”與“推薦條款”。將必須遵守的排污許可及排污權(quán)交易與融資相關(guān)規(guī)定作為不可由雙方約定修改的“強(qiáng)制條款”;將對準(zhǔn)共有法律關(guān)系的約定范本作為“推薦條款”,由雙方選擇使用。其次,限制合同中的免責(zé)條款。合同雙方可就彼此之間的共有關(guān)系及利益進(jìn)行約定,但如有借共有關(guān)系逃避責(zé)任或?qū)赡苡绊懎h(huán)境治理公益目的的條款做免責(zé)約定的,約定無效。再次,合同需登記備案。環(huán)境服務(wù)合同以書面形式訂立,訂立后應(yīng)向地方環(huán)境保護(hù)部門登記備案,并由該部門根據(jù)合同對原排污許可證進(jìn)行變更。

3.完善市場準(zhǔn)入及融資監(jiān)管制度。市場準(zhǔn)入及融資監(jiān)管制度是對第三方企業(yè)參與排污權(quán)交易與融資的市場保障機(jī)制。市場準(zhǔn)入制度主要針對第三方企業(yè),以對排污權(quán)準(zhǔn)共有法律關(guān)系的審查為重點。首先,第三方企業(yè)須經(jīng)工商行政主管部門核準(zhǔn)登記,持有合法有效的營業(yè)執(zhí)照;其次,在環(huán)境保護(hù)行政主管部門依法核發(fā)的排污許可證上有標(biāo)注;再次,存在合法有效的環(huán)境服務(wù)合同;最后,有較高的綠色信用信貸等級或有較高的企業(yè)環(huán)境信用評價等級。融資監(jiān)管制度是針對排污權(quán)作為融資工具的特殊性而設(shè)置的風(fēng)險控制手段。其一,第三方企業(yè)通過排污權(quán)抵押貸款等融資手段獲取的資金應(yīng)用于綠色環(huán)保生產(chǎn)活動,不得用于購買有價證券和從事股本權(quán)益性投資;其二,融資額度應(yīng)以環(huán)境服務(wù)合同約定份額及對排污權(quán)的評估價值為基礎(chǔ),不能隨意定價;其三,由于排污權(quán)以排污許可證為法律憑證,排污許可證有期限限制,一般為5年,所以排污權(quán)價值存在隨時間遞減的風(fēng)險,越臨近排污許可證有效期限結(jié)束時間排污權(quán)價值越低,故以排污權(quán)為融資工具的融資數(shù)額應(yīng)具有動態(tài)調(diào)整性,除此之外還應(yīng)考慮環(huán)境服務(wù)合同的有效期;其四,排污權(quán)交易及融資與國家環(huán)保政策密切相關(guān),如國家環(huán)境政策發(fā)生變化,第三方企業(yè)應(yīng)提供其他保全或追加新的擔(dān)保。

4.優(yōu)化污染物排放量監(jiān)控制度。污染物排放量監(jiān)控制度是環(huán)保部門監(jiān)管企業(yè)污染物排放的主要手段,是環(huán)保執(zhí)法的基礎(chǔ)與保障,也是對環(huán)境服務(wù)合同履行情況的評價驗收機(jī)制,以及對第三方企業(yè)參與環(huán)境治理績效分配是否合理與正當(dāng)?shù)脑u判機(jī)制。該制度目前主要表現(xiàn)為污染源自動監(jiān)控體系,自動監(jiān)控數(shù)據(jù)將作為排污申報核定、排污許可證發(fā)放、總量控制、環(huán)境統(tǒng)計、現(xiàn)場環(huán)境執(zhí)法等環(huán)境監(jiān)督管理的依據(jù)。長期以來,排污企業(yè)為追求經(jīng)濟(jì)利益最大化,監(jiān)控數(shù)據(jù)造假的現(xiàn)象層出不窮。排污權(quán)準(zhǔn)共有法律關(guān)系的建構(gòu),使排治污企業(yè)基于合同履行及責(zé)任界分的目的有可能形成更為深入的互相監(jiān)督關(guān)系,進(jìn)而保證監(jiān)控數(shù)據(jù)的客觀真實準(zhǔn)確。具體優(yōu)化措施包括,自動監(jiān)控實施計劃、污染防治設(shè)施運營情況、年度執(zhí)行報告編制等,均由排治污企業(yè)共同完成,并作為事后雙方責(zé)任承擔(dān)及環(huán)境治理績效分配的依據(jù)。如此一來,既能提高專業(yè)性與效率,降低環(huán)保部門的執(zhí)法難度;還使排治污雙方互相監(jiān)督,減少違法排污,甚至共謀排污的可能;又形成了對第三方企業(yè)是否履行合同約定,合理合法擁有治理績效的客觀評價標(biāo)準(zhǔn)。

5.建立利益補償與保障機(jī)制。利益補償與保障機(jī)制主要是針對第三方企業(yè)參與排污權(quán)交易及融資的預(yù)后處理,包括政府對企業(yè)、企業(yè)對企業(yè)兩種情況。首先,在政府與企業(yè)及融資機(jī)構(gòu)之間建立排污權(quán)回購機(jī)制。在排污權(quán)抵押等融資手段出現(xiàn)失信等情況時,由政府出面回購排污權(quán),以降低金融機(jī)構(gòu)的風(fēng)險,并保證排污權(quán)價值的穩(wěn)定。對此,需設(shè)置排污權(quán)回購部門,完善回購定價機(jī)制及資金管理制度。其次,在排治污企業(yè)之間建立利益補償與保障機(jī)制。由雙方以合同約定來對風(fēng)險進(jìn)行提前防范,例如,約定第三方企業(yè)以共有的排污權(quán)抵押貸款,需要獲得排污企業(yè)同意,或在共有中排污企業(yè)具有抵押優(yōu)先權(quán);第三方企業(yè)在自身抵押失信或未能完成合同約定時,就已獲取的排污權(quán)價值對排污企業(yè)進(jìn)行補償,如長期無償技術(shù)支持、轉(zhuǎn)讓附著于主設(shè)施的治污設(shè)施等,這些財產(chǎn)無法單獨進(jìn)行抵押貸款,但對于排污企業(yè)而言有相當(dāng)財產(chǎn)價值。

四、結(jié)語

環(huán)境污染第三方治理與排污權(quán)交易皆為現(xiàn)代環(huán)境治理方式的創(chuàng)新性嘗試與實踐,雖然二者的設(shè)立初衷與目標(biāo)各不相同,但利用“市場之手”,以公私融合的形式實現(xiàn)環(huán)境治理的原理是相同的,而且實踐中在排污權(quán)的所有、交易、融資等問題上已有現(xiàn)實性的交叉,這使得兩種機(jī)制在施行時不僅存在融合銜接的可能,而且有理順關(guān)系的必要。當(dāng)前第三方治理作為典型模式在政策與實踐層面被大力推廣應(yīng)用,尤其是在城鎮(zhèn)區(qū)域治理、工業(yè)園區(qū)環(huán)境綜合治理等方面取得了較大成效,同時排污權(quán)交易制度亦被列入法律法規(guī)并在全國多地試點推行,二者皆具有長期推行的現(xiàn)實意義。排污權(quán)有償使用與交易制度雖已建立,但尚處在實施起步階段,更加具體的政策性制度與相關(guān)法律法規(guī)仍待完善。作為現(xiàn)代環(huán)境治理體系中的重要部分,二者應(yīng)以第三方企業(yè)參與排污權(quán)交易為契機(jī),實現(xiàn)污染治理與環(huán)境資源利用的協(xié)同建設(shè),以合作形式的進(jìn)一步探索與制度架構(gòu)的進(jìn)一步協(xié)調(diào)幫助彼此跳出困局,實現(xiàn)共同發(fā)展。