李 磊

（中國(guó)民航管理干部學(xué)院 法學(xué)系，北京 100102）

一、問(wèn)題的提出

國(guó)際民用航空組織（ICAO）第41 屆大會(huì)通過(guò)了一項(xiàng)決議，即2050 年國(guó)際航空實(shí)現(xiàn)凈零碳排放的長(zhǎng)期全球理想目標(biāo)（以下簡(jiǎn)稱(chēng)“2050 年凈零碳目標(biāo)”）①。在此屆大會(huì)召開(kāi)前，為了減少?lài)?guó)際航空碳減排爭(zhēng)議、協(xié)調(diào)成員國(guó)行動(dòng)，ICAO 于2022 年7 月19 日至22 日在蒙特利爾總部召開(kāi)了國(guó)際航空二氧化碳減排長(zhǎng)期理想目標(biāo)（HLM-LTAG）可行性分析高級(jí)別會(huì)議。圍繞ICAO 第40 屆大會(huì)的授權(quán)內(nèi)容以及長(zhǎng)期理想目標(biāo)可行性，與會(huì)成員國(guó)展開(kāi)了激烈討論。最終，會(huì)議表示，為實(shí)現(xiàn)《巴黎協(xié)定》1.5 ℃的溫控目標(biāo)，鼓勵(lì)I(lǐng)CAO 及其成員國(guó)與相關(guān)國(guó)際組織合作，力爭(zhēng)實(shí)現(xiàn)2050 年凈零碳目標(biāo)。同時(shí)，該會(huì)議文件認(rèn)為，由于不同國(guó)家在發(fā)展水平、航空市場(chǎng)成熟度、國(guó)際航空業(yè)可持續(xù)發(fā)展、應(yīng)對(duì)氣候變化的能力、國(guó)家航空運(yùn)輸優(yōu)先事項(xiàng)等方面存在差異，ICAO 成員國(guó)可以根據(jù)本國(guó)能力自主決定貢獻(xiàn)程度②。在討論國(guó)際航空碳減排長(zhǎng)期理想目標(biāo)時(shí)，廣大發(fā)展中國(guó)家認(rèn)為，應(yīng)當(dāng)落實(shí)《聯(lián)合國(guó)氣候變化框架公約》（以下簡(jiǎn)稱(chēng)《公約》）所確立的共同但有區(qū)別的責(zé)任及公平責(zé)任，發(fā)達(dá)國(guó)家要率先減排，向發(fā)展中國(guó)家提供技術(shù)和資金援助③。巴西、中國(guó)、印度、俄羅斯等發(fā)展中的航空大國(guó)認(rèn)為，國(guó)際航空碳減排不應(yīng)當(dāng)設(shè)置集體目標(biāo)，而是應(yīng)遵循《巴黎協(xié)定》所確定的國(guó)家自主貢獻(xiàn)路徑，發(fā)達(dá)國(guó)家繼續(xù)履行其在《公約》規(guī)定下義務(wù)向發(fā)展中國(guó)家提供資金、技術(shù)轉(zhuǎn)讓和能力建設(shè)支持④。雖然長(zhǎng)期理想目標(biāo)飽受爭(zhēng)議，但是高級(jí)別會(huì)議仍以會(huì)議摘要形式表明：“鼓勵(lì)I(lǐng)CAO 及其成員國(guó)共同攜手，力爭(zhēng)到2050 年實(shí)現(xiàn)國(guó)際航空凈零碳排放的長(zhǎng)期全球理想目標(biāo)?！雹葸@也為ICAO 第41 屆大會(huì)通過(guò)2050 年凈零碳目標(biāo)打下了基礎(chǔ)。

關(guān)于國(guó)際航空2050 年凈零碳目標(biāo)的爭(zhēng)議，實(shí)質(zhì)上反映了國(guó)際航空碳減排的路線(xiàn)之爭(zhēng)。爭(zhēng)論的焦點(diǎn)在于，是堅(jiān)持《巴黎協(xié)定》所確定的國(guó)家自主貢獻(xiàn)模式，還是堅(jiān)持以集體目標(biāo)為導(dǎo)向，以規(guī)則標(biāo)準(zhǔn)為約束手段的“自上而下”的模式。綜合來(lái)看，ICAO 的碳減排措施大致包括四個(gè)方面：一是在大會(huì)上通過(guò)了具有引領(lǐng)性質(zhì)的集體減排目標(biāo)；二是推廣以可持續(xù)航空燃料為代表的低碳燃料；三是建立國(guó)際航空碳減排和抵消計(jì)劃以實(shí)現(xiàn)市場(chǎng)機(jī)制減排；四是以國(guó)際標(biāo)準(zhǔn)、技術(shù)手段和推薦性措施，保障國(guó)際航空減排方向、進(jìn)度符合既定目標(biāo)。通過(guò)一系列制度構(gòu)建，ICAO 已經(jīng)基本建立了“自上而下”推動(dòng)國(guó)際航空減排的模式、路徑，2050 年凈零碳目標(biāo)的提出是此路徑形成的標(biāo)志性事件?？梢哉f(shuō)，ICAO 已經(jīng)走在了“自上而下”碳減排路徑的前列。

ICAO 推動(dòng)“自上而下”減排模式主要是基于兩個(gè)基本現(xiàn)實(shí)：其一，從溫室氣體排放總量上來(lái)看，2019 年國(guó)際航空溫室氣體排放量約占交通領(lǐng)域溫室氣體排放總量的7%，交通運(yùn)輸行業(yè)溫室氣體排放量約占全球溫室氣體排放總量的15%；從溫室氣體中二氧化碳的排放量來(lái)看，交通運(yùn)輸行業(yè)二氧化碳排放量約占全球能源相關(guān)二氧化碳排放總量的23%[1]。以此推算，國(guó)際航空在全球溫室氣體排放總量中的占比非常低，遠(yuǎn)遠(yuǎn)低于公路、海運(yùn)的溫室氣體排放量。而且，航空業(yè)由于存在嚴(yán)重依賴(lài)化石能源、安全要求高、投資周期長(zhǎng)等問(wèn)題，一直屬于難脫碳行業(yè)。其二，民用航空業(yè)，尤其是國(guó)際航空運(yùn)輸，具有組織機(jī)構(gòu)單一、降碳減碳技術(shù)相對(duì)成熟、制造商和航空運(yùn)輸企業(yè)相對(duì)集中等特點(diǎn)，所以ICAO 具備加速?lài)?guó)際航空脫碳進(jìn)程的技術(shù)和現(xiàn)實(shí)基礎(chǔ)。對(duì)國(guó)際航空運(yùn)輸業(yè)現(xiàn)狀的認(rèn)識(shí)不同，也影響了各個(gè)國(guó)家和地區(qū)、國(guó)際組織的路徑選擇。

二、國(guó)家自主貢獻(xiàn)模式的歷史發(fā)展與制度內(nèi)容

（一）《公約》明確目標(biāo)和原則

在1992 年召開(kāi)的聯(lián)合國(guó)環(huán)境與發(fā)展會(huì)議上，與會(huì)的190 多個(gè)國(guó)家通過(guò)了《公約》，1994 年3 月21 日《公約》生效⑥?！豆s》是國(guó)際氣候治理的基礎(chǔ)性法律文件，確定了全球氣候治理的目標(biāo)，即控制大氣中溫室氣體的增加，使大氣中溫室氣體的含量保持在不會(huì)引起氣候系統(tǒng)發(fā)生嚴(yán)重變暖的水平，使人類(lèi)能以可持續(xù)的方式發(fā)展?！豆s》同時(shí)明確了共同但有區(qū)別的責(zé)任、各自的能力、可持續(xù)發(fā)展等氣候治理的原則。在明確氣候治理的目標(biāo)和原則時(shí)，《公約》為了盡可能減少分歧，最大程度凝聚共識(shí)，為絕大多數(shù)國(guó)家參加《公約》提供條件，沒(méi)有規(guī)定氣候治理的具體路徑，也沒(méi)有規(guī)定締約國(guó)的國(guó)際義務(wù)[2]。不過(guò)，在《公約》初建階段，覆蓋全面協(xié)調(diào)各方的氣候治理機(jī)制還非常模糊。受《公約》影響，許多國(guó)際組織意識(shí)到環(huán)境保護(hù)的重要性，把氣候治理作為自身重要職能，開(kāi)始嘗試建立本領(lǐng)域的氣候治理機(jī)制。國(guó)際組織所構(gòu)建的氣候治理體制雖然在具體制度、組織機(jī)構(gòu)、政策執(zhí)行等方面與《公約》存在諸多差別，但都遵循《公約》的基本原則和目標(biāo)，而且在具體領(lǐng)域形成的氣候治理體系具有靈活性，更能適應(yīng)行業(yè)發(fā)展情況，具有無(wú)可比擬的制度優(yōu)勢(shì)[3]。由于《公約》沒(méi)有為締約國(guó)設(shè)置量化的國(guó)際義務(wù)和承諾目標(biāo)，因此，在第一次締約方（COP1，以下歷屆締約方大會(huì)稱(chēng)為“COPn”）大會(huì)上，締約國(guó)認(rèn)為應(yīng)當(dāng)通過(guò)減排義務(wù)和履約時(shí)間表[4]。此時(shí)，國(guó)際社會(huì)依然沒(méi)有清晰明確的氣候治理路徑和模式?！豆s》沒(méi)有明確具體義務(wù)的做法實(shí)現(xiàn)了最大程度凝聚共識(shí)的效果，卻也為《京都議定書(shū)》和《巴黎協(xié)定》探索不同的氣候治理模式埋下了伏筆。

（二）《京都議定書(shū)》基本宣布“自上而下”模式的失敗

經(jīng)過(guò)多輪談判，1997 年在日本京都召開(kāi)的COP3會(huì)議通過(guò)了《京都議定書(shū)》?！毒┒甲h定書(shū)》朝著落實(shí)《公約》的方向邁出了一大步，確定發(fā)達(dá)國(guó)家、經(jīng)濟(jì)轉(zhuǎn)型國(guó)家及歐盟在承諾期限內(nèi)⑦量化有約束力的減排目標(biāo)⑧。同時(shí)，根據(jù)COP1 通過(guò)的“柏林授權(quán)”內(nèi)容，《京都議定書(shū)》不為發(fā)展中國(guó)家新增除《公約》義務(wù)外的新義務(wù)[5]。在構(gòu)建全球氣候治理體系方面，《京都議定書(shū)》的一項(xiàng)重要的貢獻(xiàn)是建立以碳排放權(quán)交易為基礎(chǔ)的市場(chǎng)機(jī)制，具體包括國(guó)際排放交易、清潔發(fā)展機(jī)制（CDM）、共同執(zhí)行（JI）。

《京都議定書(shū)》試圖建立“自上而下”的減排機(jī)制，量化發(fā)達(dá)國(guó)家、經(jīng)濟(jì)轉(zhuǎn)型國(guó)家的減排義務(wù)，以此來(lái)推動(dòng)降碳減碳進(jìn)程。由于締約國(guó)擔(dān)心履行減排承諾會(huì)對(duì)本國(guó)經(jīng)濟(jì)產(chǎn)生實(shí)質(zhì)性影響，《京都議定書(shū)》于2000 年12 月陷入停頓，2001 年美國(guó)作為全世界最大的溫室氣體排放國(guó)公然撤回了履行《京都議定書(shū)》的承諾[6]，極大地改變了《京都議定書(shū)》的履約情況[7]，使得《京都議定書(shū)》在第一個(gè)履約期限屆滿(mǎn)后幾乎陷入停滯⑨。

（三）《巴黎協(xié)定》確定國(guó)家自主貢獻(xiàn)模式

《京都議定書(shū)》的失敗，讓世界各國(guó)認(rèn)識(shí)到依靠強(qiáng)制的量化履約目標(biāo)，不僅難以推動(dòng)全球氣候治理，還會(huì)導(dǎo)致發(fā)達(dá)國(guó)家與發(fā)展中國(guó)家之間的分歧加劇。在此背景下，探索新的氣候治理路徑成為各國(guó)共識(shí)。

2011 年，COP17 通過(guò)了一項(xiàng)重要成果，即締約方?jīng)Q定不遲于2015 年通過(guò)一項(xiàng)具有普遍效力的氣候變化法律協(xié)議[8]。2015 年，COP21 最終達(dá)成《巴黎協(xié)定》?！栋屠鑵f(xié)定》改變了《京都議定書(shū)》設(shè)置國(guó)際義務(wù)性質(zhì)的量化減排目標(biāo)的做法，要求各國(guó)自主做出承諾并逐步強(qiáng)化承諾，這也為應(yīng)對(duì)全球氣候變化指明了新方向。

《巴黎協(xié)定》的具體實(shí)施措施主要包括三個(gè)方面：

第一，設(shè)置了全球溫控目標(biāo)?！栋屠鑵f(xié)定》明確，努力將21 世紀(jì)全球氣溫升高值限制在工業(yè)化前水平以上2 ℃之內(nèi)，同時(shí)積極探索將升溫值限制在1.5 ℃以?xún)?nèi)的方法。《巴黎協(xié)定》確定的全球溫控目標(biāo)，也是ICAO 提出2050 年凈零碳目標(biāo)的國(guó)際法基礎(chǔ)和評(píng)估推算基礎(chǔ)⑩。

第二，明確以國(guó)家自主貢獻(xiàn)模式推進(jìn)全球氣候治理?！栋屠鑵f(xié)定》沒(méi)有規(guī)定各國(guó)應(yīng)當(dāng)如何減排以及具體應(yīng)減排多少，一旦各國(guó)正式加入《巴黎協(xié)定》，就需要根據(jù)最新科學(xué)成果對(duì)減排目標(biāo)的類(lèi)型和嚴(yán)格程度提出政治目標(biāo)?！栋屠鑵f(xié)定》也明確，各國(guó)可以根據(jù)國(guó)家能力、發(fā)展水平和歷史排放情況來(lái)確定減排目標(biāo)。這種模式被稱(chēng)為國(guó)家自主貢獻(xiàn)?。在ICAO第41 屆大會(huì)上，以中國(guó)、俄羅斯、印度和巴西為代表的發(fā)展中國(guó)家主張，ICAO 應(yīng)當(dāng)按照《巴黎協(xié)定》確定的國(guó)家自主貢獻(xiàn)路徑來(lái)推動(dòng)航空領(lǐng)域的碳減排?。

第三，規(guī)定透明措施，確保國(guó)家自主貢獻(xiàn)目標(biāo)的執(zhí)行?！栋屠鑵f(xié)定》規(guī)定了一系列透明措施，用于監(jiān)測(cè)、核查和公開(kāi)締約國(guó)減排目標(biāo)的執(zhí)行情況。在透明機(jī)制要求下，各國(guó)需要報(bào)告減排溫室氣體清單以及相對(duì)應(yīng)目標(biāo)的執(zhí)行情況，以便開(kāi)展評(píng)估。在此基礎(chǔ)上，各國(guó)還需要每5 年提出更加嚴(yán)格的減排自主貢獻(xiàn)目標(biāo)，以減少全球減排。各國(guó)還需要參與全球盤(pán)點(diǎn)，以衡量實(shí)現(xiàn)《巴黎協(xié)定》長(zhǎng)期目標(biāo)的進(jìn)展。為了落實(shí)共同但有區(qū)別的責(zé)任原則，發(fā)達(dá)國(guó)家必須向發(fā)展中國(guó)家提供資金、能力建設(shè)援助，幫助發(fā)展中國(guó)家實(shí)現(xiàn)減排目標(biāo)。目前，ICAO 充分借鑒了《巴黎協(xié)定》的透明舉措，以促進(jìn)國(guó)際航空減排目標(biāo)的實(shí)現(xiàn)。但是，在發(fā)達(dá)國(guó)家履行援助義務(wù)方面卻始終未能取得實(shí)質(zhì)性進(jìn)展。原因在于，發(fā)達(dá)國(guó)家認(rèn)為其在法律上沒(méi)有為發(fā)展中國(guó)家提供援助的國(guó)際義務(wù)[9]。這顯然曲解了自《公約》至《巴黎協(xié)定》一直貫徹的共同但有區(qū)別的責(zé)任及公平原則的內(nèi)涵。

三、ICAO“自上而下”減排路徑的授權(quán)基礎(chǔ)與實(shí)施機(jī)制

（一）《京都議定書(shū)》為ICAO 提供授權(quán)基礎(chǔ)

1997 年12 月，《京都議定書(shū)》第2.2 條，呼吁發(fā)達(dá)國(guó)家和經(jīng)濟(jì)轉(zhuǎn)型國(guó)家，應(yīng)當(dāng)通過(guò)ICAO 來(lái)限制或減少“航空燃油”所產(chǎn)生的《蒙特利爾公約》未予管制的溫室氣體的排放?！毒┒甲h定書(shū)》實(shí)際上對(duì)“航空燃油”產(chǎn)生的溫室氣體采取了不同的解決方式，即國(guó)際航空運(yùn)輸產(chǎn)生的溫室氣體通過(guò)ICAO 的機(jī)制限制或減少排放，國(guó)內(nèi)航空運(yùn)輸產(chǎn)生的溫室氣體則由《京都議定書(shū)》機(jī)制限制或減少排放??！毒┒甲h定書(shū)》對(duì)國(guó)際航空運(yùn)輸采取不同處理方式的主要原因在于，國(guó)際航空運(yùn)輸具有跨國(guó)境、流動(dòng)性強(qiáng)、難以適用國(guó)別減排規(guī)則等特點(diǎn)，單純依靠國(guó)別來(lái)劃分義務(wù)很難實(shí)現(xiàn)減排目標(biāo)[10]?！毒┒甲h定書(shū)》需要滿(mǎn)足三個(gè)條件才能正式生效：一是55 個(gè)《公約》締約國(guó)批準(zhǔn)議定書(shū)；二是簽署國(guó)需至少占到“附件I 國(guó)家”中締約方1990 年排放總量的55%；三是滿(mǎn)足以上兩個(gè)條件的90 天后，議定書(shū)才能正式生效。2004 年12 月18 日，俄羅斯通過(guò)國(guó)內(nèi)程序批準(zhǔn)了該議定書(shū)，使得簽署國(guó)達(dá)到了“55%”的條件。在90 天后，也就是2005 年2 月16 日，《京都議定書(shū)》正式生效。作為第一部具有法律約束力的國(guó)際法律文件，《京都議定書(shū)》的生效意味著ICAO 開(kāi)展國(guó)際航空碳減排有了國(guó)際法授權(quán)。

在《京都議定書(shū)》正式生效之前，ICAO 就已經(jīng)開(kāi)始著手推動(dòng)國(guó)際航空碳減排工作。2004 年，在ICAO第35 屆大會(huì)上，ICAO 呼吁各國(guó)自愿開(kāi)展溫室氣體減排?。2010 年，在ICAO 第37 屆大會(huì)上，ICAO 成員國(guó)通過(guò)的決議主要包括三項(xiàng)內(nèi)容：一是探索減排目標(biāo)的可行性，包括碳中性增長(zhǎng)目標(biāo)和長(zhǎng)期減排目標(biāo)；二是制定國(guó)際航空碳減排的市場(chǎng)化措施框架；三是制定詳細(xì)的援助發(fā)展中國(guó)家的措施?。在ICAO第38 屆大會(huì)授權(quán)ICAO 設(shè)計(jì)和實(shí)施國(guó)際航空基于市場(chǎng)的措施（MBMs）的指導(dǎo)原則之后，關(guān)于探索減排目標(biāo)可行性和建立基于市場(chǎng)的碳排放措施的進(jìn)程得到了明顯加快推進(jìn)，而制定詳細(xì)的援助發(fā)展中國(guó)家的措施則明顯滯后于前兩項(xiàng)工作，由此也致使發(fā)展中國(guó)家和發(fā)達(dá)國(guó)家之間的立場(chǎng)不斷分化。

總結(jié)來(lái)看，ICAO 在《京都議定書(shū)》授權(quán)下，開(kāi)始推進(jìn)國(guó)際航空碳減排工作，一方面，根據(jù)《京都議定書(shū)》和《巴黎協(xié)定》確定的氣候治理框架，設(shè)計(jì)了包括2050 年凈零碳目標(biāo)、國(guó)際航空碳抵消和減排計(jì)劃（CORSIA）、國(guó)家行動(dòng)計(jì)劃和能力建設(shè)等制度在內(nèi)的國(guó)際航空減排機(jī)制；另一方面，以《國(guó)際民用航空公約》為依據(jù)，充分利用技術(shù)目標(biāo)和技術(shù)標(biāo)準(zhǔn)，以國(guó)際標(biāo)準(zhǔn)和建議措施（SARPs）為抓手，來(lái)具體推動(dòng)國(guó)際航空碳減排機(jī)制的建立。

（二）2050 年凈零碳目標(biāo)奠定技術(shù)和法律基礎(chǔ)

為了盡可能減少爭(zhēng)議，ICAO 第41 屆大會(huì)在通過(guò)2050 年凈零碳目標(biāo)時(shí)使用了較為委婉的措辭，以此表明該目標(biāo)不具有法律約束力。但從長(zhǎng)期來(lái)看，2050 年凈零碳目標(biāo)仍然具有實(shí)際意義。

第一，以大會(huì)決議形式通過(guò)2050 年凈零碳目標(biāo)會(huì)對(duì)成員國(guó)在執(zhí)行國(guó)際航空碳減排相關(guān)規(guī)則時(shí)產(chǎn)生影響。盡管大會(huì)決議強(qiáng)調(diào)，集體的長(zhǎng)期理想目標(biāo)不會(huì)對(duì)各國(guó)產(chǎn)生特定義務(wù)?，但是經(jīng)過(guò)集體討論形成的目標(biāo)決議已向國(guó)際社會(huì)表明，在ICAO 內(nèi)部該項(xiàng)目標(biāo)已經(jīng)獲得普遍接受，必然會(huì)對(duì)減排進(jìn)程、抵消義務(wù)的確定以及技術(shù)方案的制定產(chǎn)生影響，進(jìn)而影響成員國(guó)的減排承諾和具體行動(dòng)。而且，一旦該目標(biāo)在大會(huì)上獲得通過(guò)，也會(huì)使ICAO 獲得在相關(guān)領(lǐng)域進(jìn)行廣泛討論、使用該目標(biāo)的默示授權(quán)。例如，在2023 年2 月召開(kāi)的區(qū)域環(huán)境會(huì)議上，ICAO 就將如何在技術(shù)、運(yùn)營(yíng)、燃料等方面落實(shí)2050 年凈零碳目標(biāo)列為會(huì)議的重要議題。盡管有些成員國(guó)并不認(rèn)同該目標(biāo)，但是在集體決議的形式下，不認(rèn)同的聲音很難獲得關(guān)注和認(rèn)可。

第二，在《京都議定書(shū)》實(shí)質(zhì)上失敗的情況下，ICAO以實(shí)現(xiàn)《巴黎協(xié)定》1.5 ℃溫控目標(biāo)為由，推動(dòng)成員國(guó)大會(huì)通過(guò)2050 年凈零碳目標(biāo)的做法，不僅為國(guó)際航空碳減排機(jī)制確定了新的國(guó)際法授權(quán)基礎(chǔ)，還援引《巴黎協(xié)定》，以該目標(biāo)作為量化抵消義務(wù)的基礎(chǔ)，使該目標(biāo)具有事實(shí)上的法律效果。

（三）CORSIA 機(jī)制形成了重要補(bǔ)充

在ICAO 第39 屆大會(huì)上，ICAO 成員國(guó)大會(huì)通過(guò)了全球基于市場(chǎng)措施的計(jì)劃，以彌補(bǔ)技術(shù)革新、運(yùn)營(yíng)改進(jìn)和可持續(xù)航空燃料等硬性降碳減碳措施之不足，健全國(guó)際航空碳減排機(jī)制，此即CORSIA 機(jī)制，主要具有三個(gè)方面的特點(diǎn)：

第一，將個(gè)體增長(zhǎng)作為計(jì)算航空器運(yùn)營(yíng)人抵消義務(wù)的重要因素。根據(jù)ICAO 第39 屆大會(huì)A39-3 決議給定的特定年份航空器運(yùn)營(yíng)人二氧化碳排放抵消量的計(jì)算公式，CORSIA 的第一階段不考慮個(gè)體增長(zhǎng)系數(shù)，但在第二階段中期公式中的個(gè)體增長(zhǎng)系數(shù)會(huì)調(diào)整為至少20%，在第二階段后期公式中的個(gè)體增長(zhǎng)系數(shù)會(huì)調(diào)整為至少70%?？梢哉f(shuō)，2030 年之后，航空器運(yùn)營(yíng)人的發(fā)展速度越快，承擔(dān)的抵消義務(wù)就越重，歷史上規(guī)模較大、發(fā)展速度放緩的運(yùn)營(yíng)人的抵消義務(wù)就相對(duì)穩(wěn)定?。

第二，減碳目標(biāo)與CORSIA 實(shí)施緊密相關(guān)。在ICAO 第39 屆大會(huì)上，通過(guò)了2021—2035 年分階段實(shí)施“碳中性增長(zhǎng)2020”戰(zhàn)略（以下簡(jiǎn)稱(chēng)“CNG2020戰(zhàn)略”），其含義是將國(guó)際航空產(chǎn)生的二氧化碳排放量維持在2020 年的水平。CNG2020 戰(zhàn)略剛提出來(lái)時(shí)，同樣屬于非義務(wù)化的承諾或者倡議。但在CORSIA實(shí)施過(guò)程中，就以該目標(biāo)為基礎(chǔ)設(shè)置抵消基準(zhǔn)線(xiàn)，凡是超過(guò)抵消基準(zhǔn)線(xiàn)的排放量均需要運(yùn)營(yíng)人通過(guò)市場(chǎng)化措施進(jìn)行抵消。因此，通過(guò)執(zhí)行CORSIA 機(jī)制，CNG2020 戰(zhàn)略也具有法律效果，成為ICAO 成員國(guó)不得不遵守的國(guó)際義務(wù)。

第三，ICAO 通過(guò)SARPs 主導(dǎo)了CORSIA 的實(shí)施。CORSIA 機(jī)制建立后，ICAO 一直在推動(dòng)修訂《國(guó)際民用航空公約》附件16 第Ⅳ卷的內(nèi)容。2022 年，ICAO 向成員國(guó)征求意見(jiàn)的兩份文件，即《對(duì)附件16第Ⅳ卷中關(guān)于環(huán)境保護(hù)——國(guó)際航空碳抵消和減排計(jì)劃（CORSIA）的標(biāo)準(zhǔn)和建議措施的修訂提案》和《對(duì)附件16 第Ⅳ卷中提及的國(guó)際民用航空組織文件〈CORSIA 合格燃料的 CORSIA 可持續(xù)性評(píng)價(jià)指標(biāo)〉的擬議修訂》，明確提出“CORISIA 認(rèn)可的核查機(jī)構(gòu)”“排放單位符合CORSIA 要求”“CORSIA 合格燃料”“CORSIA 可持續(xù)航空燃料”，其目的在于通過(guò)技術(shù)標(biāo)準(zhǔn)減弱各國(guó)自主權(quán)，強(qiáng)化“自上而下”的國(guó)際航空碳減排模式。

為了使CORSIA 機(jī)制能夠順利落地實(shí)施，實(shí)現(xiàn)與具體碳排放權(quán)交易市場(chǎng)對(duì)接，2020 年3 月2 日至20 日，在加拿大蒙特利爾召開(kāi)的ICAO 理事會(huì)會(huì)議上，確定了6 個(gè)有資格參加2021—2023 年CORSIA試點(diǎn)階段的合格減排項(xiàng)目：美國(guó)碳注冊(cè)登記簿（American Carbon Registry, ACR）、中國(guó)溫室氣體國(guó)家核證自愿減排項(xiàng)目（China GHG Voluntary Emission Reduction Program）、清潔發(fā)展機(jī)制（Clean Development Mechanism，CDM）、美國(guó)氣候行動(dòng)儲(chǔ)備方案（Climate Action Reserve，CAR）、黃金標(biāo)準(zhǔn)（The Gold Standard，GS）、核證減排標(biāo)準(zhǔn)（Verified Carbon Standard Program，VCS）。

總體來(lái)說(shuō)，CORSIA 機(jī)制是技術(shù)減排措施的重要補(bǔ)充，在使用技術(shù)革新、運(yùn)營(yíng)改進(jìn)、加注可持續(xù)航空燃料等措施仍無(wú)法實(shí)現(xiàn)減排目標(biāo)時(shí)，航空器運(yùn)營(yíng)人可以在CORSIA 機(jī)制下購(gòu)買(mǎi)合格排放單位進(jìn)行增量抵消。從制度設(shè)計(jì)特點(diǎn)來(lái)看，CORSIA 機(jī)制也是ICAO 推行“自上而下”減排模式的重要手段和途徑。其基本思路是：先以中長(zhǎng)期理想目標(biāo)確定總體量化指標(biāo)，再通過(guò)技術(shù)標(biāo)準(zhǔn)控制各國(guó)執(zhí)行過(guò)程，最后監(jiān)測(cè)各國(guó)執(zhí)行情況。

（四）SARPs 增強(qiáng)實(shí)施機(jī)制的法律效果

ICAO 圍繞技術(shù)核心，設(shè)計(jì)了“自上而下”的國(guó)際航空碳減排機(jī)制，而《國(guó)際民用航空公約》賦予SARPs 的法律效力成為該機(jī)制實(shí)施和執(zhí)行的保障。

首先，為了引領(lǐng)技術(shù)發(fā)展方向，確保成員國(guó)在ICAO 的框架內(nèi)開(kāi)展國(guó)際航空碳減排，ICAO 制定了技術(shù)目標(biāo)。當(dāng)前，ICAO 主導(dǎo)的技術(shù)目標(biāo)主要有兩個(gè)：一是減少航空燃油燃燒的中長(zhǎng)期目標(biāo)?；二是關(guān)于噪聲、空氣質(zhì)量和二氧化碳排放的技術(shù)目標(biāo)?。為了促進(jìn)新技術(shù)的發(fā)展，ICAO 還將定期更新技術(shù)目標(biāo)、標(biāo)準(zhǔn)，并且明確規(guī)定在先進(jìn)技術(shù)能夠?qū)崿F(xiàn)技術(shù)目標(biāo)時(shí)，就將技術(shù)目標(biāo)上升為環(huán)境標(biāo)準(zhǔn)，以確保技術(shù)目標(biāo)能夠運(yùn)用到實(shí)踐當(dāng)中。ICAO 第41 屆大會(huì)的A41-20 號(hào)決議表明，ICAO 將持續(xù)開(kāi)展技術(shù)目標(biāo)與國(guó)際標(biāo)準(zhǔn)和建議措施有關(guān)的工作以應(yīng)對(duì)航空運(yùn)輸活動(dòng)對(duì)環(huán)境的影響?。

其次，ICAO 制定了大量的技術(shù)標(biāo)準(zhǔn)。一方面，圍繞技術(shù)減碳降碳，制定、頒布了許多技術(shù)標(biāo)準(zhǔn)和建議措施。例如，2010 年10 月，根據(jù)ICAO 第37 屆大會(huì)A37-19 號(hào)決議要求，制定的ICAO 二氧化碳排放標(biāo)準(zhǔn)；2016 年，ICAO 航空環(huán)境保護(hù)委員會(huì)在其第十次會(huì)議上推薦了飛機(jī)二氧化碳排放認(rèn)證標(biāo)準(zhǔn)；2017 年發(fā)布了新的飛機(jī)二氧化碳排放認(rèn)證標(biāo)準(zhǔn)，并將其作為新的附件16 第Ⅲ卷《飛機(jī)二氧化碳標(biāo)準(zhǔn)》。另一方面，圍繞CORSIA 機(jī)制，明確相關(guān)技術(shù)要符合CORSIA 標(biāo)準(zhǔn)。例如：CORISIA 認(rèn)可的核查機(jī)構(gòu)、排放單位符合CORSIA 要求、認(rèn)可認(rèn)證可持續(xù)航空燃料。

SARPs 的法律效力來(lái)源于《國(guó)際民用航空公約》第37 條，該條明確各成員國(guó)應(yīng)當(dāng)與ICAO 標(biāo)準(zhǔn)、建議措施保持最大程度的一致性。各成員國(guó)如果認(rèn)為SARPs 不符合本國(guó)規(guī)章和標(biāo)準(zhǔn)要求時(shí)，可以采取不同于ICAO 所推薦的做法，但是需要立即將本國(guó)措施與國(guó)際標(biāo)準(zhǔn)之間的差別通知ICAO。而且，各成員國(guó)在國(guó)際標(biāo)準(zhǔn)修改以后，沒(méi)有相應(yīng)修改國(guó)內(nèi)標(biāo)準(zhǔn)和措施，也應(yīng)當(dāng)在國(guó)際標(biāo)準(zhǔn)修正案通過(guò)后60 天內(nèi)通知ICAO 理事會(huì)?。《國(guó)際民用航空公約》第38 條用相反口吻規(guī)定了成員國(guó)負(fù)有在無(wú)特殊情況時(shí)應(yīng)當(dāng)遵守SARPs 的義務(wù)?？梢哉f(shuō)，借助該條授權(quán)，SARPs 具有了國(guó)際法效力。

《國(guó)際民用航空公約》第37 條詳細(xì)列舉授予ICAO 制定SARPs 的事項(xiàng)。然而，國(guó)際航空碳減排相關(guān)技術(shù)標(biāo)準(zhǔn)、建議措施是否也包括在內(nèi)卻存有疑問(wèn)。其實(shí)，《國(guó)際民用航空公約》在起草時(shí)就已經(jīng)預(yù)見(jiàn)到，隨著航空業(yè)的發(fā)展，該公約及其附件無(wú)法囊括所有的新做法新情況。為了持續(xù)推動(dòng)航空業(yè)的發(fā)展，定期更新民用航空安全運(yùn)行的技術(shù)規(guī)則和程序，《國(guó)際民用航空公約》授權(quán)ICAO 有權(quán)制定SARPs，以此來(lái)引領(lǐng)國(guó)際航空的發(fā)展和運(yùn)行。根據(jù)《國(guó)際民用航空公約》第54 條，ICAO 理事會(huì)享有制定SARPs權(quán)力，其通過(guò)法定程序制定的SARPs 應(yīng)納入該公約的附件?。但是，隨著事關(guān)發(fā)展權(quán)的國(guó)際航空碳減排標(biāo)準(zhǔn)、建議措施是否與安全運(yùn)行的國(guó)際標(biāo)準(zhǔn)具有同等法律效力，仍需進(jìn)一步討論。

單純的技術(shù)標(biāo)準(zhǔn)無(wú)法保障國(guó)際航空碳減排機(jī)制的實(shí)施，尤其是在成員國(guó)存有較大分歧的情況下，不具備法律效果的技術(shù)標(biāo)準(zhǔn)、建議性措施最終會(huì)成為空洞的倡議。為了貫徹“自上而下”的國(guó)際航空碳減排路徑，ICAO 需要賦予實(shí)現(xiàn)中遠(yuǎn)期目標(biāo)的技術(shù)方案、現(xiàn)有減排技術(shù)措施和CORSIA 執(zhí)行措施以執(zhí)行效力[11]，使成員國(guó)負(fù)有履行相關(guān)方案措施的國(guó)際義務(wù)。

四、應(yīng)對(duì)國(guó)際航空碳減排的中國(guó)方案

（一）應(yīng)對(duì)國(guó)際航空碳減排的國(guó)情基礎(chǔ)

當(dāng)前，中國(guó)航空業(yè)正在快速發(fā)展，《“十四五”民用航空發(fā)展規(guī)劃》預(yù)計(jì)“十四五”期間，以2020 年為基準(zhǔn)線(xiàn)?，運(yùn)輸總周轉(zhuǎn)量（億噸公里）年增長(zhǎng)率為17%，旅客運(yùn)輸量年均增長(zhǎng)率是17.2%，貨郵運(yùn)輸量為7%?。這與航空制造商對(duì)中國(guó)航空市場(chǎng)的預(yù)測(cè)基本一致，空客公司于2022 年11 月發(fā)布的報(bào)告預(yù)測(cè)，中國(guó)航空運(yùn)輸量未來(lái)20 年年均增長(zhǎng)率將達(dá)到5.3%，旅客運(yùn)輸量將增長(zhǎng)2 倍以上[12]。年均5%以上的增長(zhǎng)率意味著中國(guó)航空市場(chǎng)仍將保持高速發(fā)展。這將會(huì)對(duì)中國(guó)航空碳減排主要產(chǎn)生兩個(gè)方面的影響：一方面，在保持高速增長(zhǎng)的同時(shí)，實(shí)現(xiàn)大幅減排的難度陡增。在能源結(jié)構(gòu)沒(méi)有徹底改變之前，發(fā)展越快意味著用能越多，也意味著排放量越大。根據(jù)空客公司預(yù)測(cè)，中國(guó)未來(lái)20 年將需要8 000 余架客機(jī)和貨機(jī)以應(yīng)對(duì)快速增長(zhǎng)的航空出行需求[12]。屆時(shí)，中國(guó)機(jī)隊(duì)規(guī)模將增長(zhǎng)2 倍以上，以此為基礎(chǔ)簡(jiǎn)單推算航空業(yè)能源消耗也將增長(zhǎng)2 倍以上。能源消耗高速增長(zhǎng)將會(huì)極大增加減排的難度。另一方面，高速發(fā)展的航空業(yè)需要減排空間。不同于西方航空業(yè)發(fā)展已經(jīng)較為成熟、增長(zhǎng)速度放緩?，中國(guó)航空業(yè)的規(guī)模還將進(jìn)一步擴(kuò)大，能源消耗、減排量還將進(jìn)一步增長(zhǎng)。設(shè)置硬性的減排目標(biāo)的實(shí)質(zhì)是預(yù)設(shè)發(fā)展“天花板”，將會(huì)抑制中國(guó)航空業(yè)的發(fā)展。同時(shí)，大幅增加降碳減碳成本，也會(huì)增加發(fā)展成本，不利于中國(guó)航空業(yè)的發(fā)展。因此，中國(guó)航空業(yè)的高速發(fā)展必然帶來(lái)減排需求，以保證在當(dāng)前能源結(jié)構(gòu)未發(fā)生徹底變革前航空業(yè)發(fā)展能夠滿(mǎn)足經(jīng)濟(jì)和社會(huì)的發(fā)展需要。

提出發(fā)展要求并不意味著中國(guó)不進(jìn)行減排。2020 年9 月22 日，在第75 屆聯(lián)合國(guó)大會(huì)一般性辯論上，習(xí)近平指出：“中國(guó)將提高國(guó)家自主貢獻(xiàn)力度，……二氧化碳力爭(zhēng)于2030 年前達(dá)到峰值、努力爭(zhēng)取2060 年前實(shí)現(xiàn)碳中和?！盵13]2021 年，中共中央、國(guó)務(wù)院先后印發(fā)《中共中央 國(guó)務(wù)院關(guān)于完整準(zhǔn)確全面貫徹新發(fā)展理念做好碳達(dá)峰碳中和工作的意見(jiàn)》《國(guó)務(wù)院關(guān)于印發(fā)2030 年前碳達(dá)峰行動(dòng)方案的通知》，制定了中國(guó)實(shí)現(xiàn)碳達(dá)峰、碳中和目標(biāo)（以下簡(jiǎn)稱(chēng)“‘雙碳’目標(biāo)”）的路線(xiàn)和方案。航空業(yè)作為經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展的重要戰(zhàn)略產(chǎn)業(yè)，也需要在國(guó)家統(tǒng)一部署下積極推進(jìn)行業(yè)綠色轉(zhuǎn)型?！丁笆奈濉泵窈骄G色發(fā)展專(zhuān)項(xiàng)規(guī)劃》明確了“十四五”時(shí)期民用航空綠色發(fā)展的主要指標(biāo)，制定了低碳發(fā)展戰(zhàn)略，以及建立了基于市場(chǎng)的民用航空減排機(jī)制，以此來(lái)推動(dòng)行業(yè)脫碳。2023 年，中國(guó)民用航空局成立了碳達(dá)峰碳中和工作領(lǐng)導(dǎo)小組，以推動(dòng)“雙碳”目標(biāo)在行業(yè)內(nèi)落地。

總的來(lái)說(shuō)，在推動(dòng)航空業(yè)快速發(fā)展、實(shí)現(xiàn)量的增長(zhǎng)的同時(shí)，努力降低碳排放，實(shí)現(xiàn)行業(yè)綠色發(fā)展轉(zhuǎn)型，是中國(guó)應(yīng)對(duì)國(guó)際航空碳減排的現(xiàn)實(shí)基礎(chǔ)，也是構(gòu)建中國(guó)自主碳減排體系的行業(yè)發(fā)展基礎(chǔ)。

（二）統(tǒng)籌國(guó)內(nèi)法治和涉外法治

在ICAO 力推“自上而下”減排路徑的情況下，加入CORSIA 機(jī)制的國(guó)家越來(lái)越多?。當(dāng)前，CORSIA 機(jī)制試點(diǎn)階段即將結(jié)束。隨著履約期的到來(lái)，中國(guó)國(guó)際航空碳減排的壓力將越來(lái)越大。一方面，國(guó)家面臨的國(guó)際輿論壓力會(huì)越來(lái)越大；另一方面，運(yùn)營(yíng)國(guó)際航班的航空公司將面臨越來(lái)越多的國(guó)際爭(zhēng)端。雖然中國(guó)以聲明保留形式，表明中國(guó)在ICAO 解決公平性之前不加入CORISA 的立場(chǎng)?，能夠?yàn)橹袊?guó)的航空公司在碳減排爭(zhēng)端爭(zhēng)議中提供正當(dāng)性，也能夠?yàn)閺闹袊?guó)境內(nèi)飛往境外航班免除抵消義務(wù)提供法理基礎(chǔ)?，但是中國(guó)航空公司運(yùn)營(yíng)的境外兩點(diǎn)航班，如境外兩點(diǎn)所在國(guó)均加入CORSIA 機(jī)制，那么中國(guó)航空公司必然要根據(jù)CORSIA 標(biāo)準(zhǔn)進(jìn)行抵消，否則就會(huì)面臨所在國(guó)的制裁。

為了進(jìn)一步降低國(guó)際航空碳減排的壓力，需要統(tǒng)籌國(guó)內(nèi)法治和涉外法治，具體來(lái)說(shuō)主要包括兩個(gè)方面：

一方面，完善碳排放權(quán)交易的法治基礎(chǔ)。國(guó)內(nèi)碳排放權(quán)法治是中國(guó)走自主碳減排道路的基礎(chǔ)和保障?！吨腥A人民共和國(guó)民法典》第9 條規(guī)定：“民事主體從事民事活動(dòng)，應(yīng)當(dāng)有利于節(jié)約資源、保護(hù)生態(tài)環(huán)境?！痹摋l為碳排放權(quán)私法規(guī)范的立法、民事主體進(jìn)行碳排放權(quán)交易奠定了基本原則。從法律體系完善的角度來(lái)看，應(yīng)通過(guò)環(huán)境保護(hù)法律明確碳排放權(quán)的權(quán)利性質(zhì)、交易機(jī)構(gòu)等基本內(nèi)容，以《關(guān)于加快推進(jìn)氣候變化國(guó)際合作的決定》《全國(guó)氣候變化規(guī)劃（2014—2020 年）》等為引領(lǐng)，加快制定中國(guó)的應(yīng)對(duì)氣候變化法，為碳排放權(quán)交易提供頂層設(shè)計(jì)?；谝試?guó)際航空碳減排為代表的國(guó)際氣候治理新情況，修訂《溫室氣體自愿減排交易管理暫行辦法》，盡快啟動(dòng)國(guó)家核證自愿減排量交易市場(chǎng)，為航空公司履行抵消義務(wù)提供基礎(chǔ)?？傊?，推進(jìn)國(guó)內(nèi)氣候治理的法治建設(shè)，既要以國(guó)內(nèi)法制為基礎(chǔ)，也要統(tǒng)籌國(guó)際氣候治理新發(fā)展，實(shí)現(xiàn)國(guó)內(nèi)法治與國(guó)際法治的對(duì)話(huà)與銜接，減輕國(guó)際談判壓力，引領(lǐng)全球氣候治理。

另一方面，以涉外法治為依據(jù)加強(qiáng)國(guó)際航空碳減排應(yīng)對(duì)。2023 年7 月1 日，《中華人民共和國(guó)對(duì)外關(guān)系法》正式實(shí)施，為統(tǒng)籌國(guó)內(nèi)外法治提供了法律依據(jù)。在氣候治理領(lǐng)域，要以該法為準(zhǔn)則，更好地協(xié)調(diào)國(guó)際公約與國(guó)內(nèi)法的協(xié)調(diào)和銜接，推動(dòng)國(guó)際立法的國(guó)內(nèi)化[14]，推進(jìn)航空領(lǐng)域國(guó)內(nèi)氣候治理法律的完善，實(shí)現(xiàn)國(guó)內(nèi)外氣候治理規(guī)則可比，減輕國(guó)際輿論壓力，同時(shí)，要積極推動(dòng)國(guó)內(nèi)立法走出去，影響國(guó)際規(guī)則制定。為了積極應(yīng)對(duì)可能出現(xiàn)的國(guó)際爭(zhēng)端，積極利用《阻斷外國(guó)法律與措施不當(dāng)域外適用辦法》封堵域外對(duì)中國(guó)不利法律的適用，為中國(guó)航空公司在涉外爭(zhēng)端中的抗辯提供法理依據(jù)；但是，在以美國(guó)為代表的西方國(guó)家制裁法律體系越來(lái)越健全的情況下[15]，單純依靠該辦法已經(jīng)不能滿(mǎn)足中國(guó)航空公司解決涉外訴訟、涉外爭(zhēng)端的需要，甚至?xí)屩袊?guó)航空公司陷入或違反國(guó)外法或違反國(guó)內(nèi)法的兩難境地，因此，要以《中華人民共和國(guó)反外國(guó)制裁法》為依據(jù)，制定民用航空領(lǐng)域的反國(guó)外制裁應(yīng)對(duì)辦法，明確民用航空領(lǐng)域，尤其是國(guó)際航空碳減排領(lǐng)域反外國(guó)制裁的情形和反制措施。

（三）加強(qiáng)技術(shù)和標(biāo)準(zhǔn)引領(lǐng)

技術(shù)進(jìn)步是實(shí)現(xiàn)國(guó)際航空碳減排的關(guān)鍵，也是應(yīng)對(duì)不合理不公平減排機(jī)制的重要手段?；诋?dāng)前形勢(shì)，中國(guó)應(yīng)當(dāng)加快技術(shù)創(chuàng)新，尤其是可持續(xù)航空燃料、航空發(fā)動(dòng)機(jī)、大飛機(jī)制造等航空關(guān)鍵技術(shù)的創(chuàng)新，且在此基礎(chǔ)上，要將先進(jìn)技術(shù)標(biāo)準(zhǔn)化，并積極推動(dòng)本土技術(shù)標(biāo)準(zhǔn)國(guó)際化。

此外，碳排放權(quán)交易市場(chǎng)同樣需要加強(qiáng)標(biāo)準(zhǔn)建設(shè)。要圍繞交易系統(tǒng)、認(rèn)證標(biāo)準(zhǔn)和評(píng)價(jià)評(píng)估標(biāo)準(zhǔn)，建設(shè)碳排放權(quán)交易市場(chǎng)的技術(shù)標(biāo)準(zhǔn)?？紤]到國(guó)際航空碳減排特殊的抵消機(jī)制，中國(guó)需要盡快重啟全國(guó)溫室氣體自愿減排交易市場(chǎng)，以應(yīng)對(duì)可能出現(xiàn)的CORSIA 履約爭(zhēng)端。

在實(shí)現(xiàn)技術(shù)引領(lǐng)后，還需要重視標(biāo)準(zhǔn)在應(yīng)對(duì)國(guó)際航空碳減排中的重要作用。根據(jù)《國(guó)際民用航空公約》第37 條規(guī)定，該公約成員國(guó)應(yīng)與ICAO 制定的標(biāo)準(zhǔn)、措施保持“最高程度的一致”。盡管?chē)?guó)際標(biāo)準(zhǔn)通常被視為軟法，但是在《國(guó)際民用航空公約》第6 章授權(quán)下，附件16 第Ⅳ卷一直被各成員國(guó)視為該公約的補(bǔ)充內(nèi)容，并在國(guó)內(nèi)法體系中予以執(zhí)行。在反思《國(guó)際民用航空公約》第33 條立法宗旨的基礎(chǔ)上，認(rèn)為CORSIA、可持續(xù)航空燃料等非安全性的SARPs 與《國(guó)際民用航空公約》第37 條授權(quán)事項(xiàng)有著本質(zhì)區(qū)別，前者事關(guān)發(fā)展方式和路徑，后者事關(guān)安全，屬于航空運(yùn)行的基礎(chǔ)門(mén)檻。從這個(gè)角度來(lái)看，應(yīng)當(dāng)區(qū)分不同SARPs 的效力，使非安全性質(zhì)的SARPs回歸軟法本質(zhì)。軟法不意味著放任，國(guó)際標(biāo)準(zhǔn)也對(duì)相關(guān)參與方、締約方形成了一定的約束，即一旦違反國(guó)際標(biāo)準(zhǔn)會(huì)導(dǎo)致其他履約國(guó)“拒絕合作、標(biāo)準(zhǔn)排斥”[16]，進(jìn)而迫使相關(guān)參與方盡可能制定符合國(guó)際主流標(biāo)準(zhǔn)的措施、方法?？偠灾?，中國(guó)應(yīng)當(dāng)更加主動(dòng)地參與ICAO 的治理，影響國(guó)際標(biāo)準(zhǔn)的制定，推動(dòng)SARPs 制定規(guī)則的科學(xué)化、透明化。

注釋?zhuān)?/p>

①參見(jiàn)：ICAO 第41 屆大會(huì)決議文件，Resolution A41-21: Consolidated Statement of Continuing ICAO Policies and Practices Related to Environmental Protection —— Climate Change。

②參見(jiàn)：ICAO 高級(jí)別會(huì)議工作文件，HLM-LTAG-SD/4 Revision No.2 High-Level Meeting on the Feasibility of a Long-term Aspirational Goal for International Aviation CO2 Emissions Reductions（HLM-LTAG）。

③參見(jiàn)：HLM-LTAG 工作文件HLM-LTAG-WP/21，2022 年6 月27 日。

安順“瀑布茶”就是由農(nóng)墾企業(yè)貴州省安順市茶場(chǎng)、貴州省安順市茶葉果樹(shù)場(chǎng)、安順市農(nóng)墾農(nóng)工商公司共同研制和打造的?！捌俨疾琛逼放片F(xiàn)由安順市農(nóng)墾農(nóng)工商公司和安順市茶葉開(kāi)發(fā)中心共同維護(hù)和管理，安順“瀑布茶”成為中國(guó)農(nóng)產(chǎn)品區(qū)域公共品牌，安順黃果樹(shù)“瀑布毛峰”成為全國(guó)地標(biāo)產(chǎn)品和安順公共品牌，安順農(nóng)墾其他農(nóng)場(chǎng)也成為貴州安順“瀑布茶”核心生產(chǎn)基地。

④參見(jiàn)：HLM-LTAG 工作文件HLM-LTAG-WP/24，2022 年7 月13 日。

⑤HLM-LTAG-SD/4 Revision No.2 文件只有英文版本，原文表述為“ICAO and its member states are encouraged to work together to strive to achieve a collective longterm global aspirational goal for international aviation（LTAG）of net-zero carbon emissions by 2050”。

⑥第七屆全國(guó)人民代表大會(huì)常務(wù)委員會(huì)第二十八次會(huì)議決定：批準(zhǔn)國(guó)務(wù)院總理李鵬代表中華人民共和國(guó)于1992 年6 月11 日在里約熱內(nèi)盧簽署的《聯(lián)合國(guó)氣候變化框架公約》，網(wǎng)址為http://www.npc.gov.cn/zgrdw/wxzl/gongbao/1992-11/07/content_1479248.htm。

⑦《京都議定書(shū)》明確的第一承諾期是2008—2012 年。參見(jiàn)：《京都議定書(shū)》第3 條。

⑧參見(jiàn)：《京都議定書(shū)》附件B。

⑨在2012 年多哈會(huì)議上，與會(huì)各國(guó)通過(guò)了部分發(fā)達(dá)國(guó)家的第二承諾期量化減排指標(biāo)，此決議被稱(chēng)為《〈京都議定書(shū)〉多哈修正案》。第二承諾期是從2013 年1 月1 日至2020 年12 月31 日。

⑩參見(jiàn)：ICAO, Report on the Feasibility of a Long-term Aspirational Goal, P10。

?參見(jiàn)：《巴黎協(xié)定》第3 條、第4 條、第6 條。

?參見(jiàn)：HLM-LTAG-WP/23。

?參見(jiàn)：《京都議定書(shū)》第2.2 條：“附件1 所列締約方應(yīng)分別通過(guò)國(guó)際民用航空組織和國(guó)際海事組織作出努力，推動(dòng)限制或減少航空和航海艙載燃料產(chǎn)生的《蒙特利爾議定書(shū)》未予管制的溫室氣體的排放?！?/p>

?參見(jiàn)：ICAO 第35 屆大會(huì)A35-5 號(hào)決議。

?參見(jiàn)：ICAO 第37 屆大會(huì)A37-19 號(hào)決議。

?參見(jiàn)：ICAO 第41 屆大會(huì)A41-21 號(hào)決議第8 段。

?根據(jù)ICAO 第39 屆大會(huì)A39-3 號(hào)決議第11 段，航空器運(yùn)營(yíng)人的抵消義務(wù)= [% 部門(mén)部分×（特定年份國(guó)際航空碳抵消和減排計(jì)劃所涵蓋的航空器運(yùn)營(yíng)人的排放量×既定年份部門(mén)的增長(zhǎng)因子）] +[% 個(gè)別部分×（特定年份國(guó)際航空碳抵消和減排計(jì)劃所涵蓋的航空器運(yùn)營(yíng)人的排放量×既定年份航空器運(yùn)營(yíng)人的增長(zhǎng)因子）]。

?參見(jiàn)：ICAO Doc 9963 號(hào)文件。

?參見(jiàn)：ICAO Doc 10127 號(hào)文件。

?參見(jiàn)：ICAO 對(duì)技術(shù)目標(biāo)和標(biāo)準(zhǔn)所作的解釋說(shuō)明“Technology Goals and Standards”，網(wǎng)址為https://www.icao.int/environmentalprotection/Pages/technology-standards.aspx。

?參見(jiàn)：《國(guó)際民用航空公約》第38 條。

?參見(jiàn)：《國(guó)際民用航空公約》第54 條第12 項(xiàng)。

?以2019 年為基準(zhǔn)線(xiàn)，運(yùn)輸總周轉(zhuǎn)量（億噸公里）年增長(zhǎng)率為5.2%，旅客運(yùn)輸量年均增長(zhǎng)率為5.9%，貨郵運(yùn)輸量為3.9%。

?參見(jiàn)《“十四五”民用航空發(fā)展規(guī)劃》。

? 中國(guó)人均乘機(jī)為0.47 次，低于世界平均水平0.87 次，更遠(yuǎn)低于美國(guó)平均水平2.48 次。參見(jiàn)：《去年我國(guó)人均乘機(jī)僅0.47 次》，網(wǎng)址為http://www.rmzxb.com.cn/c/2020-12-07/2731203.shtml。

? 截至2023 年1 月，115 個(gè)國(guó)家宣布要加入CORSIA 機(jī)制。參見(jiàn)：Who Participates in CORSIA? 網(wǎng)址為https://www.icao.int/environmental-protection/CORSIA/Pages/state-pairs.aspx。

? 參見(jiàn)：《中國(guó)代表團(tuán)關(guān)于〈國(guó)際民航組織關(guān)于環(huán)境保護(hù)的持續(xù)政策和做法的綜合聲明——?dú)夂蜃兓狄约啊磭?guó)際民航組織關(guān)于環(huán)境保護(hù)的持續(xù)政策和做法的綜合聲明——國(guó)際航空碳抵消和減排機(jī)制〉的聲明》。

? 有關(guān)CORSIA 抵消適用范圍，參見(jiàn)：《國(guó)際民用航空公約》附件16第Ⅳ卷第3 章第3.1 條。

? 為了推進(jìn)可持續(xù)航空燃料的發(fā)展，中國(guó)正在加緊建立自主技術(shù)標(biāo)準(zhǔn)和產(chǎn)業(yè)布局。參見(jiàn)：《航空替代燃料可持續(xù)性要求（征求意見(jiàn)稿）》。