管建強， 陳詩麒

（華東政法大學 國際法學院，上海 200042）

一、問題的提出

2023 年7 月，全球氣溫達到1940 年以來最高值，氣候變化導致全球氣溫飆升已經(jīng)成為現(xiàn)實?？刂迫驕囟壬仙年P(guān)鍵在于減少溫室氣體排放。由于二氧化碳是最重要的溫室氣體，在氣候變暖效應(yīng)中的占比約為66%，所以碳減排是減少溫室氣體排放的重要途徑[1]。聯(lián)合國秘書長古特雷斯呼吁，只有在2030 年之前將碳排放減少45%，才有可能將全球氣溫的上升值限制在1.5 °C[2]。相較于其他高能耗產(chǎn)業(yè)，民用航空運輸業(yè)的碳排放量較少，但飛機尾氣排放仍然對全球溫度上升有顯著影響。如果不采取有效措施，預(yù)計到2050 年民用航空運輸會導致全球溫度上升0.1 °C[3]。

飛機運行消耗的傳統(tǒng)航空燃油系化石燃料，化石燃料本身是一種不可再生的資源，燃燒時會產(chǎn)生大量的碳排放，克服化石燃料消耗帶來的弊端需要進行徹底的能源革新。為了從源頭上減少航空碳排放，國際民用航空組織（ICAO）采取了多種鼓勵措施，如提高飛機的二氧化碳排放合格標準和降噪要求、幫助改進導航效率、推動飛機發(fā)動機排放合格標準的改進、鼓勵研究和使用航空代用燃料等①。經(jīng)過多年努力，技術(shù)上的調(diào)整對減少航空碳排放起到了積極作用，但是仍無法從源頭上解決飛機尾氣排放問題②。燃料成本在民用航空運輸運營費用中的占比約為30%，所以燃料的更新?lián)Q代必須考慮成本問題[4]。

經(jīng)過十多年的努力，ICAO 各成員國研發(fā)了可持續(xù)航空燃料（sustainable aviation fuels, SAF），用可再生生物質(zhì)或廢物資源作為原料以替代化石燃料，不僅在生產(chǎn)環(huán)節(jié)減少了碳排放，使用SAF 時也會因為含硫量明顯減少而降低顆粒物排放，屬于改革不徹底但是可以滿足可持續(xù)性標準的航空代用燃料，可以對短期內(nèi)實現(xiàn)航空減排起到重要作用③。SAF 可以與傳統(tǒng)航空燃料直接混合使用，不需要對飛機及其發(fā)動機和加油設(shè)備進行更新?lián)Q代，費用和時間成本相對可控，且最多可以降低80%的二氧化碳排放，被認為是短期內(nèi)最為可行的替代方案④。

但是，目前全球SAF 的產(chǎn)量尚不足飛機燃料總需求量的0.2%，并且SAF 的售價居高不下，超過傳統(tǒng)航空燃料價格的兩倍[5]。受到低產(chǎn)量和高成本的限制，SAF 的全面推廣遇到了空前的阻力。ICAO 計劃在最理想的情況下，從2040 年開始用SAF 100%取代傳統(tǒng)航空燃料，為此加大了協(xié)調(diào)力度，以幫助和敦促各國和行業(yè)相關(guān)方持續(xù)加強生產(chǎn)和使用SAF⑤。與制定傳統(tǒng)產(chǎn)業(yè)的激勵政策不同，SAF 的研發(fā)和生產(chǎn)在世界范圍內(nèi)還處于較低水平，國際組織和各國政府都難以預(yù)見制度的實施結(jié)果。因此，不論在國際條約層面還是各國的國內(nèi)法層面，與SAF 相關(guān)的法治建設(shè)還皆處于初期階段，都是盡可能地采取靈活的鼓勵政策而不是強制性法律規(guī)定的方式，以便一邊觀察實施效果一邊鼓勵產(chǎn)業(yè)盡快發(fā)展。

從長期來看，這種以政策為主的治理模式可能會帶來地區(qū)化差異問題，不利于ICAO 協(xié)調(diào)各成員國的步調(diào)，也不利于協(xié)調(diào)國家的內(nèi)部管理，同時可能由于與世界貿(mào)易組織（WTO）規(guī)則或雙邊投資協(xié)定規(guī)則發(fā)生沖突，從而產(chǎn)生國際爭議。在此背景下，筆者擬圍繞國內(nèi)外SAF 法治化現(xiàn)狀，通過比較歐盟、英國、美國的制度經(jīng)驗，分析現(xiàn)行制度可能面臨的挑戰(zhàn)，并就如何完善中國SAF 產(chǎn)業(yè)法治保障提出建議。

二、SAF 規(guī)制的國際經(jīng)驗

（一）全球SAF 的技術(shù)現(xiàn)狀

SAF 是在國際氣候治理新秩序下由ICAO 主導的航空碳減排機制的概念產(chǎn)物，是由可再生原料制成的航空替代燃料，是化石燃料的可持續(xù)替代品⑥。

最早研發(fā)的SAF 主要是生物燃料，在法律概念上是新生事物，但是技術(shù)上并非從零開始。美國的生物燃料技術(shù)處于世界領(lǐng)先水平，2010 年前后，美國通過轉(zhuǎn)脂工藝生產(chǎn)的生物柴油已經(jīng)實現(xiàn)商業(yè)化。彼時生物丁醇、藻類制烴、費托合成油等生物燃料已經(jīng)處于研究初期，正著重開發(fā)纖維素乙醇[6]。因此，美國材料與試驗學會率先提出了SAF 認證標準[7]。歐盟為了改善能源結(jié)構(gòu)，也很早就開始研發(fā)生物燃料，是世界上生物柴油最大的生產(chǎn)者和消費者，也是生物燃料乙醇的生產(chǎn)大國，在生物燃料標準制定和產(chǎn)業(yè)扶持方面擁有豐富的經(jīng)驗[8]?？紤]到生物燃料方面的技術(shù)優(yōu)勢和與傳統(tǒng)化石航油混摻的技術(shù)要求，ICAO 在制定SAF 標準時重點參考了美國和歐盟的標準，尤其倚重美國材料與試驗學會的可持續(xù)性認證標準。

受到脫碳動力不足、研制成本居高不下等因素的影響，目前全球具備SAF 生產(chǎn)能力的國家屈指可數(shù)，制作工藝也各有不同。但截至目前，SAF 的主要消費市場在歐盟和美國，供應(yīng)商也主要集中于此。歐盟主要采用加氫酯和脂肪酸工藝（HEFA）來制作SAF，這也是目前商業(yè)上最受認可的SAF 制備技術(shù)；美國主要采用醇噴合成工藝（AtJ）。同時，歐盟和美國還在嘗試采用費托合成工藝（GFT）的SAF，該工藝在絕大多數(shù)國家仍然處于概念階段。電轉(zhuǎn)液工藝（PtL）制作的SAF 也在初步研究中，但尚未獲得美國材料與試驗學會的認證[9]。

（二）國際航空碳減排機制背景下的SAF

作為重要的航空碳減排措施，SAF 的提出和應(yīng)用在國際航空碳減排機制背景下可以分為三個階段。

1.第一階段：雛形期

20 世紀90 年代，《聯(lián)合國氣候變化框架公約》（以下簡稱《公約》）和《京都議定書》相繼達成。《公約》明確相關(guān)國際合作應(yīng)當遵循“共同但有區(qū)別的責任”原則、公平原則、各自能力原則、可持續(xù)發(fā)展原則等基本原則；《京都議定書》則在前者的基礎(chǔ)上區(qū)分了發(fā)達國家與發(fā)展中國家對減排措施所作的規(guī)定，并且要求締約方通過ICAO 努力限制或減少航空排放。根據(jù)《京都議定書》授權(quán)，ICAO 主導下的國際航空碳減排工作全面拉開帷幕。2009 年，ICAO 召開第一次航空與代用燃料會議，對常規(guī)噴氣機燃料、現(xiàn)成噴氣機混合燃料和現(xiàn)成噴氣機純凈燃料進行了區(qū)分和定義，并制定了航空代用燃料全球框架（GFAAF）⑦。2013 年，ICAO 第38 屆大會通過決議，鼓勵開發(fā)和部署可持續(xù)替代燃料。自2010 年起，ICAO 制定航空碳減排框架，并在ICAO 第39 屆大會上通過了國際航空碳抵消和減排計劃（CORSIA）。

這一時期，ICAO 認識到可持續(xù)的航空代用燃料——尤其是現(xiàn)成燃料——會成為航空碳減排的重要手段，開始敦促各國加快研發(fā)速度和政策部署，但是尚未形成明確的SAF 規(guī)則。

2.第二階段：發(fā)展期

隨著氣候升溫的嚴峻形勢不斷升級，2015 年聯(lián)合國氣候峰會達成《巴黎協(xié)定》，對2020 年后應(yīng)對氣候變化國際機制作出安排，在《公約》“共同但有區(qū)別的責任”原則的基礎(chǔ)上，創(chuàng)造性地提出了國家自主貢獻機制⑧。2017 年，ICAO 在前期工作的基礎(chǔ)上第一次對SAF 進行了定義，并提出到2050 年SAF 在國際航空燃料需求份額達到50%的愿景⑨。2018 年，ICAO 理事會通過的《國際民用航空公約》附件16 第Ⅳ卷將SAF 的環(huán)境標準——可持續(xù)性標準——列為建議措施，敦促締約國盡力遵守⑩。

這個階段非常短暫，但是也非常關(guān)鍵。ICAO 在這一時期將SAF 嵌入CORSIA，同時明確了可持續(xù)性標準的制定程序，在保留解釋權(quán)的同時也為大量推廣SAF 奠定了制度基礎(chǔ)。

3.第三階段：應(yīng)用期

2021 年，CORSIA 開始第一階段的試點，SAF 步入商業(yè)化應(yīng)用的同時，CORSIA 適用范圍內(nèi)的航空公司必須提交報告證明已經(jīng)購買了足額的碳信用以抵消過去階段增長的排放量。而這種碳信用必須符合ICAO 的標準，即來自指定的某種減排機制，方可用于進行CORSIA 的抵消活動。為了實現(xiàn)自主貢獻目標，同時為了給從2027 年起全面強制適用CORSIA做準備，部分國家通過將強制SAF 的混摻比例納入減排機制，最大程度地調(diào)動了行業(yè)的積極性。

（三）ICAO 的政策協(xié)調(diào)指導措施

ICAO 意識到各國政策差異可能帶來的問題，采取了三項措施對各國政策進行協(xié)調(diào)指導。

1.第一項措施：提出目標統(tǒng)一思想

2022 年召開的ICAO 第41 屆大會上形成決議，將于2050 年實現(xiàn)國際航空凈零碳排放目標作為“國際航空長期全球理想目標”。 ICAO 強調(diào)，目前技術(shù)上無法實現(xiàn)航空零碳排放，2050 年之前實現(xiàn)氫能飛機的可能性也不大，但仍要看到SAF 對于目前航空減碳的巨大潛力⑤。

2.第二項措施：推出指引文件規(guī)范政策制定

ICAO 制定指引文件，對SAF 的“可持續(xù)性認定標準”“生命周期排放值及其計算方法”“SAF 的潛在政策和協(xié)調(diào)方法”“成本和加工技術(shù)趨勢預(yù)測方法”等問題進行了詳細展開，引導各國相關(guān)政策的制定方向④。一般來說，ICAO 的指引文件對其成員國沒有法律拘束力，只具有建議性質(zhì)；但是，如果相關(guān)指引文件根據(jù)《國際民用航空公約》的附件被列為國際標準，其成員國就應(yīng)當遵守。

3.第三項措施：統(tǒng)籌各國規(guī)制情況

為了不讓任何一個國家掉隊，2022 年ICAO 啟動了SAF 援助、能力建設(shè)和培訓計劃（ACT-SAF）。ICAO 組織力量為參與計劃的國家提供相關(guān)培訓，同時也將這個計劃作為重要抓手，作詳細摸底以便統(tǒng)籌各國SAF 的規(guī)制情況。

三、SAF 規(guī)制的域外經(jīng)驗

截至2022 年年底，已經(jīng)有193 個締約方根據(jù)《巴黎協(xié)定》的要求發(fā)布了首次國家自主貢獻目標[10]。為了兌現(xiàn)自主貢獻目標，各締約方積極采取措施應(yīng)對氣候變化，包括開展航空碳減排工作。SAF 不但可以減少碳排放量，還會通過碳交易的抵扣機制直接影響一個國家或地區(qū)自主貢獻的完成度，這種雙重“減排”功能讓許多國家和地區(qū)都開始高度重視發(fā)展SAF 產(chǎn)業(yè)。

根據(jù)ICAO 統(tǒng)計，澳大利亞、巴西、加拿大、歐盟部分國家、印尼、墨西哥、美國等國家都已經(jīng)展開了研發(fā)和扶持工作?。這些實踐的相同點在于，各個國家和地區(qū)的法治建設(shè)都是從制定產(chǎn)業(yè)政策開始，對直接進行立法規(guī)制持謹慎態(tài)度。產(chǎn)業(yè)政策一般主要圍繞SAF 的適航標準、補貼扶持、強制混摻比例命令等內(nèi)容。不同之處在于，各個國家和地區(qū)關(guān)于相關(guān)產(chǎn)業(yè)補貼、技術(shù)標準和稅收抵免政策，甚至SAF 的基礎(chǔ)定義都大相徑庭。

下文將以歐盟、英國、美國為例，分析SAF 規(guī)制的域外經(jīng)驗。

（一）歐盟：《為歐盟加油航空條例》

整體而言，歐盟范圍內(nèi)正在擬定具有法律約束力的SAF 規(guī)則，內(nèi)容主要圍繞強制混摻比例展開，目標是直接提高航空公司使用SAF 的比例。

為了擺脫對石油的依賴，2002 年，歐盟的可再生能源使用比例已達6%，其中63.6%為生物質(zhì)和廢棄物發(fā)電[11]4-11。為了進一步推進可再生能源的開發(fā)和使用，此后歐盟頒布了《可再生能源指令》，建立了生物燃料、生物液體和生物質(zhì)燃料的可持續(xù)性和溫室氣體排放標準，并制定了相關(guān)財政支持政策，并將目標修訂為2030 年至少使用32%的可再生能源?。2021 年，歐盟頒布《歐洲氣候法》，將2030 年的減排目標定為55%，并通過內(nèi)部減排而非國際抵消的方式在2050 年實現(xiàn)歐盟范圍內(nèi)的碳中和，這同時也是歐盟根據(jù)《巴黎協(xié)定》提交的自主貢獻目標?。

為了實現(xiàn)自主貢獻目標，歐盟迫切需要盡快取得突破性進展。由于認識到SAF 在短期內(nèi)有助于實現(xiàn)航空碳減排的重要作用，2021 年，歐盟在綠色新政的核心政策“減碳55%”減排“一攬子”方案中提出了《為歐盟加油航空條例》（ReFuelEU Aviation）提案，旨在促進生產(chǎn)和使用可持續(xù)航空燃油，提案細化了航空業(yè)能源減排的方案，包括對航空業(yè)征收化石燃料（煤油、石油、柴油）使用稅以及在未來十年內(nèi)逐步提高征稅標準等。

提案要求，自2025 年起所有航空燃油供應(yīng)商應(yīng)確保在歐盟機場為航空公司供應(yīng)的所有航空燃油都應(yīng)當含有2%的可持續(xù)航空燃油，該比例每5 年增加一次，最終在2050 年提升到63%以上，歐盟的機場也有義務(wù)確保其基礎(chǔ)設(shè)施符合SAF 的加油要求。同時，為了避免攜帶過量航空燃油，航班在從歐盟機場起飛前應(yīng)當將航空燃油的消耗量限制在安全運營所需范圍內(nèi)?。2023 年4 月，歐洲議會和歐盟成員國達成協(xié)議，明確從歐盟起飛的飛機都必須使用混摻SAF 的航空燃油，混摻比例從2025 年的2%逐步上升至2050 年的70%，違反規(guī)定將會被處以罰款[12]。

歐盟各成員國根據(jù)《可再生能源指令》以及上述提案和協(xié)議精神，已經(jīng)開始逐步立法落實上述要求。根據(jù)歐洲航空安全組織（EUROCONTROL）統(tǒng)計，歐洲民用航空會議的44 個成員國中，挪威、瑞典、法國等國率先規(guī)定了強制SAF 混摻比例，其中，挪威和瑞典的SAF 混摻比例要求到2030 年達到30%[13]。法國《2021 年財政法案》規(guī)定，自2022 年1 月1 日起將航空燃料納入稅收激勵政策，要求航空燃油供應(yīng)商在法國銷售的所有航空燃油中至少加入1%的SAF；根據(jù)該法案要求，該比例2025 年上升為2%，2030 年為5%，直到2050 年達到50%?。

2023 年10 月初，歐盟委員會正式通過《為歐盟加油航空條例》提案，頒布《歐洲議會與歐洲理事會有關(guān)確?？沙掷m(xù)航空運輸保證公平競爭環(huán)境的條例》（以下簡稱《ReFuelEU Aviation 條例》），明確2025 年向歐盟機場的航空公司提供的航空燃油中SAF 混摻比例為2%，2030 年必須達到6%，2050 年則必須達到70%[14]。

（二）英國：“航空零排放戰(zhàn)略”

英國的航空碳減排政策法規(guī)整體上與歐盟基本同步，并且計劃針對SAF 進行立法。

脫歐以前，英國將歐盟的《可再生能源指令》轉(zhuǎn)換為國內(nèi)立法，頒布了《可再生交通燃料義務(wù)法》和《氣候變化法案》，自主貢獻目標也是2050 年實現(xiàn)碳中和。脫歐以后，英國繼續(xù)跟隨歐盟的總體政策，公布了“航空零排放戰(zhàn)略”（Jet Zero Strategy），計劃就SAF 的強制混摻比例進行立法，要求從2025 年開始航空燃油至少需要混摻10%的SAF，從2030 年開始用SAF 全面替代傳統(tǒng)航空燃料。英國在產(chǎn)業(yè)政策方面推出了“綠色燃料，綠色天空”（Green Fuels, Green Skies）計劃，投資了8 個SAF 項目，還計劃設(shè)立先進燃料基金（Advanced Fuels Fund）以促進規(guī)模化生產(chǎn)。目標是于2040 年實現(xiàn)英國國內(nèi)航空運輸和機場凈零排放的目標，并將可持續(xù)航空燃油列為優(yōu)先發(fā)展領(lǐng)域?。此外，英國還成立了SAF 認證中心，啟動了先進燃料基金設(shè)施項目，來為SAF 的研發(fā)提供保障。

英國的相關(guān)立法工作于2021 年啟動，由于行業(yè)相關(guān)方認為資金支持力度不足，推動強制混摻命令的阻力較大。2023 年7 月，英國政府公布了對發(fā)展英國碳排放交易計劃咨詢的回復，宣告英國碳排放交易市場的航空免費碳抵消配額將從2026 年開始逐步取消，這也進一步推高了市場對SAF 強制混摻命令的抵觸情緒[15]。

2023 年7 月，英國發(fā)布《航空零排放戰(zhàn)略一周年回顧》，計劃盡快推動立法進程，以便促進2025 年SAF 強制混摻命令按時落地[16]。

（三）美國：《可持續(xù)天空法案》和《航空氣候行動計劃》

美國SAF 的技術(shù)發(fā)展相對成熟，相關(guān)認證標準對ICAO 制定可持續(xù)性標準具備相當?shù)挠绊懥Γ呀?jīng)形成聯(lián)邦層面的專門規(guī)則，圍繞減排目標加強跨部門協(xié)調(diào)，以便為發(fā)展SAF 提供更好的產(chǎn)業(yè)扶持政策。與歐盟和英國的思路不同，美國從法律層面明確了大量對SAF 的支持政策，沒有對SAF 的產(chǎn)量目標和混摻比例做出強制要求，而是把重心放在了SAF產(chǎn)業(yè)的補貼政策上，并持續(xù)追加政府補貼。

2021 年，美國國會提出《可持續(xù)天空法案》，提供針對性獎勵以促進SAF 的普及。據(jù)此，美國聯(lián)邦航空局發(fā)布《航空氣候行動計劃》，提出每年30 億加侖（1 加侖（美）≈3.785 412 升）SAF 的生產(chǎn)目標，并計劃2030 年溫室氣體排放量比使用傳統(tǒng)燃料至少減少50%，2050 年航空噴氣燃料使用量減少100%?。

2021 年，美國能源部、交通運輸部和農(nóng)業(yè)部達成諒解備忘錄，共同發(fā)起SAF 大挑戰(zhàn)，目標是到2030 年就SAF 提供43 億美元的資金支持，并將SAF的產(chǎn)量提高至每年至少30 億加侖，到2050 年SAF將完全取代傳統(tǒng)航空燃料?。為此，美國能源部負責加大對SAF 的研發(fā)和投入以確保生產(chǎn)，美國交通部及其下屬聯(lián)邦航空管理局負責協(xié)同美國材料和試驗協(xié)會協(xié)調(diào)負責SAF 的認證并促進應(yīng)用，美國農(nóng)業(yè)部則是負責加大對生物能源原料投資以確保供應(yīng)?。

此外，美國根據(jù)2022 年《通貨膨脹削減法案》制定了針對可持續(xù)航空燃油的稅收抵免政策，生產(chǎn)商可就符合要求的SAF 混摻燃油獲得每加侖1.25 美元。與歐盟和英國的思路不同，美國率先從法律層面明確了對SAF 的支持政策，并且沒有對SAF 的產(chǎn)量目標和混摻比例做出強制要求，而是把重心放在SAF產(chǎn)業(yè)的補貼政策上，并持續(xù)追加政府補貼，以進一步擴大生產(chǎn)能力?。

四、SAF 規(guī)制面臨的挑戰(zhàn)

（一）SAF 法律定義的差異

SAF 是一種概念產(chǎn)品，涉及技術(shù)、政治、經(jīng)濟等多方面因素，屬于新生事物。談?wù)揝AF 的法治保障，從立法的角度首先需要明確其法律定義。但是，為了保持規(guī)則的靈活性，各國很少在立法中進行直接定義，大多從適航標準或者政策解釋的角度進行說明。相同之處是都強調(diào)了可持續(xù)性標準，不同之處則是SAF 的范圍存在差異，且尚未建立互認。

以歐盟、英國、美國的政策法規(guī)為例，不同的國家或地區(qū)認可的SAF 范圍不同。

1.美國：符合可持續(xù)性標準的可再生或者廢物衍生航空燃料

美國法律對可持續(xù)航空燃油沒有進行明確定義，相關(guān)概念的解釋主要體現(xiàn)在行業(yè)政策中。美國能源局定義的SAF 是為飛機提供動力的生物燃料，性能與傳統(tǒng)噴氣燃料相似，但是碳足跡更少[17]。美國聯(lián)邦航空管理局定義的SAF 的原料包括生物材料、廢物、可再生能源、氣態(tài)碳氧化物（棕櫚脂肪酸餾出物除外）等，并且強調(diào)SAF 應(yīng)當原產(chǎn)于美國[18]。

ICAO 依賴美國材料與試驗學會設(shè)立的認證標準，因此與美國政府的理解相似，即SAF 是符合可持續(xù)性標準的可再生或者廢物衍生航空燃料⑩。而可再生能源是指“從持續(xù)不斷地補充的自然過程中得到的能量來源”，一般指太陽能、風能、水能、生物燃料等，不包括核能[19]。

2.歐盟和英國：符合可持續(xù)性標準的生物燃料和合成低碳燃料

歐盟現(xiàn)行法律法規(guī)中沒有關(guān)于SAF 的直接定義，相關(guān)解釋主要體現(xiàn)在《為歐盟加油航空條例》提案中與核相關(guān)的文件中。

隨著俄烏沖突的持續(xù)，能源危機加劇，歐盟逐漸傾向重新啟用核能。2023 年4 月，歐盟計劃通過立法將包含核能生產(chǎn)的燃料“合成低碳航空燃料”納入SAF 的范圍，此舉在歐盟內(nèi)部備受爭議[20]?！禦e-FuelEU Aviation 條例》最終做了變通，將SAF 的范圍限定為合成航空燃料、航空生物燃料和再生碳航空燃料，如果使用航空可再生氫燃料或者包括合成低碳航空燃料在內(nèi)的低碳航空燃料，可以視為滿足SAF 的混摻要求[21]。該技術(shù)和類型劃分尚未獲得ICAO 的正式認可，其他國家和地區(qū)也尚未出現(xiàn)相同的情況。未來如果生產(chǎn)或使用符合歐盟標準的低碳航空燃料，是否能在其他法域被視為合格的SAF 或者合格的SAF 替代物將會成為問題。

英國的法律文件和航空零排放戰(zhàn)略中粗略地勾勒了SAF 是從可持續(xù)原料中獲得的。為了與歐盟政策步調(diào)一致，2023 年，英國交通部在咨詢意見中明確，SAF 可以由多種原料制成，包括廢物、殘留物和再生碳燃料（利用不可回收的塑料和工業(yè)廢氣），以及利用低碳電力生產(chǎn)的合成燃料（即利用可再生能源或者核能通過電轉(zhuǎn)液工藝生產(chǎn)的合成燃料）制成，不允許使用食品或者飼料作物作為基礎(chǔ)的生物燃料[22]。

除歐盟、英國、美國之外，其他國家或地區(qū)對SAF也有不同的定義。例如，中國將SAF 定義為符合可持續(xù)性標準的非化石燃料。中國《“十四五”民航綠色發(fā)展專項規(guī)劃》中的定義為：“可持續(xù)航空燃料是指符合航空適航標準和航空燃料可持續(xù)性評價標準的航空燃料。”?并且，中國在最新發(fā)布的《航空替代燃料可持續(xù)性要求（征求意見稿）》中明確排除了天然原油或其餾分油作為航空替代燃料的來源，但是沒有對SAF 的來源做其他限制?。目前，中國已通過適航審定的SAF 主要是生物煤油，但是在政策上給其他原料制備的SAF 預(yù)留發(fā)展空間。

SAF 范圍的差異問題在目前階段尚不明顯，但是隨著它在國際航空運輸中的推廣和使用，可能會直接影響航空公司履行強制混摻比例命令的完成程度和在碳交易市場進行碳抵消，也可能帶來其他法律沖突問題，因而值得關(guān)注。

（二）ICAO 的可持續(xù)性標準無法體現(xiàn)“共同但有區(qū)別的責任”原則

1992 年達成的《公約》首次明確，各國應(yīng)對氣候變化應(yīng)當遵守“共同但有區(qū)別的責任”原則，并根據(jù)各自的能力及其社會和經(jīng)濟條件盡可能開展最廣泛的合作、參與有效和適當?shù)膰H應(yīng)對行動。但是，由于沒有能夠?qū)嶋H解決發(fā)達國家、發(fā)展中國家、不發(fā)達國家之間嚴重的不平衡，這一原則只能停留在形式層面，也直接導致了《京都議定書》和《哥本哈根協(xié)議》受挫[23]90-100。

為了繼續(xù)推動應(yīng)對氣候變化行動，2015 年通過的《巴黎協(xié)定》做出妥協(xié)，在承認沒有辦法迫使任何一個發(fā)達國家率先對減排作出重大貢獻的前提下，讓不同國家根據(jù)自身國情確定自主貢獻的目標。對于發(fā)展中國家，“有區(qū)別”的責任從時間方面意味著需要更長的時間才能達峰，從資金方面可以由各國實現(xiàn)自主貢獻目標產(chǎn)生的收益和發(fā)達國家締約方可能提供的資金支持中獲得幫助，從技術(shù)方面可以在技術(shù)周期的早期階段便利獲得技術(shù)，從能力建設(shè)方面可以通過技術(shù)專家評審和建議獲得援助。

1.ICAO 的可持續(xù)性標準

推動SAF 產(chǎn)業(yè)和產(chǎn)量的發(fā)展，SAF 的可持續(xù)性標準是制度的核心。與適航審定不同，可持續(xù)性標準不是技術(shù)標準，如何定義可持續(xù)性體現(xiàn)了不同的政治取向。2018 年，ICAO 發(fā)布《國際民用航空公約》附件16 第Ⅳ卷——CORSIA——包含了CORSIA機制的管理規(guī)定、符合CORSIA 機制要求的航空燃料標準、航空公司碳抵消的標準和指南等，明確了CORSIA 合格燃料和CORSIA 可持續(xù)性標準等概念，并授權(quán)ICAO 另行制定具體文件，載明符合CORSIA 要求的可持續(xù)性標準的具體內(nèi)容。航空公司除了可以購買碳信用額度來抵消其排放量外，還可以通過采購和使用SAF 降低碳足跡，以便更加有效地推進減排。

最新版的ICAO 關(guān)于可持續(xù)性標準的文件以2024 年1 月1 日為界，此前生產(chǎn)的SAF 需要滿足2 項標準，并經(jīng)過“CORSIA 批準的可持續(xù)發(fā)展認證計劃”認可的“可持續(xù)性認證計劃”（SCS）指定認證計劃的評估，每次評估有效期365 天；此后生產(chǎn)的SAF 需要滿足13 項標準，其中：3 項由ICAO 的SCS委員會評估，5 項由SCS 指定認證計劃進行評估，3 項由SAF 制造國進行評估，2 項由經(jīng)營者自行評估?。

2.ICAO 可持續(xù)性標準的效力

一般認為，《國際民用航空公約》正文和附件的法律地位不同，不遵守該公約附件規(guī)定不等同于不遵守該公約正文規(guī)定。但是，對于附件中的國際標準和建議措施，該公約成員國需要區(qū)分履約，同時確保ICAO 的知情權(quán)[24]。

對于國際標準，各成員國應(yīng)當遵守。根據(jù)《國際民用航空公約》第38 條規(guī)定，任何國家如認為不能完全遵守該公約附件載明的國際標準時，應(yīng)當就本國措施與國際標準的差別立即通知ICAO?。

對于建議措施，一般僅是建議作用，成員國無須為采取不一樣的措施向ICAO 通報。但是，為了確保盡可能統(tǒng)一各成員國關(guān)于參與CORSIA 的行為標準，《國際民用航空公約》附件16 進一步要求，成員國的通知義務(wù)應(yīng)當擴大至本附件所載的建議措施。

根據(jù)《國際民用航空公約》第37 條，有關(guān)空中航行安全、正常及效率的氣候措施可以制定為國際標準及建議措施?？沙掷m(xù)性標準以及SCS 及其指定機構(gòu)的認證職權(quán)被列為《國際民用航空公約》附件16中的國際標準，因此各成員國應(yīng)當遵守，如果不能遵守應(yīng)當立即通知ICAO。表面上，如果按照要求通知ICAO，《國際民用航空公約》未規(guī)定不遵守國際標準的成員國應(yīng)承擔何種責任，但是其國際航班的正常運行可能會因為其他成員國要遵守規(guī)定而受到影響，事實上仍然會產(chǎn)生拘束力。

3.ICAO 可持續(xù)性標準的評價

ICAO 早期在籠統(tǒng)地討論航空替代燃料的可持續(xù)性標準時采用“一刀切”的方式，對生命周期分析法采用的假設(shè)情形未予公開，沒有體現(xiàn)“共同但有區(qū)別的責任”原則而備受爭議。例如，中國曾指出，任何不充分考慮發(fā)展中國家利益的航空替代燃料可持續(xù)性標準化，都將給發(fā)展中國家和全世界的可持續(xù)發(fā)展設(shè)置障礙，會背離聯(lián)合國可持續(xù)發(fā)展目標和ICAO“不讓任何國家掉隊”的目標?。

綜合不同意見之后，2024 年1 月1 日起，ICAO關(guān)于SAF 的可持續(xù)性標準增加了減排的永久性，保護水、土壤、空氣和生態(tài)系統(tǒng)，尊重人權(quán)和資源使用習慣，加強糧食安全并有助于改善社會和經(jīng)濟貧困地區(qū)等內(nèi)容，滿足CORSIA 要求的SAF 共需要滿足13 項標準，其中5 項由SCS 指定認證計劃進行評估?。

截至目前，SCS 共指定了兩個認證計劃：一是由德國聯(lián)邦糧食、農(nóng)業(yè)和消費者保護部創(chuàng)立的國際可持續(xù)發(fā)展與碳認證體系（ISCC）；二是源于瑞士的可持續(xù)生物材料圓桌會議（RSB）。RSB 指導委員會成員主要包括來自聯(lián)合國環(huán)境規(guī)劃署、瑞士洛桑聯(lián)邦理工學院、世界經(jīng)濟論壇、世界自然基金會等多方代表。上述兩個認證計劃關(guān)于可持續(xù)性標準基本上普遍適用于所有申請國家，僅ISCC 的可持續(xù)性標準提到了低收入國家的小規(guī)模農(nóng)業(yè)實體可以采用口頭形式報告其商業(yè)計劃及其商業(yè)影響，幾乎沒有體現(xiàn)“共同但有區(qū)別的責任”原則?。

盡管ICAO 列明了認證計劃對5 項標準的評估原則，并授權(quán)理事會解決認證計劃和成員國之間可能存在的分歧，但是ISCC 和RSB 對于具體的判斷標準掌握了話語主動權(quán)。如果申請評估的SAF 生產(chǎn)商對于具體標準存在異議，但是當?shù)貒鴮τ谠摌藴蕸]有具備充分說服力的規(guī)則或者規(guī)范，仍將很難說服理事會否定認證計劃的判斷。因此，ICAO 的可持續(xù)性標準形式上兼顧了發(fā)展中國家和不發(fā)達國家的國情，但事實上并未在技術(shù)、資金、能力建設(shè)等方面體現(xiàn)《巴黎協(xié)定》關(guān)于“共同但有區(qū)別的責任”原則。

（三）SAF 規(guī)則與條約義務(wù)的沖突

ICAO 受《國際民用航空公約》和《京都議定書》的雙重授權(quán)，有權(quán)就航空器是否航行、航行安全、航行效率等制定國際標準及建議措施和程序，并有權(quán)組織《京都議定書》附件1 所載發(fā)達國家處理和應(yīng)對國際民用航空產(chǎn)生的排放問題。為了加強敦促效力，ICAO 第39 屆大會通過第A39-3 號決議將2027 年對所有成員國強制實施CORSIA 機制寫入決議內(nèi)容。此次大會決議從國際法的角度具有建議性質(zhì)，沒有強制約束力，但是對組織內(nèi)部事務(wù)有約束力，并且代表了國際法的發(fā)展方向[23]90-100。

一方面，《國際民用航空公約》成員國制定SAF的國內(nèi)政策法規(guī)時需要重點參考該公約附件16 相關(guān)規(guī)定，以便及時履行公約要求的通知義務(wù)，同時在履行ICAO 內(nèi)部職務(wù)的過程中需要符合大會決議相關(guān)要求。另一方面，SAF 在《國際民用航空公約》、氣候公約⑧、國際貿(mào)易規(guī)則和國際投資條約中均扮演著重要作用，締約國在制定相關(guān)國內(nèi)法規(guī)政策時須得遵守各項公約或者條約規(guī)定的義務(wù)。作為氣候措施，一國關(guān)于SAF 的治理政策將可能與國際貿(mào)易規(guī)則和國際投資條約發(fā)生沖突。

1.SAF 治理政策與國際貿(mào)易規(guī)則的沖突

《國際民用航空公約》《京都議定書》《巴黎協(xié)定》的締約方幾乎覆蓋了WTO 全部締約方，《國際民用航空公約》成員國根據(jù)ICAO 指導要求，就生產(chǎn)或者使用本國法認可的SAF 提供補貼和扶持政策，可能會與WTO《關(guān)稅及貿(mào)易總協(xié)定》關(guān)于非歧視待遇的規(guī)定、《補貼與反補貼措施協(xié)定》關(guān)于禁止性補貼的規(guī)定和《與貿(mào)易有關(guān)的投資措施協(xié)定》關(guān)于禁止當?shù)爻煞忠蟮囊?guī)定存在沖突。

氣候措施與WTO 之間的沖突在氣候公約誕生之前就存在著緊張關(guān)系，WTO 總干事曾擔憂將氣候與貿(mào)易聯(lián)系起來的做法可能被作為保護主義的依據(jù)，將有損發(fā)展中國家的貿(mào)易[25]。SAF 不僅在跨境銷售時可能引發(fā)國際貿(mào)易爭端，在跨境碳交易中——尤其在碳抵消和碳邊境調(diào)節(jié)機制實施后也可能會引發(fā)爭議。

《公約》第3 條第5 款規(guī)定，締約方為對付氣候變化而采取的措施，包括單方面措施，不應(yīng)當成為國際貿(mào)易上的任意或無理的歧視手段或者隱蔽的限制?！毒┒甲h定書》第2 條第3 款進一步要求，發(fā)達國家在履行氣候義務(wù)的同時應(yīng)當最大限度地減少各種不利影響，包括對國際貿(mào)易的影響，以及對其他締約方的社會、環(huán)境、經(jīng)濟影響。按照氣候公約的要求，有北歐學者認為，氣候政策完全可以通過設(shè)計得與WTO 規(guī)則相符從而避免沖突[26]。但是，這種理想狀態(tài)在各國或者地區(qū)差異化立法的背景下很難實現(xiàn)。

以美國為例，相關(guān)產(chǎn)業(yè)補貼均指向了美國納稅人生產(chǎn)并在美國境內(nèi)向飛機加注的SAF，而不符合規(guī)定的SAF 在美國無法享受稅收抵免，也不被認為符合其碳抵消要求，這實際上是受到了貿(mào)易歧視和限制?。此前，WTO 爭端解決機構(gòu)受理的“日本、歐盟訴加拿大可再生能源補貼措施案”（DS412）、“印度訴美國可再生能源補貼措施案”（DS510）、“中國訴美國可再生能源補貼措施案”（DS563）等案均是由于國家和地區(qū)之間氣候措施存在差異，在國際貿(mào)易中形成了歧視和限制從而引發(fā)爭端，說明沖突是真實存在且不可避免的。

2.SAF 治理政策與國際投資規(guī)則的沖突

根據(jù)聯(lián)合國貿(mào)易和發(fā)展會議投資政策中心統(tǒng)計，目前，全世界現(xiàn)行有效的雙方投資條約已達到2 217 個，跨境投資或使用SAF 也可能觸發(fā)雙邊投資爭端[27]。

根據(jù)聯(lián)合國貿(mào)易和發(fā)展會議《2023 年世界投資報告》，《巴黎協(xié)定》通過以來可再生能源領(lǐng)域的國際投資增長近2 倍，聯(lián)合國也在積極呼吁支持發(fā)展中國家吸引投資進行清潔能源轉(zhuǎn)型[28]。目前，圍繞可持續(xù)航空燃油已經(jīng)有非常多的跨境投資項目。例如：2023 年，美國分銷服務(wù)公司Amadeus 收購了德國航空燃料創(chuàng)新公司Caphenia 部分股權(quán)；同年，澳洲航空公司和法國空客公司將共同投資在澳大利亞建立一家SAF 工廠；在跨境供應(yīng)方面，也有航空燃油供應(yīng)商跨境供應(yīng)SAF，如殼牌公司已經(jīng)在荷蘭、美國等多個國家或地區(qū)的機場供應(yīng)SAF。

SAF 的跨境投資可能在東道國有關(guān)補貼措施、碳抵消和碳邊境調(diào)節(jié)發(fā)生變化時引發(fā)投資爭議，投資者可能因為政策變化要求享有公平公正待遇，這在氣候領(lǐng)域也已經(jīng)不是新鮮事。西班牙因2004—2010 年期間變更可再生能源補貼措施，在國際投資爭端解決中心成為50 多起投資仲裁案件的被告，最終不得不修改法律恢復補貼以終結(jié)案件[29]。

目前，為了加大對SAF 的產(chǎn)業(yè)刺激力度，許多國家進行了高額補貼。例如，美國2022 年1 月通過的《2022 年通脹削減法案》（Inflation Reduction Act of 2022）對可再生能源生產(chǎn)商進行了政策傾斜，歐盟為了維護內(nèi)部市場立即發(fā)布了“綠色協(xié)議產(chǎn)業(yè)計劃”，以防止歐盟企業(yè)因為美國的巨額補貼選擇赴美投資。為了“贏在起跑線”，國家在制定SAF 補貼政策、加大產(chǎn)業(yè)補貼力度時也要想到，如果沖著補貼來的投資者希望落空，爭議也將一觸即發(fā)。

五、SAF 法治建設(shè)的中國思考

2023 年以來，中國民用航空運輸業(yè)已經(jīng)全面復蘇，迎來迅速增長期和釋放期，預(yù)計“十四五”期間保障航班起降架次年均增長率將達到12.9%?。由于航空燃料燃燒排放是民用航空業(yè)碳排放的主要來源，隨著運輸量的不斷增長，碳減排的壓力將不斷攀升。為了應(yīng)對氣候變化，減少溫室氣體排放，全球航空碳減排將迎來攻堅戰(zhàn)，航空替代燃料領(lǐng)域會成為兵家必爭之地。作為民航大國和ICAO 的一類理事國，中國也不例外。

（一）“雙碳”目標下的SAF

受到資源分布和整體經(jīng)濟發(fā)展水平的制約，長期以來中國的能源消費以煤為主，可再生能源利用開發(fā)起步較晚。改革開放后，中國開始著力能源結(jié)構(gòu)調(diào)整[30]。隨著國際氣候治理新秩序下國際碳減排談判的逐步推進，2005 年中國開始試點推進生物質(zhì)發(fā)電，進入發(fā)展可再生能源的新時期。

1.戰(zhàn)略部署

2020 年，中國作出碳達峰碳中和重大戰(zhàn)略決策，按照《巴黎協(xié)定》確定了階段性目標，力爭于2030 年前達到峰值，努力爭取2060 年前實現(xiàn)碳中和，并定期向《公約》秘書處通報實施進展[31]。中國將應(yīng)對氣候變化作為國家戰(zhàn)略，并逐步建立碳達峰碳中和的“1+N”政策體系，“1”是指《中共中央 國務(wù)院關(guān)于完整準確全面貫徹新發(fā)展理念做好碳達峰碳中和工作的意見》和《2030 年前碳達峰行動方案》，“N”是指包括航空航天在內(nèi)的重點領(lǐng)域、重點行業(yè)實施方案及相關(guān)支撐保障方案?！半p碳”目標背景下，民用航空碳排放規(guī)模在交通運輸業(yè)排放總量中的占比約為10%，交通運輸綠色低碳行動是《2030 年前碳達峰行動方案》的重要內(nèi)容。

2.政策文件

中國相繼發(fā)布《“十四五”民航綠色發(fā)展專項規(guī)劃》《“十四五”生物經(jīng)濟發(fā)展規(guī)劃》《“十四五”可再生能源發(fā)展規(guī)劃》等法律法規(guī)和政策文件，對航空碳減排工作作出總體部署。其中，中國民用航空局（以下簡稱“民航局”）將低碳民用航空建設(shè)列為重點項目，要加快建成航空燃料可持續(xù)認證體系，并提出“十四五”期間要推動SAF 商業(yè)應(yīng)用取得突破，力爭2025 年全年SAF 的消費量達到2 萬噸以上⑩。2023 年10 月10 日，工業(yè)和信息化部、科學技術(shù)部、財政部和民航局聯(lián)合印發(fā)《綠色航空制造業(yè)發(fā)展綱要（2023—2035 年）》（以下簡稱《綠色綱要》），明確“十四五”期間中大型飛機堅持新型氣動布局、SAF 和混合動力等多種路線并存，積極探索氫能源、液化天然氣等技術(shù)路線，前瞻布局未來產(chǎn)業(yè)，并提出要加強SAF 在國產(chǎn)民用飛機和發(fā)動機上的應(yīng)用驗證，構(gòu)建綠色航空工業(yè)法規(guī)標準體系，目標是到2025 年使用SAF 的國產(chǎn)民用飛機要實現(xiàn)示范應(yīng)用，到2035 年新能源航空器成為發(fā)展主流?。

針對SAF，中國重點建立完善了相關(guān)適航審定標準。民航局根據(jù)《民用航空油料適航管理規(guī)定》對民用航空油料供應(yīng)商和油料測試單位的適航許可進行管理，并進一步起草了《航空替代燃料可持續(xù)性要求（征求意見稿）》，逐步建立SAF 生產(chǎn)工藝和性能方面的標準和認證體系。

（二）中國SAF 法治保障的不足

中國現(xiàn)行的SAF 制度規(guī)則以分散的調(diào)控政策為主，尚未形成全方面的框架規(guī)則，法律約束力和政策透明度還需要進一步加強。

1.政策法規(guī)缺乏整體性

SAF 是由可再生原料制成的航空替代燃料，是短期內(nèi)實現(xiàn)化石燃料可持續(xù)替代的可行性方案。因此，無論從技術(shù)還是從政策制定的角度，都不能脫離航空替代燃料談?wù)揝AF。目前，中國關(guān)于支持SAF的政策依據(jù)來源于多個部委文件和民用航空適航審定管理文件，與國家關(guān)于鼓勵生產(chǎn)和利用可再生能源、生物柴油的法律法規(guī)和政策文件互有交集和差異，在適用時缺乏上下一致的整體性。

例如，發(fā)展和改革委員會《“十四五”生物經(jīng)濟發(fā)展規(guī)劃》和《“十四五”可再生能源發(fā)展規(guī)劃》從發(fā)展生物柴油的角度提出，要大力發(fā)展生物航空燃料（煤油）。而民用航空部門的發(fā)展規(guī)劃中并未將SAF限定為只能是生物燃料，符合可持續(xù)性標準的其他非化石燃料也可以是SAF，這也符合目前國際民用航空的政策和技術(shù)趨勢。如果缺少發(fā)展和改革委員會及其他部門的政策支持，發(fā)展其他類型的SAF 只能依據(jù)“一事一議”的路徑，將大大限縮投資動力，不利于綜合推進航空替代燃料事業(yè)的發(fā)展。

2.未明確統(tǒng)一的可持續(xù)性標準

中國的可持續(xù)性要求主要由民用航空行業(yè)標準進行規(guī)定。2023 年7 月，民航局適航審定司發(fā)布了《航空替代燃料可持續(xù)性要求（征求意見稿）》，可持續(xù)性要求包括環(huán)境可持續(xù)性要求、社會可持續(xù)性要求和經(jīng)濟可持續(xù)性要求三項內(nèi)容，內(nèi)容基本與ICAO定義的可持續(xù)性標準相同，待正式頒布后將會形成適航審定方面的制度約束?。

目前，關(guān)于SAF 的針對性補貼、碳抵消制度等仍存在制度空白，是每個規(guī)則單獨制定可持續(xù)性標準，還是直接援引民航局的可持續(xù)性適航標準，可能會存在不同主管部門制定不同標準的情況。

例如，在中國正在研究起草的《碳排放權(quán)交易管理暫行條例》中，已發(fā)布的草案第13 條建立了資源減排核證機制，企業(yè)事業(yè)單位實施可再生能源利用的項目可以向國務(wù)院生態(tài)環(huán)境主管部門申請核證。經(jīng)核證屬實的溫室氣體削減排放量，由國務(wù)院生態(tài)環(huán)境主管部門予以登記。并且，重點排放單位可以購買經(jīng)過核證并登記的溫室氣體削減排放量，用于抵銷其一定比例的碳排放配額清繳?。但是，中國負責航空燃料適航認證的部門為民航局，生態(tài)環(huán)境主管部門是否以及如何核證SAF，尚未明確標準，很可能會出現(xiàn)“一事一議”的情況。

3.扶持政策停留在宏觀規(guī)劃層面

自2006 年《中華人民共和國可再生能源法》生效以來，中國相繼頒布了《可再生能源發(fā)電價格和費用分攤管理試行辦法》《可再生能源電價附加收入調(diào)配暫行辦法》《秸稈能源化利用補助資金管理暫行辦法》《可再生能源發(fā)展基金征收使用管理暫行辦法》《可再生能源電價附加補助資金管理辦法》等補貼規(guī)則，內(nèi)容涵蓋產(chǎn)品補貼、投資補貼、消費補貼、稅收優(yōu)惠、公用事業(yè)建設(shè)中的中央財政支出部分等方面，是中國可再生能源產(chǎn)業(yè)發(fā)展最重要的推動力[32]。但從目前的政策法規(guī)來看，SAF 的產(chǎn)業(yè)扶持政策還停留在宏觀規(guī)劃層面，缺乏有針對性的具體補貼措施。

中國目前的補貼規(guī)則主要針對可再生能源，尚未發(fā)布針對SAF 生產(chǎn)、消費和使用的補貼規(guī)則。根據(jù)財政部提請十四屆全國人大一次會議審議的《關(guān)于2022 年中央和地方預(yù)算執(zhí)行情況與2023 年中央和地方預(yù)算草案的報告》，可再生能源電價附加收入安排的支出低于預(yù)期??？稍偕茉囱a貼的發(fā)放不及時，一方面，說明補貼的可分配總額有限，能落實到SAF 產(chǎn)業(yè)的補貼就更少了；另一方面，如果預(yù)期發(fā)放的SAF 補貼沒有到位，可能導致企業(yè)現(xiàn)金流短缺，進一步降低開發(fā)和生產(chǎn)的積極性。

（三）中國SAF 法治建設(shè)的路徑優(yōu)化

在ICAO 的主導下，全球SAF 產(chǎn)業(yè)即將迎來突破性進展。但是，當前ICAO 指定的減排目標和CORSIA 的制度設(shè)計也忽視了發(fā)達國家的歷史排放責任，ICAO 認可的SAF 評價標準制定者并沒有將發(fā)展中國家和不發(fā)達國家的能力和需求列入評價范圍，不區(qū)分國家情況推進SAF 的生產(chǎn)和使用不符合“共同但有區(qū)別的責任”原則。為此，中國多次向ICAO 提出反對聲明，但是并未被采納。

中國在現(xiàn)行ICAO 規(guī)則下承擔著繁重的航空減排義務(wù)，自身SAF 產(chǎn)業(yè)還在剛剛起步階段，法治保障尚不完善。為了盡快建立健全SAF 產(chǎn)業(yè)，盡快建立ICAO 認可的認證標準，從而扭轉(zhuǎn)對發(fā)展中國家和不發(fā)達國家嚴重不利的國際規(guī)則形勢，避免發(fā)達國家控制SAF 認證標準形成新的“卡脖子”產(chǎn)業(yè)，中國關(guān)于SAF 法治建設(shè)需要重點關(guān)注三個方面的問題。

1.盡快搭建系統(tǒng)協(xié)同的治理框架

SAF 不是單純的能源產(chǎn)業(yè)，它涉及能源、環(huán)保、交通（民用航空）、農(nóng)業(yè)等多個部門和領(lǐng)域，是全國統(tǒng)一航空大市場中的關(guān)鍵創(chuàng)新領(lǐng)域，其經(jīng)濟性量產(chǎn)將會給整個中國民用航空業(yè)的產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)帶來巨大影響。例如，用電轉(zhuǎn)液工藝制備的SAF 相對生物燃料對環(huán)境更加友好，可以減少對耕地的擠占，大大提高單位面積的能量產(chǎn)額且?guī)缀蹩梢圆划a(chǎn)生額外的溫室氣體，目前世界范圍內(nèi)正處于初期研發(fā)階段。電轉(zhuǎn)液工藝需要的原料是可再生的電能、水和二氧化碳，如果降低可再生電力成本并不斷改善制備工藝效率、形成規(guī)模經(jīng)濟，將有望實現(xiàn)大規(guī)模使用，這個工藝的應(yīng)用將會引入新的部門和市場方進入航空燃油市場?。

2022 年4 月，中共中央、國務(wù)院發(fā)布的《中共中央 國務(wù)院關(guān)于加快建設(shè)全國統(tǒng)一大市場的意見》指出，在建設(shè)全國統(tǒng)一大市場的過程中要堅持系統(tǒng)協(xié)同，不斷提高政策法規(guī)的統(tǒng)一性、規(guī)則的一致性、執(zhí)行的協(xié)同性，科學把握市場規(guī)模、結(jié)構(gòu)、組織、空間、環(huán)境和機制建設(shè)的步驟與進度，堅持放管結(jié)合、放管并重，提升政府監(jiān)管效能。

國內(nèi)SAF 制度實現(xiàn)系統(tǒng)協(xié)同的難度在于，各部門對于SAF 支持的側(cè)重點不同。對于能源規(guī)劃部門，目前的支持重點在生物柴油領(lǐng)域，因此涉及航空替代燃料的政策都向生物航空燃料傾斜。對于生態(tài)環(huán)境主管部門，可能在未來的碳交易制度設(shè)計上會兼顧SAF 的碳抵消功能。對于航空運輸部門，則需要兼顧不同制備工藝的SAF。如果發(fā)展生物航空燃料之外的SAF，將無法援引能源規(guī)劃部門的支持政策。如果SAF 的適航標準沒有被生態(tài)環(huán)境主管部門完全采納，將可能出現(xiàn)SAF 不被核證的情況。因此，跨部門的合作需要進行深入?yún)f(xié)同，不能“你說你的，我說我的”，才能全面帶動產(chǎn)業(yè)發(fā)展。

2.引導多元主體參與市場競爭

長期以來，中國航油集團在中國航空煤油市場保持壟斷地位，擁有中國進口航空燃油市場近100%的市場份額，占全國民用航空系統(tǒng)航空燃油總消耗量的1/3[33]。盡管“十三五”期間行業(yè)呼吁逐步放開不具備完全市場壟斷屬性的航材、航信等市場，但是到了“十四五”期間，打破航空燃油供應(yīng)壟斷仍然阻力重重[34]。單一主體占據(jù)絕對市場支配地位不利于釋放市場活力，發(fā)展SAF 產(chǎn)業(yè)需要從制度上支持引導多元主體參與市場競爭。

目前，中國的SAF 生產(chǎn)商有包括中石化鎮(zhèn)海煉化、海新能科、卓越新能源等多家企業(yè)，供應(yīng)商僅有中國航油集團，暫時還沒有提高常規(guī)化的SAF 采購和加注服務(wù)[35]。由于SAF 的開發(fā)成本高、創(chuàng)新性較強、應(yīng)用場景有限，放寬市場準入、建立穩(wěn)定公平透明可預(yù)期的政策環(huán)境將有利于充分激發(fā)市場活力。

當前，中國民用航空改革已進入深水區(qū)。盡管2017 年起政府已不再制定航空油料進銷差價的具體標準，目前國內(nèi)航空燃油定價規(guī)則主要限定在自然壟斷環(huán)節(jié)，仍然沒能打破供應(yīng)端的壟斷。2016 年，國家發(fā)展和改革委員會提出，要加快形成現(xiàn)代市場體系，全面推進能源企業(yè)市場化改革，構(gòu)建有效競爭的能源市場體系?。2022 年，民航局印發(fā)《全面深化民航改革行動計劃》，明確著力于破解制約行業(yè)發(fā)展的體制機制性障礙，強調(diào)充分釋放市場活力，推動有效市場和有為政府更好結(jié)合?！吨泄仓醒?國務(wù)院關(guān)于加快建設(shè)全國統(tǒng)一大市場的意見》也對強化市場基礎(chǔ)制度規(guī)則統(tǒng)一提出要求，要維護統(tǒng)一的公平競爭制度，堅持健全公平競爭制度框架和政策實施機制，建立公平競爭政策與產(chǎn)業(yè)政策協(xié)調(diào)保障機制，優(yōu)化完善產(chǎn)業(yè)政策實施方式。

目前，關(guān)于公平競爭制度可以依據(jù)《中華人民共和國反壟斷法》《禁止濫用市場支配地位行為規(guī)定》《制止濫用行政權(quán)力排除、限制競爭行為規(guī)定》等法律法規(guī)，不需要再針對SAF 市場競爭行為另行制定針對性文件。但是，打破原有航空燃油產(chǎn)業(yè)格局會遭遇巨大阻力，民航局可以將SAF 為試點，開放生產(chǎn)端和供應(yīng)端的市場競爭，國家市場監(jiān)督管理總局加大對相關(guān)行業(yè)的監(jiān)督力度，對航空燃油市場進行行業(yè)管理機制創(chuàng)新，有利于摸索航空燃油行業(yè)高質(zhì)量發(fā)展新路徑。

3.重視產(chǎn)業(yè)扶持規(guī)則的國際合規(guī)性

中國制定可再生能源的產(chǎn)業(yè)扶持規(guī)則需要特別注重國際合規(guī)性問題，避免因此產(chǎn)生國際貿(mào)易摩擦或者國際投資爭端。

《公約》制度背景下氣候措施與國際貿(mào)易、國際投資規(guī)則的沖突由來已久，發(fā)展以SAF 為代表的航空替代燃料會涉及補貼、外資待遇等多個重疊議題。根據(jù)各國經(jīng)驗并結(jié)合SAF 市場的現(xiàn)實情況，政府補貼在相當長的一段時間內(nèi)對于促進SAF 乃至整個航空替代燃料的發(fā)展發(fā)揮著不可替代的作用。中國正在從單一的航空運輸強國向多領(lǐng)域的民用航空強國跨越，航空替代燃料產(chǎn)業(yè)活力一旦激發(fā)將會引發(fā)規(guī)模效應(yīng)，需要從國際合規(guī)的角度提前布局。

首先，中國制定相關(guān)產(chǎn)業(yè)扶持規(guī)則要盡量與國際貿(mào)易、國際投資規(guī)則兼容，尤其要與WTO 規(guī)則、中國對外簽署的區(qū)域貿(mào)易協(xié)定、雙邊投資協(xié)議等規(guī)則兼容。

盡管WTO 爭端解決機制長期停擺，《補貼與反補貼措施協(xié)定》的合規(guī)性仍然值得重視。WTO 規(guī)則的合規(guī)問題除了仍然有可能引發(fā)WTO 項下的爭端，外國或者其他地區(qū)也可能繞過WTO 爭端解決機制直接征收反補貼稅?。例如，美國法律規(guī)定只有美國納稅企業(yè)生產(chǎn)、銷售或使用，且在美國境內(nèi)加注的SAF 才能享受稅收抵免?。這類專項性補貼政策容易引發(fā)反補貼爭議。中國是全球反補貼調(diào)查的最大目標國，近年來，美國、歐盟相繼推出立法、締結(jié)多邊條約，以公平貿(mào)易的名義針對中國的產(chǎn)業(yè)補貼政策，不斷升級強化貿(mào)易保護主義。2023 年10 月，歐盟委員會對原產(chǎn)于中國的新型電池電動汽車進口產(chǎn)品啟動反補貼調(diào)查，目標也是證明相關(guān)產(chǎn)品的補貼存在專向性，以此論證相關(guān)產(chǎn)品對歐盟利益造成損害[36]。中國在制定國內(nèi)相關(guān)產(chǎn)業(yè)扶持規(guī)則時要盡可能避免明顯的專項性，或者盡可能控制專項性補貼的影響，同時也要密切關(guān)注其他國家或地區(qū)專項性補貼給中國相關(guān)產(chǎn)業(yè)造成的損害，及時采取反補貼措施。

從已發(fā)布的政策文件來看，SAF 不是中國發(fā)展航空替代燃料的終點，而是國產(chǎn)民用飛機“站起來”和“走出去”的重要戰(zhàn)略配套。SAF 的產(chǎn)業(yè)扶持政策，尤其是補貼政策，必須經(jīng)得起國際規(guī)則的考驗。因此，補貼政策除了需要提高政策公示、申請和審查等環(huán)節(jié)的透明度，還要格外注意避免被認定存在專向性。值得注意的是，補貼時間的不對等對于損害的確定會產(chǎn)生直接影響。目前，歐盟和美國對于發(fā)展SAF 產(chǎn)業(yè)給予了大量的財政支持和政策扶持，中國產(chǎn)業(yè)扶持政策的制定和落地不宜久拖。

其次，中國可以充分利用WTO 規(guī)則和區(qū)域貿(mào)易協(xié)定關(guān)于政府采購的規(guī)定，在加強政府采購競爭機制的透明度和客觀性的同時，利用政府影響力帶動產(chǎn)業(yè)發(fā)展。

《綠色綱要》指出，要發(fā)揮政府采購的作用，推動相關(guān)部門、地方政府積極采購和使用綠色航空裝備。除了傳統(tǒng)的產(chǎn)業(yè)扶持政策之外，政府采購對于包括SAF 在內(nèi)的航空替代燃料產(chǎn)業(yè)也可以起到重要的支持作用，如企業(yè)利用財政性資金采購SAF 或者SAF 設(shè)備，或者對生產(chǎn)SAF 的企業(yè)進行財政資金股權(quán)投資。WTO 發(fā)布的《政府采購協(xié)議》規(guī)定，成員國在實施政府采購時應(yīng)適當考慮發(fā)展中國家特別是最不發(fā)達國家的發(fā)展、財政和貿(mào)易需要?[11]4-11。目前，包括中國在內(nèi)的發(fā)展中國家SAF 技術(shù)能力和產(chǎn)量相對發(fā)達國家還有較大差距，如果在SAF 的制造和商業(yè)應(yīng)用等環(huán)節(jié)實施政府采購，可以在相關(guān)規(guī)則中向發(fā)展中國家的生產(chǎn)商進行傾斜。

此外，中國擬加入《全面與進步跨太平洋伙伴關(guān)系協(xié)定》，其政府采購規(guī)則要求各締約國承諾開放政府采購領(lǐng)域。如果成功加入，中國需要遵循協(xié)定規(guī)定的國民待遇原則和非歧視待遇原則，同時也可以爭取作為發(fā)展中國家締約方享受過渡性措施。

最后，中國要進一步加大對CORSIA 機制和ICAO航空替代燃料工作的制度影響，就可持續(xù)性標準等關(guān)鍵規(guī)則提出自己的主張，爭取盡快建立起符合SCS 指定要求的認證計劃，代表發(fā)展中國家提出更加公平的認證標準。ICAO 在制定航空替代燃料可持續(xù)性標準的過程中更多考慮了發(fā)達國家的技術(shù)需求，沒有充分體現(xiàn)“共同但有區(qū)別的責任”，提出的減排目標可能對發(fā)展中國家的民用航空發(fā)展造成歧視或者變相限制，中國多次提出反對意見，但是因為沒有提出具體的標準改進建議，最終沒有被ICAO 完全采納。例如，ICAO 在第二次航空與代用燃料會議上提出2050 年的全球SAF 產(chǎn)量目標缺乏對發(fā)展中國家的客觀估計，受到中國反對?。但是，這一目標仍然被納入2022 年通過的“國際航空長期全球理想目標”。

很長時間以來，由于技術(shù)上還處于跟隨學習階段，中國只能被動地接受ICAO 制定的可持續(xù)性標準，很難提出自己的標準。因此，中國迫切需要通過制度催化SAF 的研發(fā)和應(yīng)用，從而在參與國際對話時提出有效主張，幫助相關(guān)國際規(guī)則充分考慮到發(fā)展中國家的利益，實現(xiàn)共同但有區(qū)別的航空碳減排計劃。

六、結(jié)語

在《巴黎協(xié)定》設(shè)定的目標時間到來之前，SAF將在全球航空碳減排中扮演著不可或缺的角色。當前，許多國家和地區(qū)已開始著手建立完善以SAF 為代表的航空替代燃料規(guī)則體系。但是，ICAO 為實現(xiàn)2050 年國際航空凈零碳排放的目標所規(guī)劃的SAF規(guī)則體系并未體現(xiàn)“共同但有區(qū)別的責任”原則，對發(fā)展中國家和不發(fā)達國家的經(jīng)濟發(fā)展將會產(chǎn)生不利的影響。

應(yīng)對氣候變化是國家發(fā)展的重要議題，航空燃料并非僅僅局限于產(chǎn)業(yè)議題[37]。中國是氣候變化國際立法中舉足輕重的一極，在航空新能源發(fā)展大潮中需要盡快站穩(wěn)腳跟，制度保障亟待跟進。中國完善SAF 的法治保障需要站在“雙碳”目標和國際民用航空碳減排的雙重背景下，綜合研究ICAO 的政策發(fā)展和其他國家或地區(qū)的域外經(jīng)驗，充分預(yù)見可能面臨的法治挑戰(zhàn)。對外，要密切關(guān)注ICAO、各個國家和地區(qū)的相關(guān)制度發(fā)展，積極影響相關(guān)國際標準的制定，盡快建立符合ICAO 標準的認證體系；對內(nèi)，要盡快搭建系統(tǒng)協(xié)調(diào)的治理框架，充分調(diào)動市場積極性、引導多元主體參與競爭，同時注意相關(guān)產(chǎn)業(yè)扶持規(guī)則的國際合規(guī)性，積極維護相關(guān)市場的競爭秩序，不斷完善SAF 產(chǎn)業(yè)的法治保障。

注釋：

①參見：ICAO 理事會，《民用航空與環(huán)境》，A39-WP/51，2016 年6 月30 日。

②參見：ICAO，《第一次航空與代用燃料會議的結(jié)論和建議摘要》，CAAF/09-SD/1，2009 年11 月16 日。

③參見：ICAO 秘書處，《第二次航空與代用燃料會議的定義》，CAAF/2-WP/03，2017 年7 月24 日。

④參見：ICAO, Guidance on Potential Policies and Coordinated Approaches for the Deployment of Sustainable Aviation Fuels, 2022。

⑤參見：ICAO 航空環(huán)境保護委員會，《國際民用航空二氧化碳減排長期理想目標（LTAG）可行性報告》，2022 年3 月。

⑥參見：中國《可持續(xù)航空燃料認證新路徑》，A41-WP/503，2022 年9 月13 日。

⑦參見：ICAO 秘書處，《第一次航空與代用燃料會議的定義》，CAAF/09-WP/09，2009 年5 月10 日。

⑧筆者將《聯(lián)合國氣候變化框架公約》《京都議定書》《巴黎協(xié)定》三者統(tǒng)稱為“氣候公約”。

⑨參見：ICAO Secretariat, Second Conference on Aviation and Alternative Fuels: Definitions, CAAF/2-WP/03, 24 Jul.2017。

⑩參見：Volume Ⅳ of Annex 16 to the Convention on International Civil Aviation, First Edition, Oct.2018。

?參見：ICAO, Sustainable Aviation Fuels Guide, 2018。

?參見：EU, Directive（EU）2018/2001 of the European Parliament and of the Council of 11 December 2018 on the promotion of the use of energy from renewable sources, PE/48/2018/REV/1 [2018] OJ L 328。

?參見：Regulation（EU）2021/1119 of the European Parliament and of the Council of 30 June 2021 establishing the framework for achieving climate neutrality and amending Regulations（EC）No.401/2009 and（EU）2018/1999（European Climate Law）PE/27/2021/REV/1[2021] OJ L 243。

?參見：EU, Proposal for a Regulation of the European Parliament and of the Council on ensuring a level playing field for sustainable air transport, European Commission, COM（2021）561 final, 14 Jul.2021。

?參見：France, Article 266 Quindecies of the Customs code updated by the Finance Bill for 2021, n 2020-1721, 29 Dec.2020。

?參見：UK, Jet Zero Strategy: Delivering Net Zero Aviation by 2050,July 2022。

?參見：U.S.Federal Aviation Administration, United States 2021 Aviation Climate Action Plan, 9 Nov.2021。

?參見：U.S.Department of Energy, U.S.Department of Transportation, and U.S.Department of Agriculture, SAF Grand Challenge Roadmap: Flight Plan for Sustainable Aviation Fuel, 23 Sep.2022。

?參見：U.S., Memorandum of Understanding Sustainable Fuel Grand Challenge among the U.S.Department of Energy, the U.S.Department of Transportation and the U.S.Department of Agriculture,signed on 8 Sep.2021。

?參見：U.S., Sustainable Aviation Fuel Credit; Registration; Certificates; Request for Public Comments, Notice 2023-06, 19 Dec.2022。

?參見：《民航局關(guān)于印發(fā)〈“十四五”民航綠色發(fā)展專項規(guī)劃〉的通知》（民航發(fā)〔2021〕54 號），2021 年12 月21 日。

?參見：《民航局關(guān)于〈航空替代燃料可持續(xù)性要求（征求意見稿）〉等兩項民航行業(yè)標準征求意見的函》，2023 年7 月12 日。

?參見：ICAO Document, CORSIA Sustainability Criteria for CORSIA Eligible Fuels, Nov.2022。

?《國際民用航空公約》，第38 條，1947 年4 月4 日生效。

? 參見：China, China’s Position on the Development of ICAO Vision for AAF, CAAF/2-WP/26, 2 Oct.2017。

? 參見：ISCC, ISCC CORSIA 202 Sustainability Requirements, Version 1.1, 2021。

? 參見：26 U.S.Code § 40B —— Sustainable aviation fuel credit。

? 參見：《中國民用航空局、國家發(fā)展和改革委員會、交通運輸部關(guān)于印發(fā)〈“十四五”民用航空發(fā)展規(guī)劃〉的通知》（民航發(fā)〔2021〕56 號）。

? 參見：工業(yè)和信息化部、科學技術(shù)部、財政部、民航局，《綠色航空制造業(yè)發(fā)展綱要（2023—2035 年）》，2023 年10 月10 日。

? 參見：財政部，《關(guān)于2022 年中央和地方預(yù)算執(zhí)行情況與2023 年中央和地方預(yù)算草案的報告》，2023 年3 月5 日。

? 參 見：Germany, Power-to Liquids（PtL）: Sustainable Alternative Fuels Produced from Renewable Electricity, CAAF/2-WP/15, 14 Sep.2017。

? 參見：《國家發(fā)展改革委、國家能源局關(guān)于印發(fā)〈能源生產(chǎn)和消費革命戰(zhàn)略（2016—2030）〉的通知》（發(fā)改基礎(chǔ)〔2016〕2795 號），2016 年12 月29 日。

? 參見：EU, Council Regulation（EC）No.598/2009 of 7 July 2009 imposing a definitive countervailing duty and collecting definitively the provisional duty imposed on imports of biodiesel originating in the United States of America, OJ L 179, 10 Jul.2009。

? 參見：WTO，Agreement on Government Procurement，2012。

? 參見：China，China’s position on the Development of ICAO Vision for AAF, CAAF/2-WP/26，2 Oct.2017。