楊彩霞， 王 梓

（北京航空航天大學(xué) 法學(xué)院，北京 100083）

一、問題的提出

為了解決國際航空產(chǎn)生的二氧化碳問題，國際民用航空組織（ICAO）于2016 年通過了第A39-3 號決議，以國際航空碳抵消和減排計劃（CORSIA）的形式來實施全球基于市場的措施，解決航空碳排放增量的問題。除了推行市場機(jī)制降碳以外，ICAO 推出的“一攬子”措施還提倡技術(shù)型降碳，如提升航空器技術(shù)、改進(jìn)運行、使用可持續(xù)航空燃料（SAF）。但目前，CORSIA 并未完全獲得ICAO成員國的認(rèn)可：中國、巴西、俄羅斯等重要航空大國尚未參加CORSIA[1]，且皆持續(xù)在三屆ICAO 大會上針對有關(guān)CORSIA 的決議發(fā)表了保留意見；歐盟則有可能在2026 年后將所有從歐洲經(jīng)濟(jì)區(qū)所在國家的機(jī)場起飛前往歐洲經(jīng)濟(jì)區(qū)以外機(jī)場的航班的碳排放，納入歐盟溫室氣體排放交易機(jī)制（EU-ETS），且會與CORSIA 產(chǎn)生沖突①。鑒于CORSIA 已于2021 年開始試行，上述分歧可能導(dǎo)致已加入CORSIA 的國家與拒絕加入CORSIA 的國家之間、國家與歐盟之間產(chǎn)生潛在爭端。

此外，值得注意的是，《國際民用航空公約》（以下簡稱《公約》）附件16《環(huán)境保護(hù)》第Ⅳ卷《國際航空碳抵消和減排計劃》中規(guī)定CORSIA 的運行模式為：第一，飛機(jī)運營人監(jiān)測二氧化碳排放、匯編排放量數(shù)據(jù)，提交核查機(jī)構(gòu)核查后向國家提交二氧化碳排放報告。第二，國家對報告進(jìn)行數(shù)量級檢查后向ICAO 提交排放資料，國家于ICAO 獲取計算抵消要求所需的行業(yè)增長系數(shù)后計算并通報各飛機(jī)運營人的最終抵消要求；隨后，飛機(jī)運營人在符合CORSIA要求的排放單位方案指定的登記處取消一定數(shù)量的CORSIA 合格排放單位，以滿足上述抵消要求。最后，飛機(jī)運營人匯編排放單位取消報告并由核查機(jī)構(gòu)進(jìn)行核查，國家將對取消報告進(jìn)行數(shù)量級檢查②。在上述CORSIA 的運行環(huán)節(jié)中，由于ICAO 并未建立內(nèi)部的核查機(jī)構(gòu)和排放單位，所以飛機(jī)運營人需要自行聘任受國家認(rèn)可的核查機(jī)構(gòu)，前往碳交易市場購買CORSIA 合格排放單位，并在符合CORSIA 要求的排放單位方案指定的登記處取消。CORSIA 的執(zhí)行涉及與飛機(jī)運營人、核查機(jī)構(gòu)、碳交易市場的互動，各方之間可能產(chǎn)生爭端。同時，由于ICAO 將國際航空碳減排的目標(biāo)分解給國家，由國家來確保飛機(jī)運營人執(zhí)行CORSIA 及相關(guān)標(biāo)準(zhǔn)。所以，在實踐中，國家與國家、ICAO、歐盟之間的爭議還可能轉(zhuǎn)化為飛機(jī)運營人與國家、ICAO、歐盟之間的爭端。面對上述多元爭端，傳統(tǒng)的爭端解決機(jī)制恐怕難以提供理想的解決辦法。

在2018 年ICAO 研討會上，ICAO 表明，CORSIA從2021 年試點項目到其成熟將需要超過十年的時間[2]，因此，ICAO 大會在關(guān)于CORSIA 最新的第A41-22 號決議中表明，從2022 年起，ICAO 理事會將每三年審查一次CORSIA 并以此為基礎(chǔ)考慮是否對下一階段或遵守周期作出調(diào)整③。目前，以CORSIA為代表的國際航空碳減排措施可能引發(fā)的爭端已經(jīng)初現(xiàn)雛形，而能否正確處理各方之間的爭端將直接影響碳減排措施的未來。在此背景下，筆者擬盡可能詳盡地討論國際航空碳減排措施可能引發(fā)的爭端，分析現(xiàn)有爭端解決機(jī)制存在的困境，并就如何完善航空碳排放爭端解決路徑提出相關(guān)建議。

二、國際航空碳減排措施引發(fā)的爭端

鑒于國際航空碳減排措施涉及的當(dāng)事方較多，包括公共當(dāng)事方（國家、ICAO、歐盟）和私人當(dāng)事方（飛機(jī)運營人、核查機(jī)構(gòu)、碳交易市場等），所以，其可能引發(fā)的爭端可以按照當(dāng)事方的類型大致分為以下三類[3]。

（一）國際爭端

國家與歐盟之間的爭端起源于EU-ETS 與CORSIA 之間的沖突。盡管2023 年歐盟對EU-ETS 的修訂仍然將其適用范圍限定在歐洲經(jīng)濟(jì)區(qū)內(nèi)部（包括飛往英國和瑞士）的航班，但是2026 年歐盟委員會將對CORSIA 進(jìn)行評估，如果CORSIA 不能充分實現(xiàn)《巴黎協(xié)定》的目標(biāo)，歐盟將EU-ETS 重新擴(kuò)展適用到所有從歐洲經(jīng)濟(jì)區(qū)所在國家的機(jī)場起飛前往歐洲經(jīng)濟(jì)區(qū)以外機(jī)場的航班。鑒于歐盟長期以來偏好自己的排放交易機(jī)制，歐盟能否對CORSIA 作出公正客觀的評價受到了廣泛懷疑[4]。所以，此次修訂意味著：2026 年后參與CORSIA 的國家從歐洲經(jīng)濟(jì)區(qū)所在國家的機(jī)場起飛的航班可能要同時遵守CORSIA 和EU-ETS。然而，CORSIA 的目標(biāo)是建立起唯一適用于國際航空碳排放的全球基于市場的措施，以避免重復(fù)的國家或地區(qū)基于市場的措施的拼湊，從而確保碳排放量只被計入一次。盡管歐盟強(qiáng)調(diào)應(yīng)當(dāng)避免重復(fù)計算碳排放量，但是如果歐盟委員會認(rèn)為第三國以不嚴(yán)格或不平等的方式執(zhí)行CORSIA 且損害了歐盟運營人的利益導(dǎo)致了競爭扭曲，那么歐盟將免除歐盟運營人往返此類第三國的航班履行CORSIA 的抵消義務(wù)④，從而減損CORSIA 的全球影響力，并引發(fā)支持CORSIA 的國家與歐盟之間的爭端。而對于2026 年后未參與CORSIA 的國家，無論《巴黎協(xié)定》的目標(biāo)是否被充分實現(xiàn)，從歐洲經(jīng)濟(jì)區(qū)起飛前往該第三國的航班都需要適用EU-ETS⑤。目前，中國、巴西、俄羅斯三國均未加入CORSIA 且皆曾對EU-ETS 的擴(kuò)張適用提出了反對意見。盡管CORSIA 將于2027 年進(jìn)入強(qiáng)制實施階段，但是ICAO缺乏強(qiáng)制國家實施的能力[5]111，所以，2026 年后仍然可能引發(fā)未加入CORSIA 的國家與歐盟之間的爭端。

國家與國家之間爭端的表現(xiàn)形式較為多樣，無論是CORSIA 還是EU-ETS 都將實施責(zé)任落實到國家，所以爭端既可能是歐盟成員國與非歐盟成員國之間因EU-ETS 與CORSIA 的沖突引發(fā)的爭端，也可能是因CORSIA 或技術(shù)型降碳措施引發(fā)的爭端。例如，ICAO 為了推行技術(shù)型降碳，規(guī)定參與CORSIA的運營人除了到碳交易市場購買 CORSIA 合格排放單位來抵消排放量外，還可以使用CORSIA 合格燃料（包括SAF 和CORSIA 低碳航空燃料）減少抵消要求⑥。然而，SAF 的價格遠(yuǎn)高于傳統(tǒng)燃料，為了推行SAF，ICAO 出臺了文件指導(dǎo)各國采取政策扶持SAF，包括贈款、稅收優(yōu)惠、貸款擔(dān)保等形式⑦。目前，美國通過《通脹削減法案》為銷售和使用SAF 提供稅收抵免，其中，40B 條款規(guī)定第一階段為2023—2024 年銷售的SAF 提供SAF 補貼，45Z 條款規(guī)定第二階段為2025—2027 年生產(chǎn)的清潔燃料（包括SAF）提供清潔燃料生產(chǎn)信貸；歐盟則要求航空公司強(qiáng)制使用一定比例的SAF，而其成員國須強(qiáng)制減免生物航空燃料的稅率。然而，上述國內(nèi)產(chǎn)業(yè)扶持政策又可能與世界貿(mào)易組織（WTO）的現(xiàn)有規(guī)則相違背。例如，美國稅收抵免計劃的第二階段僅適用于在美國生產(chǎn)的SAF⑧，海外生產(chǎn)商實際上遭受了貿(mào)易限制，該措施可能違反了WTO 的國民待遇、禁止性補貼等規(guī)則。由于各國在可再生能源領(lǐng)域的補貼由來已久，各國一般不會就能源領(lǐng)域產(chǎn)業(yè)的補貼提起爭端，除非該措施明顯違反WTO 規(guī)則且嚴(yán)重侵犯了貿(mào)易利益[6]。鑒于目前各國的SFA 補貼政策還在發(fā)酵當(dāng)中，其補貼具體實效還不確定，因此，未來可能面臨因SAF 引發(fā)的一系列貿(mào)易爭端。

（二）私人當(dāng)事方之間的爭端

由于CORSIA 的執(zhí)行環(huán)節(jié)較多，所以私人當(dāng)事方之間的爭端可能產(chǎn)生于CORSIA 的不同環(huán)節(jié)。

首先，數(shù)據(jù)提交環(huán)節(jié)。通常某一國際航班的碳排放量由該航班歸屬的運營人來監(jiān)測并提交給國家進(jìn)行數(shù)量檢查。飛機(jī)運營人將根據(jù)每年二氧化碳排放量的不同，選用燃料使用量監(jiān)測方法或者ICAO 的CORSIA 二氧化碳核算和報告工具。以燃料使用量監(jiān)測方法為例，運營人需要收集記錄燃料數(shù)據(jù)計量值的有關(guān)文件，如燃料供應(yīng)商發(fā)票、燃料加注單、空管飛行計劃等，運營人會通過數(shù)據(jù)流控制程序確保上述數(shù)據(jù)的獲取及質(zhì)量。由于運營人可以將數(shù)據(jù)流的許多部分外包給第三方（如飛行規(guī)劃等活動），所以，一旦第三方并未按照相關(guān)質(zhì)量要求開展活動，雙方就可能會就數(shù)據(jù)的合理性產(chǎn)生爭端⑨。此外，還存在復(fù)雜的租賃安排（如代碼共享、干租、濕租、長租、短租）等帶來的數(shù)據(jù)風(fēng)險。當(dāng)飛機(jī)運營人A 將飛機(jī)租賃給多個運營人，一年中多個運營人將使用同一架飛機(jī)，由于租賃安排并不會影響航班的歸屬，所以運營人A 需要通過租賃協(xié)議來獲取燃料數(shù)據(jù)，而承租人的錯誤提交將引發(fā)雙方的爭端⑩。

其次，在數(shù)據(jù)核查環(huán)節(jié)，通常飛機(jī)運營人提交的二氧化碳排放報告和排放單位取消報告都將交由國家認(rèn)可的核查機(jī)構(gòu)進(jìn)行核查，最終出具聲明輔助運營人糾正錯誤并幫助國家判斷運營人提交的報告是否能夠被接受。由于核查過程涉及大量的數(shù)據(jù)工作，并且在本國法律不禁止的情況下，飛機(jī)運營人不僅可以聘任本國還可以聘任另一國認(rèn)可的核查機(jī)構(gòu)，來進(jìn)行排放報告和/或排放單位取消報告的核查?，因此，一家核查機(jī)構(gòu)可以為多國運營人服務(wù)。為了保證服務(wù)質(zhì)量，《公約》附件16 第Ⅳ卷對核查機(jī)構(gòu)的資格提出了具體要求，包括要求機(jī)構(gòu)人員和小組的勝任能力、知識和專業(yè)經(jīng)驗、避免核查機(jī)構(gòu)與運營人之間的利益沖突等?。如果雙方因核查服務(wù)產(chǎn)生爭議，《公約》附件16 第Ⅳ卷則通過要求雙方在合同中載明法律責(zé)任條款予以解決。

最后，取消排放單位環(huán)節(jié)。抵消排放量是CORSIA 的核心環(huán)節(jié)，即運營人根據(jù)國家計算出的抵消要求，在碳交易市場購買CORSIA 合格排放單位，并在符合CORSIA 要求的排放單位方案指定的登記處取消排放單位用以滿足碳抵消要求。目前，ICAO 出臺的《CORSIA 合格排放單位》批準(zhǔn)了能夠提供CORSIA 合格排放單位的排放單位方案，也就是國際和國內(nèi)層面的碳減排機(jī)制，包括：美國碳登記局（ACR）、中國溫室氣體自愿減排計劃、清潔發(fā)展機(jī)制（CDM）、氣候行動儲備（CAR）等?，同時，《CORSIA 排放單位合格性評價指標(biāo)》（以下簡稱《合格性評價指標(biāo)》）也對方案提出了原則性要求。至于各方案具體采取什么方法來審核減排項目，以及發(fā)放或取消排放單位，則都取決于方案的自行規(guī)定?。以中國溫室氣體自愿減排計劃產(chǎn)生的合格排放單位——中國核證自愿減排量（CCERs）為例，中國發(fā)布的《溫室氣體自愿減排交易管理辦法（試行）》就對注冊登記機(jī)構(gòu)、交易機(jī)構(gòu)和交易主體遵守國家有關(guān)規(guī)定分別提出了要求。可以預(yù)見，如果注冊登記機(jī)構(gòu)未根據(jù)交易機(jī)構(gòu)提供的成交結(jié)果為交易主體及時變更CCERs 的持有數(shù)量和狀態(tài)等，將影響運營人根據(jù)登記機(jī)構(gòu)公布的數(shù)據(jù)提交取消排放單位報告，從而致使雙方產(chǎn)生爭端[7]。

事實上，由于CORSIA 執(zhí)行環(huán)節(jié)涉及的私人當(dāng)事方較多且具體程序較為復(fù)雜，所以各方之間因權(quán)利義務(wù)的享有和履行產(chǎn)生的爭議種類也頗為繁多，因而對于可能產(chǎn)生的爭端很難一一列舉。

（三）混合爭端

鑒于運營人是CORSIA 的核心當(dāng)事方，除了純粹的公共當(dāng)事方之間的爭端和私人當(dāng)事方之間的爭端外，運營人與公共當(dāng)事方之間的交集也將產(chǎn)生新的爭端。

1.運營人和ICAO

CORSIA 主要由一系列文件組成[8]：一是大會決議第A41-22 號搭建CORSIA 的基本框架；二是《公約》附件16 第Ⅳ卷及《環(huán)境技術(shù)手冊》第Ⅳ卷《顯示符合國際航空碳抵消和減排計劃（CORSIA）的程序》詳細(xì)規(guī)定了CORSIA 的實施程序；三是14 份為支持《公約》附件16 第Ⅳ卷由ICAO 批準(zhǔn)出版的文件，其中介紹了具體程序中所涉及的CORSIA 實施要素?。以《公約》附件16 第Ⅳ卷為核心的文件集實際上是由一系列標(biāo)準(zhǔn)和建議措施（以下簡稱SARPs）及其解釋、參考資料組成的?。為了執(zhí)行SARPs，ICAO 希望締約國將其轉(zhuǎn)化為國內(nèi)法。然而，SARPs 各部分的法律拘束力是不同的：一是各締約國將按照《公約》予以遵守標(biāo)準(zhǔn)，根據(jù)《公約》第38 條，如果締約國認(rèn)為無法遵守該標(biāo)準(zhǔn)或認(rèn)為有必要采用不同于ICAO 所采用的標(biāo)準(zhǔn)的國家標(biāo)準(zhǔn)，其應(yīng)立即將兩者之間的差異通知ICAO，即可免除遵守的義務(wù)[9]；二是各締約國力求按照《公約》予以遵守建議措施，如果不能遵守，ICAO 尚未對其作出要求[10]。因此，只要履行第38 條對ICAO 理事會的通知程序，國家可以背離SARPs，CORSIA 就可能變成不同國家規(guī)則的拼湊[11]，而這也給運營人的執(zhí)行帶來了困難。

以購買排放單位為例，抵消要求適用于在加入CORSIA 的國家間運行符合要求的國際航班的飛機(jī)運營人?。這意味著，即便一國沒有加入CORSIA，但該國的飛機(jī)運營人運營的境外兩國之間的國際航班仍然需要購買合格排放單位以符合抵消要求。盡管CCERs 已經(jīng)是CORSIA 的合格排放單位，但是在提供CCERs 的減排項目的同時也應(yīng)該符合《合格性評價指標(biāo)》，而實踐中能產(chǎn)生CCERs 的減排項目要先符合中國相關(guān)法律法規(guī)、國家政策等才能進(jìn)行實施，實施后產(chǎn)生的減排量經(jīng)過有關(guān)機(jī)構(gòu)核查后才能登記為CCERs 并進(jìn)行交易。在中國沒有加入CORSIA 并對該機(jī)制作出保留時，中國批準(zhǔn)的減排項目產(chǎn)生的CCERs 與《合格性評價指標(biāo)》的要求可能存在差距，從而使得運營人購買CCERs 的行為將面臨不符合抵消要求的風(fēng)險。此外，即使各國將SARPs 轉(zhuǎn)化為國內(nèi)法，各國國內(nèi)法律制度的不同也會給運營人帶來執(zhí)行上的偏差。例如，運營人只能使用經(jīng)批準(zhǔn)的可持續(xù)合格審定計劃審定的燃料生產(chǎn)商的CORSIA 合格燃料?，而《CORSIA 合格燃料的CORSIA 可持續(xù)性評價指標(biāo)》為燃料的生產(chǎn)提出了一系列標(biāo)準(zhǔn)，如SAF 的生產(chǎn)應(yīng)尊重人權(quán)和勞動權(quán)?。然而，發(fā)達(dá)國家與發(fā)展中國家的人權(quán)標(biāo)準(zhǔn)向來存在差異，此種差異可能會引發(fā)購買在發(fā)展中國家生產(chǎn)的SAF 違背CORSIA 要求的爭議。

2.飛機(jī)運營人和國家

飛機(jī)運營人所屬的國家并不負(fù)責(zé)監(jiān)管CORSIA的執(zhí)行，但國家需要對運營人提交的報告進(jìn)行數(shù)量級檢查并提交給ICAO，所以雙方可能在此環(huán)節(jié)產(chǎn)生爭議。以排放報告為例，運營人可能因為非正常運行、數(shù)據(jù)輸入、系統(tǒng)故障等問題發(fā)生數(shù)據(jù)缺漏從而無法確定燃料用量，如果飛機(jī)運營人最終未提交排放報告而致使國家層面存在數(shù)據(jù)缺漏，國家將自行估算并通知飛機(jī)運營人。面對飛機(jī)運營人對于估算的數(shù)據(jù)產(chǎn)生的爭議，《環(huán)境技術(shù)手冊》第 Ⅳ 卷建議國家應(yīng)當(dāng)將其作為合規(guī)方案的一部分納入爭議解決機(jī)制，從而交由雙方自行解決?。此外，雖然運營人和其他國家并沒有執(zhí)行環(huán)節(jié)的直接聯(lián)系，但爭端可能是其他爭端轉(zhuǎn)換的結(jié)果。例如：國家與歐盟有關(guān)EUETS 的爭議將導(dǎo)致不遵從EU-ETS 的運營人被歐盟成員國罰款甚至禁飛；國家與ICAO 關(guān)于CORSIA 標(biāo)準(zhǔn)的爭議可能導(dǎo)致遵從國內(nèi)法但與CORSIA 存在矛盾的運營人被其他國家視為未能滿足ICAO 的標(biāo)準(zhǔn)、危害國內(nèi)航空安全等從而采取限制措施[5]112。

鑒于國際航空碳減排的措施較多，不僅包括單邊措施EU-ETS，還包括ICAO 的“一攬子”措施，其中，基于市場的措施CORSIA 涉及的主體和執(zhí)行環(huán)節(jié)較多，所以筆者只能進(jìn)行簡單分類和舉例。即便如此，還是已經(jīng)可以窺見航空碳排放爭端的多元性質(zhì)，這也對現(xiàn)有的爭端解決機(jī)制提出了新的挑戰(zhàn)。

三、傳統(tǒng)爭端解決機(jī)制之適用

（一）傳統(tǒng)國際爭端解決機(jī)制之適用

《聯(lián)合國憲章》第33 條第1 款提到了和平解決國際爭端的多種方法，包括談判、調(diào)查、調(diào)停、和解、公斷、司法解決、區(qū)域機(jī)關(guān)或區(qū)域辦法之利用、各該國自行選擇之其他和平方法等。根據(jù)爭端解決方法的性質(zhì)，通常可以將上述方法分為以下三類：政治解決方法（包括談判與協(xié)商、斡旋與調(diào)停、調(diào)查與和解）、法律解決方法（仲裁與國際法院）、通過國際組織和當(dāng)事國選擇的其他和平方法[12]。而在國際航空爭端解決的歷史上，典型的多邊公約，包括《華沙公約》《蒙特利爾公約》，以及4 000 多個雙邊協(xié)議，在上述方式中通常選擇了談判協(xié)商、ICAO 理事會、國際法院、仲裁作為爭端解決平臺[13]30-81。此外，鑒于航空業(yè)屬于WTO 下國際服務(wù)貿(mào)易的范疇，部分爭端也可以訴諸WTO。下文將重點討論適用上述爭端解決機(jī)制的可行性。

1.傳統(tǒng)國際爭端解決機(jī)制

首先，采取以談判協(xié)商為代表的政治解決方式，在國際航空爭端領(lǐng)域具有十分重要的作用。區(qū)別于法律解決方法只能在法律框架內(nèi)進(jìn)行裁決，政治解決方法沒有任何實體或程序規(guī)則的限制，可以在對整體情況作出評估后提出協(xié)商一致的解決方案，避免給雙方強(qiáng)加具有約束力的決定。但其弊端也是顯而易見的，航空大國可以通過經(jīng)濟(jì)脅迫獲得更多的權(quán)力，最終的結(jié)果可能也并不是公正客觀的[13]139。然而，這并不影響各國繼續(xù)選擇其他手段，并且這幾乎是選擇其他手段的前置程序：將爭端訴諸國際組織，《公約》第84 條要求訴諸ICAO 理事會的爭端必須是締約國不能通過協(xié)商解決的?，《服務(wù)貿(mào)易總協(xié)定》（GATS）下專門適用于航空業(yè)的《關(guān)于空運服務(wù)的附件》第4 條則要求訴諸WTO 需要先窮盡雙邊或多邊協(xié)議中的爭端解決程序；而根據(jù)雙邊或多邊的航空協(xié)議提交仲裁或國際法院，協(xié)議通常也要求締約方先行協(xié)商?。因此，將國際航空碳排放爭端訴諸政治解決方法較為可行。

其次，法律解決方式各有利弊。雖然國際法院是解釋國際法最權(quán)威的平臺，但是作為普通法院，法官表明其不具備專業(yè)的知識來處理氣候變化等復(fù)雜的科學(xué)問題?，顯然航空碳排放爭端具有高度技術(shù)性。即便提交國際法院，國際法院審理的案件從訴訟程序開始到作出最后判決的平均期限為4 年?。而航空業(yè)涉及日常交通，程序持續(xù)的時間越長，爭議各方的損失越高[13]15-16。相較之下，仲裁則允許當(dāng)事方自由選擇專業(yè)的仲裁員，也能夠在更短的時間內(nèi)作出裁決。但是，區(qū)別于作為常設(shè)機(jī)構(gòu)的國際法院可以遵循先例以確保其判決的說服力，特設(shè)仲裁庭作為臨時機(jī)構(gòu)則沒有先例可以參考，面對未來一系列航空碳排放爭端，相互獨立的特設(shè)仲裁庭的裁決難以保證一致性且易加劇分歧[13]125-127。同時，國際法院和仲裁的管轄權(quán)都依賴雙方的同意，并且裁決執(zhí)行都依靠各國的善意，不遵守國際法院的裁決還能尋求安理會的幫助，但特設(shè)仲裁庭作為一個臨時機(jī)構(gòu)在裁決結(jié)束時即解散，既無法監(jiān)督執(zhí)行，裁決還需要依賴其他國家的承認(rèn)與執(zhí)行?？傊?，面對國際航空碳排放爭端，國際法院缺乏靈活性和專業(yè)性，而仲裁的權(quán)威又受限于其機(jī)構(gòu)組成的臨時性。

最后，鑒于EU-ETS 要求非歐盟國家購買排放配額的行為可能違反WTO 關(guān)于數(shù)量限制、過境自由、最惠國待遇等規(guī)則[14-15]，而各國對SAF 的補貼又可能違反WTO 的補貼規(guī)則，所以WTO 可能會成為上述爭端的解決平臺。由于SAF 不僅屬于航空碳減排的手段，同時屬于貨物貿(mào)易的對象之一，所以WTO可以對其根據(jù)《關(guān)稅及貿(mào)易總協(xié)定》及其相關(guān)協(xié)定進(jìn)行審查。但是，直接根據(jù)WTO 規(guī)則審查EU-ETS 的合法性則存在問題。因為WTO 規(guī)則中缺乏航空碳排放的有關(guān)規(guī)定，所以學(xué)界對于能否援引并判定歐盟違反最惠國待遇、過境自由等條款的爭議較大。但是，根據(jù)WTO 規(guī)則審查EU-ETS、SAF 的關(guān)鍵不在于具體應(yīng)該援引哪些條款，而在于能否成功訴諸WTO 爭端解決機(jī)制。一是隨著WTO 上訴機(jī)構(gòu)的停擺，爭端解決機(jī)制已經(jīng)癱瘓[16]。二是專門適用于航空業(yè)的《關(guān)于空運服務(wù)的附件》第2 條規(guī)定GATS 以及爭端解決程序不適用于影響航空交通權(quán)以及與行使交通權(quán)直接相關(guān)的服務(wù)。而EU-ETS 引發(fā)的航空碳排放爭端是否應(yīng)當(dāng)被排除在外，學(xué)者們觀點不一?，但即使沒有被GATS 排除在外，《關(guān)于空運服務(wù)的附件》第4 條的規(guī)定使得WTO 的爭端解決機(jī)制永遠(yuǎn)處于次要地位。并且WTO 在處理航空領(lǐng)域的復(fù)雜貿(mào)易問題上能力較弱，有學(xué)者建議具備航空業(yè)領(lǐng)域?qū)ｉT知識的ICAO 應(yīng)當(dāng)深入?yún)⑴c經(jīng)濟(jì)監(jiān)管[17]。因此，面對EU-ETS 和SAF引發(fā)的爭端，WTO 并不能及時解決問題。

相較之下，ICAO 是最理想的爭端解決平臺。作為民用航空領(lǐng)域最權(quán)威的組織，ICAO 不僅擁有民用航空領(lǐng)域的各類人才，還兼具政治和法律雙重爭端解決機(jī)制。因為ICAO 理事會作為向ICAO 大會負(fù)責(zé)的常設(shè)機(jī)構(gòu)，集立法、行政和準(zhǔn)司法職能于一體，所以ICAO 爭端解決模式也相應(yīng)有兩種：一是行政職能?！豆s》第54n 條規(guī)定ICAO 理事會應(yīng)審議任何締約國向ICAO 理事會提出的關(guān)于本公約的任何事項。二是準(zhǔn)司法職能。《公約》第84 條規(guī)定ICAO理事會有權(quán)對締約國之間對公約及其附件的解釋或適用發(fā)生的爭議作出裁決，締約國若對裁決不服，可上訴至特設(shè)仲裁庭或常設(shè)國際法院。并且相較于國際法院和仲裁，ICAO 保障裁決執(zhí)行的手段也更為直接。在不符合ICAO 理事會裁決的情況下，《公約》第87 條將禁止航空公司在締約國領(lǐng)土間運營，《公約》第88 條將暫停該國在大會和ICAO 理事會的表決權(quán)。然而，遺憾的是，ICAO 理事會也存在一系列問題阻礙了其爭端解決功能的發(fā)揮。

2.ICAO 審理爭端的困境

首先，ICAO 不具備司法能力。由于《公約》第54n 條和第84 條在職權(quán)方面存在一定的沖突，前者擴(kuò)張至一切事宜，后者則僅限于《公約》及其附件的解釋和適用，所以，在新近的巴林、埃及、沙特阿拉伯和阿拉伯聯(lián)合酋長國訴卡塔爾案中，ICAO 表示《公約》第84 條才是真正的爭端解決程序，因為《公約》第54 條則僅要求ICAO 理事會考慮該案件而非作出裁決[13]36-38。但是，ICAO 理事會一直未能履行《公約》第84 條規(guī)定的準(zhǔn)司法職能。因為ICAO 理事會主要由各國外交代表和航空方面的官員組成，這些人員不具備專業(yè)的法律知識，且在ICAO 理事會的行動又受本國政府的指示，這就導(dǎo)致ICAO 理事會在行使準(zhǔn)司法職能時，既無法保證司法獨立，也不具備審理案件的司法能力[18]。多年的實踐表明，ICAO理事會傾向使用政治解決方式，面對提交的7 個案件均未就案情作出裁決，而是依賴《解決分歧規(guī)則》多次邀請雙方進(jìn)行協(xié)商?，拖延進(jìn)入審理階段[13]98-107。因此，面對國際航空碳排放爭端，第84 條可能無法及時發(fā)揮作用。

其次，ICAO 能否受理國際航空碳排放爭端存在爭議?！豆s》談判之初，各國意圖通過《公約》第84 條將ICAO 理事會打造成具有廣泛司法權(quán)能的“國際航空法院”，不僅將對《公約》及其附件的解釋和適用引發(fā)爭端的強(qiáng)制管轄權(quán)交由ICAO 理事會，還主動將《公約》規(guī)定事項以外的航空經(jīng)濟(jì)規(guī)制，如交通權(quán)利或者直接關(guān)系交通權(quán)利的服務(wù)[13]59-60，通過雙邊航空服務(wù)協(xié)議授予ICAO 理事會強(qiáng)制或者非強(qiáng)制的管轄權(quán)[19]153。然而，多年來司法能力的缺位導(dǎo)致各國紛紛撤回了通過雙邊航空服務(wù)協(xié)議授予ICAO理事會管轄權(quán)的做法，因此，目前ICAO 理事會的管轄權(quán)僅限于對《公約》及其附件的解釋和適用。這意味著，ICAO 的國際航空碳減排措施與EU-ETS、WTO等其他國際規(guī)則沖突而產(chǎn)生的國際爭端將落入灰色地帶。因為ICAO 審理此類國際爭端不得不觸及WTO規(guī)則、《京都議定書》等文件，而失去了雙邊航空服務(wù)協(xié)議的授權(quán)，ICAO 又無權(quán)解釋上述文件，所以ICAO能否受理此類爭端還存在問題。盡管在實踐中，面對管轄權(quán)爭議（如巴基斯坦訴印度案，美國訴歐盟案，巴林、埃及、沙特阿拉伯和阿拉伯聯(lián)合酋長國訴卡塔爾案），ICAO 在沒有詳細(xì)法律推理的情況下通常選擇了維持管轄權(quán)[13]98-105。即便當(dāng)事方上訴到國際法院，國際法院對ICAO 理事會的管轄范圍也作出了相當(dāng)寬泛的解釋：盡管案件審理的是《公約》以外的義務(wù)，但是只要為了審理案件而不可避免解釋或適用《公約》，ICAO 理事會就享有管轄權(quán)?。而這樣的解釋被國際法院的法官認(rèn)為，是過度解讀了ICAO理事會的權(quán)限[13]111。目前，ICAO 并未對管轄權(quán)問題進(jìn)行澄清，文本和實踐中管轄權(quán)的差異可能導(dǎo)致各國拒絕將爭端提交給ICAO。

最后，爭端審理缺乏正當(dāng)程序。盡管《解決分歧規(guī)則》借鑒了國際法院的《法院規(guī)則》規(guī)定了當(dāng)事方應(yīng)當(dāng)提交訴訟文書、允許提出管轄權(quán)異議和口頭辯論等，然而最終的裁決結(jié)果并非基于法律推理而是基于ICAO 理事會成員國的投票結(jié)果，由于《公約》第84 條只剝奪了作為爭端一方的理事國的表決權(quán)，而詳細(xì)規(guī)定爭端解決程序的《解決分歧規(guī)則》并沒有規(guī)定回避程序，這就意味著利益相關(guān)者仍然可以參與投票。而在實踐中參與投票的代表們又直接受本國政府的指示，其投票主要基于各國的政治考量而非審議法律問題的是非曲直。這不僅違背了正當(dāng)程序原則，還使得《解決分歧規(guī)則》中關(guān)于證據(jù)提交、口頭辯論等保障當(dāng)事方權(quán)利的規(guī)定變成一紙空文[20]。

因此，面對國際航空碳排放爭端，傳統(tǒng)的國際爭端解決機(jī)制皆存在缺陷。

（二）傳統(tǒng)私人當(dāng)事方之間爭端、混合爭端解決機(jī)制之適用

航空碳排放私人當(dāng)事方之間的爭端和混合爭端都涉及私人當(dāng)事方。歷史上，私人當(dāng)事方參與的航空爭端，如國家與投資者關(guān)于機(jī)場建設(shè)的糾紛，可以在國際投資爭端解決中心解決；航空公司之間的商業(yè)糾紛，由國際商會等仲裁機(jī)構(gòu)管轄；航空公司與自然人之間關(guān)于承運人責(zé)任和乘客權(quán)利的糾紛，通常訴諸地區(qū)法院[13]82-83。由于航空碳排放私人當(dāng)事方之間的爭端主要是有關(guān)提交數(shù)據(jù)、核查、購買排放單位等，而為了執(zhí)行CORSIA，運營人通常將相應(yīng)義務(wù)納入與承租人、核查機(jī)構(gòu)、交易機(jī)構(gòu)等其他私人當(dāng)事方簽訂的合同中，所以有關(guān)核查、買賣等民商事爭議都可以訴諸上述解決機(jī)制。但是，運營人與ICAO、歐盟、其他國家之間的混合爭端則陷入了窘境。

混合爭端的核心問題是：運營人是否遵守CORSIA 以及運營人是否需要遵守EU-ETS。對于后一個問題的審理涉及對EU-ETS 合法性的判定，大多數(shù)國際爭端解決機(jī)制不接受私人當(dāng)事方，而接納私人當(dāng)事方的爭端解決機(jī)制，如訴諸歐盟地區(qū)的法院于2009 年已經(jīng)失敗，訴諸仲裁又依賴歐盟或其成員國的同意。應(yīng)當(dāng)說，鑒于公共當(dāng)事方與私人當(dāng)事方之間不對等的地位，除了國際投資爭端解決中心等少數(shù)的機(jī)構(gòu)外，傳統(tǒng)的爭端解決機(jī)制并未給私人當(dāng)事方和公共當(dāng)事方同臺發(fā)聲的機(jī)會。即便將這一問題轉(zhuǎn)化為對CORSIA 與EU-ETS 的關(guān)系判斷，并與前一個問題“是否遵守CORSIA”共同歸類于“如何解釋和適用CORSIA”（《公約》第84 條將“關(guān)于本公約及其附件的解釋或適用發(fā)生爭議”的強(qiáng)制管轄權(quán)交給了ICAO 理事會，所以有關(guān)CORSIA 解釋和適用的爭議只能交由ICAO 理事會處理），然而ICAO 的爭端解決機(jī)制也難以受理混合爭端。因為無論是《公約》第54n 條還是第84 條，ICAO 理事會目前僅允許締約國提起爭端解決的請求，這意味著無論是運營人或歐盟作為混合爭端的當(dāng)事人，甚至歐盟作為國際爭端的當(dāng)事人都將被ICAO 拒之門外。

值得注意的是，CORSIA 主要依靠飛機(jī)運營人的自主實施完成，實踐中飛機(jī)運營人通常是各國的航空公司，可以說航空公司才是國際社會實施航空碳減排措施的“真正的利益攸關(guān)方”。所以，即便在CORSIA 出臺之前，當(dāng)歐盟通過2008/101/EC 指令將所有進(jìn)出歐盟航班的碳排放行為納入EU-ETS，企圖通過其單邊機(jī)制來實現(xiàn)國際航空碳減排的目標(biāo)時，在各國通過政治外交手段發(fā)表反對EU-ETS 的聲明之前?，2009 年美國的航空公司就已經(jīng)率先行動，向英格蘭和威爾士高等法院提起訴訟，將歐盟告上了法庭[21]。但作為國際航空碳減排“一攬子”措施的“真正的利益攸關(guān)方”，不僅“一攬子”措施的頂層設(shè)計安排是ICAO 成員國參與建立的，航空公司無法提出異議；連“一攬子”措施引發(fā)的混合爭端航空公司也無法直接作為當(dāng)事人，只能依靠國家進(jìn)行利益表達(dá)。然而，近年來發(fā)生的航空爭端，如美國與歐盟關(guān)于航空噪聲的Hushkit 爭端[22]、美歐關(guān)于EU-ETS 的爭端、美歐航空公司與海灣航空公司的爭端[23]等都表明航空業(yè)涉及廣泛的利益相關(guān)者，單純的航空公司訴航空公司或國家訴國家的爭端解決機(jī)制并不是最有效的，允許除國家以外的私人當(dāng)事方、組織等都被納入爭端解決機(jī)制，才能使得各方所代表的利益得到充分的表達(dá)[13]15-17。并且鑒于ICAO 的“一攬子”措施?、歐盟的EU-ETS 涉及的運營人較多，瑣碎的混合爭端并不適合完全由國家代表從而升級為國際爭端，尤其是在各國領(lǐng)空相互開放的情況下，頻繁的國際爭端將加劇國家之間的政治緊張態(tài)勢。

因此，面對國際航空碳減排措施引發(fā)的國際爭端和混合爭端，目前的爭端解決機(jī)制也皆存在缺陷。

四、ICAO 爭端解決機(jī)制的改革建議

國際航空碳減排“一攬子”措施已經(jīng)開始試行，面對可能出現(xiàn)的復(fù)雜爭端，保持多元的爭端解決機(jī)制有利于糾紛的及時解決，但現(xiàn)有的多元選擇并未帶來實質(zhì)性效果。面對航空碳排放的國際爭端，國際法院、仲裁庭、WTO 等機(jī)制在專業(yè)能力、權(quán)威性甚至管轄權(quán)方面皆存在缺陷；面對航空碳排放的混合爭端，現(xiàn)有的爭端解決機(jī)制均未給航空公司等私人當(dāng)事方提供與ICAO、國家等公共當(dāng)事方同臺發(fā)聲的機(jī)會。因此，航空碳排放爭端對現(xiàn)有的爭端解決機(jī)制提出了挑戰(zhàn)。

筆者認(rèn)為，在眾多平臺當(dāng)中，最有可能回應(yīng)航空碳排放爭端解決需求的只有ICAO。不僅因為ICAO作為國際民用航空領(lǐng)域最權(quán)威的組織，擁有專業(yè)的人才、豐富的組織資源以及雙層爭端解決機(jī)制的模型，更因為作為國際航空碳減排“一攬子”措施的主導(dǎo)者以及國際民用航空的監(jiān)管者，ICAO 有責(zé)任解決各國因“一攬子”措施產(chǎn)生的分歧，并繼續(xù)推動國際民用航空的綠色進(jìn)程。相較于要求多種爭端解決機(jī)制進(jìn)行改革，完善ICAO 現(xiàn)有的爭端解決機(jī)制是最經(jīng)濟(jì)可行的選擇。

歷史上，針對《公約》第84 條下爭端解決機(jī)制的困境，學(xué)者們已經(jīng)提出了諸多改良意見。例如：修改《解決分歧規(guī)則》，要求裁決基于法律推理作出、強(qiáng)調(diào)聽取當(dāng)事方口頭辯論后再作出決定等；設(shè)立新的機(jī)構(gòu)，用類似WTO 爭端解決機(jī)制中的專家組替代ICAO理事會、將《解決分歧規(guī)則》下向ICAO 理事會報告的委員會改為常設(shè)法庭或者在ICAO 內(nèi)部設(shè)立一個新的仲裁機(jī)構(gòu)，允許擴(kuò)張其管轄權(quán)至《公約》以外事項，允許國家以外的實體作為當(dāng)事方提起爭端；等等[13]170-192。這些司法化的改革意見在不同層面都觸及了ICAO 理事會審理航空碳排放爭端的核心問題，即司法能力、管轄權(quán)、正當(dāng)程序、當(dāng)事人地位等。自2018 年起ICAO 法律委員會已經(jīng)在著手修改《解決分歧規(guī)則》，無論最終的改革成果如何，航空碳排放爭端都將于此獲益。然而，考慮到上述改革方案需要基于ICAO 成員國之間新的談判協(xié)商，需花費時間且改革成效并不確定，因此，在《公約》第84 條的爭端解決機(jī)制完善之前，仍然呼吁ICAO 理事會充分利用其行政職能下的爭端解決機(jī)制，通過政治方式解決航空爭端。

首先，ICAO 在民用航空領(lǐng)域擁有政治信譽。盡管《公約》賦予了ICAO 豐富的權(quán)力，包括爭端解決和修改為《公約》制定的附件等，但I(xiàn)CAO 最重要的職能是通過大會和其他場合為各國提供分享信息、表達(dá)意見和達(dá)成新協(xié)議的平臺。通過促進(jìn)國際協(xié)調(diào)與合作，ICAO 贏得了國際社會的認(rèn)可[24]。所以，在實踐中，ICAO 理事會通過談判協(xié)商等政治外交方式所促成的和解結(jié)果并不亞于司法裁決[25]。其次，航空碳排放爭端本質(zhì)上是氣候變化引起的環(huán)境爭端。環(huán)境爭端具有獨特性和復(fù)雜性，不僅需要科學(xué)和技術(shù)專家的幫助來對法律問題和事實問題進(jìn)行評估，還需要評估政治問題，而政治問題實際上涉及各國之間的分歧，且這種分歧無法通過適用法律進(jìn)行解決。即便這種分歧可能涉及違反國際法的基本原則，通過法律手段也并不一定能夠解決[26]。并且解決環(huán)境爭端的目的并非追求裁決的輸贏結(jié)果，而是希望通過達(dá)成建設(shè)性、有效且持久的解決辦法，以獲得所有爭端方的同意[27]。由于ICAO 理事會司法化改革的目的是處理法律爭端，但對《公約》及其附件的違反卻并不一定會引發(fā)法律爭端[19]157。尤其是《公約》附件16 第Ⅳ卷的CORSIA 機(jī)制被定義為標(biāo)準(zhǔn)及建議措施，各國可以自由對其作出保留從而免除其法律拘束力。同時，ICAO 出臺的“一攬子”措施還存在更新調(diào)整的可能，一系列文件也沒有規(guī)定運營人不遵守的責(zé)任，所以ICAO 設(shè)計的“一攬子”措施以動態(tài)開放為特點，以追求各方的普遍共識、攜手解決環(huán)境問題為最終目的，而非單純強(qiáng)調(diào)責(zé)任的追究。所以，及時地解釋和協(xié)調(diào)以消除運營人、國家、ICAO 之間的分歧更適合處于發(fā)展階段的“一攬子”措施。但是，目前CORSIA 機(jī)制所建立的中央登記處僅僅是一個數(shù)據(jù)庫，無法起到協(xié)調(diào)和解釋的作用。而行政職能下《公約》第54n 條爭端解決機(jī)制也只能接受締約國提起的事項，由于修改該條款的成本較高，因此只能尋求其他條款的幫助。

鑒于ICAO 理事會職能較多，所以日常工作都是在各委員會和秘書處的協(xié)助下完成，CORSIA 機(jī)制也是ICAO 理事會在航空環(huán)保委員會的技術(shù)協(xié)助下通過的。而《公約》第55d 條和第55e 條規(guī)定ICAO理事會可以研究有關(guān)國際航空運輸?shù)慕M織和經(jīng)營的任何問題、調(diào)查對國際空中航行的發(fā)展可能出現(xiàn)本可避免的障礙的任何情況，這些寬泛的授權(quán)為ICAO理事會設(shè)立一個新的機(jī)構(gòu)提供了可能[28]。并且ICAO理事會審議日常工作所適用的《理事會議事規(guī)則》第17 條也明確規(guī)定了ICAO 理事會可以設(shè)立常設(shè)的或臨時的其他專門委員會、委員會或工作組，臨時專門委員會、委員會或工作組的選擇方法、職權(quán)范圍和工作方法應(yīng)由ICAO 理事會根據(jù)具體情況決定?。所以，可以考慮根據(jù)上述條款的授權(quán)設(shè)立一個常設(shè)的爭端解決委員會，其主要職責(zé)是接受來自航空公司、歐盟甚至其他非國家實體提起的廣泛的航空碳排放爭端（包括與EU-ETS 的沖突、SAF 的補貼等），對爭端作出解釋并協(xié)調(diào)各方行動；該委員會作出解釋時可以尋求秘書處、航空環(huán)保委員會等的幫助；該委員會應(yīng)當(dāng)提供一系列具有豐富調(diào)解經(jīng)驗的人員名單供當(dāng)事人挑選，該委員會最終的解釋和協(xié)調(diào)成果應(yīng)當(dāng)向ICAO 理事會報告并公開，這不僅能夠避免類似糾紛的發(fā)生，還能夠在爭端的不斷解決中逐步形成一致且持續(xù)的解決思路，并為ICAO 理事會對CORSIA 的調(diào)整提供方向，最終無法解決的爭端再考慮訴諸《公約》第84 條。

五、結(jié)語

面對航空碳排放爭端的困境，ICAO 理事會對《公約》第84 條下的爭端解決機(jī)制進(jìn)行的改革將為航空業(yè)提供司法化程度更高的爭端解決平臺，然而并非所有航空碳排放爭端都屬于法律爭端并尋求法律解決辦法。況且如果《公約》第84 條不擴(kuò)張其管轄權(quán)并承認(rèn)除締約國以外當(dāng)事人的地位， 那么也只能處理部分國際航空碳排放爭端。因此，利用ICAO理事會的行政職能設(shè)立一個具有廣泛管轄權(quán)以及容納多種當(dāng)事人的常設(shè)爭端解決委員會將是一個替代的選擇。該委員會通過政治解決方法協(xié)調(diào)爭端當(dāng)事人之間的各種分歧，最終無法解決的法律問題再訴諸《公約》第84 條。相互銜接的雙層爭端解決機(jī)制不僅將為航空碳排放爭端提供高效的解決辦法，并且在ICAO 內(nèi)部設(shè)立的爭端解決委員會的解決成果將直接促進(jìn)ICAO 理事會對“一攬子”措施的更新和完善。

21 世紀(jì)以來，如何降低航空業(yè)的碳排放量成為關(guān)系全球利益的熱點問題。作為國際民用航空的領(lǐng)導(dǎo)者，ICAO 既然主導(dǎo)了航空碳減排“一攬子”措施的出臺，也積極進(jìn)行技術(shù)、財務(wù)、能力援助以鼓勵國家的加入，那么面對航空碳排放爭端，對自身爭端解決機(jī)制的積極改革將使得ICAO 以更主動的姿態(tài)、更有效的方式加入到航空碳減排的進(jìn)程中，將ICAO的組織智慧貢獻(xiàn)給全人類的減排事業(yè)。

注釋：

①2022 年12 月7 日，歐盟理事會與歐洲議會就修訂適用于航空業(yè)的ETS 達(dá)成了臨時政治協(xié)議，并于2023 年4 月正式通過了對EU-ETS 的修訂。修訂的內(nèi)容表明，盡管目前歐盟仍然將EUETS 僅適用于歐洲經(jīng)濟(jì)區(qū)內(nèi)部航班（包括起飛前往英國和瑞士的航班），但是歐盟委員會將于2026 年對CORSIA 進(jìn)行評估，看其是否充分實現(xiàn)了《巴黎協(xié)定》的目標(biāo)。根據(jù)此次評估的結(jié)果，歐盟委員會將會提出一項立法提案。如果CORSIA 與《巴黎協(xié)定》未充分一致，該提案將會將EU-ETS 重新擴(kuò)展適用到所有從歐洲經(jīng)濟(jì)區(qū)所在國家的機(jī)場起飛前往歐洲經(jīng)濟(jì)區(qū)以外機(jī)場的航班。參見：Directive（EU）2023/958 of the European Parliament and of the Council of 10 May 2023 amending Directive 2003/87/EC as regards aviation’s contribution to the Union’s economy-wide emission reduction target and the appropriate implementation of a global marketbased measure, [2023] OJ L130/115。

②ICAO, Annex 16 to the Convention on International Civil Aviation,Volume Ⅳ —— Carbon Offsetting and Reduction Scheme for International Aviation（CORSIA）,（2nd ed., July 2023）。

③ICAO, Assembly Resolutions in Force, A41-22: Consolidated statement of continuing ICAO policies and practices related to environmental protection —— Carbon Offsetting and Reduction Scheme for International Aviation（CORSIA）,（7 October 2022）, Doc/10184。

④Directive（EU）2023/958 of the European Parliament and of the Council of 10 May 2023 amending Directive 2003/87/EC as regards aviation’s contribution to the Union’s economy-wide emission reduction target and the appropriate implementation of a global marketbased measure, [2023] OJ L130/115，Art.25a（7）。

⑤Directive（EU）2023/958 of the European Parliament and of the Council of 10 May 2023 amending Directive 2003/87/EC as regards aviation’s contribution to the Union’s economy-wide emission reduction target and the appropriate implementation of a global marketbased measure, [2023] OJ L130/115，Art.28b（3）。

⑥ICAO, Annex 16 to the Convention on International Civil Aviation,Volume Ⅳ —— Carbon Offsetting and Reduction Scheme for International Aviation（CORSIA）,（2nd ed., July 2023），Art.3.4.1。

⑦ICAO, Guidance on potential policies and coordinated approaches for the deployment of Sustainable Aviation Fuels,（2nd ed., March 2023）。

⑧H.R.5376 —— Inflation Reduction Act of 2022。

⑨ICAO, Environmental Technical Manual, Volume Ⅳ —— Procedures for demonstrating compliance with the Carbon Offsetting and Reduction Scheme for International Aviation（CORSIA），（3rd ed., 2023），Doc 9501，Art.3.3.5.2-3.3.5.3。

⑩ICAO, Environmental Technical Manual, Volume Ⅳ —— Procedures for demonstrating compliance with the Carbon Offsetting and Reduction Scheme for International Aviation（CORSIA），（3rd ed., 2023），Doc 9501，Art.3.3.5.4.1。

?ICAO, Environmental Technical Manual, Volume Ⅳ —— Procedures for demonstrating compliance with the Carbon Offsetting and Reduction Scheme for International Aviation（CORSIA），（3rd ed., 2023），Doc 9501，Art.3.3.2； ICAO, Annex 16 to the Convention on International Civil Aviation, Volume Ⅳ —— Carbon Offsetting and Reduction Scheme for International Aviation（CORSIA）,（2nd ed., July 2023），Art.2.4.2.1。

?ICAO, Annex 16 to the Convention on International Civil Aviation,Volume Ⅳ —— Carbon Offsetting and Reduction Scheme for International Aviation（CORSIA）,（2nd ed., July 2023），Appendix 6。

?ICAO，CORSIA Eligible Emissions Units，March 2023。

?ICAO，CORSIA Emissions Unit Eligibility Criteria，March 2019。

?ICAO 為了支持《公約》附件16 第Ⅳ卷而出版的14 份文件主要分為5 個類別：一是《CORSIA 適用第3 章國家對的國家》，主要介紹了從2021 年開始每年自愿參與CORSIA 的國家；二是《國際民用航空組織CORSIA 二氧化碳核算和報告工具》，主要是ICAO開發(fā)用來幫助運營人對其二氧化碳排放量監(jiān)測和報告的工具；三是CORSIA 合格燃料，主要包含5 份文件，即《CORSIA 可持續(xù)性審定計劃的合格框架和要求》《CORSIA 經(jīng)批準(zhǔn)的可持續(xù)性審定計劃》《CORSIA 合格燃料的CORSIA 可持續(xù)性評價指標(biāo)》《CORSIA 合格燃料的CORSIA 默認(rèn)生命周期排放值》《CORSIA 計算實際生命周期排放值的方法》，上述文件主要介紹了用于審定CORSIA 原料生產(chǎn)商、加工設(shè)施和貿(mào)易商是否符合可持續(xù)性標(biāo)準(zhǔn)的可持續(xù)性審定計劃，有關(guān)CORSIA 合格燃料的評價指標(biāo)，等等；四是CORSIA 合格排放單位，主要包含2 份文件，即《CORSIA 合格排放單位》和《CORSIA 排放單位合格性評價指標(biāo)》，上述文件介紹了CORSIA 批準(zhǔn)的排放單位方案以及排放單位方案的評價指標(biāo)；五是CORSIA 中央登記處，主要包含5 份文件，即《CORSIA 中央登記處（CCR）：用于實施CORSIA 的信息和數(shù)據(jù)》《CORSIA 飛機(jī)運營人的國家歸屬》《CORSIA2020 年排放量》《CORSIA 年度行業(yè)增長系數(shù)SGF》《CORSIA 中央登記處（CCR）：旨在促進(jìn)透明度的信息和數(shù)據(jù)》，鑒于CORSIA 中央登記處是國家向ICAO 提交CORSIA 所要求信息的數(shù)據(jù)庫，所以主要介紹了CORSIA 所涉及的信息和數(shù)據(jù)。參見：CORSIA Implementation Elements，網(wǎng)址為https://www.icao.int/environmental-protection/CORSIA/Pages/implementation-elements.aspx。

?ICAO, Annex 16 to the Convention on International Civil Aviation,Volume Ⅳ —— Carbon Offsetting and Reduction Scheme for International Aviation（CORSIA）,（2nd ed., July 2023），F(xiàn)orward。

?ICAO, Annex 16 to the Convention on International Civil Aviation,Volume Ⅳ —— Carbon Offsetting and Reduction Scheme for International Aviation（CORSIA）,（2nd ed., July 2023），Art.3.1.1。

?ICAO, Annex 16 to the Convention on International Civil Aviation,Volume Ⅳ —— Carbon Offsetting and Reduction Scheme for International Aviation（CORSIA）,（2nd ed., July 2023），Art.2.2.4。

?ICAO, CORSIA Sustainability Criteria for CORSIA Eligible Fuels,（3rd ed., Nov.2022）。

?ICAO, Environmental Technical Manual, Volume Ⅳ —— Procedures for demonstrating compliance with the Carbon Offsetting and Reduction Scheme for International Aviation（CORSIA），（3rd ed., 2023），Doc 9501，Art.3.16-3.17。

?《公約》第84 條規(guī)定提交給ICAO 理事會處理的爭端只能是締約國無法通過協(xié)商解決的分歧。國際法院進(jìn)一步將其解釋為，在根據(jù)《公約》第84 條提出申請之前，締約國必須做出真正的努力，與其他有關(guān)國家進(jìn)行協(xié)商。如果協(xié)商或嘗試的協(xié)商達(dá)到了無用或僵局的地步，分歧“無法通過協(xié)商解決”，才滿足ICAO 理事會管轄權(quán)的前提條件。參見：Appeal Relating to the Jurisdiction of the ICAO Council under Article 84 of the Convention on International Civil Aviation（Bahrain, Egypt, Saudi Arabia and United Arab Emirates v.Qatar）,（Judgment）, [2020] I.C.J Rep 81 [110]。

?多邊公約中，1919 年《巴黎公約》第37 條規(guī)定，爭端問題應(yīng)由國際聯(lián)盟設(shè)立的常設(shè)國際法院確定，在其設(shè)立之前，應(yīng)通過仲裁確定；1963 年《東京公約》第24 條和1970 年《海牙公約》第12 條規(guī)定一致，當(dāng)事方應(yīng)先協(xié)商，若不能達(dá)成協(xié)議各方可提交仲裁，如果各方不能就仲裁達(dá)成一致，可以將案件提交國際法院裁決；1971 年《蒙特利爾公約》第14 條和2010《北京公約》第20 條規(guī)定相同，不能談判解決可提交仲裁，若對仲裁組成不能達(dá)成協(xié)議可提交國際法院；1929《華沙公約》第32 條允許貨物運輸使用仲裁；1999 年《蒙特利爾公約》第34 條規(guī)定，貨物運輸合同中與承運人責(zé)任有關(guān)的爭議應(yīng)通過仲裁解決；1952 年《羅馬公約》第15（7）條規(guī)定了仲裁；全世界4 000 多個雙邊協(xié)議各不相同，但其范本《百慕大協(xié)議Ⅰ》規(guī)定雙方先協(xié)商，協(xié)商失敗訴諸ICAO 臨時理事會；《百慕大協(xié)議Ⅱ》規(guī)定雙方先協(xié)商，協(xié)商失敗訴諸仲裁；《開放天空協(xié)議》規(guī)定雙方先訴諸根據(jù)本協(xié)議設(shè)立的聯(lián)合委員會（實質(zhì)上是一種外交渠道），失敗再訴諸仲裁。參見：ZHANG L P,How Are Disputes Resolved under Bilateral Air Services Agreements?A Typology,Journal of International Dispute Settlement, 2021,12（1）, P151—172。

?Pulp Mills on the River Uruguay（Argentina v.Uruguay）,（Judgment）, [2010] I.C.J.Reps 14[108], Joint Dissenting Opinion of Judges Al-Khasawneh and SimmaI。

?The International Court of Justice，handbook，2019：50。

? 根據(jù)《關(guān)于空運服務(wù)的附件》第6 條第4 項的規(guī)定，“交通權(quán)”是指以有償或租用方式，往返于一成員國領(lǐng)土或在該領(lǐng)土之內(nèi)或之上經(jīng)營及或運載乘客、貨物和郵件的定期或不定期服務(wù)的權(quán)利，包括服務(wù)的地點、經(jīng)營的航線、運載的運輸類型、提供的能力、收取的費用及其條件以及指定航空公司的標(biāo)準(zhǔn)（如數(shù)量、所有權(quán)和控制權(quán)等標(biāo)準(zhǔn)）。有學(xué)者認(rèn)為，根據(jù)該定義，最有可能與EU-ETS 爭端有關(guān)的是“收取的費用及其條件”，但此處的“費用”應(yīng)該是由締約方向從事國際運輸?shù)暮娇展臼杖〉馁M用，航空公司因航空碳排放而承擔(dān)的費用不在此列，所以不屬于影響交通權(quán)及相關(guān)服務(wù)；也有學(xué)者認(rèn)為，將航空碳排放納入碳排放交易體系，極大地提高了航空公司的營運標(biāo)準(zhǔn)和營運成本，是對國際航空交通權(quán)的直接限制，屬于交通權(quán)的范疇，GATS 的爭端解決機(jī)制不能適用于EUETS 爭端。參見：龔宇的《歐盟航空減排新規(guī)：法律辨析與應(yīng)對》，載于《國際經(jīng)濟(jì)法學(xué)刊》，2011 年第18 卷第4 期，第154—168頁；張澤平的《航空碳排放及其交易的國際法規(guī)制——從“歐盟航空碳排放案”說起》，載于《環(huán)球法律評論》，2013 年第35 卷第1 期，第168—176頁；參考文獻(xiàn)[14]和[15]。

? ICAO，Rules for the settlement of differences,（2nd ed., 1975）, Doc 7782/2，Art.6, Art.14。

? Appeal Relating to the Jurisdiction of the ICAO Council under Article 84 of the Convention on International Civil Aviation（Bahrain,Egypt, Saudi Arabia and United Arab Emirates v.Qatar）,（Judgment）,[2020] I.C.J Rep 81 [100]；Appeal Relating to the Jurisdiction of the ICAO Council（India v.Pakistan）（Judgment）, [1972] I.C.J.Rep 46[66]。

? 大多數(shù)ICAO 成員國都曾公開反對EU-ETS。例如：2007 年，中國、美國、澳大利亞、加拿大、日本、韓國6 國大使共同致信歐盟，聲明反對歐盟單方面出臺并實施航空碳排放交易制度；2011 年，包括美國、中國、日本、俄羅斯在內(nèi)的26 個非歐盟成員國在印度新德里召集并發(fā)表了一項聯(lián)合聲明，譴責(zé)EU-ETS 違反國際法；2012 年，23 個國家簽署《莫斯科宣言》，宣布將對歐盟采取報復(fù)措施，包括亞美尼亞、阿根廷、白俄羅斯、巴西、喀麥隆、智利、中國、古巴、危地馬拉、印度、日本、韓國、墨西哥、尼日利亞、巴拉圭、俄羅斯、沙特阿拉伯、塞舌爾、新加坡、南非、泰國、烏干達(dá)和美國；2012 年2 月，在印度新德里舉行的第十次部長級會議上,中國、印度、巴西和南非共同反對歐盟強(qiáng)征航空碳排放稅；2012 年，美國通過法案禁止美國航空公司參與EU-ETS。

? ICAO, CORSIA Aeroplane Operator to State Attribution，Dec.2022。

? ICAO, Rules of Procedure for the Council,（11th ed., 2022）Doc 7559/11。