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瀾滄江—湄公河水資源合作中的水權(quán)確權(quán)考量

2023-03-01 18:34:53王志堅蔣周晉
濕地科學(xué)與管理 2023年4期
關(guān)鍵詞:水權(quán)水量河流

王志堅 蔣周晉

(河海大學(xué)法學(xué)院,江蘇 南京 211000)

淡水作為一種重要的資源,是所有生態(tài)和社會活動的重要組成部分,包括維持人類和其他生物生命、河道運輸、廢物處理、能源供應(yīng)和工農(nóng)業(yè)發(fā)展等。水資源合作是瀾湄合作機制的重點之一,它關(guān)乎瀾滄江—湄公河(以下簡稱“瀾湄河”)流域六國息息相關(guān)的生命之水,也是瀾湄流域國家其他領(lǐng)域合作的紐帶和橋梁。然而,即使是在水量相對豐沛的瀾湄流域,淡水資源的時空分布依然不均衡。隨著人口的增長,對淡水的需求增加,水供應(yīng)變得更加困難,水和供水系統(tǒng)在國際上越來越可能成為軍事行動的目標和戰(zhàn)爭工具(Peter,1993)。這種“水戰(zhàn)爭”論調(diào)在上世紀90年代初期變得尤為突出,當(dāng)時冷戰(zhàn)結(jié)束導(dǎo)致出現(xiàn)一種新的安全理解,它超越了純粹的軍事問題,而與各國間自然資源及其競爭有著非常密切的關(guān)系。有關(guān)學(xué)界形成了一個初步共識,即環(huán)境——尤其是自然資源稀缺性——可能導(dǎo)致沖突(Homer-Dixon,1991)。1998 年巴瑞·布贊等人的《安全:分析的新框架》對環(huán)境領(lǐng)域的安全進行詳細論述,“環(huán)境沖突”成為世紀之交國際安全領(lǐng)域的流行詞(Buzan et al.,1998),水外交理論就是植根于水文政治、環(huán)境沖突等學(xué)術(shù)研究發(fā)展起來的(Timura,2001)。狹義的水外交指的是國家以及相關(guān)行為體圍繞跨界水資源或國際河流水資源問題展開的涉外活動(郭延軍,2015),而廣義的水外交除了促進共有水域上的跨界合作外(McCracken,2018),還包括以水合作為平臺的其他方面的外交合作。因此,由我國主導(dǎo)創(chuàng)建的瀾湄合作機制作為一種廣義水外交的重要表現(xiàn)形式,在此基礎(chǔ)上進行流域的水權(quán)確權(quán)具有其必要性,通過確定流域各國的國際水權(quán)份額可以為水合作提供基本的信任基礎(chǔ),也可以正當(dāng)?shù)鼐芙^其他域外國家與勢力的不正當(dāng)介入,并為瀾湄流域國家命運共同體建設(shè)提供現(xiàn)實路徑。

1 國家水權(quán)與國際水權(quán)

國際水資源管理的“權(quán)利”問題并非瀾湄流域國家所獨有的,而是當(dāng)前國際河流存在的共性問題。該問題的研究對于維持各流域國家安全、人民生計和全球水資源的可持續(xù)發(fā)展極為緊迫。至今為止,包括瀾湄流域在內(nèi)的國際河流在該問題的應(yīng)對上沒有足夠重視,學(xué)界對其研究并不充分。2006 年,聯(lián)合國糧農(nóng)組織(FAO)第92 號法律研究《現(xiàn)代水權(quán):理論與實踐》指出“現(xiàn)代水權(quán)運作體系是水治理的生命線,水權(quán)發(fā)揮著中心的作用,理論上很難設(shè)想,有除此法律框架之外的‘良治’”。但該研究主要從國內(nèi)法以及民法體系、普通法系等世界法系的角度探討水權(quán)改革問題,并沒有對跨界水權(quán)或國際水權(quán)作出探討。斯德哥爾摩國際水研究所在2009 年世界水周上的報告《獲取跨界水權(quán):有效合作的理論與實踐》雖然指出了權(quán)利在國際水資源管理中的重要地位,卻沒有對國際水權(quán)概念、外延等作深入研究,僅對國際水合作中的利益分享、大小國權(quán)力博弈、環(huán)境保護作一般解讀。值得注意的是,該報告中對恒河合作、約旦河的水分配研究為國際水權(quán)研究提供了一些線索,也對瀾湄流域的國際水權(quán)確權(quán)提供了一定的思路。

理解國際水權(quán)首先要明確國家水權(quán)的概念。國家水權(quán)就是國家對該國領(lǐng)土內(nèi)的水資源所享有的權(quán)利,它的上位概念是國家自然資源的主權(quán)。1962 年11 月7 日聯(lián)合國大會通過的《自然資源永久主權(quán)宣言》第1 條就規(guī)定,“各國人民及各民族行使其對自然財富與資源的永久主權(quán),必須為其國家的發(fā)展著想,并以關(guān)系國人民的福利為依歸?!本头ɡ矶裕匀毁Y源主權(quán)首先包括土地所有權(quán)和管轄權(quán)兩個組成部分。在一國領(lǐng)土內(nèi)產(chǎn)生的包括冰雪融水或降雨等在內(nèi)的水資源都應(yīng)該屬于該國土地的自然孳息,其主權(quán)(所有權(quán)與管轄權(quán))當(dāng)然是該國的。國家水權(quán)屬于國家主權(quán)的理念為大多數(shù)國家在實踐中遵循,法國、德國、日本等民法法系國家一般都在憲法或國家水法中明文規(guī)定,水資源屬國家所有,國家擁有管轄權(quán)。而美國、英國、澳大利亞、加拿大、印度等英美法系國家,雖然并沒有嚴格遵循公法與私法的區(qū)別,但在水法領(lǐng)域也保留了羅馬法的原則,即流動的水是公共所有。這些國家在20 世紀的水立法中首先便明確水為公共財產(chǎn),當(dāng)局對其享有控制權(quán)。國家對其境內(nèi)可更新水資源數(shù)量享有水權(quán)也體現(xiàn)在國際糧農(nóng)組織水資源統(tǒng)計數(shù)據(jù)庫(AQUASRAT)中,數(shù)據(jù)庫匯集了全球主權(quán)國家在1960—2015 年各周期的境內(nèi)年均地表水和地下水資源扣除重復(fù)計算量后的總量。

對于涉及不止一國領(lǐng)土的國際河流來說,由于該水資源不受約束地自然流淌至國外,國家不可能對無法物理分割的界河水資源行使管轄權(quán),也不可能對要流出境外的跨界河流水資源享有管轄權(quán),所以,國家對國際河流的水權(quán),也即本文所稱的國際水權(quán),只能建立在所有權(quán)之上。例如,1944 年2 月3 日簽訂于華盛頓、至今仍被嚴格執(zhí)行的美墨《關(guān)于利用從得克薩斯州奎得曼堡到墨西哥灣的科羅拉多河、提華納河及格蘭德河(布拉沃河)水域的條約》,其第8 條規(guī)定兩國政府承認各自對國界水庫中的水有著共同利益,在任何水庫中,只要一國的蓄水容量已滿,且已超過保持滿蓄的水量,就應(yīng)該把屬于這國的水的所有權(quán)(ownership of water),實則是兩國的國際水權(quán)交給另一國(第3 款);而在該條約第9 條第9 款則規(guī)定,河流主河道的水量損失要按在損失的時間和地點內(nèi)的河道輸水水權(quán)的比例進行攤派??梢姡?944 年美墨水條約中,國際水權(quán)就是兩國對國際河流中所應(yīng)享有的水量所有權(quán)。另外,在1954 年4 月16 日《捷克斯洛伐克共和國和匈牙利人民共和國關(guān)于邊界河道開發(fā)的技術(shù)經(jīng)濟問題的協(xié)定》中,兩國協(xié)定第6 章規(guī)定了“水權(quán)”問題。協(xié)定規(guī)定,締約各方在不損害既得權(quán)利的情況下,可以自由地使用邊界河流一半的天然流量。這里的天然流量不包括通過設(shè)置人工障礙物增加的流量。所以,1954 年捷匈邊界河協(xié)定中的締約國水權(quán)就是界河中一半的水流量。

總的來說,由于國際河流大多處于國家的邊疆地區(qū),水量利用并不充分,在有關(guān)國家締結(jié)水資源開發(fā)條約時,這些地區(qū)的水量并沒有成為締約國特別關(guān)注的問題,但一國對于該國際河流的水權(quán)相當(dāng)于該國對共享河流享有的一定水量所有權(quán)已經(jīng)成為一種習(xí)慣規(guī)范被各國遵循。因此,瀾湄河作為東南亞重要的國際河流,其水權(quán)就是流域六國根據(jù)國際水法(包括國際條約和國際習(xí)慣),對跨界水資源水量所享有的所有權(quán)。

2 當(dāng)前國際河流水量分配傾向于立足所有權(quán)

根據(jù)至今發(fā)展出來的國際水法基本原則,對于國際河流水量的使用與分配要遵守公平原則,它要結(jié)合水文地理、社會經(jīng)濟條件和歷史等因素予以確定。這些因素非常全面,既包括主觀因素,也包括客觀因素,供各國在實際合作時參考。因此,根據(jù)各國國際河流的具體水文特點、流域內(nèi)社會經(jīng)濟的發(fā)展水平和各流域國的用水實際需求,確定各流域國所占有的國際河流水量,是實現(xiàn)公平水權(quán)的必要手段。安辛克和魏卡德指出,在許多國際河流流域,國家如果沒有討論河水分配,就會發(fā)生沖突(Ansink et al.,2009)。

瀾湄流域國尤其是下游國家的發(fā)展對該河流極為依賴,而瀾湄流域在水文、政治、文化方面都具有獨特性,是造成河水分配沖突的主要原因。因此,在解決該國際河流分水問題時必須考慮,能否構(gòu)建一個統(tǒng)一的水量分配標準。在實踐中,因各國際流域情況存在差異,各國政治經(jīng)濟利益訴求不同,國際上通常根據(jù)各流域國徑流貢獻情況、用水需求情況和河流的本身徑流特征等因素進行談判。

從國家達成的分水條約的內(nèi)容中,我們可以看出,國家在進行分水時大體會有兩種不同的標準,一種是所有權(quán)標準,即基于河流每年可利用的水資源量和各流域國貢獻水量為基礎(chǔ)達成的水條約。沃爾夫在考察了149 條國際水條約后分析得出,在這么多的水條約中,關(guān)于直接分水或者基于河水權(quán)分享水利益分配的條約有29 條,以權(quán)利分水或分享水利益的條約占了近2 成(Wolf,1999)。另外一種是基于在優(yōu)先使用權(quán)的標準,主要基于灌溉面積、人口、水利工程等用水需求因素進行分水。在149 條水條約樣本中,只有4 條,占3%。以優(yōu)先使用權(quán)為導(dǎo)向的分配標準,隨著時間的發(fā)展,其安排具有相當(dāng)?shù)牟淮_定性和不穩(wěn)定性,矛盾會持續(xù)并導(dǎo)致沖突,如1959 年的尼羅河分水協(xié)議,雖簽約主體不能代表上游國家為眾多學(xué)者詬病,但條約中對埃及、蘇丹優(yōu)先使用尼羅河水的確認與分水方式卻在實質(zhì)持續(xù)損害上游國家的水權(quán)與利益(Kameri-Mbote,2005)。另外,使用需求導(dǎo)向的分水,還會導(dǎo)致流域國的要求脫離水文實際,增加合作難度,如在中東兩河流域,土耳其、敘利亞、伊拉克三國曾基于各自需要提出水量要求,提出的水消費需求已經(jīng)超出了兩河所能提供的水資源總量(王志堅,2015)。化解國際河流分水沖突,實現(xiàn)地區(qū)的穩(wěn)定發(fā)展,分水標準應(yīng)更多傾向于客觀因素,因為這些客觀因素指標基于水文地理,具有穩(wěn)定性,且更容易量化、更加務(wù)實。所以,“盡管從國際水法的發(fā)展過程來看,流域國一直嘗試將國際河流水資源分配標準置于法律或者經(jīng)濟層面進行考慮,但它卻永遠是一個地理學(xué)上的問題”(Kilgour et al.,1995),但即使這樣,現(xiàn)有的研究和標準仍可為我們探討瀾湄國際河流水權(quán)的問題、探索新路徑提供一定的思路和方向。

3 瀾湄國家國際水權(quán)水量份額的計算方式

僅簡單適用優(yōu)先利用權(quán)和河岸權(quán),難以完整詮釋瀾湄流域國之間的水資源矛盾。在現(xiàn)有水權(quán)理論上完善對流域國水量份額的計算,能對瀾湄流域乃至其他國際河流的水資源合作提供具體的規(guī)劃框架。有學(xué)者認為,在存在跨界水資源問題的流域,現(xiàn)在矛盾的重點是環(huán)保以及社會經(jīng)濟需求等,而不是分水。況且,1997 年簽署的《聯(lián)合國國際水道非航行使用法公約》在第5 條提出國際水道“公平合理利用和參與”原則,第6 條緊接著闡釋何為“公平合理利用”,即必須考慮地理、水文、生態(tài)、流域國的社會經(jīng)濟需求、流域國依賴水道的人口、流域國對水道的現(xiàn)有和潛在利用、水道水資源的養(yǎng)護等,并特別指出“在確定一種使用是否合理公平時,一切相關(guān)因素都要同時考慮,在整體基礎(chǔ)上做出結(jié)論”。但實際上,正是1997 年該公約對于流域國家基于主權(quán)基礎(chǔ)上水權(quán)的含糊態(tài)度,導(dǎo)致1997 年公約經(jīng)過17年時間,到2014 年8 月才達到35 個國家正式接受的國際法生效條件。迄今為止,不到40 個當(dāng)事國簽署的公約具體條文不可能形成國際社會的一般國際規(guī)范或國際法規(guī)則。

具體在實踐中,國際河流流域國家進行分水或水權(quán)談判時要考慮的因素主要是地理水文因素,在1960 年簽訂至今仍生效的《印度河水條約》中,雙方明確約定在印度河水系中,東部3 條河流的全部水量歸印度,西部3 條河流的所有水量歸巴基斯坦,他們都可無限制地利用條約分配水量。雖然這樣的水權(quán)分配沒有能完全杜絕近年來的水爭議,但從總體上說,有明確的水權(quán)歸屬確實為兩國水合作乃至地區(qū)和平發(fā)展奠定了堅實的基礎(chǔ)(Perry et al.,1999),也為在瀾湄流域進行水權(quán)確權(quán)提供了一定的參考。

雖然在諸如埃及-蘇丹尼羅河協(xié)議等一些國際河流的實踐中,分配河道內(nèi)水量所有權(quán)或流量就等于分配國家水權(quán)為眾多國際水條約所確認,但并不是一國境內(nèi)的所有產(chǎn)水量就完全成為該國的水權(quán)。在國家間進行水分配時,還必須考慮水生態(tài)和環(huán)境保護的因素,為河流生命留下足夠的水,這也體現(xiàn)在一些國家水合作的條約中?;趪H水權(quán)即為該國應(yīng)該擁有的一定量的國際河流水量所有權(quán)的觀點,本文認為:在瀾湄流域的國際水權(quán)的分配中,應(yīng)考慮到流域總水量、各國產(chǎn)水量、生態(tài)環(huán)境需水量和流域人口的人均最低需水量幾個客觀因素。有這幾個數(shù)據(jù),就可以確定流域國家的水權(quán)份額和在流域總體水量中更為科學(xué)的占有比率。瀾湄流域的總水量應(yīng)是瀾滄江-湄公河流域干支流以及與其有直接水文聯(lián)系的地下水總年均水量,這個總水量就成為中、老、緬、泰、越、柬這6 個流域國的共同財產(chǎn)。各國產(chǎn)水量是該國際河流流域各流域國的領(lǐng)土對該河流水資源的國別產(chǎn)流量,如老撾為瀾湄流域貢獻了約35%的水量貢獻。而生態(tài)需水量是指維系生態(tài)系統(tǒng)平衡最基本的需用水量,是生態(tài)系統(tǒng)安全的一種基本閾值(夏軍等,2002)。河流多年平均流量的30%是河流生態(tài)系統(tǒng)退化的分界點,河流能為大多數(shù)水生生物提供良好的棲息條件所需要的基本徑流(王志堅,2012)。因此,河流水量的30%可以看成是流域的生態(tài)需水,在流域國分配水權(quán)時,河流的生態(tài)需水水量應(yīng)予扣除,才能保障流域水資源利用的可持續(xù)。

另外,隨著人口的增多,水人權(quán)的保護已普遍為瀾湄流域各國所承認,流域當(dāng)?shù)厝丝诘乃藱?quán)也即人均最低需水量(包括維持生活、衛(wèi)生以及食物生產(chǎn)所需的最低水量)也應(yīng)得到保證。瑞典著名水資源學(xué)者法爾肯馬克(Falkenmark)等人1992 年正式提出了用人均水資源量作為水資源壓力指數(shù)(Water Stress Index)以度量區(qū)域水資源稀缺程度。他們根據(jù)干旱區(qū)中等發(fā)達國家的人均需水量確定了水資源壓力的臨界值:當(dāng)人均水資源量每年低于1 700 m3時出現(xiàn)水資源壓力(Water Resources Stress)。雖然該指標存在一些前提條件和弱點,但它仍可用來確定大部分國際河流流域人口的人均最低需水量。在大多數(shù)國際河流流域,流域國進行水權(quán)分配的時候,扣除流域人口的最低水量也成為必要條件。

綜上,欲解決瀾湄國家水資源管理的“權(quán)利”問題,需要在現(xiàn)有國際水權(quán)理論的基礎(chǔ)上明確國際水權(quán)水量份額的計算方式。在扣除流域生態(tài)需水和流域人口最低需水后計算出的水量就是整個流域所有國家的國際水權(quán)總和水量,每個國家的水權(quán)份額就是水權(quán)總量乘以各自流域國家產(chǎn)水量的貢獻率。各國水權(quán)比率就是其與扣除生態(tài)需水和人口最低需水后的水權(quán)總量的比值,從而對流域水資源得以科學(xué)分配和管理。

4 水權(quán)確權(quán)有利于推進瀾湄水資源合作

有學(xué)者認為,水權(quán)分配是一個非常復(fù)雜的問題,一般是極度缺水的流域才不得不進行水權(quán)分配,而瀾湄流域總體上水量豐富,主要存在的問題是水量時空分配不均、水資源開發(fā)不協(xié)調(diào)和水基礎(chǔ)設(shè)施的環(huán)境影響評估不充分等,現(xiàn)在瀾湄合作機制下主要討論的應(yīng)是流域國家的資源協(xié)調(diào)開發(fā)和利益共享。

筆者認為,很多國際流域沒有進行水權(quán)分配不是因為水權(quán)不重要,而是當(dāng)事國已經(jīng)默認本國水權(quán)份額的存在,并根據(jù)此權(quán)利份額進行協(xié)調(diào)開發(fā)與利益分配。在很多水條約中,對締約國邊界的流量與水量水文數(shù)據(jù)的明確就隱含著確認各國現(xiàn)有水權(quán)的數(shù)量或份額。在瀾滄江-湄公河流域,對水量時空分布的調(diào)配、水利基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)的協(xié)調(diào)、環(huán)境保護的承擔(dān)上也都是建立在各國大致的水權(quán)份額之上的。不然,一直以來被各國政府、各類專家所研究認可的湄公河流域各國的水量貢獻比例就沒有意義。世界上大多數(shù)的水條約之所以不在文本中明確流域國的水權(quán)問題,是因為“水權(quán)”大體上還是一國主權(quán)內(nèi)“使用權(quán)”的概念,和水量所有權(quán)并不通約,只好用水量、流量使用來代替。

有學(xué)者認為,湄公河流域水權(quán)確定不現(xiàn)實,未來中國和湄公河國家最多也只會確定一個生態(tài)流量,就是中國至少要放多少水下去,而不是說把水分成10 份,每個流域國家占多少份。其實,持此種觀點的人混淆了“實然”和“應(yīng)然”兩個概念。盡管未來中國和湄公河國家實際上可能會確定一個生態(tài)流量,讓一定的水量下泄,但同樣應(yīng)確定各國依次的下泄流量,這樣才能體現(xiàn)流域各國的平等地位,各國的下泄流量同樣應(yīng)該建立在水權(quán)明確之上。只有明確各國大致應(yīng)有的水權(quán)份額,才能真正公平地協(xié)調(diào)各國開發(fā)與保護,實現(xiàn)湄公河的可持續(xù)開發(fā)。

甚至有學(xué)者認為,以河流水量貢獻、預(yù)留人口基本用水需求、預(yù)留生態(tài)需求作為水權(quán)分配的標準,不可能被下游國家所接受。其實,這正是本文提倡水權(quán)確權(quán)的目的所在。當(dāng)前,在湄公河流域,由于環(huán)境保護、當(dāng)?shù)氐臋?quán)利、下游國水利益的單方面強調(diào),忽視上游國權(quán)利成為一種被認可的語言習(xí)慣,甚至很少人會主動為上游國的權(quán)利正名。在國際河流的問題上,上游國是天然的少數(shù)國家,其權(quán)利在歷史上大多一直被中下游侵占,即使現(xiàn)有生效條約也很少有明確的上游國權(quán)利。甚至中國、土耳其作為極少的國際河流上游國完全反對1997 年公約文本也被認為是“水霸權(quán)”佐證之一,卻罔顧很多國家即使很早就“簽字”同意了1997 年公約,卻遲遲不愿批準的事實。倡導(dǎo)在湄公河流域的水權(quán)確權(quán)合作,雖可能并不會締結(jié)國際條約,但至少在國際輿論和個人心理層面,讓有權(quán)者有了說話的空間。根據(jù)水權(quán)確權(quán)的理論,每個國家都有權(quán)在每年使用、調(diào)配水權(quán)份額內(nèi)的水量,主權(quán)用水行為也不應(yīng)該被其他流域國無端否決。以國家水權(quán)份額(比例)為基礎(chǔ),流域各國可以進行權(quán)利基礎(chǔ)之上的公平合理利用、責(zé)任承擔(dān)和利益分享,并可以對水權(quán)進行交易,平衡上游和下游國家之間的權(quán)利和義務(wù)。

5 結(jié)語

水資源合作是瀾湄合作的旗艦領(lǐng)域。如何推動瀾湄水資源合作走深、走實、走遠,妥善應(yīng)對各種風(fēng)險挑戰(zhàn),為區(qū)域可持續(xù)發(fā)展與共同繁榮提供有力的水安全保障,是瀾湄六國面臨的共同課題。本文認為:國際水權(quán)是全體流域國享有的扣除該流域環(huán)境權(quán)和水人權(quán)之后的水所有權(quán),而某一國的國際水權(quán)就是該國水量貢獻率與流域總國際水權(quán)的乘積。預(yù)留環(huán)境水權(quán)和水人權(quán)之后,賦予瀾湄流域各國的國際水權(quán),有利于各國在權(quán)利份額的基礎(chǔ)上加強能力建設(shè)和內(nèi)外協(xié)調(diào)。國際水權(quán)確權(quán)徑路中的環(huán)境水權(quán)確定也作為實現(xiàn)必須考慮因素單列,直接反映各國保護水環(huán)境的利益訴求。

國際水權(quán)確權(quán)還可以協(xié)調(diào)由于地理區(qū)位、發(fā)展戰(zhàn)略、對外政策等差異帶來的各國發(fā)展分歧(馬婕,2021)。如水電開發(fā)、農(nóng)業(yè)灌溉、漁業(yè)、水稻種植、防洪抗旱以及防止海水倒灌等問題之間在水量分配、用水時間調(diào)節(jié)、污染治理等方面,各國都有側(cè)重,短期內(nèi)難以形成妥協(xié)?;谒畽?quán)比率基礎(chǔ)上的重大事項表決機制可及時協(xié)調(diào)上下游水管理行動,并計算利益共享與損失共擔(dān)。國際水權(quán)確權(quán)也有助于化解中國水霸權(quán)與中國水威脅論,要充分發(fā)揮中國流域國家的優(yōu)勢,國際水權(quán)確權(quán)合作是重要支撐和不可缺少的環(huán)節(jié)。在水權(quán)確權(quán)問題上,天然的湄公河流域國家是其他域外國家無法具備的天然優(yōu)勢(邢偉,2019)。水權(quán)合作具有合作國家性、專業(yè)性,對合作機制孵化具有其他合作無可比擬的優(yōu)勢,對瀾湄國家命運共同體建設(shè)具有重要的戰(zhàn)略意義。

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