張俊瑞 盧穎

(西安交通大學管理學院,西安 710049)

0 引言

數(shù)智時代的到來給我國政府治理帶來了巨大挑戰(zhàn),同時也為政府創(chuàng)新治理模式、挖掘數(shù)據(jù)價值提供了良好的機遇。未來,以大數(shù)據(jù)為代表的第四次科技革命將成為推動政府數(shù)字化轉(zhuǎn)型和數(shù)據(jù)要素價值釋放的強大推力。數(shù)字化技術(shù)在改變政府內(nèi)部結(jié)構(gòu)、重塑業(yè)務(wù)流程和提升政府服務(wù)的同時,也會催生新的治理模式,為政府數(shù)據(jù)要素價值釋放打開大門。由于數(shù)據(jù)的價值日益凸顯,如何釋放數(shù)據(jù)要素活力,實現(xiàn)數(shù)據(jù)價值備受關(guān)注。

數(shù)據(jù)創(chuàng)新或?qū)⒊蔀橥晟茢?shù)據(jù)治理體系和實現(xiàn)數(shù)據(jù)價值的重要途徑?；谛鼙颂氐默F(xiàn)代創(chuàng)新理論,數(shù)據(jù)創(chuàng)新可以被定義為利用現(xiàn)有的數(shù)據(jù)資源和知識改進或創(chuàng)造數(shù)據(jù)應(yīng)用的新范式、新路徑、新環(huán)境,以實現(xiàn)數(shù)據(jù)在不同應(yīng)用場景下的價值。目前,關(guān)于數(shù)據(jù)創(chuàng)新的研究仍然較少,學者們的目光主要集中于數(shù)據(jù)治理。大量文獻從數(shù)據(jù)生命周期[1-2]、治理對象[3-4]、數(shù)據(jù)價值實現(xiàn)[5-6]等維度探討數(shù)據(jù)治理的內(nèi)涵和外延,但是對數(shù)據(jù)應(yīng)用和促進其價值釋放的創(chuàng)新活動(即本文所指的數(shù)據(jù)創(chuàng)新)卻鮮有關(guān)注。為實現(xiàn)政府數(shù)據(jù)的社會價值,政府需要在數(shù)據(jù)治理過程中重點關(guān)注能夠促進數(shù)據(jù)價值實現(xiàn)的活動,圍繞數(shù)據(jù)治理全流程尋找創(chuàng)新機會進而開展創(chuàng)新活動,充分實現(xiàn)數(shù)據(jù)價值。為此,本文從數(shù)字化轉(zhuǎn)型的視角探討政府數(shù)據(jù)創(chuàng)新體系建設(shè)的內(nèi)涵和外延,并針對政府數(shù)據(jù)創(chuàng)新路徑和配套機制建言獻策。

1 數(shù)據(jù)治理、數(shù)據(jù)價值與數(shù)據(jù)創(chuàng)新

數(shù)據(jù)治理是數(shù)據(jù)創(chuàng)新的基礎(chǔ),學者們對數(shù)據(jù)治理的內(nèi)涵、現(xiàn)狀和提升機制進行了較為廣泛的研究。對于現(xiàn)代政府而言,大數(shù)據(jù)已經(jīng)成為一種新的治理價值觀[7]。政府在運行過程中積累了大量數(shù)據(jù)資源,具體包括人口、地理空間、環(huán)境、交通、稅務(wù)、教育等相關(guān)數(shù)據(jù),但是政府運用數(shù)據(jù)的效果與掌握的數(shù)據(jù)量并不匹配[8]。我國政府數(shù)據(jù)治理從信息采集到共享仍存在諸多問題,如數(shù)據(jù)問題(數(shù)據(jù)未被電子化、數(shù)據(jù)碎片化、標準化程度低、質(zhì)量參差不齊等)、治理流程問題[6]、政策法規(guī)問題[9]、技術(shù)問題[10]等。安小米等提出政府數(shù)據(jù)治理需要依法治理、源頭治理、精準治理和長效治理,從而實現(xiàn)數(shù)據(jù)可用、有用、易用和善用等能力的提升[11]。政府在數(shù)據(jù)治理體系和能力的提升方面,則要著重考量數(shù)據(jù)架構(gòu)、數(shù)據(jù)標準、數(shù)據(jù)質(zhì)量、數(shù)據(jù)安全、元數(shù)據(jù)管理、數(shù)據(jù)全生命周期管理等內(nèi)容[12]。在立法方面,政府應(yīng)繼續(xù)推進數(shù)據(jù)治理相關(guān)的法律法規(guī)建設(shè)[7, 12-13];在組織建設(shè)方面,政府可以在數(shù)據(jù)管理部門建立首席數(shù)據(jù)官制度[14]和市民授權(quán)機制[2],實施對數(shù)據(jù)戰(zhàn)略、數(shù)據(jù)質(zhì)量、數(shù)據(jù)價值和數(shù)據(jù)安全的管理,健全數(shù)據(jù)治理組織架構(gòu);在數(shù)據(jù)隱私和安全方面,政府應(yīng)重視在大數(shù)據(jù)治理過程中對隱私和數(shù)據(jù)安全的保護[9],在注重數(shù)據(jù)賦能的同時也要考慮數(shù)據(jù)賦責[15];在流程管理方面,政府要切實推動數(shù)據(jù)的全生命周期管理和精細化管理[10]。

學者們圍繞數(shù)據(jù)價值和數(shù)據(jù)價值實現(xiàn)也進行了諸多探討。政府數(shù)據(jù)是數(shù)字經(jīng)濟發(fā)展的重要生產(chǎn)要素[13],能夠通過共享、交易和開發(fā)利用帶來直接或間接的社會價值[16]。數(shù)據(jù)要素滲透在產(chǎn)業(yè)鏈的多個環(huán)節(jié),價值創(chuàng)造可以在生產(chǎn)經(jīng)營活動以及產(chǎn)業(yè)融合發(fā)展過程中實現(xiàn)[17]。蔡繼明等認為,“數(shù)據(jù)自身、前期物化在數(shù)據(jù)收集處理中的勞動以及當期用于數(shù)據(jù)收集處理的活勞動均參與價值創(chuàng)造”[18]。政府可以通過推進數(shù)據(jù)的資產(chǎn)化管理,激活政務(wù)數(shù)據(jù)資產(chǎn)的經(jīng)濟和社會價值[19]或者通過數(shù)據(jù)資產(chǎn)提高公共服務(wù)水平,進而創(chuàng)造數(shù)據(jù)資產(chǎn)價值[17]。也有一些學者探討了數(shù)據(jù)價值的生成過程。田鋒和呂金偉指出數(shù)據(jù)價值的遮蔽特性影響政府數(shù)據(jù)價值的確權(quán)和流通[20]。鄧念國認為大數(shù)據(jù)共享是開發(fā)數(shù)據(jù)價值、促進數(shù)據(jù)增值之所需[21]。尹西明等基于數(shù)據(jù)要素的社會屬性,建構(gòu)了數(shù)據(jù)要素價值化的動態(tài)整合理論模型[22]。任福兵和孫美玲則研究了政府開放數(shù)據(jù)的價值增值鏈路,即“政府數(shù)據(jù)的整合性開發(fā)—價值形成—數(shù)據(jù)從政府流向公眾”[23]。王衛(wèi)和王晶探討了影響開放政府數(shù)據(jù)價值實現(xiàn)的因素,并從資源設(shè)計、功能設(shè)計和服務(wù)設(shè)計三個方面提出改進開放政府數(shù)據(jù)平臺的建議,以促進開放政府數(shù)據(jù)的價值實現(xiàn)[24]。

綜上所述,數(shù)據(jù)資源的開發(fā)利用涉及數(shù)據(jù)資源共享、保護、權(quán)屬界定等問題,這些問題的解決都要依靠更為完善的數(shù)據(jù)治理體系。數(shù)據(jù)創(chuàng)新則有助于完善數(shù)據(jù)治理體系和實現(xiàn)數(shù)據(jù)價值。因而,數(shù)據(jù)治理、數(shù)據(jù)價值和數(shù)據(jù)創(chuàng)新三者之間的關(guān)系可以概括為:實現(xiàn)數(shù)據(jù)價值是目標,實施數(shù)據(jù)治理是基礎(chǔ),而依靠數(shù)據(jù)創(chuàng)新是路徑。即政府數(shù)據(jù)創(chuàng)新的最終目標是實現(xiàn)政府數(shù)據(jù)要素的價值,而為推動數(shù)據(jù)創(chuàng)新和實現(xiàn)數(shù)據(jù)價值,就要建立全方位的數(shù)據(jù)治理體系,營造健康的數(shù)據(jù)生態(tài)并將數(shù)據(jù)創(chuàng)新貫穿其中。

2 政府數(shù)據(jù)創(chuàng)新實現(xiàn)路徑與配套機制

2.1 數(shù)字化轉(zhuǎn)型視角下政府數(shù)據(jù)創(chuàng)新實現(xiàn)路徑

大數(shù)據(jù)時代已經(jīng)為數(shù)據(jù)的廣泛匯聚和應(yīng)用場景的創(chuàng)新提供了必要條件。在數(shù)字化轉(zhuǎn)型視角下,政府數(shù)據(jù)創(chuàng)新的具體舉措可以分為匯聚數(shù)據(jù)資源和創(chuàng)新應(yīng)用場景兩個路徑。

匯聚數(shù)據(jù)資源是利用多元主體的連接創(chuàng)造價值。連接越豐富,效率就越高;連接越緊密,價值就越大。數(shù)據(jù)要素的價值隨著數(shù)據(jù)分享與傳播的范圍擴大與速度加快而逐漸提升。涉及行業(yè)、區(qū)域和主體越多,數(shù)據(jù)要素包含的價值就越高。政府可以以業(yè)務(wù)需求為連接,同時驅(qū)動政府機構(gòu)內(nèi)部的數(shù)據(jù)共享和數(shù)字治理水平的提升。在統(tǒng)籌全局的過程中,政府應(yīng)著力打造更加可信和開放的數(shù)據(jù)生態(tài),以吸引企業(yè)、社會等各方主體積極參與數(shù)據(jù)創(chuàng)新,并拓寬政府業(yè)務(wù)數(shù)據(jù)化和數(shù)據(jù)資產(chǎn)商業(yè)化的渠道和形式。政府還可以通過良好的公共數(shù)據(jù)治理機制促進多元主體圍繞大數(shù)據(jù)、人工智能等新的數(shù)據(jù)使用和分析方式開展互動合作[2]。在多元主體的廣泛參與過程中,通過將業(yè)務(wù)數(shù)據(jù)化、合作方數(shù)據(jù)入庫等方式匯聚人口、地理空間、環(huán)境、交通、衛(wèi)生、稅務(wù)、旅游、教育等相關(guān)數(shù)據(jù)。為此,政府還要設(shè)立專門的部門或崗位以完成數(shù)據(jù)的匯聚和整理,并通過建立統(tǒng)一的基礎(chǔ)數(shù)據(jù)庫、協(xié)調(diào)多主體權(quán)責關(guān)系解決不同主體間數(shù)據(jù)異構(gòu)、權(quán)責不清等問題。

創(chuàng)新應(yīng)用場景指借助新場景指引創(chuàng)新方向。在大數(shù)據(jù)時代,政府會不可避免地匯集海量的多元異構(gòu)數(shù)據(jù),這也為政府挖掘新的應(yīng)用場景、拓展數(shù)據(jù)使用范疇提供了基礎(chǔ)。在對外服務(wù)方面,易明等認為,政府數(shù)據(jù)價值的實現(xiàn)需要政府把握利益相關(guān)者對政府數(shù)據(jù)的需求狀態(tài)和政府數(shù)據(jù)滿足多元主體的需求過程,并采取詳實的行動方案[16]。政府可以建立更為健全的政企交流機制,以開放共贏的態(tài)度積極調(diào)研企業(yè)對公共數(shù)據(jù)的需求,并在保障數(shù)據(jù)安全和精細化管理的基礎(chǔ)上,著力滿足企業(yè)提出的數(shù)據(jù)需求、縮短數(shù)據(jù)的更新周期以及提升供給數(shù)據(jù)的及時性。政府與企業(yè)共享數(shù)據(jù)促進數(shù)據(jù)應(yīng)用場景的創(chuàng)新,可進一步釋放政府數(shù)據(jù)要素的價值。同時,各級政府還可以通過統(tǒng)一的數(shù)據(jù)開放平臺,落實數(shù)據(jù)資源開放過程中數(shù)據(jù)來源方、管理方和使用方的具體責任,在需求的驅(qū)動下,利用并整合各部門數(shù)據(jù),使得可供開放共享的政府數(shù)據(jù)實現(xiàn)多維度的整合。在對內(nèi)改善決策方面,利用數(shù)據(jù)創(chuàng)新從散亂的數(shù)據(jù)中找到最有效的路徑,可幫助政府作出高效判斷,并找到解決問題的新方式。在實施過程中,要努力將政府數(shù)據(jù)的零散利用轉(zhuǎn)變?yōu)榻y(tǒng)一利用,將數(shù)據(jù)過程管控轉(zhuǎn)變?yōu)閿?shù)據(jù)流程治理。還要摒棄以往只解決局部問題的思路,統(tǒng)一協(xié)調(diào)和優(yōu)化包含數(shù)據(jù)質(zhì)量、數(shù)據(jù)標準、數(shù)據(jù)架構(gòu)、元數(shù)據(jù)等內(nèi)容的數(shù)據(jù)活動,實現(xiàn)整體化而非碎片化的數(shù)據(jù)治理。在此基礎(chǔ)上,還可以開發(fā)具體的決策支撐應(yīng)用,借助數(shù)字分析技術(shù)實現(xiàn)數(shù)字政府發(fā)展程度分析、政府數(shù)據(jù)治理和數(shù)據(jù)創(chuàng)新協(xié)同程度分析、政府決策模式和組織模式規(guī)劃以及數(shù)據(jù)資源匯聚共享等功能。

2.2 數(shù)字化轉(zhuǎn)型視角下政府數(shù)據(jù)創(chuàng)新配套機制

為了支持數(shù)據(jù)創(chuàng)新,政府在數(shù)據(jù)治理體系的完善過程中要著重考慮以下配套機制。

第一,完善數(shù)據(jù)創(chuàng)新法律法規(guī),為數(shù)據(jù)創(chuàng)新保駕護航。目前,我國仍然缺少專門針對數(shù)據(jù)創(chuàng)新的法律法規(guī)[25]。此前,我國出臺了《政務(wù)信息資源共享管理暫行辦法》和《中華人民共和國政府信息公開條例》,前者規(guī)范政府之間的政務(wù)信息資源共享行為,后者規(guī)定了政府信息公開的體制機制、原則、主體和范圍等內(nèi)容。但現(xiàn)有法律對于數(shù)據(jù)開放、數(shù)據(jù)利用以及數(shù)據(jù)保護的操作規(guī)則、管理規(guī)范都尚未明確。例如,《政務(wù)信息資源共享管理暫行辦法》沒有對拒絕共享數(shù)據(jù)的理由和數(shù)據(jù)共享中的不當行為進行規(guī)定,也沒有說明可能由此產(chǎn)生的法律后果。因而這些法律法規(guī)雖然涉及到信息公開和數(shù)據(jù)公開,但對政府如何實現(xiàn)權(quán)責統(tǒng)一并滿足使用者的需求仍缺乏具體可操作的規(guī)范。后續(xù)的專門立法需要從技術(shù)和管理相結(jié)合的視角出發(fā),解決信息需求與信息供給不匹配、數(shù)據(jù)質(zhì)量良莠不齊、數(shù)據(jù)權(quán)屬不清晰和數(shù)據(jù)共享之后的安全保障問題。此外,還需進一步提高全民數(shù)據(jù)安全素養(yǎng),協(xié)同解決數(shù)據(jù)安全與隱私保護問題[26]?，F(xiàn)階段,我國政務(wù)數(shù)據(jù)多集中在省級層面,大部分省域模仿中央政策而忽視自身承上啟下與因地制宜的雙重重任,停留在“原則理念”“總體規(guī)劃”等層面,致使省份間對政務(wù)數(shù)據(jù)安全的認知與需求差異懸殊,進一步引發(fā)省際政策失調(diào)[27]。因此,各級政府也要因地制宜地設(shè)立規(guī)章制度,借助這些規(guī)章制度進一步服務(wù)于其創(chuàng)新實踐,在明確數(shù)據(jù)授權(quán)和隱私保護的基礎(chǔ)上,實現(xiàn)多元主體參與的價值創(chuàng)新。

第二,建立數(shù)據(jù)創(chuàng)新的新型組織,借助“混改”推動創(chuàng)新。政府在服務(wù)過程中應(yīng)做到數(shù)據(jù)“取之于民”又“用之于民”。政府作為公共管理部門,是政府數(shù)據(jù)資產(chǎn)的管理者,在運用數(shù)據(jù)資產(chǎn)創(chuàng)造價值的過程中,不可避免地受限于自身技術(shù)創(chuàng)新能力不足、專利權(quán)和經(jīng)費短缺的困境。為此,政府可通過混合所有制方式設(shè)立國有資本與民間資本融合的新型合作組織,以充分挖掘數(shù)據(jù)價值,實現(xiàn)數(shù)據(jù)創(chuàng)新。政府提供平臺,監(jiān)管數(shù)據(jù)的開放與共享。民營企業(yè)提供資金、技術(shù)、專利權(quán)等資源并獲取部分數(shù)據(jù)的使用權(quán)。在新型組織內(nèi)部,政府仍然是監(jiān)管主體和主要負責人,通過設(shè)立首席數(shù)據(jù)官等崗位,承擔市民授權(quán)、企業(yè)需求對接和組織內(nèi)數(shù)據(jù)管理等職責,實現(xiàn)對數(shù)據(jù)資源的充分利用以及對隱私與安全的保護。而其他性質(zhì)的主體通過技術(shù)和資金的注入獲取部分數(shù)據(jù)資源的使用權(quán),進而協(xié)助承擔政府服務(wù)職責或開發(fā)授權(quán)內(nèi)的其他服務(wù)。

第三,設(shè)立數(shù)據(jù)創(chuàng)新試點單位,推動先進帶動后進。各級政府挑選個別部門先行試驗,取得建設(shè)和運行經(jīng)驗后再逐步開展后續(xù)建設(shè)。在建立試點的過程中有以下幾點值得關(guān)注。首先,在試點建設(shè)組織者方面,各級政府可以共同設(shè)立創(chuàng)新試點,先對數(shù)據(jù)創(chuàng)新相關(guān)的管理制度和技術(shù)進行孵化,再將某地或某組織的成功經(jīng)驗逐步移植到試點政府組織,以節(jié)約基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)投入成本和避免直接推行帶來的不確定性風險。而政府與企業(yè)也可以共同建立創(chuàng)新試點,探索海量數(shù)據(jù)的應(yīng)用方式和途徑,并借助多元合作的機會調(diào)研各方需求。混合試點的設(shè)立也將有利于探索后續(xù)多元主體共創(chuàng)的機制和途徑。其次,在試點的試驗過程中,不僅要關(guān)注試驗措施的效果,也要考慮其對未來實施對象的適用性,力求在“試點選擇—實施—評估”整個過程中利用數(shù)字化技術(shù)實現(xiàn)全方位和全過程的評估和管控。借助數(shù)字化手段實現(xiàn)更緊密的監(jiān)控、更精確的度量、更及時的需求反饋,進而實現(xiàn)試點試驗效應(yīng)的最大化。

3 結(jié)束語

政府在執(zhí)行公共事務(wù)時獲取了大量數(shù)據(jù)資源,但是在盤活可應(yīng)用數(shù)據(jù)資源、大力開發(fā)應(yīng)用場景等數(shù)據(jù)創(chuàng)新實踐方面仍然較為滯后。數(shù)字化轉(zhuǎn)型背景下數(shù)據(jù)治理體系的優(yōu)化與數(shù)據(jù)創(chuàng)新實踐的推進為政府數(shù)據(jù)價值的實現(xiàn)提供了契機?，F(xiàn)有研究對數(shù)據(jù)治理的廣泛關(guān)注可能造成政府在數(shù)字化過程中專注于建設(shè)治理體系,而忽視可以同步進行的數(shù)據(jù)創(chuàng)新過程。因此,本文建議在數(shù)據(jù)治理與數(shù)據(jù)創(chuàng)新良性互動的基礎(chǔ)上,通過匯聚數(shù)據(jù)資源和創(chuàng)新應(yīng)用場景兩條路徑以及相應(yīng)的配套機制提升政府數(shù)據(jù)社會價值,拓展政府數(shù)字化轉(zhuǎn)型的關(guān)注視角,補充大數(shù)據(jù)時代公共數(shù)據(jù)治理研究的新思路,為打破實現(xiàn)數(shù)據(jù)價值的壁壘、建設(shè)數(shù)字政府以及發(fā)展數(shù)據(jù)經(jīng)濟提供理論啟示和實踐指南。

數(shù)據(jù)的開放共享是實現(xiàn)數(shù)據(jù)創(chuàng)新的重要途徑,但這并不意味著各級政府可以無限制地使用公民、法人等授權(quán)的數(shù)據(jù)。對于政府而言,數(shù)據(jù)賦能與賦責必須同步進行。各級政府要根據(jù)自身數(shù)字化發(fā)展的情況,積極且謹慎地推進數(shù)據(jù)治理和數(shù)據(jù)創(chuàng)新,促進數(shù)據(jù)價值釋放。