■ 文｜廣西交通投資集團有限公司 宋書勇 王小雪 黃洲鵬

現(xiàn)行車輛燃油稅制度不完善、民用車輛保有量中，以電動汽車為主的新能源車輛不斷增加等，是國家啟動公路里程稅改革的重要原因?；诒倍沸l(wèi)星導航系統(tǒng)對車輛行駛道路的精準定位，征收公路里程稅所需的技術條件正在逐步成熟。在海南省開展試點的基礎上，公路里程稅改革將在全國范圍內(nèi)逐步推開。開展公路里程稅改革，還需要科學界定里程稅的適用范圍并正確處理好里程稅與現(xiàn)行車輛燃油稅、車輛購置稅、車輛通行費，以及財政預算管理的關系。

/ 公路里程稅改革的背景 /

公路里程稅，或也可采取公路里程費、車輛里程稅、公路使用費等不同的稱謂，是一種按照車輛行駛里程征稅繳費的制度安排。該理念最早在20世紀70年代被提出，并在新西蘭等國家進行實踐探索，作為對現(xiàn)行車輛燃油稅制度的補充和完善。進入21世紀后，隨著社會環(huán)保意識的逐步增強，電動汽車、氫能源汽車等新能源車輛逐步問世，并在民用車輛保有量中所占比重逐步增加，公路里程稅又成為替代車輛燃油稅的一種思路。

目前，我國公路稅費主要采取車輛購置稅和按照車輛消耗成品油（柴油和汽油）的一定比例征收新增消費稅及其附加稅（以下簡稱“車輛燃油稅”）的方式。車輛燃油稅也是目前世界上征收公路資金的主要方式。但伴隨著新能源車輛逐步取代傳統(tǒng)的燃油車輛，以及車輛燃油稅制度自身的一些弊端，車輛燃油稅的征收方式在國內(nèi)外均面臨著挑戰(zhàn)，且必將對主要用于公路養(yǎng)護與管理的財政專項資金的籌措產(chǎn)生越來越大的影響，這也對實施里程稅提出了更迫切的要求。

從經(jīng)濟學的角度，公路里程稅制度也許能夠比實施成品油稅費改革制度（以下簡稱“燃油稅制度”）更好地體現(xiàn)“使用者付費”的原則。

在政策導向上，2019年8月1日印發(fā)的《海南省人民政府辦公廳關于成立海南省深化收費公路制度改革工作領導小組的通知》（瓊府辦函〔2019〕276號）中明確了通過成立海南省深化收費公路制度改革工作領導小組統(tǒng)籌推進全省里程費改革工作的要求。

2021年8月26日交通運輸部發(fā)布的《關于海南省開展環(huán)島旅游公路創(chuàng)新發(fā)展等交通強國建設試點工作的意見》（交規(guī)劃函〔2021〕226號）中，原則同意海南省開展公路里程費和深化投融資體制改革試點工作，要求“完善海南公路里程費改革制度體系，構建里程費差異化費率體系，推進里程費立法，建設海南里程費運營管理中心，搭建里程費運營管理平臺，健全里程費收費出行信用稽查體系，開發(fā)智能決策支持系統(tǒng)，以里程費等為基礎，深化海南公路投融資體制改革?！?/p>

在2022年2月9日交通運輸部印發(fā)的《公路“十四五”發(fā)展規(guī)劃》中，明確了“深化收費公路制度改革”的要求，并將“推動開展里程稅改革試點”作為其重要內(nèi)容之一。

2022年7月20日出臺的《海南省進一步降低物流成本實施方案（2022-2025年）》中進一步明確了“2025年前出臺里程費改革總體方案，制訂里程費費率標準體系，實現(xiàn)機動車輛通行附加費按里程計費”的要求。

由于混合動力汽車和電動汽車等清潔能源汽車的興起，對燃油稅的征收造成了不利影響。對此英國在2018年啟動了“按公里收費”制度的研究，試圖用公里收費逐步替代現(xiàn)行的燃油稅制度。

按照交通運輸部和海南省人民政府的政策導向，海南省交通運輸廳于2019年委托交通運輸部公路科學研究院開展的《海南省里程費改革總體方案》的課題研究，已于2020年7月完成。在此基礎上，海南省交通運輸廳采取單一來源的采購方式，繼續(xù)委托交通運輸部公路科學研究所開展了《基于海南省里程費改革投融資創(chuàng)新研究》的課題研究，有可能在2年至3年內(nèi)進行試點。

除了收費公路收取的車輛通行費以外，海南省征收里程稅可看作是全國實行征收里程稅的一個縮影，全國實行征收里程稅所需解決的技術問題與管理問題，基本上在海南省試點過程中都能夠得到印證。如果試點取得了成功的經(jīng)驗，可為在全國推廣提供有益的借鑒。不同之處在于，我國大陸幅員遼闊，地理環(huán)境更為復雜，影響因素更多，需要有更深入的分析和更充分的思想準備。

這也意味著我國業(yè)內(nèi)人士對推行公路里程稅制度的認可。但仍存在以下三方面問題尚未取得共識或尚未得到充分討論，有必要進一步開展深入的理論和政策研究：公路里程稅制度是對現(xiàn)行公路燃油稅制度的補充和完善，還是打算取代現(xiàn)行的公路燃油稅制度？實施公路里程稅制度需要具備的條件有哪些，將對現(xiàn)行財稅政策產(chǎn)生怎樣的影響？公路里程稅制度能否與現(xiàn)行的車輛通行費制度實行并軌？

/ 公路里程稅改革的構思 /

公路里程稅改革擬解決的主要問題分析

實施公路里程稅要解決什么問題？我國和其他相關國家政府及相關學者對這一問題存在不同的思考。

新西蘭在1978年設立道路使用費（Road User Charges，簡稱RUC)制度的初衷，是為了在一定程度上解決柴油車和新能源車輛繳納公路稅費的問題。按照《RUC Act 2012》的規(guī)定，使用需要繳納燃油消費稅的燃料以外的輕型車輛（主要是柴油車）和總重超過3.5噸的重型車輛（主要是卡車、大客車和一些掛車）需要依法繳納RUC。目前，依法繳納RUC的車輛，基本屬于使用柴油的車輛和使用其他動力的車輛（例如電動車、氫燃料車、生物燃料車等）。作為一項政府鼓勵政策，2024年3月31日以前的輕型電動車（主要是小客車）和2025年底以前的電動卡車和大客車，暫不繳納RUC。越來越多的電動車、氫燃料、生物燃料車成為或?qū)⒊蔀镽UC車輛。

在截至2021年6月30日的新西蘭2021財政年度國家陸地運輸基金43億新元中，RUC貢獻了約19億新元，約占45%；輕型汽油車繳納的約21億新元燃油消費稅（Fuel excise duty）、約2.3億元的車輛注冊登記費（Motor vehicle registration and annual licensing fees）分別占50%和5%。

英國政府相關官員提議，實施公路里程稅的主要目的，是逐步替代現(xiàn)行的燃油稅制度，并兼有緩解交通擁堵的考量；荷蘭交通部希望用車輛里程稅替代新車購置稅；美國政府和學者提出征收車輛里程稅希望解決的問題似乎也傾向于替代現(xiàn)行的車輛燃油稅。

英國、瑞士、德國、澳大利亞分別開征了根據(jù)車輛重量和軸數(shù)等制定稅率結(jié)構的“卡車道路使用者稅”等，可以認為是計劃用公路里程稅彌補車輛燃油稅制度的不足，而不是取代車輛燃油稅制度。

我國交通運輸部和海南省人民政府已出臺的有關公路里程稅改革的政策導向很明確，即用公路里程稅制度取代現(xiàn)行的車輛燃油稅制度。

綜合上述情況，本文認為，應當選擇用公路里程稅替代車輛燃油稅的改革思路。

首先，目前我國稅費改革的主旋律之一是“減稅降費”。如果在繼續(xù)開征車輛燃油稅的基礎上增加公路里程稅，會導致“增加用戶負擔”的不良影響，不是一種理想的選擇。

其次，用公路里程稅取代車輛購置稅，發(fā)揮籌措公路建設與養(yǎng)護資金的雙重作用，也并不現(xiàn)實。從1985年5月1日起征收車輛購置附加費，到從2001年初開始征收車輛購置稅，這種籌措重點公路建設資金的方式已得到廣大公路用戶的認可，倉促調(diào)整這一政策可能會重新引發(fā)對如何科學籌措公路建設資金理解和認識上的爭議，意義不大。

目前開征燃油稅形成的公路專項資金的一部分，實際上已經(jīng)用于公路建設。2021年中央財政用車輛燃油稅資金安排的專項轉(zhuǎn)移支付資金大約2224億元，而全國用一般公共預算資金安排的用于公路養(yǎng)護的資金只有955.57億元。即使考慮到其他公路水路運輸支出（1291.81億元）中可能包含有部分用于公路養(yǎng)護的支出，但轉(zhuǎn)移支付的車輛燃油稅資金的一部分用于公路建設已是不爭的事實。為了減少改革的障礙，保證公路里程稅改革能夠順利推進，用公路里程稅替代現(xiàn)行的車輛燃油稅，應該是一種既有效果，又最具可操作性的選擇。

是否有必要在未來逐步將公路建設與養(yǎng)護所需資金的籌措，完全按照“使用者付費”的原則全部納入公路里程稅的范疇，還有待進一步深入研究。

征收公路里程稅方式的選擇

在已實施多年RUC的新西蘭，截至2022年6月底，仍采取按照RUC車輛的行駛里程記錄和相應的稅率計算金額的方式繳納RUC。在具體操作上，RUC車輛的車主需要在上路前先預付1000公里的公路里程稅，并將支付標簽顯示在車輛的擋風玻璃上以便交警檢查。這意味著車主需要預先繳納公路里程稅，預付稅的里程一般不得超過行駛記錄儀上記錄的實際行駛里程。同時，由于無法區(qū)分車輛行駛在不同技術等級的道路，所以無法針對高速公路和普通公路制定不同的稅率。

荷蘭交通部于2009年11月13日發(fā)表聲明，宣布從2012年開始該國將取消新車購置稅，取而代之的則是車輛里程稅。

2021年6月24日，美國總統(tǒng)拜登宣布了一個1.2萬億美元的“兩黨基礎設施框架”，作為他的“重建更好的愿景”的一部分。該方案的一部分包括提出一個金額為1.25億美元的按照車輛行駛里程征稅（Vehicle Miles Traveled，VMT）的試點項目用于資助并啟動聯(lián)邦、州和地方政府進行按照車輛行駛里程征稅的試點，探索征收聯(lián)邦車輛里程稅的可能性。

采取這種征收方式，公路用戶使用高速公路和其他技術等級的公路，卻被要求按照相同的稅率繳稅，具有明顯的不合理性。正如目前在海南省施行的高等級公路車輛通行附加費，本來替代的是高速公路車輛通行費，但許多繳納高等級公路車輛通行附加費的用戶，也許基本不走或很少走高速公路。這顯然不是理想的公路里程稅的征收方式。

理想的做法是：如果能通過衛(wèi)星導航系統(tǒng)對公路用戶行駛的公路進行精準定位，則有可能區(qū)分不同技術等級的公路并分別制定里程稅的稅率，還能進一步體現(xiàn)分時段、分路段等差異化收費的要求。北斗衛(wèi)星導航系統(tǒng)的發(fā)展與逐步成熟，為科學實施公路里程稅改革提供了有效的技術條件。

按照由交信北斗（海南）科技有限公司完成起草工作并形成征求意見稿的《公路里程費收費系統(tǒng)》（第1部分至第7部分）中的思路，里程稅改革通過我國具有完全自主知識產(chǎn)權的北斗衛(wèi)星導航技術，在維持海南省無站收費模式，以保持省內(nèi)道路良好周邊生態(tài)環(huán)境及用戶良好行車體驗的思路上，基于“用路者精準付費”原則，按照車輛實際行駛里程、道路功能與等級、車輛類型，制定差異化費率，精確計量支付道路使用費用。

/ 公路里程稅改革的影響 /

對車輛購置稅政策的影響

盡管荷蘭政府計劃用公路里程稅替代新車購置稅，但本文認為，由于公路里程稅主要針對的是公路養(yǎng)護與管理的資金籌措，而車輛購置稅主要用于公路建設。故實施公路里程稅制度不應當取代車輛購置稅，車輛購置稅政策有必要繼續(xù)實施。

新西蘭政府在征收RUC的同時仍在收取車輛注冊登記費，注冊登記費資金可用于公路建設。故實行公路里程稅改革的同時，保留車輛購置稅的稅種，有利于籌措用于公路網(wǎng)建設的財政專項資金。

對車輛燃油稅制度的影響

如果全面實施公路里程稅制度，以之取代現(xiàn)行的車輛燃油稅制度，則車輛燃油稅制度最終需要退出歷史舞臺。

目前，新西蘭的燃油稅和RUC是并存的，分別針對使用汽油的車輛和使用柴油的車輛及新能源車輛。新西蘭政府征收RUC不是要取代車輛繳納的汽油消費稅，而是將其作為國家陸地運輸基金的補充，補償部分公路養(yǎng)護與管理的成本，并考慮到減少碳排放、緩解交通擁擠等方面的政策要求。借鑒新西蘭的做法，本文建議在我國也可選擇分階段實施公路里程稅的思路，即先在一定的環(huán)保政策導向下按照較低的稅率僅對新能源車試點征收公路里程稅，在政策上鼓勵逐步提高新能源車在民用車輛保有量中所占比重；并檢驗依托北斗定位技術實施的公路里程稅的可操作性；同時繼續(xù)運作現(xiàn)行的車輛燃油稅制度。在條件成熟時再逐步擴大到使用汽油和柴油的貨車、大型客車和小客車，最終取代現(xiàn)行的車輛燃油稅制度。

對財政預算管理的影響

從目前的研究情況來看，征收里程稅后擬取代的是屬于中央消費稅組成部分的車輛燃油稅。作為中央稅的車輛燃油稅，需要通過中央專項轉(zhuǎn)移支付制度，逐級納入相關地方各級政府財政預算。

施行公路里程稅制度后，如果能夠通過北斗衛(wèi)星定位系統(tǒng)真正做到精準定位收費，將征收的公路里程稅真正落實到具體的路段上，按照事權與支出責任相適應的原則，可考慮按照中央和地方公路事權與支出責任的劃分，以及不同省份的公路建設與養(yǎng)護管理體制，將征收的里程稅分別納入中央財政和相關地方財政，直接安排用于公路建設和養(yǎng)護，以減少財政轉(zhuǎn)移支付可能造成的不均衡、不匹配等問題。

/ 公路里程稅與車輛通行費并軌的初步設想 /

由于我國和相關國家政府及業(yè)內(nèi)人士在關于推行公路里程稅制度的討論和出臺的相關政策導向中均未涉及是否可用公路里程稅替代現(xiàn)行車輛通行費的事項，所以討論這一問題也很有必要。

鑒于車輛通行費也屬于一種公路里程費，故可考慮將公路里程稅與車輛通行費實行并軌。這意味著針對收費高速公路的里程稅標準，可考慮包括不收費高速公路的里程稅標準和現(xiàn)行的車輛通行費標準；在收費高速公路主線和匝道上設置的收費站可予以拆除，并相應地減少相關的收費管理支出。

如果通過北斗衛(wèi)星定位系統(tǒng)真正能做到精準定位收費，將征收的里程稅真正落實到具體的路段上，則意味著不僅能夠?qū)⒗锍潭惻c目前的車輛通行費并軌，并且有望將所有技術等級的公路（包括國省干線和農(nóng)村公路）納入政府和社會資本合作領域，進一步利用社會資本來緩解公路建設與養(yǎng)護資金的不足，促進公路建設與養(yǎng)護事業(yè)可持續(xù)發(fā)展。這必將對現(xiàn)行公路運營管理體制產(chǎn)生重要的影響。

/ 公路里程稅改革的關鍵問題 /

對北斗衛(wèi)星導航和定位技術的要求

要實施里程稅制度，就需要北斗衛(wèi)星導航和定位技術更為成熟，具有對運行中的車輛精準定位的技術能力，能夠精準確定每一輛運行的車輛所途經(jīng)的路段、時段和行駛里程，為精準計算和征收里程稅提供依據(jù)。

需要區(qū)分的路段，取決于公路里程稅改革中需要對公路分類制定的里程稅標準，例如按照公路技術等級進行分類確定標準等。需要區(qū)分的時段，取決于現(xiàn)行政策導向中對區(qū)分時段差異化收費的具體要求。

明確需要繳納里程稅的公路

鑒于按照現(xiàn)行管理體制可將車輛運行的道路區(qū)分為城市道路、一般公路、專用公路、廠區(qū)道路（或企事業(yè)單位內(nèi)部道路）等，故有必要在開展公路里程稅改革時，充分考慮并通過制訂相關政策具體明確需要繳納里程稅的道路。如果按照相關政策導向中明確的里程稅針對的是車輛行駛的公路，則有必要解決車輛在不屬于公路的道路（包括城市道路、單位內(nèi)部道路等）上運行時里程稅計算或扣除涉及的相關問題。

處理好公路里程稅與車輛通行費的關系

有必要通過出臺相關政策進一步明確里程稅與現(xiàn)行車輛通行費的關系。如果需要或者能夠做到并軌，則現(xiàn)行收費高速公路的綜合收費標準需要體現(xiàn)為不收費高速公路的里程稅標準與通行費標準的合計。在這種狀況下，還有必要進一步明確或者研究全國實行統(tǒng)一通行費標準（含差異化通行費標準，下同）還是按照現(xiàn)行做法分地區(qū)、分項目確定通行費標準等問題。

需要考慮的另一個問題，是應當采取“公路里程費”還是“公路里程稅”的稱謂并建立相應的管理體制？如果作為一種稅，則里程稅的征收機構為稅務機關；而現(xiàn)行的車輛通行費則包括納入地方財政政府性基金預算管理的政府收費公路車輛通行費，以及直接由公路經(jīng)營企業(yè)收取的經(jīng)營性公路車輛通行費。如果要建立公路里程稅管理體制并實行與車輛通行費的并軌，則需要進一步解決好如何將征收的公路里程稅中屬于經(jīng)營性高速公路車輛通行費的金額采取適當?shù)姆绞絼澽D(zhuǎn)給經(jīng)營性公路項目公司的問題。