■董佳佳，黃亞宇

教育為立國之本，職業(yè)教育在國家教育整體布局中占有十分重要的位置，在推動經(jīng)濟社會發(fā)展、培養(yǎng)各類技術(shù)技能人才等方面發(fā)揮著尤其關(guān)鍵的作用。隨著經(jīng)濟全球化進程的不斷推進，提高職業(yè)教育整體水平已成為實現(xiàn)高質(zhì)量發(fā)展的必經(jīng)之路。近年來，國家出臺的各類法律政策文件有力保障和促進了職業(yè)教育的蓬勃發(fā)展。2022年5月1日，新修訂的《中華人民共和國職業(yè)教育法》明確提出支持社會力量依法參與聯(lián)合辦學(xué)，混合所有制作為一種探索發(fā)展中的新型辦學(xué)模式，在創(chuàng)新辦學(xué)體制、深化產(chǎn)教融合和轉(zhuǎn)變辦學(xué)格局等方面力圖探索新路徑。據(jù)全國職業(yè)教育混合所有制辦學(xué)研究聯(lián)盟官網(wǎng)顯示，現(xiàn)有涵蓋25個省份的90所高職院校、19所中等學(xué)校和29家企業(yè)參與聯(lián)盟，在進行著探索混合所有制辦學(xué)的實踐。然而，混合所有制辦學(xué)作為教育領(lǐng)域的一項新生事物，相關(guān)法律與政策尚不健全，使得在實踐中仍存在諸多辦學(xué)風(fēng)險點。因此，在充分分析混合所有制改革風(fēng)險基礎(chǔ)上，提出防范措施，可以為推動我國職業(yè)院校混合所有制辦學(xué)的健康發(fā)展提供學(xué)理支撐與實踐案例。

一、職業(yè)院?；旌纤兄妻k學(xué)基本類型

“混合所有制”原屬于經(jīng)濟學(xué)領(lǐng)域的專業(yè)術(shù)語，是國有、私營等幾種所有制成分結(jié)合在一起的經(jīng)濟組織，以投入資源的多少進行收益分配[1]。一般情況下，職業(yè)院?；旌纤兄朴幸韵聝煞N模式：一種是由社會組織或公民個人籌辦的民辦職業(yè)院校吸入國有資本，另一種則是由政府部門舉辦的公辦職業(yè)院校引入社會資本，兩種模式在一定程度上可以讓不同類型的資本在新辦的職業(yè)院校合作投資，形成相互委托管理、公私合作共建職業(yè)院校等相關(guān)的辦學(xué)形式[2]。在我國多年探索中，大致可以將職業(yè)院?；旌纤兄茖嵺`按照合作的緊密程度分成三種形態(tài)：相對獨立型、半混合所有型和深度混合型。每一種形態(tài)又各有不同的辦學(xué)主體及運行方式。

一是相對獨立型。即不同所有制在組織、經(jīng)濟、管理方式等各方面都相對獨立，沒有直接的隸屬或者合作關(guān)系，僅通過外部因素相互聯(lián)結(jié)，如政府設(shè)立的經(jīng)濟開發(fā)區(qū)、產(chǎn)教融合園區(qū)等。這種合作關(guān)系更注重為企業(yè)方提供的經(jīng)濟產(chǎn)能，學(xué)校主要提供人才培養(yǎng)等支撐型服務(wù)，通常不會涉及雙方的核心資本。

二是半混合所有型。即校企雙方基于項目或者某種名義，實現(xiàn)部分資源的交換、優(yōu)化或重組，但雙方不會進行實質(zhì)產(chǎn)權(quán)的投入，是一種不以改變產(chǎn)權(quán)形態(tài)的經(jīng)營管理合作。在實踐中，有不少高職院校二級學(xué)院（系）通過共建二級產(chǎn)業(yè)學(xué)院的方式，與企業(yè)、行業(yè)組織或其他社會組織展開混合辦學(xué)，也有與企業(yè)建立校外實訓(xùn)基地、校內(nèi)開辦大師工作室等方式，通過專業(yè)建設(shè)、課程建設(shè)、學(xué)徒制班級、技術(shù)服務(wù)與支持等深化產(chǎn)教融合工作。半混合所有型類似合作伙伴關(guān)系，是目前職業(yè)院校實施產(chǎn)教融合的主流形式。

三是深度混合型。即校企雙方聯(lián)合成立法人實體，雙方可投入資金、技術(shù)等各類資源[3]，實現(xiàn)獨立經(jīng)營、獨立管理、獨立財務(wù)核算，按照資源投入的比例或者通過協(xié)商等形式，參與學(xué)校的日常管理、決策部署及利益分配。如宜興高等職業(yè)學(xué)校部分專業(yè)與企業(yè)共同以獨立法人方式，實體運行紫砂文化產(chǎn)業(yè)學(xué)院等[3]。

綜上所述，隨著現(xiàn)代職業(yè)教育體系制度的不斷建立健全，混合所有制作為職業(yè)教育領(lǐng)域一種新型辦學(xué)模式，有別于傳統(tǒng)概念中根據(jù)舉辦主體不同區(qū)分為政府舉辦的純公辦職業(yè)院?；蛏鐣α颗e辦的純民辦職業(yè)院校的模式，是由兩方甚至多方主體參與舉辦經(jīng)營的辦學(xué)實踐形式。

二、我國職業(yè)院?；旌纤兄妻k學(xué)制度現(xiàn)狀

（一）國家層面的政策導(dǎo)向

隨著社會發(fā)展對于職業(yè)技術(shù)技能人才需求的逐漸提升，傳統(tǒng)職業(yè)教育的模式面臨挑戰(zhàn)，我國也逐步開始了對職業(yè)教育混合所有制辦學(xué)的立法探索。

回顧我國職業(yè)教育混合所有制的發(fā)展歷程，在大經(jīng)濟背景下，各部門出臺的文件在不同階段側(cè)重點有所不同。

2014年5月，國務(wù)院下發(fā)《關(guān)于加快發(fā)展現(xiàn)代職業(yè)教育的決定》，提出將加快發(fā)展現(xiàn)代職業(yè)教育納入黨中央、國務(wù)院作出的重大戰(zhàn)略部署之中，明確提出“探索發(fā)展股份制、混合所有制職業(yè)院校”的理念，明確了加快發(fā)展現(xiàn)代職業(yè)教育的指導(dǎo)思想、基本原則、目標(biāo)任務(wù)和政策措施。2017年發(fā)布的《關(guān)于深化產(chǎn)教融合的若干意見》側(cè)重在整體發(fā)展格局的確定上，提出教育和產(chǎn)業(yè)的發(fā)展要進行統(tǒng)籌融合，企業(yè)要以重要主體的角色參與其中，要同步規(guī)劃產(chǎn)教融合與經(jīng)濟社會發(fā)展，統(tǒng)籌職業(yè)教育與區(qū)域發(fā)展布局[4]；要推進產(chǎn)教融合人才培養(yǎng)改革，將工匠精神培育融入基礎(chǔ)教育；鼓勵有條件的地區(qū)探索職業(yè)學(xué)校股份制、混合所有制改革。2019年發(fā)布的《國家職業(yè)教育改革實施方案》提出較多具體的激勵措施促進產(chǎn)教融合，如鼓勵各級人民政府探索建立產(chǎn)教融合型企業(yè)激勵機制，提出了 “金融+財政+土地+信用”的組合式激勵[5]、落實相關(guān)稅收優(yōu)惠政策、有條件的企業(yè)舉辦高質(zhì)量職業(yè)教育并給予適當(dāng)支持、完善企業(yè)與學(xué)校相互兼職兼薪制度等措施。2020年9月，為貫徹落實《國家職業(yè)教育改革實施方案》，教育部等九部門下發(fā)《職業(yè)教育提質(zhì)培優(yōu)行動計劃（2020—2023年）》，具體包括推進職業(yè)教育協(xié)調(diào)發(fā)展、深化職業(yè)教育產(chǎn)教融合等內(nèi)容，在產(chǎn)教融合的條款中，提出深化職業(yè)教育供給側(cè)結(jié)構(gòu)性改革、深化校企合作協(xié)同育人模式改革、完善校企合作激勵約束機制等措施[6]。2022年修訂的《中華人民共和國職業(yè)教育法》明確職業(yè)教育是與普通教育具有同等重要地位的教育類型，要求深化產(chǎn)教融合、校企合作，完善職業(yè)教育保障制度和措施，更好推動職業(yè)教育高質(zhì)量發(fā)展。法律的保障使得職業(yè)教育的社會地位顯著提升，促使企業(yè)與職業(yè)院校建立更為緊密的合作關(guān)系[7]。換言之，《職業(yè)教育法》的修訂進一步明確了職業(yè)教育的定位是為產(chǎn)業(yè)發(fā)展提供高素質(zhì)技術(shù)技能人才，企業(yè)作為重要主體參與，為深化產(chǎn)教融合及職業(yè)教育高質(zhì)量發(fā)展提供了保障。

（二）地方政府的立法實踐

地方政府也陸續(xù)展開了對職業(yè)教育混合所有制辦學(xué)的立法實踐拭探索，山東、湖南、遼寧、江西、安徽、廣東等多省均出臺了相關(guān)政策文件，推動職業(yè)院?；旌纤兄谱邔嵶呱?。例如，山東省教育廳等十四部門于2020年發(fā)布《關(guān)于推進職業(yè)院?；旌纤兄妻k學(xué)的指導(dǎo)意見（試行）》以較完善的體系進行規(guī)范，從舉辦形式、收益分配、資源投入、治理體系、人事薪酬、配套政策等方面進行規(guī)范，為職業(yè)院校開展股份制、混合所有制改革提供了政策指引。再如，為貫徹落實習(xí)近平總書記關(guān)于湖南“一帶一部”的戰(zhàn)略定位和視察湖南時的重要講話精神，按照 《國家職業(yè)教育改革實施方案》的總體部署，2021年，教育部和湖南省人民政府共同發(fā)布《關(guān)于整省推進職業(yè)教育現(xiàn)代化服務(wù)“三高四新”戰(zhàn)略的意見》，緊密結(jié)合湖南特色，指出落實混合所有制改革有助于職業(yè)院校適應(yīng)我國經(jīng)濟發(fā)展新階段需求，為產(chǎn)業(yè)升級和經(jīng)濟結(jié)構(gòu)調(diào)整提供各行各業(yè)技術(shù)技能人才，有助于緩解財政壓力和激活公辦職院辦學(xué)活力，更重要的是可以培養(yǎng)大量適應(yīng)性人才。

對現(xiàn)有的各級各類法律政策文件梳理不難發(fā)現(xiàn)，目前涉及混合所有制辦學(xué)的政策文件多以職業(yè)院?；旌纤兄妻k學(xué)的定義、類型、內(nèi)部治理機制為主，較少有關(guān)于職業(yè)院校混合所有制辦學(xué)風(fēng)險及其防范為主題的政策約束。各級政府雖然出臺相關(guān)政策，但多作為宏觀指導(dǎo)，在具體操作規(guī)范和制度方面略微不足，致使職業(yè)院校在落實混合所有制辦學(xué)過程中依舊顧慮重重。

三、職業(yè)院?；旌纤兄妻k學(xué)的風(fēng)險分析

社會各界特別是職業(yè)院校在混合所有制改革進程中進行了諸多探索，雖然不乏較多的成功案例，但同時也暴露出混合所有制實踐辦學(xué)、日常管理、持續(xù)經(jīng)營等各類風(fēng)險點。依據(jù)各界學(xué)者的研究及相關(guān)資料，大致將混合所有制面臨的風(fēng)險整理為以下三種。

（一）辦學(xué)合規(guī)風(fēng)險

合規(guī)風(fēng)險是職業(yè)院校推進混合所有制辦學(xué)的現(xiàn)實阻力。近年來，國家大力發(fā)展職業(yè)教育，出臺了較多的政策予以支持，職業(yè)院校混合所有制作為一種新型人才培養(yǎng)模式改革，在實踐中實現(xiàn)多方優(yōu)質(zhì)資源共享，人才培養(yǎng)成果顯著，取得了一定成效，但仍存在許多制度堵點、痛點或空白點。

現(xiàn)行職業(yè)教育和職業(yè)院校建設(shè)發(fā)展，主要依據(jù)《中華人民共和國教育法》《中華人民共和國高等教育法》《中華人民共和國職業(yè)教育法》等作為法律藍本，但在混合所有制辦學(xué)實際操作層面，仍缺乏精準(zhǔn)的上位法依據(jù)。在辦學(xué)推進過程中，現(xiàn)有制度框架在法人注冊等現(xiàn)實問題中較難實現(xiàn)實質(zhì)性突破。且現(xiàn)行法律沒有明確具體規(guī)定混合所有制職業(yè)院校屬于企業(yè)法人、非企業(yè)法人或是事業(yè)單位，各界認識和看法區(qū)別較大，省級政府在給予相應(yīng)辦學(xué)政策扶持方面的區(qū)域差異也較大。

（二）持續(xù)經(jīng)營風(fēng)險

企業(yè)經(jīng)營的營利性與公辦職業(yè)院校的非營利性存在著天然的立場差異，這就決定了校企之間經(jīng)營目的的區(qū)別度。企業(yè)參與混合所有制通常有著對獲得經(jīng)濟效益以及社會效益的雙重需求，在投資職業(yè)院?；旌纤兄茣r也同樣需要做成本與收益的核算，注重短期與長期投入的收益情況。但教育并非一蹴而就的短期投入項目，“十年樹木，百年樹人”，混合所有制的投資回報必然是一項長期的過程，短時間內(nèi)很難獲得可觀的收益。面對經(jīng)濟回報較少且周期長的混合所有制投資，若社會力量沒有得到預(yù)期回報，以追求利潤為主的投資者就會失去投資動力，導(dǎo)致無法持續(xù)經(jīng)營。但若過分強調(diào)經(jīng)濟回報，又與職業(yè)院校設(shè)立的初衷相悖，影響人才培養(yǎng)質(zhì)量。

（三）日常管理風(fēng)險

從管理學(xué)的角度看，一般組織機構(gòu)由三個層次構(gòu)成，即決策層、管理層和技術(shù)層。在企業(yè)的管理中，三個層次的職責(zé)相對明晰，組織成員歸屬于某個具體層次，出現(xiàn)層次交叉或者重疊的情況較少。但學(xué)校組織結(jié)構(gòu)則截然不同，決策層負責(zé)確定宏觀戰(zhàn)略和組織目標(biāo)，由學(xué)校領(lǐng)導(dǎo)擔(dān)任；管理層由各類行政管理人員構(gòu)成，為教職工和師生提供服務(wù)，同時解決技術(shù)方面的問題；技術(shù)層由任課教師承擔(dān)教學(xué)、科研等工作。這三個層次之間很難定義邊界，學(xué)校領(lǐng)導(dǎo)、行政管理人員也會給學(xué)生授課，完成科研工作，而任課教師也會執(zhí)行部分管理職能。學(xué)校和企業(yè)組織層次、邊界清晰度存在區(qū)別，決定了二者管理方式的差異，這種差異也會導(dǎo)致混合所有制職業(yè)院校在日常管理中出現(xiàn)對接障礙。

在文化認同上，企業(yè)文化的形成與市場經(jīng)濟活動密切相關(guān)，是生產(chǎn)經(jīng)營和服務(wù)的文化，也是市場競爭的文化，更具現(xiàn)實性。而學(xué)校文化的形成，與教育研究、科學(xué)研究聯(lián)系緊密，是人才培養(yǎng)的文化，更具理想性。企業(yè)強調(diào)制度文化對日常工作的規(guī)范、約束、激勵，層次等級明確，要求員工在工作范圍內(nèi)完成自己的任務(wù)，引導(dǎo)員工樹立責(zé)任意識。而學(xué)校營造的民主、平等、寬容的教育文化氛圍，以立德樹人為宗旨，鼓勵學(xué)生追求自己的夢想，培養(yǎng)學(xué)生奮發(fā)進取、吃苦耐勞、勇于創(chuàng)新的精神，為社會各界輸送人才。學(xué)校文化和企業(yè)文化的較大區(qū)別，使混合所有制職業(yè)院校實踐中文化認同較難達成一致。

四、構(gòu)建職業(yè)院校混合所有制辦學(xué)的風(fēng)險防范機制

職業(yè)教育體系的改革勢在必行，混合所有制作為改革實踐的有效探索形式，其發(fā)展過程中面臨的政策制度、利益協(xié)調(diào)、內(nèi)部管理等諸多方面的風(fēng)險亟待解決。因此，應(yīng)從建立健全的風(fēng)險防范機制視角出發(fā)，以期促進混合所有制辦學(xué)的可持續(xù)健康發(fā)展。

（一）建立政策制度保障機制

2022年修訂并頒布實施的職業(yè)教育法為職業(yè)院校探索辦學(xué)模式路徑、體制機制創(chuàng)新創(chuàng)設(shè)了良好的法治環(huán)境。為落實混合所有制辦學(xué)的合法合規(guī)性，政府及相關(guān)部門可以在法律的框架下，適度創(chuàng)新和構(gòu)建高職院校混合所有制發(fā)展改革的頂層制度，紓解政策障礙，為混合所有制這一新興事物的發(fā)展給予有力的政策保障[8]。

國資委可以參照監(jiān)管國有控股企業(yè)做法，參與公辦學(xué)校混合所有制治理，監(jiān)督防止國有資產(chǎn)流失。各級人民政府可以結(jié)合實際，因地制宜地推出專門性校企合作或混合所有制職業(yè)院校相關(guān)規(guī)定，在辦學(xué)資格、產(chǎn)權(quán)歸屬、治理結(jié)構(gòu)、權(quán)利義務(wù)、利益分配、資產(chǎn)管理、風(fēng)險防控、監(jiān)管途徑等方面明確職責(zé)，為混合所有制的發(fā)展提供更加完備的制度體系保障。教育行政部門可以以試點為突破口，賦予混合所有制辦學(xué)主體的資格，使其在招生計劃、專業(yè)設(shè)置、辦學(xué)經(jīng)費等方面有一定自主性。財政部門可以試點審批設(shè)置混合所有制職業(yè)院校辦學(xué)運行的獨立賬戶，賬務(wù)管理辦法參照混合所有制企業(yè)的有關(guān)法律法規(guī)進行，嚴格審計核查，定期安排巡查，確保財務(wù)合法規(guī)范運行。稅務(wù)部門則可以有效落實混合所有制依法享受相關(guān)教育、財稅等優(yōu)惠政策。土地管理部門則可以優(yōu)先或特批提供混合所有制辦學(xué)所需的用地。金融部門在依法依規(guī)前提下，支持混合所有制辦學(xué)融資等[9]。

（二）完善內(nèi)部利益協(xié)調(diào)機制

一是建立產(chǎn)權(quán)流轉(zhuǎn)制度，保障各方主體產(chǎn)權(quán)。職業(yè)院校需要制定和完善產(chǎn)權(quán)制度，建立混合所有制職業(yè)院校產(chǎn)權(quán)流轉(zhuǎn)制度，明確混合所有制辦學(xué)關(guān)于產(chǎn)權(quán)交易的原則、方法、標(biāo)準(zhǔn)等。職業(yè)院校要對資金、技術(shù)、設(shè)備、場地、人員等各類資源參與辦學(xué)的價值進行明確判斷，為后續(xù)可能轉(zhuǎn)變?yōu)楣煞葜频母母锘虍a(chǎn)權(quán)變更創(chuàng)造良好的基礎(chǔ)條件。政府職能部門可以通過調(diào)動企業(yè)參與辦學(xué)的積極性，促進教育產(chǎn)權(quán)交易市場形成有序競爭，營造公平公正的交易環(huán)境，對社會資本參與辦學(xué)的活動進行客觀、科學(xué)的監(jiān)督管理。目前我國的法律法規(guī)對職業(yè)院?；蚱髽I(yè)參與混合所有制辦學(xué)目的不純的懲罰措施暫未明確，對騙取或套取政府資金、辦學(xué)主體以合作為名騙取一方財產(chǎn)等情況缺乏針對性規(guī)定，導(dǎo)致產(chǎn)權(quán)沒有得到有效保護，在此過程中，不僅要防止國有資產(chǎn)的流失，也要避免“充公”等任意侵占社會資本，更要注重對于無形資產(chǎn)特別是知識產(chǎn)權(quán)的保護，保障各方主體產(chǎn)權(quán)利益不受損害，對于違法違規(guī)混改行為要依法追究相應(yīng)的法律責(zé)任。

二是制定激勵制度，全面激發(fā)各方積極性。新職教法針對以往政策層面缺乏產(chǎn)教融合具體激勵性措施的痛點，明確參與產(chǎn)教融合的企業(yè)可以購買服務(wù)、政策補貼、基金獎勵、捐贈激勵等方式獲得資金支持，在財政、稅務(wù)、土地、金融等各方面予以優(yōu)惠。各方主體在參與職業(yè)院校混合所有制辦學(xué)的過程中，運用政策利好獲得直接經(jīng)濟利益，也能在積極響應(yīng)國家號召的同時提高社會影響[10]。

三是確定運行方式，明確參與方權(quán)利義務(wù)。職業(yè)院校進行混合所有制改革，在不同混合程度的經(jīng)營下，要實現(xiàn)參與方共贏才能持久。所以在混合所有制辦學(xué)之初，應(yīng)確定運行方式，以此明確各方的權(quán)利義務(wù)。一般情況下會按照出資的不同程度參與到混合所有制職業(yè)院校的經(jīng)營管理之中，資本投入方式主要分為以下幾種：以資金或?qū)嵨锶牍傻?，以學(xué)校的品牌等無形資產(chǎn)入股的，以師資、技術(shù)等管理要素入股的，或是校方以租賃入股的，等等。無論何種出資方式，都應(yīng)嚴格履行黨委領(lǐng)導(dǎo)下的校長負責(zé)制，建立董事會或理事會制度，堅持學(xué)校的公益性不動搖，強調(diào)教育的育人屬性，同時兼顧企業(yè)的實際利益和收益，加強治理能力現(xiàn)代化的改革和提升。

（三）健全運行管理統(tǒng)籌機制

職業(yè)院?；旌纤兄妻k學(xué)的核心內(nèi)容是社會資金的籌集與運作，實現(xiàn)激發(fā)內(nèi)部辦學(xué)活力、兼顧校企雙方經(jīng)營目的、培養(yǎng)技術(shù)技能人才的新要求。因此，必須建立一套獨立且完整的管理制度，包括學(xué)校章程、人事制度、財務(wù)規(guī)范等。要明晰學(xué)校整體框架，在學(xué)校章程統(tǒng)領(lǐng)下，明確根本制度、根本方向、根本任務(wù)的具體內(nèi)容，依據(jù)契約精神，結(jié)合辦學(xué)目的及辦學(xué)方向，制定混合所有制改革章程。

人事制度改革是推進職業(yè)院?；旌纤兄聘母锏闹匾h(huán)節(jié)。對于公辦職業(yè)院校的領(lǐng)導(dǎo)者而言，混合所有制改革可能導(dǎo)致領(lǐng)導(dǎo)職級、權(quán)力、職能的變更，從而引發(fā)個人利益得失的憂慮；作為普通教職員工而言，在當(dāng)前體制下有無編制對其心理、工作積極性及工資福利等方面影響較大，實施混合所有制改革后，教職員工會因為擔(dān)心待遇變化產(chǎn)生抵觸心理?？梢?，公辦職業(yè)院校對混改的內(nèi)生動力仍存在諸多不確定點。推動公辦職業(yè)院?；旄谋仨氂勺鳛榕e辦者的政府（或主管部門）大力推進，在考慮教職員工利益的前提下，做好人事管理制度的頂層設(shè)計。具體包括職工身份的確認、工資和績效的核定、職稱評審的條件以及保障性條款[11]。

綜上所述，職業(yè)院校混合所有制辦學(xué)是深化職業(yè)教育產(chǎn)教融合的有效路徑，也是盤活教育資源的重要途徑。鑒于目前混合所有制辦學(xué)存在的諸多風(fēng)險，建議盡快出臺國家層面專門性的混合所有制辦學(xué)政策文件，同時健全混合所有制辦學(xué)的產(chǎn)權(quán)流轉(zhuǎn)機制、激勵機制、內(nèi)部管理機制，促使產(chǎn)業(yè)主體積極參與職業(yè)教育，深化產(chǎn)教融合、校企合作，解決職業(yè)教育人才供需矛盾，提升職業(yè)院校的現(xiàn)代化治理能力，以法治的手段保障職業(yè)院校混合所有制辦學(xué)的有序推進。