張邦亮,趙洪科,相光強(qiáng)

(山東省菏澤市中級(jí)人民法院立案二庭,山東 菏澤 274000)

涉訴信訪(fǎng)是社會(huì)矛盾與群眾訴求在司法領(lǐng)域的集中體現(xiàn),既有一般社會(huì)矛盾的普遍性,又有其自身特殊性。目前,防控式涉訴信訪(fǎng)化解機(jī)制的運(yùn)行理念、話(huà)語(yǔ)體系、行動(dòng)邏輯已不適應(yīng)社會(huì)環(huán)境、信訪(fǎng)形態(tài)和群眾期待的新變化,難以有效化解當(dāng)下日益多元多樣、復(fù)雜多變的信訪(fǎng)問(wèn)題。本文基于對(duì)某市近五年涉訴信訪(fǎng)情況的調(diào)研,認(rèn)為應(yīng)構(gòu)建善治式涉訴信訪(fǎng)化解機(jī)制,從而完善基層社會(huì)治理體系、構(gòu)建社會(huì)治理新格局。

一、善治式涉訴信訪(fǎng)化解機(jī)制理論概述

善治式涉訴信訪(fǎng)化解機(jī)制是人民法院堅(jiān)持能動(dòng)司法,主動(dòng)融入社會(huì)治理的直接體現(xiàn),也是構(gòu)建社會(huì)治理大信訪(fǎng)工作格局的必然要求,對(duì)于有效化解信訪(fǎng)矛盾,助推社會(huì)治理體系和治理能力現(xiàn)代化具有積極價(jià)值。

(一)善治式涉訴信訪(fǎng)化解機(jī)制的概念

善治一般是指“善于治理”或“好的治理”。前者強(qiáng)調(diào)治理的工具屬性,后者側(cè)重治理的價(jià)值屬性;前者體現(xiàn)了治理的行動(dòng)策略,后者決定了治理的精神內(nèi)核。俞可平認(rèn)為,善治是指以政府為主導(dǎo),加以社會(huì)、公民、市場(chǎng)等主體對(duì)公共事務(wù)的合作管理,進(jìn)而實(shí)現(xiàn)公共利益最大化的一種社會(huì)管理理念和模式[1]。李龍、鄭華認(rèn)為,實(shí)現(xiàn)國(guó)家治理體系與治理能力現(xiàn)代化這一目標(biāo)的重要方式之一就是履行善治[2]。錢(qián)錦宇認(rèn)為,善治是政府和公民共同參與公共生活的管理,達(dá)到政治國(guó)家和公民社會(huì)間的最佳平衡[3]。綜合學(xué)者對(duì)善治的定義和根據(jù)涉訴信訪(fǎng)化解機(jī)制的現(xiàn)實(shí)語(yǔ)境,本文認(rèn)為,善治式涉訴信訪(fǎng)化解機(jī)制是政府、法院、社會(huì)等主體共同參與的對(duì)涉訴信訪(fǎng)的共同治理,是法治化與行政化的有效結(jié)合,是實(shí)現(xiàn)社會(huì)公共利益最大化的一種社會(huì)治理方式。

(二)善治式涉訴信訪(fǎng)化解機(jī)制的目標(biāo)

善治式涉訴信訪(fǎng)化解機(jī)制是在司法判決機(jī)制的基礎(chǔ)上,與政府協(xié)調(diào)、社會(huì)調(diào)解、社區(qū)化解等有機(jī)融合的社會(huì)矛盾化解機(jī)制。在這一工作機(jī)制中,政府部門(mén)、司法部門(mén)、社會(huì)組織、社區(qū)委員會(huì)等都是化解矛盾糾紛的主體。這些主體分別運(yùn)用行政、法律、經(jīng)濟(jì)、教育等多種手段,形成統(tǒng)一協(xié)調(diào)、功能互補(bǔ)、程序銜接、良性互動(dòng)的矛盾糾紛多元化解決工作體系。

善治式涉訴信訪(fǎng)化解機(jī)制實(shí)行多元共治,是為了最大可能實(shí)現(xiàn)法治性與有效性的統(tǒng)一。法治性側(cè)重以法律為準(zhǔn)繩,在法律框架內(nèi)通過(guò)法治方式、運(yùn)用法治思維化解信訪(fǎng)問(wèn)題。脫離了合法性,社會(huì)治理將缺乏法治保障,司法公信力也會(huì)受到損害。有效性側(cè)重通過(guò)政府機(jī)關(guān)公權(quán)力的積極介入,實(shí)現(xiàn)信訪(fǎng)化解的高效率以及矛盾終結(jié)。脫離了有效性,社會(huì)矛盾難以及時(shí)有效化解,司法效能也會(huì)大打折扣。因此,善治式涉訴信訪(fǎng)化解機(jī)制要求法治性與有效性有效融合,通過(guò)構(gòu)建“黨政領(lǐng)導(dǎo)、司法推動(dòng)、社會(huì)協(xié)同、法治保障”的矛盾糾紛多元化解決工作體系,積極回應(yīng)人民群眾的期盼,實(shí)質(zhì)性解決問(wèn)題。

(三)構(gòu)建善治式涉訴信訪(fǎng)化解機(jī)制的實(shí)踐價(jià)值

善治式涉訴信訪(fǎng)化解機(jī)制在內(nèi)容上以善為價(jià)值追求,在手段上以善為行為標(biāo)準(zhǔn),是目的和手段、價(jià)值和事實(shí)的高度統(tǒng)一體。善作為善治的核心價(jià)值要素,實(shí)質(zhì)上是作為一種評(píng)價(jià)要素存在的。善治本質(zhì)上是良法之治,信訪(fǎng)治理是不是善治,關(guān)鍵看信訪(fǎng)治理是否符合良善的價(jià)值標(biāo)準(zhǔn)。因此,構(gòu)建善治式涉訴信訪(fǎng)化解機(jī)制能夠?yàn)樾旁L(fǎng)治理提供統(tǒng)一的價(jià)值引領(lǐng)。

構(gòu)建善治式涉訴信訪(fǎng)化解機(jī)制有利于助推基層治理體系和治理能力現(xiàn)代化?；鶎又卫眢w系和治理能力現(xiàn)代化要求建立健全基層治理體制機(jī)制,推動(dòng)政府治理同社會(huì)調(diào)節(jié)、居民自治良性互動(dòng),提高基層治理社會(huì)化、法治化水平。善治式涉訴信訪(fǎng)化解機(jī)制要求建立黨組織統(tǒng)一領(lǐng)導(dǎo)、政府依法履責(zé)、各類(lèi)組織積極協(xié)同、群眾廣泛參與的基層治理體系,這有助于推動(dòng)實(shí)現(xiàn)基層治理體系現(xiàn)代化。同時(shí),善治式涉訴信訪(fǎng)化解機(jī)制堅(jiān)持全周期管理理念,強(qiáng)調(diào)系統(tǒng)治理、依法治理、綜合治理、源頭治理,堅(jiān)持共建共治共享,這有利于推動(dòng)基層實(shí)現(xiàn)治理能力現(xiàn)代化。

構(gòu)建善治式涉訴信訪(fǎng)運(yùn)行機(jī)制有利于實(shí)現(xiàn)司法公信力與信訪(fǎng)制度人民權(quán)益保護(hù)屬性的良性互動(dòng)。善治式涉訴信訪(fǎng)運(yùn)行機(jī)制通過(guò)充分吸納和反映民意,建立科學(xué)合理的信訪(fǎng)考核機(jī)制,有效整合體制外力量參與信訪(fǎng)處置過(guò)程,讓監(jiān)督者、見(jiàn)證者成為參與者,通過(guò)多元層級(jí)過(guò)濾,緩沖信訪(fǎng)人與責(zé)任部門(mén)之間的直接對(duì)抗,確保信訪(fǎng)化解過(guò)程的公開(kāi)透明以及結(jié)論的公平公正。即以解決主體的多元參與和解決方式的法治化作為其行動(dòng)邏輯與行動(dòng)策略[4]。這體現(xiàn)了當(dāng)代社會(huì)治理理論的核心理念,為有效化解涉訴信訪(fǎng)矛盾提供了可行性路徑。善治式涉訴信訪(fǎng)化解機(jī)制突出問(wèn)題導(dǎo)向,是定性評(píng)價(jià)與定量評(píng)價(jià)相結(jié)合、過(guò)程評(píng)價(jià)與結(jié)果評(píng)價(jià)相結(jié)合、總結(jié)性評(píng)價(jià)與發(fā)展性評(píng)價(jià)相結(jié)合的科學(xué)評(píng)價(jià)方式,對(duì)于實(shí)現(xiàn)司法公信力與信訪(fǎng)制度人民權(quán)益保護(hù)屬性的良性互動(dòng)具有重要作用。

二、當(dāng)前涉訴信訪(fǎng)化解機(jī)制運(yùn)行中存在的問(wèn)題

為探尋構(gòu)建善治式涉訴信訪(fǎng)化解機(jī)制的現(xiàn)實(shí)性,山東省菏澤市中級(jí)人民法院課題組對(duì)某市近五年涉訴信訪(fǎng)情況進(jìn)行了調(diào)研分析,發(fā)現(xiàn)當(dāng)前該市涉訴信訪(fǎng)化解機(jī)制仍以被動(dòng)防控為目的而不以能動(dòng)善治為價(jià)值取向,在運(yùn)行中存在訴訪(fǎng)并行、前清后積、多頭交辦、單打獨(dú)斗、程序空轉(zhuǎn)、終而不結(jié)等問(wèn)題。

(一)訴訪(fǎng)并行,大量涉訴信訪(fǎng)案件被排斥在法定救濟(jì)途徑之外

“訴訪(fǎng)分離”是《信訪(fǎng)工作條例》規(guī)定的信訪(fǎng)工作基本原則,但在實(shí)際運(yùn)行過(guò)程中,仍然存在照單全收、不加甄別以及機(jī)械化“一刀切”轉(zhuǎn)辦的現(xiàn)象。近五年,在信訪(fǎng)處置部門(mén)交轉(zhuǎn)該市兩級(jí)人民法院以及該市兩級(jí)人民法院自行辦理的信訪(fǎng)事項(xiàng)中,涉及民事、行政、刑事等訴訟權(quán)利救濟(jì)類(lèi)的信訪(fǎng)事項(xiàng)占比41.77%,大量本應(yīng)通過(guò)法定訴訟途徑解決的問(wèn)題均涌入了信訪(fǎng)渠道。信訪(fǎng)處置部門(mén)陷入了治理能力弱化與承擔(dān)無(wú)限維穩(wěn)壓力的夾縫之中,從而滋生權(quán)宜性治理策略[5]。對(duì)于正在審理的案件,應(yīng)保證法官充分的自由裁量權(quán)并不受外在因素干擾。啟動(dòng)二審或?qū)徟斜O(jiān)督程序均有明確的法律規(guī)定時(shí)限,并需要當(dāng)事人圍繞訴訟請(qǐng)求投入足夠的精力,但部分信訪(fǎng)人期望通過(guò)官僚科層體系的高度關(guān)注及上層權(quán)力的介入和幫助,實(shí)現(xiàn)信訪(fǎng)指導(dǎo)訴訟審判甚至是代替訴訟審判的訴求,導(dǎo)致大量涉訴信訪(fǎng)案件被排斥在法定救濟(jì)途徑之外。

(二)前清后積,未能從源頭上防止矛盾糾紛

據(jù)調(diào)研,2018—2022年,該市著力提升涉訴初信初訪(fǎng)處理質(zhì)量,周期性開(kāi)展信訪(fǎng)積案化解專(zhuān)項(xiàng)行動(dòng),使涉訴信訪(fǎng)總量逐年下降,2022年較2018年,信訪(fǎng)總量下降了62.1%,但2022年涉訴信訪(fǎng)總量仍突破1000件。這說(shuō)明,防控式化解機(jī)制理念的問(wèn)題與法治環(huán)境不夠優(yōu)化、多元化糾紛解決機(jī)制不健全及訴源治理、訪(fǎng)源治理效果不佳等相互交織在一起,產(chǎn)生了信訪(fǎng)化解前清后積現(xiàn)象[6]。該市未能最大程度地把各類(lèi)矛盾糾紛防患于未然、運(yùn)用非訴訟方式有效化解,導(dǎo)致大量的矛盾糾紛涌入訴訟渠道并引發(fā)信訪(fǎng)。同時(shí),多元解紛的工作合力尚未完全形成,人民調(diào)解、行業(yè)調(diào)解、律師調(diào)解、府院聯(lián)動(dòng)等多元調(diào)處機(jī)制不夠健全,各參與部門(mén)不能及時(shí)化解糾紛,這也造成大量涉訴信訪(fǎng)案件源源不斷流入法院。

(三)多頭交辦,信訪(fǎng)事項(xiàng)重復(fù)辦理

近年來(lái),涉訴信訪(fǎng)渠道日益多樣化,如領(lǐng)導(dǎo)干部接訪(fǎng)、全國(guó)法院信訪(fǎng)管理系統(tǒng)、人民法院申訴信訪(fǎng)平臺(tái)、山東省信訪(fǎng)信息系統(tǒng)等信訪(fǎng)渠道全方位運(yùn)行,且相關(guān)信訪(fǎng)職能單位也設(shè)有人民群眾來(lái)訪(fǎng)接待室、舉報(bào)網(wǎng)站。在現(xiàn)實(shí)生活中,群眾通過(guò)申訴信訪(fǎng)渠道表達(dá)自身訴求時(shí),往往不會(huì)只選擇其中一種方式,而是為達(dá)目的“使出全部招式”,甚至反復(fù)“發(fā)招”,有的還會(huì)“全面撒網(wǎng)”[7]。如此,一個(gè)信訪(fǎng)案件在不被嚴(yán)格審查、篩選、去重的情況下,便會(huì)變成十幾個(gè)甚至幾十個(gè)信訪(fǎng)案件。這就造成在辦理周期內(nèi),有多個(gè)渠道將同一件信訪(fǎng)案件交辦到責(zé)任單位,而許多單位由于缺乏統(tǒng)一、靈活、動(dòng)態(tài)的信訪(fǎng)化解標(biāo)準(zhǔn),致使一件涉訴信訪(fǎng)案件需要多次核查辦理。同時(shí),對(duì)于已化解的案件,因?yàn)樾枰u(píng)估管控,導(dǎo)致部分已經(jīng)化解的信訪(fǎng)案件沉滓泛起,造成司法資源的浪費(fèi)。

(四)協(xié)同不足,大信訪(fǎng)工作格局尚未真正建立

涉訴信訪(fǎng)案件是社會(huì)各種矛盾在司法領(lǐng)域的集中反映,通常是情、法、理等多種問(wèn)題交織,妥善、及時(shí)化解涉訴信訪(fǎng)絕不是靠法院一家、法院一個(gè)部門(mén)就能實(shí)現(xiàn)的。當(dāng)前,各職能部門(mén)對(duì)于涉訴信訪(fǎng)案件基本運(yùn)行邏輯是要求責(zé)任單位“管好自己的門(mén),看好自己的人”。固然,在“屬事”“屬地”原則下,人民法院的化解責(zé)任與屬地政府的穩(wěn)控責(zé)任涇渭分明,但實(shí)際上,在涉訴信訪(fǎng)案件化解運(yùn)行中,人民法院與屬地政府已經(jīng)形成了“捆綁連坐”責(zé)任,因此,應(yīng)建立大信訪(fǎng)工作格局。但在許多地方,人民法院與屬地政府并未意識(shí)到這種責(zé)任,交轉(zhuǎn)辦信訪(fǎng)事項(xiàng)之前,缺乏合理必要的研判篩選機(jī)制,僅根據(jù)信訪(fǎng)人訴求就交轉(zhuǎn)到人民法院,而對(duì)于是否有涉訪(fǎng)審判、是否是正執(zhí)行案件等因素不予考量。

(五)程序空轉(zhuǎn),難以從根本上化解矛盾

當(dāng)前,許多信訪(fǎng)職能部門(mén)由于面臨大量信訪(fǎng)事項(xiàng),不得不采用“門(mén)診醫(yī)生”式工作方式,快速分流信訪(fǎng)案件,導(dǎo)致信訪(fǎng)人覺(jué)得自己的信訪(fǎng)事項(xiàng)沒(méi)有受到認(rèn)真對(duì)待,進(jìn)而對(duì)答復(fù)意見(jiàn)不信服、不接受,轉(zhuǎn)而將信訪(fǎng)事項(xiàng)訴至人民法院。而且,在不少地方,涉訴信訪(fǎng)化解的標(biāo)準(zhǔn)在一定程度上體現(xiàn)為在一個(gè)特殊時(shí)期內(nèi)、一段關(guān)鍵節(jié)點(diǎn)上不會(huì)再信訪(fǎng),并非從長(zhǎng)遠(yuǎn)上確保某一信訪(fǎng)事項(xiàng)真正得以化解,這也會(huì)導(dǎo)致信訪(fǎng)事項(xiàng)再次進(jìn)入訴訟程序,產(chǎn)生程序空轉(zhuǎn)的問(wèn)題。近五年,在該市涉訴信訪(fǎng)案件中,選擇導(dǎo)入司法程序解決的信訪(fǎng)事項(xiàng)占比53.57%,而對(duì)息訴罷訪(fǎng)、幫扶救助、信訪(fǎng)終結(jié)等化解成本高、耗費(fèi)精力大、化解時(shí)間長(zhǎng)的實(shí)質(zhì)性化解方式選擇較少。

三、構(gòu)建善治式涉訴信訪(fǎng)化解機(jī)制的路徑

最高人民法院院長(zhǎng)張軍指出,人民法院要積極融入社會(huì)治理大局,主動(dòng)回應(yīng)社會(huì)需求[8]。信訪(fǎng)治理既要抓末端、治已病,更要抓前端、治未病。這就說(shuō)明,構(gòu)建善治式涉訴信訪(fǎng)化解機(jī)制,應(yīng)建立集系統(tǒng)化預(yù)防、立體化受理、精準(zhǔn)化處置、多元化解紛、科學(xué)化評(píng)價(jià)于一體的信訪(fǎng)治理體系。

(一)建立系統(tǒng)化涉訴信訪(fǎng)預(yù)防機(jī)制

首先,高質(zhì)量開(kāi)展司法建議工作。司法建議是柔性司法,是對(duì)“剛性”判決的重要補(bǔ)充,是人民法院能動(dòng)司法、參與社會(huì)治理的重要方式[9]。在案件審理過(guò)程中,尤其對(duì)于行政糾紛,人民法院可以向有關(guān)部門(mén)主動(dòng)發(fā)出司法建議,促使相關(guān)部門(mén)通過(guò)主動(dòng)糾錯(cuò)化解個(gè)案糾紛,推動(dòng)個(gè)案實(shí)質(zhì)性化解。對(duì)按照法律規(guī)定不屬于人民法院管轄范疇,但確實(shí)存在的現(xiàn)實(shí)問(wèn)題,人民法院在裁定駁回起訴的同時(shí),可以通過(guò)延伸審判職能,向有關(guān)部門(mén)發(fā)出司法建議,以彌補(bǔ)裁判空白。對(duì)于涉及物業(yè)糾紛、涉眾金融等重點(diǎn)領(lǐng)域所引發(fā)的連案、群體案,人民法院在辦理典型案件、特定案件后,可以向有關(guān)主管部門(mén)發(fā)出司法建議,以預(yù)防特定領(lǐng)域的重大風(fēng)險(xiǎn),讓更多糾紛止于未發(fā)。

其次,在法律的自由裁量空間內(nèi)尋求最佳辦案效果。自由裁量是法官根據(jù)法律規(guī)定和法庭查明的事實(shí),在個(gè)人法律意識(shí)支配下作出裁判的過(guò)程,它不僅是法律所賦予的一種權(quán)力,更是法官所應(yīng)承擔(dān)的一種責(zé)任[10]。最佳辦案效果是政治效果、社會(huì)效果、法律效果相統(tǒng)一的直接體現(xiàn),也是人民群眾服判息訴、從根源上預(yù)防信訪(fǎng)的必然要求。法官在辦理具體案件時(shí),要以“如我在訴”的理念進(jìn)行利益衡量,合理控制舉證責(zé)任分配、證據(jù)證明能力的自由裁量,給予當(dāng)事人充足的主張與抗辯空間,并理性解構(gòu)并重構(gòu)事實(shí)判斷或認(rèn)知結(jié)構(gòu),及時(shí)消除非理性因素,確?；玖?chǎng)或直覺(jué)更加趨于理性。要避免為強(qiáng)調(diào)于法有據(jù)而墨守成規(guī),注重具體的、鮮活的、情形各異的個(gè)案,把事實(shí)證據(jù)查清,把裁判理?yè)?jù)講清,實(shí)現(xiàn)案件公正裁判。要注重情景式說(shuō)理,努力使司法審判對(duì)“文本法”的適用,符合包括當(dāng)事人在內(nèi)的人民群眾感受的“內(nèi)心法”,增強(qiáng)判決的可接受性。

(二)建立立體化涉訴信訪(fǎng)受理機(jī)制

首先,領(lǐng)導(dǎo)干部應(yīng)堅(jiān)持接訪(fǎng)、下訪(fǎng)工作導(dǎo)向。領(lǐng)導(dǎo)干部接訪(fǎng),對(duì)于穩(wěn)定上訪(fǎng)群眾的情緒具有積極的作用。領(lǐng)導(dǎo)干部每周應(yīng)在固定時(shí)間坐班接訪(fǎng),人民法院業(yè)務(wù)部門(mén)負(fù)責(zé)人應(yīng)按刑事、民事、商事、行政、執(zhí)行等分類(lèi)坐班接訪(fǎng),并提前將每月接訪(fǎng)安排對(duì)社會(huì)公開(kāi),變信訪(fǎng)、上訪(fǎng)、找訪(fǎng)為接訪(fǎng)、約訪(fǎng)、等訪(fǎng),保證信訪(fǎng)人隨時(shí)找得到人、找得準(zhǔn)人。領(lǐng)導(dǎo)干部還應(yīng)定期下訪(fǎng)和包案督訪(fǎng),通過(guò)直奔基層、直面群眾、直擊矛盾,推動(dòng)解決容易引發(fā)信訪(fǎng)突出問(wèn)題和群體性事件的矛盾糾紛,集中解決長(zhǎng)期積累的重復(fù)信訪(fǎng)和信訪(fǎng)積案,切實(shí)把矛盾糾紛和風(fēng)險(xiǎn)隱患化解在基層、化解在萌芽之中。

其次,應(yīng)堅(jiān)持“有信必復(fù)”。“有信必復(fù)”是讓人民群眾在最短時(shí)間知道寄出的信收到了、誰(shuí)在辦。信訪(fǎng)部門(mén)在接收群眾來(lái)信后7個(gè)工作日內(nèi),應(yīng)給來(lái)信群眾回復(fù)信件移送情況。辦理部門(mén)在接收信訪(fǎng)案件之日起3個(gè)月內(nèi),應(yīng)將信訪(fǎng)案件辦結(jié)并答復(fù)信訪(fǎng)人。另外,針對(duì)群眾來(lái)信背后反映出的深層次原因及反映出的制度短板問(wèn)題,人民法院應(yīng)加強(qiáng)立案、審判、執(zhí)行等建章立制工作,形成補(bǔ)短板、強(qiáng)弱項(xiàng)、堵漏洞的制度機(jī)制。

第三,打造網(wǎng)上信訪(fǎng)主渠道。人民法院應(yīng)依托智慧法院建設(shè),將來(lái)電、來(lái)信、來(lái)訪(fǎng)全部錄入全國(guó)法院信訪(fǎng)管理系統(tǒng),使信訪(fǎng)事項(xiàng)實(shí)現(xiàn)在線(xiàn)流轉(zhuǎn)、信息化管理,全面提升網(wǎng)上信訪(fǎng)效能。同時(shí),打通人民法院內(nèi)、外網(wǎng)應(yīng)用系統(tǒng)信息壁壘和建立數(shù)據(jù)互認(rèn)通道,使外網(wǎng)信訪(fǎng)回溯系統(tǒng)能夠?qū)ι嬖L(fǎng)案件自動(dòng)回填,并反饋到涉訪(fǎng)案件的承辦法官辦公平臺(tái)賬號(hào)內(nèi),方便其及時(shí)在線(xiàn)辦理、答復(fù)和反饋。

(三)建立多元化涉訴信訪(fǎng)解紛機(jī)制

首先,發(fā)揮“一站式”矛盾調(diào)解中心的聯(lián)動(dòng)優(yōu)勢(shì)。近年來(lái),為及時(shí)化解矛盾糾紛、維護(hù)群眾合法權(quán)益,全國(guó)各地紛紛建立“一站式”矛盾糾紛調(diào)解中心。應(yīng)推動(dòng)人民來(lái)訪(fǎng)接待中心、矛盾糾紛調(diào)處中心、法律援助中心等進(jìn)駐“一站式”矛盾調(diào)解中心,完善訴調(diào)、警調(diào)、檢調(diào)、專(zhuān)調(diào)、訪(fǎng)調(diào)“五調(diào)”聯(lián)動(dòng)工作機(jī)制,實(shí)現(xiàn)信訪(fǎng)矛盾、群眾訴求一窗受理、一網(wǎng)通辦、一站解決[11]。同時(shí),“一站式”矛盾調(diào)解中心應(yīng)整合多部門(mén)信息化系統(tǒng)管理端口,打造一體化的信息系統(tǒng)和綜合指揮平臺(tái)。在受理群眾反映的矛盾和糾紛后,矛盾調(diào)解中心能夠運(yùn)行登記流轉(zhuǎn)、協(xié)同化解、結(jié)果反饋于一體的線(xiàn)上線(xiàn)下糾紛化解模式,真正實(shí)現(xiàn)解決矛盾和糾紛“一站通辦”。

其次,堅(jiān)持把非訴訟糾紛解決機(jī)制挺在前面。為堅(jiān)持和發(fā)展新時(shí)代“楓橋經(jīng)驗(yàn)”,各地人民法院訴前調(diào)解機(jī)制日益完善,但部分地方尚未真正形成社會(huì)矛盾糾紛多元預(yù)防調(diào)處化解綜合機(jī)制。應(yīng)堅(jiān)持能動(dòng)司法,改變以往人民法院“單打獨(dú)斗”的做法,把訴調(diào)對(duì)接的“調(diào)”向前延伸,主動(dòng)將司法權(quán)的行使以及解紛功能的發(fā)揮嵌入到黨委領(lǐng)導(dǎo)下的社會(huì)治理大格局之中,推動(dòng)矛盾糾紛化解從碎片治理轉(zhuǎn)向集成治理、被動(dòng)治理轉(zhuǎn)向主動(dòng)治理、突擊治理轉(zhuǎn)向長(zhǎng)效治理、單向治理轉(zhuǎn)向多元治理,真正形成“社會(huì)解紛在前、法院訴訟斷后”的遞進(jìn)式矛盾糾紛分層過(guò)濾體系。

第三,發(fā)揮多元主體的力量。應(yīng)讓更多單位、社會(huì)組織、律師以及人民調(diào)解員等參與涉訴信訪(fǎng)化解工作,發(fā)揮他們的專(zhuān)業(yè)特長(zhǎng),共同促進(jìn)涉訴信訪(fǎng)案件實(shí)質(zhì)性化解。為解決某些信訪(fǎng)人思路混亂、訴求不清的問(wèn)題,應(yīng)落實(shí)律師值班、律師代理申訴信訪(fǎng)制度,讓專(zhuān)業(yè)律師幫助信訪(fǎng)人找準(zhǔn)和理清訴求,提高申訴信訪(fǎng)效率。同時(shí),應(yīng)加大第三方監(jiān)督力度,通過(guò)邀請(qǐng)與案件沒(méi)有利害關(guān)系的人大代表、政協(xié)委員、專(zhuān)家咨詢(xún)委員和來(lái)自不同行業(yè)的人民監(jiān)督員等第三方參與聽(tīng)證,接受第三方監(jiān)督。在聽(tīng)證會(huì)上,讓當(dāng)事人把事說(shuō)清,讓法官把法講透,把是非曲直擺在群眾面前,讓公平正義看得見(jiàn)、聽(tīng)得懂、真實(shí)可信。

(四)建立精準(zhǔn)化涉訴信訪(fǎng)處置機(jī)制

首先,精準(zhǔn)處置信訪(fǎng)事項(xiàng)。要把好關(guān)口,對(duì)信訪(fǎng)事項(xiàng)甄別清、分離準(zhǔn),做好信訪(fǎng)人的解釋說(shuō)明工作及信訪(fǎng)事項(xiàng)的篩選過(guò)濾工作。對(duì)已經(jīng)、正在和應(yīng)當(dāng)通過(guò)審判機(jī)關(guān)或檢察機(jī)關(guān)法律監(jiān)督程序處理的事項(xiàng),不予受理,引導(dǎo)其通過(guò)法定途徑解決訴求。要做好兜底工作,對(duì)于已經(jīng)依法終結(jié)的涉訴信訪(fǎng)事項(xiàng),人民法院應(yīng)當(dāng)及時(shí)將信訪(fǎng)終結(jié)決定書(shū)以及信訪(fǎng)終結(jié)卷宗材料報(bào)同級(jí)黨委政法委備案,實(shí)現(xiàn)信訪(fǎng)事項(xiàng)有序退出。若信訪(fǎng)人仍然不服處理決定,地方黨委、政府及其基層組織包括地方信訪(fǎng)部門(mén),既要尊重生效裁判,對(duì)于終結(jié)信訪(fǎng)事項(xiàng)不再統(tǒng)計(jì)、交辦、通報(bào),同時(shí)也要積極做好信訪(fǎng)人的思想工作,幫助他們理解生效裁判,做到事心雙解,促使信訪(fǎng)人真正息訴息訪(fǎng)。

其次,精準(zhǔn)處置信訪(fǎng)行為。應(yīng)深入推進(jìn)普法工作,以群眾喜聞樂(lè)見(jiàn)的方式開(kāi)展法治宣傳,進(jìn)一步提升普法的實(shí)效性,引導(dǎo)群眾養(yǎng)成用法治思維解決矛盾糾紛的良好習(xí)慣,引導(dǎo)他們正確認(rèn)識(shí)信訪(fǎng)權(quán)利和實(shí)現(xiàn)權(quán)益的途徑。對(duì)于纏訪(fǎng)、鬧訪(fǎng)、重復(fù)訪(fǎng)、越級(jí)訪(fǎng)甚至是違法信訪(fǎng)人,要積極引導(dǎo)他們理性合法地表達(dá)個(gè)人訴求、維護(hù)自身權(quán)益。對(duì)以非正常方式纏訪(fǎng)鬧訪(fǎng)、謀取非法利益、破壞信訪(fǎng)工作秩序與社會(huì)秩序的信訪(fǎng)人,應(yīng)當(dāng)依法嚴(yán)肅處理。通過(guò)精準(zhǔn)處置信訪(fǎng)行為,做到問(wèn)題不累積、矛盾不升級(jí)、風(fēng)險(xiǎn)不擴(kuò)散。

(五)建立科學(xué)化涉訴信訪(fǎng)評(píng)價(jià)機(jī)制

指標(biāo)為治理技術(shù)而非治理工具,應(yīng)避免“按指標(biāo)治理”變成“”被指標(biāo)治理”[12]。信訪(fǎng)工作評(píng)價(jià)可以采用定性評(píng)價(jià)與定量評(píng)價(jià)相結(jié)合、過(guò)程評(píng)價(jià)與結(jié)果評(píng)價(jià)相結(jié)合、總結(jié)性評(píng)價(jià)與發(fā)展性評(píng)價(jià)相結(jié)合的方式,圍繞信訪(fǎng)組織保障、規(guī)范信訪(fǎng)、陽(yáng)光信訪(fǎng)、智慧信訪(fǎng)等,探索建立信訪(fǎng)工作綜合評(píng)價(jià)指標(biāo)框架。其中,可以將“案-訪(fǎng)比”作為涉訴信訪(fǎng)考核的核心指標(biāo),以信訪(fǎng)受理率、辦結(jié)率作為二級(jí)指標(biāo),以信訪(fǎng)總件數(shù)、信訪(fǎng)總?cè)藬?shù)、重復(fù)訪(fǎng)數(shù)量等作為三級(jí)指標(biāo),綜合運(yùn)用信訪(fǎng)單位評(píng)價(jià)、上級(jí)評(píng)議、群眾評(píng)價(jià)、第三方評(píng)價(jià)、階段性評(píng)價(jià)等方式進(jìn)行科學(xué)化評(píng)價(jià)。通過(guò)增加信訪(fǎng)問(wèn)題溝通次數(shù)、回復(fù)率、解決率、總體改善率等指標(biāo),促進(jìn)信訪(fǎng)工作評(píng)價(jià)考核由以人次數(shù)為基礎(chǔ)的信訪(fǎng)責(zé)任追究機(jī)制向科學(xué)合理的績(jī)效考核體系轉(zhuǎn)變,從而推動(dòng)信訪(fǎng)問(wèn)題的解決。

善治式涉訴信訪(fǎng)化解機(jī)制是實(shí)現(xiàn)社會(huì)公共利益最大化的一種社會(huì)治理方式,對(duì)實(shí)現(xiàn)司法公信力與信訪(fǎng)制度人民權(quán)益保護(hù)屬性的良性互動(dòng)具有積極價(jià)值。構(gòu)建善治式涉訴信訪(fǎng)化解機(jī)制并非對(duì)當(dāng)前穩(wěn)控式信訪(fǎng)運(yùn)行機(jī)制予以否定,而是提供一種更具有可操作性與可檢視性的優(yōu)化路徑,以更好地解決群眾之間的矛盾和糾紛,回應(yīng)社會(huì)需求,推進(jìn)基層社會(huì)治理體系和治理能力現(xiàn)代化。