蔡 靜

(中國(guó)共產(chǎn)黨南京市棲霞區(qū)委員會(huì)政法委員會(huì)，江蘇 南京210046)

0 引言

《行政事業(yè)單位內(nèi)部控制規(guī)范(試行)》明確規(guī)定，單位應(yīng)當(dāng)充分運(yùn)用現(xiàn)代科學(xué)技術(shù)手段加強(qiáng)內(nèi)部控制。對(duì)信息系統(tǒng)建設(shè)實(shí)施歸口管理，將經(jīng)濟(jì)活動(dòng)及其內(nèi)部控制流程嵌入單位信息系統(tǒng)中，減少或消除人為操縱因素，保護(hù)信息安全。內(nèi)部控制信息化是指運(yùn)用信息化技術(shù)或手段將控制理念、控制流程、控制方法等要素固化到組織內(nèi)部的信息管理系統(tǒng)中，增強(qiáng)內(nèi)部控制制度的執(zhí)行意識(shí)，提高內(nèi)部控制管理效率，減少人為操作誤差，推動(dòng)內(nèi)部控制體系的科學(xué)化、系統(tǒng)化。

黨的“十九大”報(bào)告提出：要加快建立現(xiàn)代財(cái)政制度，建立權(quán)責(zé)清晰、財(cái)力協(xié)調(diào)、區(qū)域均衡的中央和地方財(cái)政關(guān)系，要建立全面規(guī)范透明、標(biāo)準(zhǔn)科學(xué)、約束有力的預(yù)算制度，全面實(shí)施績(jī)效管理。而各級(jí)行政事業(yè)單位在我國(guó)經(jīng)濟(jì)與發(fā)展中具有重要的地位，要落實(shí)黨中央的要求，離不開(kāi)信息化的有效支撐。當(dāng)前，我國(guó)大部分行政事業(yè)單位均建立了較為完善的內(nèi)部控制體系，但其中大多數(shù)單位內(nèi)部控制信息化尚處于起步階段，內(nèi)部控制信息化水平較低。我國(guó)行政事業(yè)單位內(nèi)部控制信息化的建設(shè)質(zhì)量與運(yùn)用水平，已經(jīng)成為評(píng)價(jià)其內(nèi)部控制體系完善程度的重要指標(biāo)，行政事業(yè)單位全面加強(qiáng)內(nèi)部控制信息化建設(shè)迫在眉睫[1]。

1 行政事業(yè)單位實(shí)現(xiàn)內(nèi)部控制信息化的意義

內(nèi)部控制信息化是綜合運(yùn)用計(jì)算機(jī)、網(wǎng)絡(luò)等現(xiàn)代信息技術(shù)手段，實(shí)現(xiàn)單位內(nèi)部控制管理目標(biāo)的過(guò)程。相比傳統(tǒng)內(nèi)部控制管理模式，主要包括下面幾個(gè)優(yōu)勢(shì)。

1.1 優(yōu)化內(nèi)部控制管理的生存環(huán)境

1)與傳統(tǒng)的管理模式相比，信息化能夠改變單位內(nèi)控制度發(fā)揮作用的外在生存環(huán)境，行政事業(yè)單位的內(nèi)部控制管理架構(gòu)會(huì)趨向扁平化，信息化條件下內(nèi)部控制管理會(huì)更加清晰流暢、平穩(wěn)有效[2]。

2)在信息化管理的大環(huán)境下，信息系統(tǒng)已經(jīng)覆蓋到組織內(nèi)部管理的方方面面，包括計(jì)劃、執(zhí)行、財(cái)務(wù)、人力資源等，都已經(jīng)廣泛地實(shí)現(xiàn)了信息化。在這種信息化趨勢(shì)下，很多監(jiān)督檢查事項(xiàng)都必須與單位的各類信息管理系統(tǒng)緊密結(jié)合，才能適應(yīng)業(yè)務(wù)不斷發(fā)展變化的需要，更好地發(fā)揮防控風(fēng)險(xiǎn)的能力。

1.2 豐富內(nèi)部控制管理的手段

1)在內(nèi)部控制信息化系統(tǒng)中，內(nèi)部控制管理活動(dòng)產(chǎn)生的任何結(jié)果，都產(chǎn)生于系統(tǒng)處理流程，來(lái)源于數(shù)據(jù)分析過(guò)程，若運(yùn)行結(jié)果偏離預(yù)期，恰當(dāng)選用系統(tǒng)搭載的數(shù)據(jù)分析模型或工具，采用流程重構(gòu)或回退，追溯信息處理過(guò)程，能夠分析原因并及時(shí)更正。

2)在內(nèi)部控制管理過(guò)程中，信息化可以將數(shù)據(jù)提取、人工介入、模型添加、關(guān)聯(lián)分析、信息傳遞等重要流程都進(jìn)行備份存儲(chǔ)，信息化使得所有系統(tǒng)操作都可以通過(guò)日志記錄進(jìn)行追溯核查，流程變得更加清晰、流暢，有助于對(duì)單位內(nèi)部控制管理活動(dòng)開(kāi)展非現(xiàn)場(chǎng)監(jiān)督。

1.3 提高內(nèi)部控制管理的質(zhì)量

1)數(shù)據(jù)采集的多樣性和靈活性，通過(guò)信息化系統(tǒng)，運(yùn)用計(jì)算機(jī)及網(wǎng)絡(luò)技術(shù)，可以按需采集內(nèi)部控制管理過(guò)程中的各類數(shù)據(jù)，并按照分析需要存儲(chǔ)在不同區(qū)域內(nèi)。采集數(shù)據(jù)不再受地理地域、專業(yè)領(lǐng)域和工作時(shí)間的限制，還能夠存儲(chǔ)海量數(shù)據(jù)。信息系統(tǒng)在數(shù)據(jù)挖掘、數(shù)據(jù)分析方面具有無(wú)可比擬的功能，當(dāng)行政事業(yè)單位開(kāi)展內(nèi)部控制管理時(shí)，能夠提供全面、精確的信息。

2)信息充分共享，信息化平臺(tái)的搭建，清除了不同部門(mén)和不同管理層之間的障礙，依靠互聯(lián)網(wǎng)技術(shù)，信息能夠綜合集成與充分共享，實(shí)時(shí)傳遞行政事業(yè)單位內(nèi)部控制管理過(guò)程中分配的工作任務(wù)，決策層、管理層和執(zhí)行層都能夠準(zhǔn)確、全面地接收信息并及時(shí)處理，產(chǎn)生的內(nèi)部控制成果信息也能在各個(gè)層面分享，內(nèi)部控制管理決策的執(zhí)行力將明顯提高。

1.4 有助于防范廉政風(fēng)險(xiǎn)

內(nèi)部控制有利于規(guī)范行政事業(yè)單位的權(quán)力運(yùn)行，內(nèi)部控制體系對(duì)科學(xué)有效防范廉政風(fēng)險(xiǎn)十分有幫助。內(nèi)部控制信息化通過(guò)構(gòu)建科學(xué)高效的運(yùn)行機(jī)制，能夠?qū)崿F(xiàn)行政事業(yè)單位業(yè)務(wù)管理與廉政建設(shè)的“雙融雙促”。

1)內(nèi)部控制信息化融入了行政事業(yè)單位政務(wù)審批功能，通過(guò)構(gòu)建分級(jí)授權(quán)審批制度，實(shí)現(xiàn)線上辦理、動(dòng)態(tài)跟蹤進(jìn)度、實(shí)時(shí)反饋等閉環(huán)管理效果。一旦存在違反內(nèi)部控制制度的情況，能夠及時(shí)發(fā)現(xiàn)、及時(shí)處置，防范問(wèn)題擴(kuò)大化。

2)內(nèi)部控制信息化能夠加強(qiáng)對(duì)資金使用全過(guò)程的跟蹤，每一筆支出從申請(qǐng)、審批、使用到績(jī)效評(píng)價(jià)都可以通過(guò)信息化系統(tǒng)實(shí)現(xiàn)，做到了痕跡化管理，實(shí)現(xiàn)“莫伸手，伸手必被捉”管理效果。對(duì)于財(cái)務(wù)支出審批等關(guān)鍵環(huán)節(jié)，確保雙人辦理、材料齊全，有效避免人工辦理帶來(lái)的弊端。

2 當(dāng)前行政事業(yè)單位內(nèi)部控制存在的問(wèn)題及原因

2.1 內(nèi)部控制信息化重視程度低

信息技術(shù)的迅猛發(fā)展已然對(duì)各行各業(yè)的工作模式產(chǎn)生了深刻的影響，但仍有一些行政事業(yè)單位在開(kāi)展內(nèi)部控制管理活動(dòng)時(shí)，依舊遵循傳統(tǒng)的人工管理模式和方法，導(dǎo)致其內(nèi)部控制管理效率低下，效果缺失，極大地制約了行政事業(yè)單位各項(xiàng)工作的順利開(kāi)展。其本質(zhì)的原因在于：一方面，行政事業(yè)單位的內(nèi)部控制管理者受傳統(tǒng)思維方式的制約，對(duì)于內(nèi)部控制信息化認(rèn)識(shí)不足，存在接受難的現(xiàn)象；另一方面，管理者自身對(duì)內(nèi)部控制信息化的重視程度，會(huì)直接傳導(dǎo)給單位的員工，極易導(dǎo)致整個(gè)單位的內(nèi)部控制管理存在信息化盲區(qū)的現(xiàn)象。

2.2 內(nèi)部控制制度執(zhí)行效率低

內(nèi)部控制制度執(zhí)行缺失普遍存在于行政事業(yè)單位的管理中。原因在于，一是在內(nèi)部控制管理的實(shí)際操作過(guò)程中，一些行政事業(yè)單位的崗位責(zé)任制并沒(méi)有進(jìn)行明確的區(qū)分和落實(shí)，尤其是對(duì)于一些重要害崗位人員的權(quán)限設(shè)置與職責(zé)分工的劃分十分模糊，使得不能按照不相容崗位相分離的原則進(jìn)行明確的分工。不同部門(mén)之間應(yīng)采用不同的約束方式，否則會(huì)直接影響內(nèi)部控制機(jī)制的執(zhí)行效果，產(chǎn)生一系列的業(yè)務(wù)操作風(fēng)險(xiǎn)或運(yùn)營(yíng)風(fēng)險(xiǎn)。二是有些單位結(jié)合管理實(shí)際，建立了一系列較為規(guī)范的內(nèi)部控制制度，但未通過(guò)強(qiáng)制的信息化手段(例如密碼解鎖、輪崗交接提示等形式)固化內(nèi)控制度，導(dǎo)致制度執(zhí)行的效率低下，效果欠佳，制度構(gòu)建僅僅停留于表面化和形式化，未真正落到實(shí)處[3]。

2.3 內(nèi)部控制信息集成度低

目前大多數(shù)的行政事業(yè)單位對(duì)內(nèi)部控制的管理僅局限于單項(xiàng)業(yè)務(wù)或單個(gè)部門(mén)，處于相互割裂的狀態(tài)，從表面上看，關(guān)注每項(xiàng)業(yè)務(wù)的漏洞就可以管控所有的風(fēng)險(xiǎn)，實(shí)際確并非如此。雖然每項(xiàng)業(yè)務(wù)都有自身特定的風(fēng)險(xiǎn)，不同業(yè)務(wù)之間會(huì)存在一定的聯(lián)系，但有些業(yè)務(wù)中潛藏的風(fēng)險(xiǎn)是表面無(wú)法發(fā)現(xiàn)的，只能借助不同業(yè)務(wù)之間的聯(lián)系來(lái)實(shí)現(xiàn)風(fēng)險(xiǎn)的深度識(shí)別。目前大多數(shù)行政事業(yè)單位的內(nèi)部控制管理，僅側(cè)重于對(duì)風(fēng)險(xiǎn)實(shí)施事后處理，還未架構(gòu)起各項(xiàng)業(yè)務(wù)之間的聯(lián)系，未充分借助信息化的手段對(duì)潛在的各類風(fēng)險(xiǎn)進(jìn)行科學(xué)的預(yù)測(cè)和有效的應(yīng)對(duì)。內(nèi)部控制信息化可以加強(qiáng)部門(mén)之間的聯(lián)系，實(shí)現(xiàn)信息的有效共享，并且能夠?qū)⒋鎯?chǔ)的各類業(yè)務(wù)數(shù)據(jù)，用于相互驗(yàn)證和校對(duì)，從而實(shí)現(xiàn)對(duì)異常情況的監(jiān)測(cè)和預(yù)警，有助于有效發(fā)揮內(nèi)部控制制度作用。

3 行政事業(yè)單位內(nèi)部控制信息化系統(tǒng)的建設(shè)思路

我國(guó)行政事業(yè)單位內(nèi)部控制信息化建設(shè)應(yīng)當(dāng)將內(nèi)部控制理念、規(guī)范及管理要求嵌入到信息系統(tǒng)設(shè)計(jì)中，以管理流程化、系統(tǒng)共享化、數(shù)據(jù)智慧化、預(yù)警實(shí)時(shí)化的思路，打造科學(xué)有效的內(nèi)部控制信息化系統(tǒng)。

3.1 管理流程化

行政事業(yè)單位內(nèi)部控制信息化主要是行政事業(yè)單位通過(guò)搭建信息管理系統(tǒng)，將單位涉及的內(nèi)部控制要求、規(guī)章管理制度按照流程化管理要求，實(shí)現(xiàn)規(guī)范運(yùn)行。行政事業(yè)單位每一項(xiàng)業(yè)務(wù)都納入到信息系統(tǒng)管理中，整個(gè)業(yè)務(wù)的發(fā)起、流轉(zhuǎn)、審批到監(jiān)督檢查，都通過(guò)信息系統(tǒng)來(lái)管理降低線下操作產(chǎn)生的違規(guī)風(fēng)險(xiǎn)、操作風(fēng)險(xiǎn)等。

3.2 系統(tǒng)共享化

行政事業(yè)單位內(nèi)部控制信息化成功與否的關(guān)鍵在于能否實(shí)現(xiàn)各平臺(tái)之間數(shù)據(jù)的共通互享，既要實(shí)現(xiàn)財(cái)務(wù)管理和業(yè)務(wù)管理的深度融合，又要保證整個(gè)單位層面與各個(gè)業(yè)務(wù)環(huán)節(jié)的數(shù)據(jù)是完整的、一致的，同時(shí)還應(yīng)當(dāng)做好與外部系統(tǒng)數(shù)據(jù)的有效銜接，能夠適應(yīng)外部不同系統(tǒng)對(duì)數(shù)據(jù)傳輸?shù)囊?，將不同口徑的?shù)據(jù)進(jìn)行標(biāo)準(zhǔn)化處理和過(guò)濾，實(shí)現(xiàn)數(shù)據(jù)過(guò)濾、傳輸、儲(chǔ)存、提取及分析的信息化處理，打破部門(mén)、單位之間的信息孤島現(xiàn)象。

3.3 數(shù)據(jù)智慧化

在實(shí)現(xiàn)系統(tǒng)共享化的基礎(chǔ)上，行政事業(yè)單位內(nèi)部控制要適應(yīng)大數(shù)據(jù)、云計(jì)算等信息技術(shù)發(fā)展的需要，不斷朝著智能化、智慧化的方向升級(jí)，實(shí)現(xiàn)海量數(shù)據(jù)的自動(dòng)化過(guò)濾、高速率傳輸、云儲(chǔ)存、智能化提取及分析，提高數(shù)據(jù)挖掘和分析的信息化水平，滿足各類管理報(bào)表的實(shí)時(shí)生成和精準(zhǔn)分析需求，為行政事業(yè)單位管理提供決策支持。

3.4 預(yù)警實(shí)時(shí)化

行政事業(yè)單位內(nèi)部控制信息化主要是幫助單位防范各類廉政風(fēng)險(xiǎn)和內(nèi)控合規(guī)風(fēng)險(xiǎn)。行政事業(yè)單位在建設(shè)內(nèi)部控制信息化系統(tǒng)時(shí)，要充分利用好單位內(nèi)外部的各類數(shù)據(jù)，結(jié)合業(yè)務(wù)特點(diǎn)，設(shè)計(jì)預(yù)警指標(biāo)，動(dòng)態(tài)優(yōu)化預(yù)警閥值，一旦發(fā)現(xiàn)違規(guī)審批等信號(hào)，及時(shí)觸發(fā)預(yù)警，監(jiān)督部門(mén)立刻介入，督促問(wèn)題整改，及時(shí)啟動(dòng)問(wèn)責(zé)程序，實(shí)現(xiàn)動(dòng)態(tài)監(jiān)測(cè)、高效預(yù)警、及時(shí)響應(yīng)的預(yù)警反應(yīng)機(jī)制。

4 我國(guó)行政事業(yè)單位內(nèi)部控制信息化的實(shí)現(xiàn)路徑

4.1 倡導(dǎo)全員參與，建立完善的組織機(jī)構(gòu)

內(nèi)部控制信息化建設(shè)是一項(xiàng)系統(tǒng)工程，不僅需要行政事業(yè)單位“一把手”負(fù)總責(zé)，還需要全員參與，充分調(diào)動(dòng)各層級(jí)和各條線員工的積極性，提高行政事業(yè)單位整體的內(nèi)部控制信息化意識(shí)。行政事業(yè)單位應(yīng)成立專門(mén)的內(nèi)部控制信息化機(jī)構(gòu)，統(tǒng)籌管理單位內(nèi)部控制信息化工作。對(duì)于在信息化建設(shè)過(guò)程中，特別是信息系統(tǒng)數(shù)據(jù)接入或融合過(guò)程中遇到的問(wèn)題，應(yīng)該進(jìn)行廣泛研究討論，選擇合適時(shí)機(jī)開(kāi)展推演測(cè)試，確定最佳解決方案。

4.2 以控制為核心，搭建全面信息化平臺(tái)

行政事業(yè)單位應(yīng)充分評(píng)估現(xiàn)有信息系統(tǒng)的應(yīng)用情況，全面整合現(xiàn)有的業(yè)務(wù)信息系統(tǒng)和財(cái)務(wù)信息系統(tǒng)，有效接入采購(gòu)管理系統(tǒng)、國(guó)庫(kù)支付系統(tǒng)等單位外部系統(tǒng)，搭建以內(nèi)部控制為核心的全面信息化平臺(tái)，提高信息化平臺(tái)的集成性，不僅要實(shí)現(xiàn)全部業(yè)務(wù)的信息化流程，而且要實(shí)現(xiàn)內(nèi)外部信息的集成共享和流程操作的高效便捷[3]。

4.3 借助信息技術(shù)，重塑內(nèi)部控制流程

搭建完成內(nèi)部控制信息化平臺(tái)之后，應(yīng)當(dāng)以信息技術(shù)工具和方法為依托，對(duì)單位的內(nèi)部控制流程進(jìn)行全面梳理。在重塑內(nèi)部控制流程時(shí)，應(yīng)緊跟信息化發(fā)展趨勢(shì)，重新設(shè)計(jì)內(nèi)部控制流程，改變內(nèi)部控制手工流程和信息化流程并行的局面，以信息化控制流程全面替代手工內(nèi)部控制流程，高效整合各層級(jí)、各部門(mén)的控制流程，添加更為便捷的步驟，簡(jiǎn)化復(fù)雜無(wú)用的步驟，形成便捷、高效的內(nèi)部控制流程。

4.4 適應(yīng)內(nèi)外部形勢(shì)，持續(xù)提升信息化水平

內(nèi)部控制信息化平臺(tái)的上線，并不是內(nèi)部控制信息化工作的完結(jié)。隨著政策的變化、業(yè)務(wù)的發(fā)展、技術(shù)的更新，內(nèi)部控制信息化平臺(tái)的整體架構(gòu)、功能模塊也需要進(jìn)行持續(xù)改進(jìn)和優(yōu)化升級(jí)。單位應(yīng)當(dāng)根據(jù)內(nèi)外部環(huán)境的變化，定期對(duì)內(nèi)部控制信息化平臺(tái)的適用性進(jìn)行評(píng)估，當(dāng)出現(xiàn)控制不夠的流程時(shí)，應(yīng)當(dāng)對(duì)該流程進(jìn)行重塑，使單位所有流程的控制狀態(tài)達(dá)到最佳。此外，內(nèi)部控制信息化平臺(tái)，還應(yīng)緊跟大數(shù)據(jù)、云計(jì)算等技術(shù)發(fā)展，在優(yōu)化升級(jí)中積極運(yùn)用新一代信息技術(shù)，提升內(nèi)部控制信息化的層次和水平。

5 結(jié)語(yǔ)

進(jìn)入新時(shí)代，行政事業(yè)單位應(yīng)落實(shí)黨中央決策部署，全面推動(dòng)放管服改革，著力提升服務(wù)水平，向內(nèi)控要質(zhì)量、向科技要效率，加快信息化建設(shè)的步伐。行政事業(yè)單位承擔(dān)著行政管理和服務(wù)的雙重職責(zé)，行政管理的效率對(duì)建設(shè)服務(wù)型政府有著重要的意義，提升內(nèi)部治理水平也是全面深化改革的必然要求。內(nèi)部控制信息化建設(shè)是一項(xiàng)涉及全體人員，覆蓋管理全過(guò)程、全方位信息化的工作，信息化手段和內(nèi)控管理要求需要深度融合到行政事業(yè)單位的每個(gè)業(yè)務(wù)層面、每個(gè)業(yè)務(wù)操作環(huán)節(jié)和流程中。依托信息化手段，不斷優(yōu)化和完善單位的內(nèi)部控制管理，提高單位每一位員工的內(nèi)部控制和風(fēng)險(xiǎn)防范意識(shí)，推動(dòng)內(nèi)部控制制度的有效執(zhí)行，為地區(qū)經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展提供高質(zhì)量行政管理服務(wù)。