萬紅慧 彭博 黎樺

自中共十八大以來，“健康中國”建設(shè)擺在了我國的戰(zhàn)略核心位置。然而“健康中國”宏偉藍(lán)圖的實(shí)現(xiàn)并非易事。當(dāng)前我國正處于醫(yī)藥衛(wèi)生領(lǐng)域改革的關(guān)鍵時期，要想切實(shí)踐行“健康中國”戰(zhàn)略，強(qiáng)有力的法治保障不可或缺。因此，如何以法治思維為“健康中國”戰(zhàn)略的實(shí)施提供法理基礎(chǔ)、以法律手段為“健康中國”戰(zhàn)略的實(shí)施提供保障措施，已成為當(dāng)前“健康中國”建設(shè)亟待解決的重大議題。本文擬以習(xí)近平法治思想為要義，探索“健康中國”戰(zhàn)略法治體系建設(shè)的法理基礎(chǔ)、制度安排以及路徑選擇，期能對全面推進(jìn)中國特色社會主義醫(yī)藥衛(wèi)生法治事業(yè)有所裨益。

一、新時代“健康中國”戰(zhàn)略概述

黨和國家一直秉持人民至上、生命至上的健康理念。特別是自黨的十八大以來，人民健康問題日漸被提上議程；《“健康中國2030”規(guī)劃綱要》（以下簡作《綱要》）為新時代衛(wèi)生與健康工作的開展確立了明確的方針，在這一方針的指引下，人民健康狀況和醫(yī)藥衛(wèi)生水平得到了持續(xù)性的改善和提高。

“健康中國”戰(zhàn)略的實(shí)施，呼應(yīng)了新時代的現(xiàn)實(shí)需求，具有重大的理論價值；從具體內(nèi)容來看，其核心要義主要體現(xiàn)在四個方面：

第一，堅持把人民健康放在優(yōu)先發(fā)展的戰(zhàn)略核心位置。習(xí)近平總書記于2014 年12 月13 日，在江蘇鎮(zhèn)江基層衛(wèi)生院進(jìn)行了深入的調(diào)研和走訪，并對人民健康問題表達(dá)了切實(shí)的關(guān)心，提出要解決好群眾的醫(yī)療衛(wèi)生健康問題。2015年10月，黨的十八屆五中全會從制度安排層面為人民健康的保障提供了政策支持。2016年8月26日，《綱要》在中共中央政治局會議審議通過，該綱要為貫徹落實(shí)十八屆五中全會有關(guān)人民健康的重要舉措指明了方向。2017年10 月，在黨的十九大報告中，習(xí)近平總書記針對人民健康問題進(jìn)一步進(jìn)行了深入的闡釋，人民健康問題被擺在了戰(zhàn)略核心位置。

第二，堅持新時代衛(wèi)生與健康工作的大政方針不動搖。習(xí)近平總書記對我國新時代衛(wèi)生與健康工作提了38 字方針：以基層為重點(diǎn)，以改革創(chuàng)新為動力，預(yù)防為主，中西醫(yī)并重，將健康融入所有政策，人民共建共享。[1]2016 年8 月19 日，全國衛(wèi)生與健康大會順利召開，習(xí)近平總書記指出我國當(dāng)前正處于醫(yī)藥衛(wèi)生行業(yè)改革的關(guān)鍵時期，要切實(shí)做好相關(guān)政策保障，以促進(jìn)改革的順利進(jìn)行。另外本次會上，習(xí)近平總書記提出了“預(yù)防”的重要性。2017 年10 月18日，習(xí)近平總書記在黨的十九大報告中提出：“深化醫(yī)藥衛(wèi)生體制改革，全面建立中國特色基本醫(yī)療衛(wèi)生服務(wù)體系，健全現(xiàn)代醫(yī)院管理制度”和“中西醫(yī)并重”的工作方針[2]，至此具有中國特色的衛(wèi)生健康方針逐漸形成并發(fā)展。

第三，堅持實(shí)現(xiàn)全方位、對生命全程的健康服務(wù)和保障，把健康融入所有政策。“健康中國”的內(nèi)涵，不僅僅只是指對人民身體上的健康的追求，還包括健康環(huán)境、健康經(jīng)濟(jì)以及健康社會等眾多方面的內(nèi)容，如此便形成全方位的健康保障，也正是我們所說的“大健康”概念。在這樣的背景下，就需要更加全面的政策實(shí)施來保障“大健康”的實(shí)現(xiàn)；落實(shí)在法治建設(shè)方面，就是需要制定與頒布一系列配套的法律法規(guī)，構(gòu)建相應(yīng)的、系統(tǒng)性的衛(wèi)生法律保障制度。

第四，堅持以政府為主導(dǎo)，整體保障醫(yī)藥衛(wèi)生事業(yè)的公益屬性，促進(jìn)社會公平正義。政府在醫(yī)藥衛(wèi)生領(lǐng)域起到了關(guān)鍵主導(dǎo)作用，政府的核心主導(dǎo)可以更好地保障醫(yī)藥衛(wèi)生領(lǐng)域的公益屬性，從而促進(jìn)醫(yī)藥衛(wèi)生事業(yè)公平有序發(fā)展。在堅持基本醫(yī)藥衛(wèi)生事業(yè)公益性的基礎(chǔ)之上，也要充分發(fā)揮市場的積極配置作用，正確處理好政府與市場的關(guān)系，合理分配好醫(yī)藥衛(wèi)生領(lǐng)域基本與非基本的關(guān)系，真正做到促進(jìn)醫(yī)藥衛(wèi)生領(lǐng)域的公平正義發(fā)展，才能切實(shí)保障人民健康問題。

而從實(shí)踐價值來看，“健康中國”戰(zhàn)略的實(shí)施具有以下三個方面的重大現(xiàn)實(shí)意義：

第一，“健康中國”建設(shè)是滿足人民健康需求、促進(jìn)社會和諧穩(wěn)定的重要手段。當(dāng)前我國正處于老齡化階段，這一人口年齡結(jié)構(gòu)對我國醫(yī)藥衛(wèi)生保障體系提出了嚴(yán)峻挑戰(zhàn)。雖然我國經(jīng)濟(jì)水平在不斷提升，但是我國國民健康水平并沒有隨著經(jīng)濟(jì)的發(fā)展而相應(yīng)提高，相反當(dāng)前我國醫(yī)藥衛(wèi)生保障體系在很大程度上并不能很好地滿足廣大人民群眾的現(xiàn)實(shí)需求。正因如此，思考應(yīng)如何更好地對醫(yī)藥衛(wèi)生體系進(jìn)行頂層設(shè)計，如何能切實(shí)進(jìn)行更加全面、更具戰(zhàn)略性的對醫(yī)藥衛(wèi)生資源進(jìn)行布局就顯得尤為重要；只有如此，才能更好地通過醫(yī)藥衛(wèi)生體系運(yùn)作去滿足人民群眾全方位、全生命周期的醫(yī)藥衛(wèi)生健康需求。

第二，“健康中國”戰(zhàn)略的實(shí)施，將促進(jìn)人們的健康觀和社會相應(yīng)政策的優(yōu)化。從世界衛(wèi)生組織的規(guī)定來看，健康不僅僅只包含身體方面的內(nèi)容，還包括精神和社會的內(nèi)容。健康不僅僅只是一個醫(yī)學(xué)問題，還涉及個人行為、生活方式以及社會環(huán)境等方方面面的內(nèi)容。伴隨著人民健康需求和健康意識的不斷提高，醫(yī)療服務(wù)不再僅僅停留在“看好病”的層面，而是逐漸拓展到“舒心看病”的精神需求層面，這一現(xiàn)實(shí)轉(zhuǎn)變大大拓展了醫(yī)藥衛(wèi)生服務(wù)領(lǐng)域的范圍，同時也對我國相應(yīng)政策制度的優(yōu)化提出了現(xiàn)實(shí)要求。

第三，健康中國戰(zhàn)略的實(shí)施可以培育民生經(jīng)濟(jì)新的增長點(diǎn)。在“大健康”理念指導(dǎo)下的“健康中國”建設(shè)，包含了方方面面的內(nèi)容，因此只有將健康融入到全方位的政策當(dāng)中，才能切實(shí)推動“健康中國”戰(zhàn)略的施行。在這一過程中，國民健康將得到大力發(fā)展，社會經(jīng)濟(jì)相關(guān)領(lǐng)域也將得到創(chuàng)新和發(fā)展。健康服務(wù)和健康產(chǎn)業(yè)有其自身的特點(diǎn)，利用好健康產(chǎn)業(yè)的特點(diǎn)，將可以很好地推動民生經(jīng)濟(jì)新增長，促進(jìn)我國經(jīng)濟(jì)可持續(xù)性發(fā)展。

從“健康中國”戰(zhàn)略之理論上的核心要義和實(shí)踐價值來看，“健康中國”的建設(shè)不是一蹴而就的，需要一系列系統(tǒng)工程的建設(shè)才能達(dá)成。我們只有全面系統(tǒng)地把握“健康中國”建設(shè)的各項制度內(nèi)涵，才能更好地進(jìn)行協(xié)調(diào)，進(jìn)而解決人民健康的根本問題。在這樣的歷史使命之下，作為在波瀾壯闊的新時代背景下創(chuàng)立的習(xí)近平法治思想，被擺在了“健康中國”制度建設(shè)的核心位置。在新時代“健康中國”戰(zhàn)略施行的當(dāng)下，對習(xí)近平法治思想進(jìn)行系統(tǒng)的梳理，并將其與習(xí)近平同志有關(guān)健康問題的系列思想結(jié)合起來顯得尤為重要；只有深入研究習(xí)近平法治思想，結(jié)合“健康中國”戰(zhàn)略實(shí)施的現(xiàn)實(shí)需求，才能以習(xí)近平法治思想切實(shí)促進(jìn)“健康中國”戰(zhàn)略法治體系的構(gòu)建。

二、習(xí)近平法治思想概述

掌握習(xí)近平法治思想的核心要義，明確其與“健康中國”戰(zhàn)略建設(shè)的關(guān)系和重大意義，才能切實(shí)做到以習(xí)近平法治思想推進(jìn)“健康中國”戰(zhàn)略法治體系的構(gòu)建。

習(xí)近平法治思想的核心要義可主要概括為“十一個堅持”，即堅持黨對全面依法治國的領(lǐng)導(dǎo)；堅持以人民為中心；堅持中國特色社會主義法治道路；堅持依憲治國、依憲執(zhí)政；堅持在法治軌道上推進(jìn)國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化；堅持建設(shè)中國特色社會主義法治體系；堅持依法治國、依法執(zhí)政、依法行政共同推進(jìn)，法治國家、法治政府、法治社會一體建設(shè)；堅持全面推進(jìn)科學(xué)立法、嚴(yán)格執(zhí)法、公正司法、全民守法；堅持統(tǒng)籌推進(jìn)國內(nèi)法治和涉外法治；堅持建設(shè)德才兼?zhèn)涞母咚刭|(zhì)法治工作隊伍；堅持抓住領(lǐng)導(dǎo)干部這個“關(guān)鍵少數(shù)”。[3]可以說，習(xí)近平法治思想的這“十一個堅持”，是推進(jìn)“健康中國”戰(zhàn)略法治體系建設(shè)的理論基礎(chǔ)，也是掌握習(xí)近平法治思想與“健康中國”戰(zhàn)略之間關(guān)系的邏輯起點(diǎn)。

法治實(shí)踐的有效施行離不開正確的法治理論作為引導(dǎo)。習(xí)近平法治思想是對中國特色法治道路的總結(jié)?？梢哉f，習(xí)近平法治思想為“健康中國”戰(zhàn)略的施行提供了法理基礎(chǔ)與法治保障。

三、以習(xí)近平法治思想推進(jìn)“健康中國”戰(zhàn)略法治體系的理論構(gòu)建

（一）以人民健康為核心促進(jìn)“健康中國”戰(zhàn)略法治體系的理論構(gòu)建

習(xí)近平法治思想深刻論述了全面依法治國最廣泛、最深厚的基礎(chǔ)是人民[4]；明確提出堅持人民主體地位，堅持以依法保障人民權(quán)益為根本目的，堅持以維護(hù)社會公平正義為生命線[5]。《綱要》指出，推進(jìn)“健康中國”建設(shè)必須“堅持以人民為中心的發(fā)展思想，……以提高人民健康水平為核心，以體制機(jī)制改革創(chuàng)新為動力”[6]，明確了“健康中國”戰(zhàn)略的核心是保障人民健康；而要在法律上確定和保障以人民為核心這一基礎(chǔ)，要從以下四個方面著手：

第一，通過立法對健康權(quán)予以明確規(guī)定。要想真正做到“保護(hù)人民健康”“增強(qiáng)人民體質(zhì)”需要從法律制度的頂層設(shè)計著手，也即在憲法中明確“健康權(quán)”作為公民的基本權(quán)利的內(nèi)容。在此基礎(chǔ)上，再通過系統(tǒng)性法律制度的構(gòu)建，以及法律具體化的過程來逐步完善健康權(quán)保障的法治體系運(yùn)行。

第二，國家應(yīng)圍繞健康權(quán)，建立健全健康保障法治體系。眾所周知，在衛(wèi)生領(lǐng)域我國已制定頒布了一系列法律法規(guī)，但是這些法律法規(guī)之間并無一個科學(xué)系統(tǒng)的內(nèi)在邏輯體系，而是處于分布零散的狀態(tài)。因此，要想通過法治達(dá)到保障人民健康的根本目的，需要通過頂層設(shè)計，遵循衛(wèi)生法學(xué)以及醫(yī)學(xué)的基礎(chǔ)理論和內(nèi)在邏輯，設(shè)計出我國醫(yī)藥衛(wèi)生領(lǐng)域的法律體系。

第三，政府應(yīng)當(dāng)承擔(dān)起保障健康權(quán)的主要責(zé)任。健康是個人的財富，同時也是民族和國家的資源。政府有責(zé)任發(fā)展醫(yī)療衛(wèi)生事業(yè)、體育事業(yè)、保護(hù)生活和生態(tài)環(huán)境，從而保護(hù)和促進(jìn)公民健康。[7]與此同時，政府也是國家各項法律法規(guī)政策的核心踐行主體，在社會經(jīng)濟(jì)水平不斷發(fā)展的過程中，政府也要提高自身治理能力，在法治的軌道上更好地?fù)?dān)負(fù)起提供相應(yīng)醫(yī)療服務(wù)和醫(yī)療保障的職責(zé)。

第四，以法治促進(jìn)和保障我國醫(yī)藥衛(wèi)生領(lǐng)域改革。當(dāng)前，我國醫(yī)療改革進(jìn)入“深水區(qū)”，諸多困難需要攻克，我國衛(wèi)生法治建設(shè)需要以問題為導(dǎo)向，針對現(xiàn)有問題，出臺有針對性的法律法規(guī)。[8]通過法律手段切實(shí)保障公民健康，全面實(shí)現(xiàn)“強(qiáng)基層、?；尽钡哪繕?biāo)，為全覆蓋的醫(yī)療服務(wù)、分診轉(zhuǎn)診制度、家庭醫(yī)生制度、公平統(tǒng)一的醫(yī)保制度、合理用藥等制度提供科學(xué)有序的法律制度保障。

（二）以憲法權(quán)利為根本促進(jìn)“健康中國”戰(zhàn)略法治體系的理論構(gòu)建

習(xí)近平多次強(qiáng)調(diào)構(gòu)建中國特色社會主義憲法理論，提出全黨全國各族人民要堅定憲法自信、維護(hù)憲法權(quán)威、保證憲法實(shí)施。[9]眾所周知，憲法的核心價值在于公民基本權(quán)利的確認(rèn)與保障，也即現(xiàn)代立憲意義的憲法是以限制國家權(quán)力、保障基本權(quán)利為目的的，這就使得基本權(quán)利規(guī)范在整個現(xiàn)代憲法價值體系中居于核心的位置。[10]二戰(zhàn)以后，人人享有健康的權(quán)利觀念日益凸顯，健康權(quán)一躍成為國際人權(quán)和各國憲法上的公民基本權(quán)利[11]；現(xiàn)如今健康問題已強(qiáng)烈牽動社會方方面面的神經(jīng)，已不僅是個人的事情，還是社會發(fā)展和民族復(fù)興的大事。

“健康權(quán)”內(nèi)涵豐富，其所指既包括“消極人權(quán)”即享有自身健康和身體自由的自由權(quán)，又包括“積極人權(quán)”即平等和及時地獲得與社會經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平相適應(yīng)的基本醫(yī)療服務(wù)和醫(yī)療保障、獲得盡可能高的身體和精神健康水平的權(quán)利。我國民法已從私法的角度明確了公民身體完整和不受侵犯的健康權(quán)及相應(yīng)的侵權(quán)責(zé)任。[12]與此同時，健康權(quán)作為實(shí)施“健康中國”戰(zhàn)略的法治理論基礎(chǔ)，除了要保障公民的健康自由之外，有關(guān)健康獲得和享有的權(quán)利還需要政府、社會、其他組織和專業(yè)人員最大程度的幫助才能實(shí)現(xiàn)。這就要求社會法和公法對有關(guān)健康獲得和健康促進(jìn)的權(quán)利內(nèi)容予以明確和保障。

2019 年12 月28 日全國人大常委會審議通過的《中華人民共和國基本醫(yī)療衛(wèi)生與健康促進(jìn)法》，正是以保障公民健康權(quán)和推動健康中國建設(shè)為宗旨，以醫(yī)療服務(wù)、公共衛(wèi)生服務(wù)和健康促進(jìn)為主線，對所有相關(guān)的醫(yī)療衛(wèi)生主體及其權(quán)利和義務(wù)、醫(yī)療衛(wèi)生體制、醫(yī)療服務(wù)類型、醫(yī)療保險及相關(guān)程序和基本原則進(jìn)行規(guī)范的基礎(chǔ)性法律。而《中華人民共和國憲法》和相關(guān)法律法規(guī)，則把公民健康權(quán)作為一項基本公民權(quán)利，同時也明確規(guī)定了國家和社會在保障公民健康權(quán)方面的職責(zé)。

（三）以公平正義為理念促進(jìn)“健康中國”戰(zhàn)略法治體系的理論構(gòu)建

法治不僅要求完備的法律體系、完善的執(zhí)法機(jī)制、普遍的法律遵守，更要求公平正義得到維護(hù)和實(shí)現(xiàn)。[13]黨的十八大以來，黨和國家豐富和深化了馬克思關(guān)于公正問題的核心是社會生產(chǎn)關(guān)系問題的思想觀點(diǎn)。[14]

在“健康中國”戰(zhàn)略法治體系構(gòu)建過程中，一方面要在健康正義理想目標(biāo)的指導(dǎo)下，通過立法這一法治手段為公平正義的醫(yī)療衛(wèi)生制度建立提供法治保障；另一方面要直面醫(yī)療制度改革中所面臨的種種問題，通過執(zhí)法和司法等法治手段切實(shí)保障公民的各種健康權(quán)利，并以此促成健康領(lǐng)域中非正義問題的糾正，從而推動健康正義的實(shí)現(xiàn)。

公平正義理念在“健康中國”戰(zhàn)略法治體系中的實(shí)現(xiàn)，主要可通過三種機(jī)制來達(dá)成：

一是，通過立法促進(jìn)并保障醫(yī)學(xué)技術(shù)的進(jìn)步。在人類歷史發(fā)展進(jìn)程中，各種最先進(jìn)的醫(yī)學(xué)技術(shù)被不斷用來為人類的生存繁衍與健康服務(wù)。醫(yī)學(xué)科學(xué)技術(shù)被視為維護(hù)和保障公民健康的基礎(chǔ)。正因如此，法律必須為科學(xué)技術(shù)的發(fā)展保駕護(hù)航。2022年1 月1 日，經(jīng)二次修訂的《中華人民共和國科學(xué)技術(shù)進(jìn)步法》正式施行。該法為解決我國科學(xué)技術(shù)領(lǐng)域基礎(chǔ)研究投入不足、基礎(chǔ)研究發(fā)展不全面、支持基礎(chǔ)研究機(jī)制不穩(wěn)定、基礎(chǔ)研究人才不足，以及相關(guān)評價、激勵機(jī)制不完善等問題做出了回應(yīng)。[15]

二是，建立合法透明的衛(wèi)生健康信息傳播途徑。衛(wèi)生健康信息的傳播為衛(wèi)生健康服務(wù)的獲得提供了渠道，要能積極通過法律手段保障衛(wèi)生健康信息傳播渠道的合法透明，才能切實(shí)促進(jìn)衛(wèi)生健康服務(wù)獲得的公平正義。

三是，發(fā)揮民主協(xié)商在衛(wèi)生政策和衛(wèi)生制度制定中的作用。衛(wèi)生政策和衛(wèi)生制度的制定事關(guān)人民群眾的切身利益，通過信息公開與民主協(xié)商治理等制度的保障，讓公眾參與到衛(wèi)生政策與衛(wèi)生制度的制定過程中，切實(shí)把握和堅持人民為本、主權(quán)在民的根本政治原則。加強(qiáng)衛(wèi)生政策決策和衛(wèi)生制度制定的信息公開與民主協(xié)商，弱化以往衛(wèi)生政策與衛(wèi)生制度制定過程中的行政因素，融入多元和開放性的公共審思，達(dá)至共同推進(jìn)衛(wèi)生健康領(lǐng)域公平正義的實(shí)現(xiàn)之目的。

四、以習(xí)近平法治思想推進(jìn)“健康中國”戰(zhàn)略法治體系的制度構(gòu)建

2021 年11 月16 日，中國共產(chǎn)黨首次召開中央全面依法治國工作會議，將習(xí)近平法治思想確立為全面依法治國的指導(dǎo)思想。從此，中國特色社會主義法治實(shí)踐有了體系性的指導(dǎo)思想?！敖】抵袊睉?zhàn)略法治體系的建構(gòu)當(dāng)然也離不開習(xí)近平法治思想的指導(dǎo)。習(xí)近平法治思想作為黨領(lǐng)導(dǎo)法治建設(shè)豐富實(shí)踐和寶貴經(jīng)驗(yàn)的重大理論創(chuàng)新[16]，為健康中國戰(zhàn)略法治體系的制度構(gòu)建提供了思想先導(dǎo)和理論指南。

“健康中國”戰(zhàn)略法治體系的制度建設(shè)還很不完善，如何以法治推動以人民群眾為核心的“健康中國”戰(zhàn)略實(shí)施，如何進(jìn)行戰(zhàn)略布局，如何進(jìn)行合理的制度安排，已經(jīng)成為當(dāng)前亟待解決的問題。由于醫(yī)藥衛(wèi)生問題涉及到國計民生的各個方面，因此必須將工作重點(diǎn)放在重點(diǎn)區(qū)域建設(shè)上，并將相關(guān)區(qū)域內(nèi)容制度化、法治化。概言之，“健康中國”戰(zhàn)略的施行，依賴核心醫(yī)藥衛(wèi)生領(lǐng)域的基本制度安排，這主要包括分級診療制度、現(xiàn)代醫(yī)院管理制度、全民醫(yī)保制度、藥品供應(yīng)保障制度以及綜合監(jiān)管制度等[17]；而所面臨的當(dāng)務(wù)之急，則是如何通過法律制度的建設(shè)來推動醫(yī)療衛(wèi)生制度的法治化進(jìn)程，從而促進(jìn)“健康中國”戰(zhàn)略法治體系的構(gòu)建。

（一）加強(qiáng)以基層為核心推動分級診療制度的法律化

長久以來，我國醫(yī)療資源配置呈現(xiàn)“向大城市大醫(yī)院集中”的趨勢。這一趨勢和現(xiàn)象并不符合“健康中國”之“滿足人民健康需求、促進(jìn)社會和諧穩(wěn)定”的戰(zhàn)略目標(biāo)。分級診療制度設(shè)立的初衷是針對基層醫(yī)療資源匱乏的現(xiàn)實(shí)困境。自2009年，新醫(yī)改中提出分級診療制度，到2013 年《關(guān)于推進(jìn)分級診療制度建設(shè)的指導(dǎo)意見》出臺，再到2020 年的《健康促進(jìn)法》頒布，我國的分級診療法律制度逐步完善。但這并不意味著分級診療制度法律化的完成，相關(guān)配套機(jī)制及法律制度并未完善，系統(tǒng)的分級診療法律制度有待加強(qiáng)——分級診療制度的法律化面臨三大法律困境：一是，分級診療與患者自由選擇權(quán)之間的矛盾；根據(jù)法理和倫理基礎(chǔ)，人人都應(yīng)享有自主決定自己身體的權(quán)利。[18]對于患者來說，面對疾病困擾想追求優(yōu)質(zhì)醫(yī)療無可厚非。分級診療與患者自由選擇權(quán)矛盾的根本在于醫(yī)療資源配置的不公平。只有切實(shí)通過法律手段保障醫(yī)療資源的有序配置，保障基層醫(yī)護(hù)人員的基本權(quán)益，才能真正實(shí)現(xiàn)分級診療制度設(shè)立時的初衷，實(shí)現(xiàn)醫(yī)療資源配置的公平有序。二是，分級診療與患者知情同意權(quán)之間的配合。分級診療制度的有效運(yùn)行依賴轉(zhuǎn)診行為，轉(zhuǎn)診行為直接涉及患者的生命安全，為確?；颊叩纳】禉?quán)益，醫(yī)療機(jī)構(gòu)應(yīng)嚴(yán)格遵守各項告知義務(wù)，保障患者及其家屬的知情同意權(quán)。三是，與分級診療相配套的其他制度機(jī)制的完善。分級診療制度的有效運(yùn)行離不開轉(zhuǎn)診制度中責(zé)任機(jī)制的明晰。只有切實(shí)通過法律手段厘清各級醫(yī)療機(jī)構(gòu)間的職責(zé)范圍，才能保障轉(zhuǎn)診渠道的暢通無阻，以實(shí)現(xiàn)分級診療的落地施行。另外，通過立法方式完善基層醫(yī)療報銷機(jī)制，讓更多的小病、慢病首診落在基層。再者，加強(qiáng)對基層醫(yī)護(hù)人員權(quán)益的保障，只有基層醫(yī)護(hù)人員的人事和薪酬制度得到法律保障，才能讓更多的醫(yī)護(hù)人員愿意留在基層。綜上所述，分級診療制度的法律化就是要以法律手段加強(qiáng)和保障基層醫(yī)療服務(wù)，促進(jìn)“以人民為核心”“強(qiáng)基層保基層”的良性就醫(yī)秩序。

（二）以公益屬性為理念推動公立醫(yī)院管理的法律化

黨的十八屆五中全會提出，推進(jìn)“健康中國”建設(shè)，深化醫(yī)藥衛(wèi)生體制改革，建立覆蓋城鄉(xiāng)的基本醫(yī)療衛(wèi)生制度和現(xiàn)代醫(yī)院管理制度。[19]醫(yī)療機(jī)構(gòu)特別是公立醫(yī)院在健康中國戰(zhàn)略中發(fā)揮著主體性和決定性作用。當(dāng)前我國正處在醫(yī)院改革的關(guān)鍵時期，醫(yī)院發(fā)展過程中面臨的許多問題都還未能達(dá)成共識。在改革不斷進(jìn)入深水區(qū)的過程中，亟待通過法律手段明晰公立醫(yī)院的法律地位，推動公立醫(yī)院外部和內(nèi)部管理制度的規(guī)范化，以達(dá)到滿足人民日益增長的醫(yī)療衛(wèi)生需求的目的。醫(yī)療機(jī)構(gòu)的公益屬性無可爭議，公益性意味著醫(yī)療機(jī)構(gòu)的服務(wù)和功能必須以人民健康為核心，意味著其營利不得用于其經(jīng)營者分紅或轉(zhuǎn)投其他機(jī)構(gòu)或領(lǐng)域，但可以用來更新其設(shè)備等必要的發(fā)展條件，以及提升其工作者的待遇。[20]法律應(yīng)當(dāng)為保障公立醫(yī)院的公益屬性提供相應(yīng)的財務(wù)和管理規(guī)制，為公立醫(yī)院的不斷發(fā)展保駕護(hù)航。當(dāng)前我國醫(yī)院外部管理面臨的核心法律問題有三：一是，缺乏一部專門的醫(yī)院管理方面的法律規(guī)范，當(dāng)前我國雖然有《執(zhí)業(yè)醫(yī)師法》《醫(yī)療機(jī)構(gòu)管理條例》等法律法規(guī)，但相關(guān)內(nèi)容只涉及醫(yī)療機(jī)構(gòu)管理的部分內(nèi)容。正是由于醫(yī)院管理“上位法”的缺失，導(dǎo)致現(xiàn)實(shí)操作中困難重重。二是，與醫(yī)院管理相配套的其他法律機(jī)制的不完善。主要涉及醫(yī)療保險制度和藥品及醫(yī)療器械管理制度。當(dāng)前我國醫(yī)療保險存在管理分散、管辦不分、專業(yè)性不強(qiáng)等問題。針對這些弊端有必要通過相關(guān)立法來完善我國的醫(yī)療保險制度。另一方面，藥品及醫(yī)療器械作為醫(yī)療行為的工具，直接關(guān)涉整個醫(yī)療的安全有效問題。我國目前雖已在藥品研發(fā)、臨床試驗(yàn)以及生產(chǎn)領(lǐng)域方面制定頒布了不少法律法規(guī)和政策，但仍有不少環(huán)節(jié)亟待改善，建立系統(tǒng)完善的藥品及醫(yī)療器械管理法律規(guī)范是當(dāng)務(wù)之急。三是，公立醫(yī)院法人屬性不明確，管辦未能分離。公立醫(yī)院的監(jiān)管可分為行業(yè)監(jiān)管和運(yùn)行監(jiān)管。當(dāng)前無論是行業(yè)監(jiān)管還是運(yùn)行監(jiān)管均有相應(yīng)法律法規(guī)政策進(jìn)行規(guī)范，但鑒于主管機(jī)構(gòu)分散，管辦未能分離，使得法律手段更多起到監(jiān)督控制的作用而未能發(fā)揮其促進(jìn)發(fā)展的作用，公立醫(yī)院自身專業(yè)業(yè)務(wù)及管理運(yùn)轉(zhuǎn)能力未能得到有效發(fā)揮。與此同時，我國醫(yī)院內(nèi)部管理面臨的核心問題有三：一是，醫(yī)院缺乏實(shí)際自主管理權(quán)，政府的過度行政干預(yù)影響了醫(yī)院的日常運(yùn)行和管理效率。二是，編制管理和薪酬制度有待完善。完善的編制管理和薪酬制度將有助于促進(jìn)醫(yī)務(wù)人員的流動，激發(fā)醫(yī)務(wù)人員的工作積極性。三是，醫(yī)療質(zhì)量與安全管理方面存在困境。醫(yī)療質(zhì)量與安全管理是醫(yī)療行為的核心，應(yīng)加強(qiáng)基礎(chǔ)質(zhì)量管理，保證醫(yī)療安全；加強(qiáng)院內(nèi)管理，提升患者滿意度。上述三方面都有待通過系統(tǒng)的法律制度予以完善和規(guī)制。

（三）以保障健康為目標(biāo)推動醫(yī)療保障制度的法律化

“健康中國”戰(zhàn)略的實(shí)施離不開社會保障制度體系的支撐，而社會保障制度體系中的醫(yī)療保障制度則是健康促進(jìn)的核心。第十三屆全國人民代表大會第一次會議批準(zhǔn)的《國務(wù)院機(jī)構(gòu)改革方案》規(guī)定，組建國家醫(yī)療保障局，作為國務(wù)院直屬機(jī)構(gòu)。[21]當(dāng)前要切實(shí)發(fā)揮國家醫(yī)療保障局的作用，必須將法治放在一個更高的位置。《中華人民共和國社會保險法》于2010年10月28日頒布，并于2011年7月1日起施行。與該法相配套的有國務(wù)院及其相關(guān)部門先后制定的《社會保險費(fèi)征繳暫行條例》（1999年）、《實(shí)施〈中華人民共和國社會保險法〉若干規(guī)定》（2011 年，人力社保部）、《社會保險個人權(quán)益記錄管理辦法》（2011 年人力社保部）、《社會保險基金先行支付暫行辦法》（2011年人力社保部）、《社會保險費(fèi)申報繳納管理規(guī)定》（2013 年人力社保部）和《欺詐騙取醫(yī)療保障基金行為舉報獎勵暫行辦法》（2018 年國家醫(yī)保局）等行政規(guī)章和規(guī)范性文件。[22]但我國醫(yī)療保障事業(yè)的改革任重而道遠(yuǎn)，應(yīng)當(dāng)堅持以人民為中心，大力推進(jìn)醫(yī)療保險法治化道路，促進(jìn)健康中國戰(zhàn)略的實(shí)施。

（四）以安全有效為標(biāo)準(zhǔn)推動藥品和醫(yī)療器械供應(yīng)保障制度的法律化。

藥品和醫(yī)療器械是現(xiàn)代醫(yī)學(xué)治病救人過程中不可或缺的部分。藥品和醫(yī)療器械的安全有效直接關(guān)涉人民的生命安全問題。當(dāng)前我國面臨著藥品審批嚴(yán)重積壓、藥品臨床實(shí)驗(yàn)數(shù)據(jù)造假、仿制藥頻出等現(xiàn)實(shí)問題，亟待通過法律制度創(chuàng)新，保障和推動藥品監(jiān)管管理，構(gòu)建系統(tǒng)科學(xué)的藥品監(jiān)督管理法律體系。1984 年第一部《中華人民共和國藥品管理法》（以下簡作《藥品管理法》）制訂出臺，我國藥品監(jiān)管體系初步形成；2001 年《藥品管理法》歷經(jīng)第一次修訂，監(jiān)管重心由原來的單一轉(zhuǎn)向雙重；2013年和2015年《藥品管理法》再經(jīng)修訂，監(jiān)管職能全面改革，市場監(jiān)管開放施行。[23]隨著藥品市場經(jīng)濟(jì)的不斷發(fā)展，當(dāng)前藥品監(jiān)管法律機(jī)制還需進(jìn)一步完善：醫(yī)療機(jī)構(gòu)藥品監(jiān)管有待納入系統(tǒng)監(jiān)管機(jī)制，藥品電子交易的經(jīng)濟(jì)限制有待放開，處方藥與非處方藥有待進(jìn)行分類管理，各政府部門對藥品的管理有待統(tǒng)一協(xié)調(diào)。[24]

五、以習(xí)近平法治思想推進(jìn)“健康中國”戰(zhàn)略法治體系的路徑構(gòu)建

（一）堅持中國共產(chǎn)黨領(lǐng)導(dǎo)的衛(wèi)生健康法治道路

近代中國積貧積弱，加上戰(zhàn)爭、瘟疫不斷，當(dāng)時中國人民的體質(zhì)不容樂觀，甚至被西方人稱為“東亞病夫”。據(jù)統(tǒng)計資料載，二十世紀(jì)四十年代整個國家新生兒夭折率為五分之二，人均預(yù)期壽命僅為35歲，居全球最低水平之一。[25]當(dāng)時的醫(yī)學(xué)泰斗和知識精英通過不懈努力，還是未能改變絕大多數(shù)中國人的健康問題。經(jīng)過長期的探索后，人們意識到必須要有一個黨，一個偉大的黨來領(lǐng)導(dǎo)人民建立一個人民當(dāng)家做主的制度，以切實(shí)解決現(xiàn)實(shí)問題。二十世紀(jì)四十年代，中華蘇維埃共和國建立了臨時中央政府，并設(shè)立了衛(wèi)生局，專門負(fù)責(zé)衛(wèi)生工作。中央蘇區(qū)時期的衛(wèi)生管理體制包括兩個方面：一是，部隊在中央軍委設(shè)立總衛(wèi)生部；二是，在內(nèi)務(wù)部，設(shè)立衛(wèi)生管理局，在省縣設(shè)立衛(wèi)生部，到基層設(shè)立衛(wèi)生科。1933 年11 月，毛澤東在江西省長岡鄉(xiāng)，開展農(nóng)村社會調(diào)查，他在調(diào)查報告中強(qiáng)調(diào)“疾病是蘇區(qū)中一大仇敵，因?yàn)樗鼫p弱我們的革命力量，發(fā)動廣大群眾的衛(wèi)生運(yùn)動，減少疾病以至消滅疾病，是每個鄉(xiāng)蘇維埃的責(zé)任”。1934年3月，在中央蘇區(qū)成立了中央防疫委員會，并頒布《傳染病預(yù)防條例》，開展了以預(yù)防疾病為目的的群眾性衛(wèi)生運(yùn)動。至此我國人民衛(wèi)生事業(yè)端倪初現(xiàn)。

在黨的正確指導(dǎo)方針下，基本的衛(wèi)生保健體系已在全國建立。這一時期我國衛(wèi)生工作的原則主要是：工農(nóng)兵和預(yù)防，中西醫(yī)結(jié)合，把衛(wèi)生工作和群眾運(yùn)動聯(lián)系起來?！霸谒捻椩瓌t的指導(dǎo)下，我國在計劃經(jīng)濟(jì)時期建立起了由國家直接舉辦的三級衛(wèi)生服務(wù)機(jī)構(gòu)體系、預(yù)防為主的公眾健康系統(tǒng)、城鄉(xiāng)醫(yī)療衛(wèi)生系統(tǒng)、全國統(tǒng)一調(diào)撥、中西醫(yī)結(jié)合的醫(yī)學(xué)系統(tǒng)?！盵26]而此后隨著經(jīng)濟(jì)體制的改革我國對原有的醫(yī)療衛(wèi)生體制也進(jìn)行了改革，大致來說我國醫(yī)療體制改革歷經(jīng)了市場化階段和回歸公益性兩個階段。

在以市場為導(dǎo)向的改革中，衛(wèi)生系統(tǒng)發(fā)生了重大轉(zhuǎn)變，與此同時，諸多新的難題也隨之產(chǎn)生。2005年，劉新明作為衛(wèi)生部的政策和法規(guī)司司長談及當(dāng)代現(xiàn)存的就醫(yī)困難問題，其根本原因是衛(wèi)生保健不能夠平等對待和低效率的醫(yī)療資源分配。根治這些問題，主要依靠政府，而非以市場為導(dǎo)向的醫(yī)療體系。2007 年，十七屆全國人大報告提出“堅持公立醫(yī)療服務(wù)的公益性”。十八大以來，習(xí)近平同志始終堅持以人民為核心地位，把時刻謹(jǐn)記人民的權(quán)益作為發(fā)展的根本，提出以基層為本，以改革創(chuàng)新為催化劑，注重預(yù)防、中西醫(yī)結(jié)合，視健康為首要。

總之中國共產(chǎn)黨成立一百年來，帶領(lǐng)人民實(shí)現(xiàn)了衛(wèi)生健康條件從無到有，從有到優(yōu)，從積貧積弱到全民健康，從缺醫(yī)少藥到援助別國。中國共產(chǎn)黨的強(qiáng)大領(lǐng)導(dǎo)才能使我們從原來的任人宰割到現(xiàn)在的富強(qiáng)。唯有堅持中國共產(chǎn)黨的指導(dǎo)方針，才能戰(zhàn)勝改革道路上的艱難險阻，從而走向富強(qiáng)。中國共產(chǎn)黨始終堅持站在群眾的角度思考問題，把廣大人民團(tuán)結(jié)起來擰成一股勁，調(diào)動各方面的積極性，以實(shí)現(xiàn)全民族的偉大復(fù)興。中國共產(chǎn)黨的領(lǐng)導(dǎo)，是實(shí)現(xiàn)國家治理體系現(xiàn)代化和治理能力現(xiàn)代化的重要保證。我們的社會主義政治體制最大的特點(diǎn)就是要始終保持全局的統(tǒng)籌協(xié)調(diào)。衛(wèi)生事業(yè)要發(fā)展，離不開中國共產(chǎn)黨的堅定領(lǐng)導(dǎo)。

（二）堅持中國特色的衛(wèi)生健康法治道路

黨的興衰取決于能否解決好道路問題。習(xí)總書記談及，我們要堅定不移地走正確的道路，才能實(shí)現(xiàn)全面的法治。如果我們的方向是錯誤的，那么任何的要求和行動都是徒勞的。走什么樣的法治之路，要給整個社會一個準(zhǔn)確的信號，為全面推進(jìn)依法治國指明正確的方向，使全黨、全國各族人民認(rèn)識和行動起來。堅持踐行中國特色的社會主義道路是中國的必經(jīng)之路，堅持“以人民為核心”的健康道路。堅持以人為本，這不僅是“健康中國”的核心內(nèi)容，更是構(gòu)建法治中國的重要內(nèi)容。全面依法執(zhí)政，最深層的根源在于人民，我們要堅持為民服務(wù)、為民勞動。在全面依法治國過程中，要切實(shí)體現(xiàn)人民的利益，體現(xiàn)人民的意愿，維護(hù)人民的權(quán)益，促進(jìn)人民的幸福。以維護(hù)公民權(quán)利為根本宗旨，推進(jìn)依法治國。所以，建設(shè)一個健康中國的戰(zhàn)略和法治體系，就必須以保護(hù)人民的利益為出發(fā)點(diǎn)?！稇椃ā分忻鞔_規(guī)定了“發(fā)展醫(yī)療、保障人民健康”“增強(qiáng)人民體質(zhì)”。各級政府都要主動擔(dān)負(fù)起對健康權(quán)利的尊重與保護(hù)，以推動醫(yī)療改革，增進(jìn)民眾的健康幸福。

遵循“大健康”的發(fā)展理念。大健康理念是黨和國家對我國醫(yī)療衛(wèi)生發(fā)展進(jìn)程的歷史總結(jié)，是伴隨現(xiàn)代醫(yī)學(xué)理論發(fā)展而形成的新理念。傳統(tǒng)醫(yī)學(xué)、醫(yī)學(xué)教育以及醫(yī)療體制的導(dǎo)向和重心都主要傾向于疾病的治療。但是進(jìn)入20世紀(jì)和21世紀(jì)以來，社會物質(zhì)生活、社會生活方式以及社會結(jié)構(gòu)都發(fā)生了極大的變化，慢性病成為威脅健康導(dǎo)致死亡的重要原因。正因如此，人們開始反思主要針對“疾病治療”的傳統(tǒng)醫(yī)學(xué)模式，“預(yù)防醫(yī)學(xué)”逐漸受到重視，醫(yī)療體制逐漸向預(yù)防機(jī)制轉(zhuǎn)變。然而要想真正把“大健康”的理念落到實(shí)處還需要法律制度的保駕護(hù)航。首先，應(yīng)將“大健康”的理念作為基本原則通過法律加以規(guī)定。其次，通過法律手段引導(dǎo)人們養(yǎng)成良好的生活作息，督促人們改變不健康的行為習(xí)慣。再次，通過立法促進(jìn)以治病為中心的醫(yī)療衛(wèi)生服務(wù)與以預(yù)防為中心的公共衛(wèi)生服務(wù)的融合，打破預(yù)防與治療的二元壁壘。最后，通過法律手段保障大健康理念信息的科學(xué)有效傳播。

明確“健康優(yōu)先”的戰(zhàn)略發(fā)展原則。健康是人的全面發(fā)展，是人的根本生活，是民族興盛的重要象征，也是大家的期望。《綱要》將“健康優(yōu)先”作為基本方針。然而從理論上談“健康優(yōu)先”看似容易，但在實(shí)踐當(dāng)中“健康優(yōu)先”往往容易被“經(jīng)濟(jì)利益”“效率優(yōu)先”等因素覆蓋。正因如此“健康優(yōu)先”的原則需要通過相應(yīng)的法律措施予以保障。首先應(yīng)通過法律明確規(guī)定國家在進(jìn)行一些重大決策之前有必要進(jìn)行相應(yīng)的健康評估。只有通過科學(xué)評估、公證程序、尋求共識，才能真正實(shí)現(xiàn)健康進(jìn)萬策，落實(shí)“健康優(yōu)先”的原則。其次，通過法律手段明確政府責(zé)任，保障“健康優(yōu)先”原則的順利施行。最后，通過行政監(jiān)管等法律手段保障醫(yī)療產(chǎn)品和醫(yī)療服務(wù)的優(yōu)質(zhì)安全。

強(qiáng)調(diào)“政府責(zé)任及市場參與”的責(zé)任體制。歷經(jīng)市場化以及回歸公益屬性的衛(wèi)生醫(yī)療改革歷程，我們既取得了成就也要看到問題。政府應(yīng)當(dāng)切實(shí)做好頂層設(shè)計以構(gòu)建一個系統(tǒng)高效的醫(yī)療運(yùn)行體制。與此同時，也不能完全否定市場的作用，畢竟隨著市場經(jīng)濟(jì)的不斷發(fā)展，我們也看到了計劃經(jīng)濟(jì)時代醫(yī)療衛(wèi)生服務(wù)的滯后性，在改革之初，市場的競爭與效率的確為醫(yī)療事業(yè)的發(fā)展注入了新的能量與生機(jī)。但是，醫(yī)療衛(wèi)生的公益屬性，決定了醫(yī)療衛(wèi)生道路不能只強(qiáng)調(diào)一方，應(yīng)當(dāng)強(qiáng)化政府的頂層設(shè)計和支持鼓勵引導(dǎo)作用，與此同時積極鼓勵市場和社會力量有序參與進(jìn)來，政府和市場在法治的有序規(guī)范之下，以公益屬性為導(dǎo)向，為實(shí)現(xiàn)“健康中國”的發(fā)展宗旨，攜手并進(jìn)。

（三）堅持中西醫(yī)結(jié)合的衛(wèi)生健康法治道路

中國共產(chǎn)黨歷來重視祖國的中醫(yī)遺產(chǎn)，并為保護(hù)、傳承、發(fā)展中藥事業(yè)而不懈奮斗。1928年，毛澤東在紅軍醫(yī)院建設(shè)中，提出“中西兩法治療”的重要原則。1950 年8 月，新中國成立后召開了第一次全國衛(wèi)生大會，確立了“中西醫(yī)相結(jié)合”的衛(wèi)生工作方針。在1955 年12 月，衛(wèi)生部成立了中醫(yī)研究院，進(jìn)一步發(fā)展了中醫(yī)事業(yè)。1982 年4 月，國家層面的中醫(yī)醫(yī)院和高等中醫(yī)教育工作會議召開，在這次會議當(dāng)中，國家將發(fā)展中醫(yī)藥提到了國家發(fā)展的重要位置。2007 年，在黨的第十七次全國代表大會上，黨和國家提出要大力扶持和發(fā)展中醫(yī)藥，做到中西醫(yī)并重。2009 年，在《國務(wù)院關(guān)于扶持和促進(jìn)中醫(yī)藥事業(yè)發(fā)展若干意見》中，黨和國家對如何具體促進(jìn)中醫(yī)藥事業(yè)的發(fā)展進(jìn)行了全面系統(tǒng)的闡釋。黨的十八大以來，中醫(yī)藥事業(yè)的發(fā)展更是被黨和國家擺在了核心突出位置。自2016 年以來，隨著《中華人民共和國中醫(yī)藥法》《中醫(yī)藥發(fā)展戰(zhàn)略規(guī)劃綱要（2016—2030年）》以及《綱要》等政策法律法規(guī)的相繼出臺，中醫(yī)藥事業(yè)的發(fā)展迎來了法治化發(fā)展的新時期。

（四）堅持?；緩?qiáng)基層的衛(wèi)生健康法治道路

《國務(wù)院辦公廳關(guān)于建立健全基層醫(yī)療衛(wèi)生機(jī)構(gòu)補(bǔ)償機(jī)制的意見》于2021 年頒布，這一意見從國家層面對基礎(chǔ)醫(yī)療問題作出了詳細(xì)具體的回應(yīng)。與此同時，為了進(jìn)一步推動基層醫(yī)療改革，還出臺了《關(guān)于鞏固完善基本藥物制度和基層運(yùn)行新機(jī)制的意見》，從藥品管理方面為基層醫(yī)療改革提供了支持。在此基礎(chǔ)之上，要想真正推動基層醫(yī)療改革，管理體制改革、人事分配制度的完善、配套機(jī)制的建立都必不可少。目前“以基層為重點(diǎn)”是關(guān)于基本醫(yī)療衛(wèi)生和健康促進(jìn)方法的一個重要目標(biāo)，這是新時期我國衛(wèi)生和健康工作的一個重要指標(biāo)。對《健康促進(jìn)法》的內(nèi)容來說，法律明確規(guī)定國家將大力支持基層建設(shè)，給予人力、物力、財力等多方面支援，以求用最快的速度促進(jìn)基層的發(fā)展。一方面，基層作為國家在制定規(guī)劃目標(biāo)和分配醫(yī)療人員及醫(yī)療物資等醫(yī)療資源的重中之重是法律所明確規(guī)定的，這對于基層特別是艱苦貧困偏遠(yuǎn)地區(qū)加強(qiáng)醫(yī)療衛(wèi)生和公共衛(wèi)生方面的服務(wù)來說是一個福音，是一項極為有利的規(guī)定。而在另一方面，法律也明確規(guī)定了要從國家層面建立專業(yè)醫(yī)療衛(wèi)生人員定期下到基層及艱苦貧困偏遠(yuǎn)地區(qū)為當(dāng)?shù)厝嗣襁M(jìn)行醫(yī)療衛(wèi)生服務(wù)的制度；提高鄉(xiāng)村醫(yī)生的福利待遇，對鄉(xiāng)村醫(yī)生的養(yǎng)老政策和多渠道補(bǔ)助政策進(jìn)行完善，并拓展其職業(yè)發(fā)展前景，建立“縣鄉(xiāng)村”上下貫通的職業(yè)晉升發(fā)展機(jī)制。