龍玉其

(首都師范大學 管理學院，北京 100089)

社會保障治理現(xiàn)代化是社會保障發(fā)展的重要目標，也是國家治理現(xiàn)代化的重要內(nèi)容，完善覆蓋全民的社會保障體系是實現(xiàn)國家治理現(xiàn)代化的重要任務。黨的十八屆三中全會開啟了全面深化改革的新征程，提出全面深化改革的總目標是完善和發(fā)展中國特色社會主義制度，推進國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化。黨的十九屆四中全會就堅持和完善中國特色社會主義制度、推進國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化作出了新的部署。黨的二十大進一步明確了2035年和本世紀中葉實現(xiàn)國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化的戰(zhàn)略部署。

一、社會保障治理能力現(xiàn)代化：文獻述評與概念解析

(一)文獻述評

在治理現(xiàn)代化的話語體系與現(xiàn)實背景下，社會保障治理現(xiàn)代化的相關問題引起眾多學者關注。童星認為社會保障屬治國理政之基，社會保障與社會治理同為和諧社會構建中密不可分、相輔相成的“兩翼”[1]。一些學者嘗試對社會保障治理能力現(xiàn)代化的概念進行理解。龍玉其認為社會保障治理能力現(xiàn)代化要求社會保障的多元主體充分整合和運用各類社會保障資源，運用科學的方法和手段促進社會保障體系和運行機制的完善，提高社會保障的公平性、科學性與可持續(xù)性，以實現(xiàn)社會保障效用的最大化[2]。白維軍認為實現(xiàn)社會保障治理能力現(xiàn)代化需提升政府的社會保障履職能力、公眾的社會保障治理參與能力、社會保障治理手段的現(xiàn)代化水平[3]。劉華平認為社會保障治理能力包含兩個方面：有效而完整的社會保障制度與政策體系及其執(zhí)行能力[4]。在社會保障治理現(xiàn)代化的發(fā)展方向方面，林閩鋼認為需要通過法制化、協(xié)同化、社會化和信息化的建設來實現(xiàn)中國社會保障的現(xiàn)代化[5]。此外，一些學者還探討了社會保障具體領域的治理現(xiàn)代化問題，包括醫(yī)療保險治理[6][7][8]、養(yǎng)老服務治理[9]、社會救助治理[10]等。

以上研究強調(diào)了社會保障治理現(xiàn)代化在國家治理中的重要作用，為理解社會保障治理能力現(xiàn)代化提供了有益參考。但是，相關研究對社會保障治理能力現(xiàn)代化的概念闡釋還不夠充分，部分研究沒有正確處理“治理體系”與“治理能力”內(nèi)涵的關系，或者將社會保障治理現(xiàn)代化片面地理解為一般意義上的社會保障改革與發(fā)展，對社會保障治理能力現(xiàn)代化的實踐分析不足，對中國社會保障治理能力現(xiàn)代化的主要問題及其原因缺乏深層次思考。因此，在國家治理現(xiàn)代化的話語體系和戰(zhàn)略背景下，本研究嘗試厘清社會保障治理能力現(xiàn)代化的概念內(nèi)涵，在此基礎上分析中國社會保障治理能力現(xiàn)代化的實踐進展，對存在的主要問題進行反思，進而探討未來實現(xiàn)中國社會保障治理能力現(xiàn)代化的思路與策略。

(二)概念解析

關于社會保障治理現(xiàn)代化的研究并不少見，但是真正對“社會保障治理能力現(xiàn)代化”這一概念進行系統(tǒng)、科學闡釋的并不多見，大多數(shù)停留在模糊、抽象、一般化的認識層面。本研究嘗試對社會保障治理能力現(xiàn)代化的概念進行闡釋，力求為社會保障治理能力現(xiàn)代化的現(xiàn)實認知與未來發(fā)展提供參照。

關于“治理”的含義，不同學者和機構有不同的理解[11][12][13][14]。這些學者和機構在不同階段從不同視角對“治理”雖持不同的看法，但也達成了諸多共識。比如，強調(diào)多主體的參與與合作，尤其是社會的參與；強調(diào)治理依據(jù)的綜合性，既包括法制規(guī)范，也包括非正式的規(guī)則；治理需要體現(xiàn)民眾的權利，滿足民眾需求。治理不同于統(tǒng)治，它指的是政府組織和(或)民間組織在一個既定范圍內(nèi)運用公共權威管理社會政治事務，維護社會公共秩序，滿足公眾需要。

對現(xiàn)代化的含義一些學者也有自己的不同理解，如“現(xiàn)代化是一個革命的、復雜的、系統(tǒng)的、全球化的、長期的、階段性的、同質(zhì)化的、不可逆的、進步的過程，它涉及人類思想和活動的一切領域”[15]，“現(xiàn)代化是人類的一大進步，它隨著人類文明的發(fā)展而得以羽化飛升，隨著社會體制機制的變化而不斷催生新的現(xiàn)代化”[16]?？傮w來說，現(xiàn)代化是一個綜合概念，包含政治、經(jīng)濟、文化、社會等諸多要素；現(xiàn)代化是一個連續(xù)不斷的長期過程，不是一朝一夕就能完成的；現(xiàn)代化是相對的，不存在絕對的現(xiàn)代化，也沒有一勞永逸的現(xiàn)代化；現(xiàn)代化不是西方化或歐美化，沒有普世的現(xiàn)代化模式，需要立足各國國情進行現(xiàn)代化；現(xiàn)代化體現(xiàn)了社會的日益分化和整合、民主化、理性化、現(xiàn)代科學技術發(fā)展、工業(yè)化、城市化、信息化等特征。

基于上述概念基礎，我們嘗試對“社會保障治理現(xiàn)代化”尤其是“社會保障治理能力現(xiàn)代化”概念進行理解。社會保障治理現(xiàn)代化是指基于國民的生活風險、社會保障需求和經(jīng)濟社會發(fā)展需要，逐步形成科學、完善的現(xiàn)代社會保障體系；要求政府、市場、社會等多主體的共同參與，明確權責關系，完善體制機制，加強統(tǒng)籌規(guī)劃與實施，實現(xiàn)社會保障的系統(tǒng)治理、協(xié)同治理、依法治理。社會保障治理現(xiàn)代化包括治理體系與治理能力兩個維度，二者相互影響、協(xié)同發(fā)力，共同推動實現(xiàn)社會保障治理現(xiàn)代化。其中，社會保障治理體系是指圍繞實現(xiàn)社會保障目標、推動社會保障良性運行而相互聯(lián)系、相互制約、相互促進的若干要素組成的有機整體。社會保障治理體系現(xiàn)代化體現(xiàn)在治理目標、治理主體、治理內(nèi)容、治理體制、治理機制、治理方式、治理手段等方面。

社會保障治理能力是一個復雜的綜合性概念，指完成社會保障目標任務、促進社會保障健康運行與科學發(fā)展所需要的主客觀條件的總和。社會保障治理能力的現(xiàn)代化包括統(tǒng)籌規(guī)劃與決策能力(謀劃能力)、管理服務與實施能力(執(zhí)行能力)、資源配置與保障能力(投入能力)、環(huán)境適應與互動能力(互動能力)、預警監(jiān)測與應急能力(回應能力)等五個方面的能力現(xiàn)代化。

統(tǒng)籌規(guī)劃與決策能力現(xiàn)代化主要考察政府在社會保障治理中的頂層設計、統(tǒng)籌規(guī)劃與改革決策能力，體現(xiàn)社會保障的謀劃力。社會保障治理現(xiàn)代化需要一個相對較長的時期，需要基于國家中長期發(fā)展戰(zhàn)略做好頂層設計與系統(tǒng)謀劃，尤其是要與國家治理現(xiàn)代化的進程相適應。社會保障治理的主體、內(nèi)容、手段、對象均具有復雜性，因而更加考驗社會保障的治理能力，需在動態(tài)發(fā)展的經(jīng)濟社會環(huán)境中做好社會保障的戰(zhàn)略謀劃，把握社會保障發(fā)展的目標方向和實現(xiàn)路徑。同時，需要處理好長期發(fā)展與近期改革的關系，對制約社會保障改革的一系列重點難點問題作出科學、有效的決策。

管理服務與實施能力現(xiàn)代化主要考察社會保障的行政管理、業(yè)務管理、基金管理、監(jiān)督管理能力，體現(xiàn)社會保障的執(zhí)行能力與效率。管理服務與實施能力是實現(xiàn)社會保障治理現(xiàn)代化的重要保障，如果沒有科學、高效、完善的管理服務，社會保障的目標難以實現(xiàn)，甚至可能出現(xiàn)一些負面問題。社會保障治理能力現(xiàn)代化要求運用科學的治理方法和手段來推進社會保障治理，形成嚴密的社會保障治理網(wǎng)絡，預防和化解社會保障實施過程中的各類風險與問題。

資源配置與保障能力現(xiàn)代化主要考察社會保障的人才、資金、機構、設施、技術、信息等資源的聚合、配置與保障能力，體現(xiàn)社會保障的投入力。既包括資源的籌集與投入，也包括資源的配置。社會保障的資源是多方面的，包含上述各類要素，需要充分整合運用來自政府、市場、社會、家庭等不同主體的社會保障資源，并優(yōu)化資源配置機制，確保實現(xiàn)社會保障資源配置的公平與高效，進而促進社會保障的可持續(xù)發(fā)展。

環(huán)境適應與互動能力現(xiàn)代化主要考察社會保障與政治、經(jīng)濟、社會、文化等系統(tǒng)的適應性及相互關系，體現(xiàn)社會保障的互動力。“要理解實現(xiàn)人類福祉所需要的條件，就意味著必須研究社會、政治和經(jīng)濟的過程。”[17]社會保障的可持續(xù)發(fā)展離不開與社會、政治、經(jīng)濟、文化等諸多要素的融合與互動，這些因素不同程度影響社會保障的改革與發(fā)展，社會保障的改革決策與實施需要對其綜合考慮，不能過于理想化而脫離現(xiàn)實環(huán)境。社會保障與這些要素是雙向互動的關系，在實現(xiàn)社會保障自身發(fā)展的同時，需要促進政治、經(jīng)濟、社會和文化的發(fā)展，更好地體現(xiàn)社會保障的綜合效應。

預警監(jiān)測與應急能力現(xiàn)代化主要考察社會保障的預警、監(jiān)測、評估、反饋、糾偏與應急能力，體現(xiàn)社會保障的回應力。社會保障治理的過程在于預防和化解各類問題，受各類因素的影響，在社會保障運行過程中難免會出現(xiàn)各類問題，因而需要強化過程管理，加強動態(tài)監(jiān)測，分析評估社會保障的發(fā)展進程、成效與問題，及時調(diào)整發(fā)展策略，尤其是要堵住社會保障治理的漏洞與風險點，促進社會保障的健康運行。由于社會保障發(fā)展環(huán)境的動態(tài)性與不確定性，需要提升社會保障的應急能力，充分發(fā)揮社會保障在應對經(jīng)濟危機、重大公共衛(wèi)生事件和各類災害事故中的作用。

二、我國社會保障治理能力現(xiàn)代化的實踐進展與主要問題

(一)我國社會保障治理能力現(xiàn)代化的實踐進展

黨和政府高度重視社會保障的改革與發(fā)展，我國社會保障治理能力現(xiàn)代化水平明顯提升，主要體現(xiàn)在以下幾個方面。

一是統(tǒng)籌規(guī)劃與決策能力日益增強。在社會保障體制改革過程中，越來越強調(diào)加強統(tǒng)籌規(guī)劃與頂層設計，更加注重提升社會保障改革決策能力，為中國特色現(xiàn)代社會保障制度的完善與實施奠定了重要基礎。歷次國民經(jīng)濟和社會發(fā)展規(guī)劃均對社會保障作出了規(guī)劃，人力資源和社會保障部、民政部、全國老齡辦等部門均出臺了與社會保障有關的專項規(guī)劃。黨的十八大以來，黨更加注重社會保障改革的系統(tǒng)性、協(xié)同性，社會保障改革的思路日益清晰，強調(diào)全民覆蓋、保障適度、權責清晰、運行高效，建立更加公平可持續(xù)的社會保障制度。特別是《國民經(jīng)濟和社會發(fā)展第十四個五年規(guī)劃和2035年遠景目標綱要》和黨的二十大報告，進一步為健全多層次社會保障體系指明了方向。

二是管理服務與實施能力明顯提升。改革開放以來，我國積極加強社會保障管理服務體系建設，社會保障的行政管理、基金管理、經(jīng)辦服務能力也顯著提升。我國逐步推進社會保障體制改革，社會保障治理從原來的“多龍治水”、權責不清走向適度集中、權責清晰，特別是1998年、2008年、2018年對社會保障治理體制進行了三次大的調(diào)整和改革，社會保障治理體制朝著治理現(xiàn)代化邁出了重要步伐。各級社會保障行政部門和經(jīng)辦服務機構的建立與完善，極大地充實了社會保障的管理服務力量，社會保障經(jīng)辦服務能力不斷提升。截至2020年末，全國社會保障卡持卡人數(shù)為13.35億人，覆蓋所有地市和95.4%的人口，形成社會保障卡線上線下“一卡通”服務①。2021年末，全國共有各類提供住宿的民政服務機構4.3萬個，其中養(yǎng)老機構4.0萬個，兒童福利和救助保護機構801個；民政服務床位840.2萬張，其中養(yǎng)老服務床位813.5萬張，兒童福利和救助保護機構床位9.6萬張②。在社會保障管理服務過程中，保障手段日益現(xiàn)代化，在社會保障的對象識別、籌資、管理、投資、服務過程中注重運用人工智能技術、大數(shù)據(jù)、區(qū)塊鏈、互聯(lián)網(wǎng)+等現(xiàn)代科技與信息技術手段推進社會保障治理。此外，在社會保障管理服務過程中，越來越強調(diào)依法治理，《軍人保險法》《慈善法》《社會保險法》等法律相繼出臺，工傷、失業(yè)、殘疾人教育、殘疾人就業(yè)等相關條例已經(jīng)出臺，為社會保障的規(guī)范運行提供了依據(jù)。

三是資源配置與保障能力不斷加強。隨著社會保障模式的整體轉型，資源配置方式日趨多樣化，政府不再為絕對配置主體，同時積極引入市場和社會資源，具體體現(xiàn)在多層次社會保障體系建設、社會保障經(jīng)辦服務、養(yǎng)老服務與醫(yī)療服務的提供、社會保障基金管理與投資等方面。在社會保障資源配置多樣化的過程中，社會保障的資源投入總量不斷增加，資源保障能力不斷增強，涵蓋人才資源、資金資源、設施資源、技術資源、信息資源、服務資源等方面，為社會保障的可持續(xù)發(fā)展提供了重要的資源保障。改革開放以來，我國社會保障支出的絕對水平和相對水平均不斷提高。從社會保障支出的絕對水平來看，狹義的社會保障支出(財政性社會保障支出)從1978年的18.91億元增長到2018的27084.07億元，增長了1432.26倍，年均增長19.92%。廣義社會保障支出從2000年的3604.52億元增長到2017年的73752.68億元，增長了20.46倍，年均增長19.43%[18]。

四是社會保障的環(huán)境適應與互動能力初步體現(xiàn)。社會保障的改革過程就是一個不斷適應與促進經(jīng)濟社會環(huán)境發(fā)展的過程。中國共產(chǎn)黨領導的社會保障制度改革是基于國情的創(chuàng)新探索，體現(xiàn)了與經(jīng)濟社會轉型以及黨中央提出的共享理念的高度協(xié)同[19]。目前，新型社會保障體系框架已成，它與社會主義市場經(jīng)濟體制和工業(yè)化、城市化進程基本適應[20]。社會保障制度改革適應了計劃經(jīng)濟體制向市場經(jīng)濟體制的轉變、政治型政府向服務型政府的轉變。社會保障積極適應經(jīng)濟的周期性發(fā)展，如在2008年的金融危機中，政府及時調(diào)整社會保障政策，出臺了“五緩四減三補貼”③的政策，減輕了企業(yè)和個人的繳費壓力，加大了社會保障支出力度。社會保障制度改革積極推動國有企業(yè)改革和城鄉(xiāng)經(jīng)濟體制改革，有力促進了市場經(jīng)濟體制的建立和完善，對于擴大國內(nèi)需求、刺激消費、拉動經(jīng)濟增長、化解過剩產(chǎn)能發(fā)揮了重要促進作用。社會保障對于解決上學貴上學難、看病貴看病難、住房問題、貧困問題、收入差距問題具有重要的促進作用，在預防和化解社會風險、促進社會公平正義方面發(fā)揮了積極作用。

五是社會保障的應急能力有所提升。重點體現(xiàn)在自然災害救助和重大公共衛(wèi)生事件的應對方面。在自然災害救助方面，隨著地震、泥石流、水災、旱災、冰災等大規(guī)模自然災害的頻繁發(fā)生，災害救助體系日益完善，救助能力不斷提升，出臺了《防震減災法》《突發(fā)事件應對法》《自然災害救助條例》《國家自然災害救助應急預案》等法律法規(guī)和方案。在重大公共衛(wèi)生事件應對方面，自2003年“非典”以來，我國加大了公共衛(wèi)生應急能力建設，積極發(fā)揮社會保障在其中的重要作用。2018年成立了應急管理部，全面加強災害救助體系建設。在2020年新冠疫情的防控過程中，醫(yī)療保險、醫(yī)療救助、失業(yè)保險、社會福利、社會救助等社會保障項目均發(fā)揮了積極作用。

(二)我國社會保障治理能力現(xiàn)代化的主要問題

我國社會保障治理能力現(xiàn)代化依然存在不少問題，主要體現(xiàn)在以下幾個方面。

一是社會保障的頂層設計有待進一步優(yōu)化。當前，社會保障治理現(xiàn)代化的目標思路與實現(xiàn)路徑還不夠明確，頭痛醫(yī)頭、腳痛醫(yī)腳的問題依然存在，系統(tǒng)的改革設計與謀劃依然不足，沒有處理好中央統(tǒng)籌與地方探索的關系，一些改革與制度建設依然長期試而不定。比如護理保險制度建設，一直處于試點階段甚至存在較大爭議，養(yǎng)老保險制度與醫(yī)療保險制度改革的頂層設計沒有取得突破，多層次社會保障體系設計明顯不足，醫(yī)療、醫(yī)藥、醫(yī)保的聯(lián)動不夠。這些問題的存在反映了社會保障改革謀劃力的不足。

二是社會保障的管理服務還存在不少短板。與城鄉(xiāng)居民日益增長的社會保障需求相比，社會保障的管理服務能力依然不強，在一些地區(qū)甚至還比較薄弱，社會保障制度的實施存在諸多問題。社會保障的行政管理能力、業(yè)務經(jīng)辦能力、基金管理與投資能力以及養(yǎng)老、醫(yī)療、救助、福利等社會保障公共服務能力都不理想：社會保險費征收體制改革已經(jīng)取得了重大進展，但還未真正全面落實；社會保障經(jīng)辦服務的專業(yè)化、獨立性、信息化依然不足。積極應對人口老齡化的養(yǎng)老保障管理體制有待進一步研究；與健康中國戰(zhàn)略相適應的健康保障體制有待優(yōu)化；國民普遍福利與特定人群福利相結合的社會福利與服務體制改革有待推進；社會保障基金管理與投資體制不完善影響社會保障基金的安全與保值增值。在社會保障的管理服務過程中，政府、市場、社會、家庭、單位等主體的職責及其相互關系不夠明確，缺少有效的合作與協(xié)同。社會保障管理服務的法治化、信息化不充分?！渡鐣ｋU法》需要盡快修訂，社會救助法、醫(yī)療保障法尚未出臺，社會福利與公共服務的立法基本空白。在信息化方面，信息的共享利用不足，信息的標準化、規(guī)范化不足。對大數(shù)據(jù)、互聯(lián)網(wǎng)、人工智能、區(qū)塊鏈等現(xiàn)代信息技術與科技手段的運用還不充分。

三是社會保障的資源籌集與配置仍然欠佳。目前我國社會保障在適度性、公平性、效率性、可持續(xù)性等方面還存在諸多問題，反映了社會保障資源籌集與配置機制的不完善。在社會保障資源籌資與配置過程中，存在重政府、輕市場輕社會的問題，在強調(diào)政府投入作用的同時，市場與社會的作用未能得到充分發(fā)揮。從資源投入的總量來看，雖然近些年我國加大了社會保障投入力度，但是依然不足，社會保障水平整體偏低，還有進一步適度增加投入的空間。從資源投入的結構來看，相當多的財政資源投入到了本應該實現(xiàn)自我平衡的社會保險體系中④，而對社會救助與社會福利體系的投入相對不足。對不同社會保障資源的整合利用不夠，碎片化的治理難以有效應對社會保障的風險與挑戰(zhàn)。

四是社會保障的環(huán)境適應與互動能力不強。從目前的發(fā)展實踐來看，社會保障并沒有完全適應經(jīng)濟社會發(fā)展，尤其是社會保障發(fā)展的不充分不利于經(jīng)濟社會發(fā)展。此外，尚未建立起與經(jīng)濟社會動態(tài)發(fā)展相適應的社會保障制度改革與參數(shù)調(diào)整機制，社會保障制度改革存在明顯的滯后性，在經(jīng)濟周期性變動的情況下，社會保障的環(huán)境適應能力不足制約了制度的可持續(xù)發(fā)展。居民消費不旺和動力不足在一定程度上反映了社會保障體系的不完善與不充分。在共同富裕的戰(zhàn)略背景下，社會保障的收入再分配作用與促進社會公平的功能發(fā)揮仍顯不足。在應對人口老齡化的挑戰(zhàn)方面，社會保障的應對還不充分。

五是社會保障的預警監(jiān)測與應急能力不足。社會保障在問題回應、進展監(jiān)測、績效評估等方面尚未建立完善的機制，對問題與挑戰(zhàn)的回應不夠及時。目前的社會保障體系尚未形成集風險評估、問題識別、問題分析、問題解決、風險化解于一體的良性循環(huán)。在社會保障監(jiān)管能力建設方面，尚未形成完備的社會保障監(jiān)管機制與監(jiān)管體系，難以有效防范社會保障制度運行風險，社會保障自身的“安全閥”建設還存在諸多問題，制約了社會保障的可持續(xù)發(fā)展。在社會保障改革與發(fā)展過程中，呈現(xiàn)出“重投入、輕績效”的特點，對社會保障投入的績效評價不夠，缺乏科學的社會保障績效評價體系，在一定程度上影響了社會保障發(fā)展的效率與效果。從社會保障的應急能力來看，目前社會保障側重于常態(tài)化背景下的民生保障功能，而突發(fā)公共衛(wèi)生事件、重大災害和意外事件的應急機制尚不成熟，不利于社會保障應急功能的發(fā)揮。

三、社會保障治理能力現(xiàn)代化的實踐反思

我國社會保障治理能力現(xiàn)代化的問題與不足，可以從以下幾個方面進行反思。

(一)對社會保障治理能力現(xiàn)代化的認識不到位

認識決定行動，正確的認識決定科學的行動。對于什么是社會保障治理能力、社會保障治理體系、社會保障治理能力現(xiàn)代化，學術界及政府部門并沒有明確認識，還處于相對模糊、抽象的認知階段，甚至還存在一些分歧和爭議，難以提出切實可行的實踐路徑與方案。對于社會保障相關價值理念的認識不到位直接影響社會保障的制度設計與實施。目前相關研究更多只是從技術、工具層面和效率層次理解社會保障治理能力現(xiàn)代化，將社會保障治理能力現(xiàn)代化等同于社會保障管理服務技術與工具的現(xiàn)代化，或者狹義的社會保障管理現(xiàn)代化，缺乏對社會保障治理現(xiàn)代化的全面、理性認識。

(二)傳統(tǒng)的社會保障模式與路徑依賴

經(jīng)過相對較長時間的運行，社會保障制度模式已經(jīng)相對固定，思維認知、利益格局基本固化，與社會保障的科學發(fā)展、治理現(xiàn)代化不相適應，甚至存在沖突。傳統(tǒng)社會保障體制殘余依舊存在，合理的責任共擔機制尚未完全建立；社會統(tǒng)籌與個人賬戶相結合的社會保險制度模式不完善，在實踐中存在諸多偏差；社會保障的城鄉(xiāng)分割、碎片化、待遇差距等問題制約了社會保障的公平發(fā)展；社會保障制度的管理服務體系不完善、信息不共享制約社會保障治理效果；社會保障資金籌集、管理、給付的不科學制約社會保障的可持續(xù)發(fā)展。實現(xiàn)社會保障治理能力現(xiàn)代化，需要全面審視和改革現(xiàn)有的社會保障體系，打破既有的利益格局。

(三)經(jīng)濟發(fā)展環(huán)境變化及其不確定性

經(jīng)濟發(fā)展環(huán)境的變化直接影響社會保障的改革與發(fā)展，增加社會保障的壓力，考驗社會保障治理能力。我國經(jīng)濟進入高質(zhì)量發(fā)展階段，經(jīng)濟發(fā)展環(huán)境的變化尤其是經(jīng)濟周期性變化直接影響社會保障的籌資能力和可持續(xù)發(fā)展。新業(yè)態(tài)和就業(yè)方式的多樣化直接影響社會保障覆蓋面的擴大，增加了社會保障管理服務的難度。經(jīng)濟發(fā)展環(huán)境的變化直接影響社會保障基金投資效果，不利于社會保障基金的安全與保值增值；直接影響社會保障改革決策的實施，如社會保險費征收體制改革就因為經(jīng)濟形勢而在一些地方暫緩執(zhí)行，影響改革的進度和效果。長期來看，經(jīng)濟發(fā)展面臨著國內(nèi)、國外挑戰(zhàn)，存在諸多不確定性，加劇了社會保障發(fā)展及其治理現(xiàn)代化的難度。

(四)需求的多樣性與風險的疊加性

隨著經(jīng)濟社會的不斷發(fā)展，人民群眾對美好生活的需求日益增長，對社會保障的需求也隨之快速增長，需求的數(shù)量更大、質(zhì)量更高。能否及時、有效滿足各類人群差異化的社會保障需求是衡量社會保障治理現(xiàn)代化程度的重要標準，社會保障需求的多樣性、多層次性、復雜性考驗社會保障治理體系與治理能力。中國正處于現(xiàn)代化進程中最為關鍵的社會轉型期，各類風險日益增多，利益結構日益失衡，社會結構日趨緊張，社會矛盾容易激化，各類挑戰(zhàn)和約束更多。如何回應多樣化的社會保障需求、應對各類風險的疊加，絕不是一件輕而易舉的事情，尤其考驗社會保障的治理能力。

(五)社會結構轉型的循序漸進性

社會結構的轉型不是一蹴而就的，需要經(jīng)歷一個較長的時期，目前社會轉型遠未完成，仍將持續(xù)較長時間。社會保障制度的轉型是社會結構轉型的重要組成部分，社會保障治理能力現(xiàn)代化是社會治理現(xiàn)代化的必然要求。現(xiàn)代化不是一個絕對的靜止狀態(tài)，而是一個相對、動態(tài)的發(fā)展過程，沒有一蹴而就的現(xiàn)代化，更沒有一勞永逸的現(xiàn)代化，這意味著社會保障治理能力現(xiàn)代化也是一個長期過程。

四、我國社會保障治理能力現(xiàn)代化的未來展望

基于目前我國社會保障治理能力現(xiàn)代化的現(xiàn)實問題，未來需要在國家治理現(xiàn)代化的戰(zhàn)略目標指引下，全面、準確把握勞動者和城鄉(xiāng)居民的社會保障需求，基于公平正義、共建共享的價值理念，多主體合作共治，協(xié)同發(fā)力，不斷提升社會保障治理能力現(xiàn)代化水平。到2035年，我國將基本實現(xiàn)社會主義現(xiàn)代化，基本實現(xiàn)國家治理體系與治理能力現(xiàn)代化，也理應基本實現(xiàn)社會保障治理能力現(xiàn)代化。到2049年，我國社會主義現(xiàn)代化目標將全面實現(xiàn)，社會保障治理能力現(xiàn)代化的目標也將全面實現(xiàn)，社會保障在共同富裕與國家治理現(xiàn)代化中的作用全面彰顯。具體可以從以下幾個方面推動實現(xiàn)社會保障治理能力現(xiàn)代化。

(一)持續(xù)強化社會保障的統(tǒng)籌規(guī)劃與頂層設計能力

要全面謀劃社會保障的未來發(fā)展，加強社會保障改革的頂層設計，出臺系統(tǒng)化的改革方案。在推進社會保障近期改革的同時，進一步明確社會保障改革的中長期目標，制定社會保障改革的遠景規(guī)劃與實施路線圖，統(tǒng)籌兼顧、全面、有序推進社會保障改革。

在社會保險方面，要在目前“社會統(tǒng)籌與個人賬戶相結合”制度模式的基礎上優(yōu)化社會保險體系，調(diào)整、優(yōu)化制度結構，推出社會保險2.0版，基于中央政府頂層設計的視角，構建具有開創(chuàng)性、全局性和前瞻性的制度模式[21]。在社會救助方面，以社會救助立法為契機，進一步優(yōu)化社會救助體系，確保實現(xiàn)“應救盡救”。在社會福利方面，推動形成公共福利與特殊群體福利相結合的社會福利體系。

既要處理好社會保障與外部環(huán)境的關系，也要處理好不同社會保障制度之間的關系，明確不同社會保障項目的功能定位，實現(xiàn)有序無縫銜接。努力實現(xiàn)社會保障制度模式的整體轉型，從事后、被動、消極的保障模式轉向兼顧事前、主動、積極的社會保障模式，從生存型社會保障模式走向發(fā)展型社會保障模式。

要處理好中央頂層設計與地方改革創(chuàng)新、中央統(tǒng)籌與地方實施的關系，“自上而下”與“自下而上”相結合。在社會保障的改革與發(fā)展過程中，中央與地方不應該是一種博弈的關系，更不應該是地方對中央的算計或討價還價，而應該是合作與服從的關系。在中央統(tǒng)籌規(guī)劃與頂層設計下，堅持制度的統(tǒng)一性、科學性，尊重地方的差異性，調(diào)動地方的積極性與創(chuàng)造性，不斷探索合理的、適應地方經(jīng)濟社會發(fā)展需要的社會保障舉措。

(二)不斷提升社會保障的管理服務能力

一是明確各類管理服務主體的職責定位，厘清縱向不同層級和橫向不同部門之間的關系，推動形成適度集中、權責匹配、運轉高效、專業(yè)科學的社會保障管理服務體制。全面落實和完善社會保險費征收體制改革，從積極應對人口老齡化的戰(zhàn)略高度推進養(yǎng)老保障管理體制改革，建立與健康中國戰(zhàn)略相適應的健康保障管理體制，探索社會福利與社會救助管理體制改革，加強社會保障經(jīng)辦服務體系建設，完善社會保障基金管理與投資體制。

二是實現(xiàn)社會保障治理方式的轉型，從傳統(tǒng)的單一治理、碎片治理、粗放治理走向整體治理、協(xié)同治理和精準治理。充分考慮社會保障的所有治理主體、治理對象和治理內(nèi)容，樹立整體性治理思維，加強橫向各部門之間與縱向各層級機構之間的互動，實現(xiàn)合作治理。充分整合社會保障的諸要素與各類資源，系統(tǒng)推進社會保障的發(fā)展。精準識別不同群體的社會保障需求，精準設定制度參數(shù)，精準提供社會保障待遇和相關服務。

三是著力提升社會保障法治化、信息化、科學化水平。在法治化方面，從長期來看，既要出臺綜合性的《社會保障法》，也要制定和完善社會保險、社會福利、綜合援助等法律法規(guī)，同時根據(jù)具體項目發(fā)展需要制定和完善相應的專項法律法規(guī)。盡快出臺《社會救助法》，修改、完善《社會保險法》，積極推進醫(yī)療保障和社會福利立法。在信息化與科學化方面，充分運用互聯(lián)網(wǎng)、大數(shù)據(jù)、云計算、人工智能等技術服務于社會保障的管理運行。尤其是在健康治理、醫(yī)療服務、養(yǎng)老服務、經(jīng)辦服務、監(jiān)督管理等方面，要充分運用現(xiàn)代信息技術與科技手段，全面提升社會保障運行效率與治理能力。

(三)繼續(xù)優(yōu)化社會保障的資源籌集與配置能力

社會保障的發(fā)展需要持續(xù)加強投入，充分調(diào)動市場主體與社會力量乃至家庭及個人的力量，不斷壯大整個社會保障體系的物質(zhì)基礎[22]。充分整合、聚集各類社會保障資源，包括人才資源、資金資源、設施資源、物質(zhì)資源、信息資源、技術資源等。在加強政府財政投入、完善投入機制的同時，充分發(fā)揮多元主體的協(xié)同作用，明確不同主體的職責邊界，建立和完善責任共擔機制。整合運用市場、社會和家庭的資源，挖掘利用民間社會保障資源。

黨的十八屆三中全會強調(diào)，要使市場在資源配置中起決定性作用，更好地發(fā)揮政府作用。在社會保障治理能力現(xiàn)代化過程中，在充分籌集社會保障資源的同時，要進一步完善資源配置機制，實現(xiàn)社會保障資源效用的最大化。政府公共資源主要聚焦于公平保障與基本保障，強化基本社會保障待遇的公平性與普惠性，堅持保障基本、兜住底線。同時，發(fā)揮市場和社會資源在滿足多樣化社會保障需求中的作用，提升社會保障公平性與效率性，滿足城鄉(xiāng)居民和勞動者多樣化、多層次的社會保障需求。在基本保障中政府可以通過購買的方式推進與市場、社會的合作，在非基本保障中則要大力發(fā)揮市場和社會的作用。同時，要注重發(fā)揮家庭在社會保障中的基礎性作用，加強對家庭成員的支持，挖掘家庭的社會保障資源，提升家庭為其成員提供保障的能力與意愿。

在社會保障資源的投入方式方面，堅持事前、事中、事后投入相結合，供方投入與需方投入相結合，激勵社會保障供給主體提升社會保障的質(zhì)量與效率。進一步優(yōu)化社會保障資源投入結構，完善社會保險的責任分擔機制，努力實現(xiàn)社會保險體系的自我平衡發(fā)展，加大社會救助、社會福利體系的資源投入。

(四)增強社會保障與經(jīng)濟發(fā)展的良性互動能力

經(jīng)濟發(fā)展是保障與改善民生的基礎和前提，保障與改善民生是經(jīng)濟發(fā)展的目的和動力。只有將兩者有機結合起來，實現(xiàn)良性循環(huán)，社會保障才能獲得長足發(fā)展[23]。能否實現(xiàn)社會保障與經(jīng)濟發(fā)展的動態(tài)良性互動是衡量社會保障治理能力現(xiàn)代化的重要因素，要努力克服目前社會保障參數(shù)的靜態(tài)化與經(jīng)濟社會發(fā)展動態(tài)化之間的矛盾。建立社會保障對于經(jīng)濟社會發(fā)展的動態(tài)適應機制，使社會保障的發(fā)展成為提升經(jīng)濟活力與競爭力的助推力量而不是阻礙力量，使社會保障在適應經(jīng)濟社會發(fā)展過程中增強自身可持續(xù)發(fā)展的能力。

探索形成社會保障的“可持續(xù)發(fā)展因子”，根據(jù)經(jīng)濟社會環(huán)境的變化及時調(diào)整社會保障參數(shù)。建立和完善社會保險費率形成機制、社會保障待遇給付與調(diào)整機制、社會保障基金監(jiān)管機制；建立與人口預期壽命、健康狀況、就業(yè)狀況相適應的退休年齡動態(tài)調(diào)整機制，形成與資本市場、經(jīng)濟發(fā)展方式相適應的社會保障基金投資組合模式。

工作的幸福是這份對職業(yè)的熱愛和成就。印加厚脫下父親角色，走上自己的工作崗位，他“對自己的工作會保持絕對的自豪感，熱愛并十分滿足”[16]。在自己熱愛的工作中奉獻自己。工作會有失敗，也會有不順利，如果始終有一份熱愛，你就不會失卻幸福感。做愛做的事情，在工作中獲得的幸福感，是多少人憧憬和期待的生活。無疑，戚潤物也是這樣的一個幸運兒，“上班，科研，做實驗，寫論文下班，粗茶淡飯格外香，接著發(fā)表論文，獲得喝彩……辦公室已經(jīng)成為多年的巢穴，每一根線條對你都是那么圓潤和妥帖”。[17]因其灌注著你的熱愛，重復也不會枯燥，單調(diào)不會無聊，投入其中幸福必然伴隨。這種幸福是屬于自己的，別人不能分享，甚至不能理解。

基于當前社會保障與經(jīng)濟發(fā)展的現(xiàn)實，應適當提升社會保障待遇水平，著力提升中低收入者的收入，增強中低收入者的消費能力，提振內(nèi)需，進而促進經(jīng)濟增長?；谛聵I(yè)態(tài)在未來經(jīng)濟增長中的作用和從業(yè)人員數(shù)量較大的現(xiàn)實⑤，需要做好新業(yè)態(tài)和靈活就業(yè)人員的社會保障，為經(jīng)濟增長提供支撐。在人口老齡化背景下，老年人擁有的人力資本與消費需求通過社會勞動參與和產(chǎn)業(yè)創(chuàng)新發(fā)展來推進經(jīng)濟增長[24]，因而可以通過科學的老年保障助力完善老年人力資本投資體系，進而促進經(jīng)濟增長。此外，通過充分發(fā)揮市場在社會保障中的作用來促進經(jīng)濟增長。比如，可以通過大力發(fā)展養(yǎng)老服務業(yè)、繁榮老齡用品市場以及優(yōu)化社會保障基金投資等來促進經(jīng)濟增長。

(五)提升社會保障預警監(jiān)測與應急能力

一是建立科學的社會保障預警、監(jiān)測指標體系，及時發(fā)現(xiàn)社會保障存在的主要問題與偏差，建立和完善社會保障監(jiān)督體系，增強社會保障的糾偏能力，及時回應社會保障需求和外部環(huán)境的變化，暢通社會保障的健康發(fā)展循環(huán)，增強社會保障的可持續(xù)發(fā)展能力。

二是建立科學的社會保障績效評價體系，將績效評價作為資源投入和解決問題、完善政策的重要依據(jù)。社會保障的績效評價應該兼顧公平、效率與可持續(xù)的目標，重點考察社會保障的民生效應與政治經(jīng)濟社會文化效應。綜合考慮短期效應與長期效應，宏觀、中觀與微觀相結合，從不同層面綜合評價社會保障績效；主觀評價與客觀評價相結合，注重考察社會保障對象的滿意度與幸福感。在建立社會保障績效評價體系的過程中，既要綜合考慮指標的穩(wěn)定性、科學性，也要考慮靈活性，積極適應經(jīng)濟社會環(huán)境變化過程中社會保障的改革發(fā)展需要。

三是處理好常態(tài)化保障與應急保障的關系，著力提升社會保障的應急能力。重大突發(fā)公共危機事件中社會保障制度具有降低社會風險、保障人民生活、凝聚社會力量等功能[25]。因此，要增強社會保障的韌性與回應能力，充分發(fā)揮社會保障在應對經(jīng)濟危機、突發(fā)公共衛(wèi)生事件、重大災害和意外事件中的應急功能。在常態(tài)化條件下與應急條件下及時切換社會保障政策，適時調(diào)整社會保障的籌資機制、管理服務機制、待遇給付機制，更好地滿足應急條件下勞動者和居民的社會保障需求。同時，進一步加強社會保障資源的戰(zhàn)略儲備，在國家突發(fā)公共事件總體應急預案中強化社會保障的應急體系建設與社會保障資源動員能力提升。

注釋：

① 數(shù)據(jù)來源：《2020年度人力資源和社會保障事業(yè)發(fā)展統(tǒng)計公報》。

② 數(shù)據(jù)來源：《中華人民共和國2021年國民經(jīng)濟和社會發(fā)展統(tǒng)計公報》。

③ 即允許困難企業(yè)在一定期限內(nèi)緩繳養(yǎng)老、失業(yè)、醫(yī)療、工傷、生育保險五項社會保險費；階段性降低城鎮(zhèn)職工基本醫(yī)療保險、失業(yè)保險、工傷保險、生育保險等四項社會保險費率；使用失業(yè)保險基金向困難企業(yè)支付社會保險補貼或崗位補貼，使用就業(yè)專項資金支持困難企業(yè)開展職工在崗培訓。

④ 財政部《關于2021年中央和地方預算執(zhí)行情況與2022年中央和地方預算草案的報告》顯示，2021年全國社會保險基金預算收入94734.74億元，其中，財政補貼收入23248億元，占社會保險基金收入的24.54%?？梢姡斦ι鐣ｋU基金的補貼數(shù)額較大，而且有逐步上升的趨勢，增加了財政支出壓力。

⑤ 在國務院新聞辦舉行的2021年國民經(jīng)濟運行情況新聞發(fā)布會上，國家統(tǒng)計局局長寧吉喆表示，我國新產(chǎn)業(yè)新業(yè)態(tài)新模式去年仍在繼續(xù)較快發(fā)展，各種靈活的就業(yè)模式吸納了許多勞動力就業(yè)，目前我國靈活就業(yè)人員已經(jīng)達到了2億人左右。據(jù)調(diào)查，一些平臺外賣騎手達到400多萬人；在平臺上從事主播及相關從業(yè)人員160多萬人，比上年增加近3倍。