陳一蕾

（中南大學(xué)法學(xué)院，湖南長(zhǎng)沙，410083）

黨的十八大以來(lái)，以習(xí)近平同志為核心的黨中央高度重視科技創(chuàng)新和成果轉(zhuǎn)化運(yùn)用。習(xí)近平總書(shū)記指出：“科技創(chuàng)新絕不僅僅是實(shí)驗(yàn)室里的研究，而是必須將科技成果轉(zhuǎn)化為推動(dòng)經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展的現(xiàn)實(shí)動(dòng)力?！盵1]為打通科技成果知識(shí)產(chǎn)權(quán)從創(chuàng)造到應(yīng)用的堵點(diǎn)，政府介入權(quán)制度再次浮現(xiàn)在公共視野中。學(xué)界普遍認(rèn)為，政府介入權(quán)產(chǎn)生于美國(guó)的《拜杜法案》。自2007 年《中華人民共和國(guó)科學(xué)技術(shù)進(jìn)步法》（以下簡(jiǎn)稱(chēng)《科技進(jìn)步法》）首次通過(guò)立法的形式引入《拜杜法案》的立法精髓以來(lái)，我國(guó)已實(shí)施政府介入權(quán)制度16 年之久。政府介入權(quán)作為平衡財(cái)政資助機(jī)構(gòu)與項(xiàng)目承擔(dān)者利益的制度設(shè)計(jì)，一方面，將財(cái)政資助科技成果知識(shí)產(chǎn)權(quán)歸屬于項(xiàng)目承擔(dān)者以刺激科技工作者的創(chuàng)造熱情；另一方面，通過(guò)保留財(cái)政資助機(jī)構(gòu)介入管理的權(quán)力以確保公共利益的實(shí)現(xiàn)。但是，近日“高校1.31 億科研經(jīng)費(fèi)成果轉(zhuǎn)化率為0”的熱搜詞條卻暴露了政府介入權(quán)制度在我國(guó)并未充分發(fā)揮出其實(shí)際效用的問(wèn)題。本文通過(guò)審視我國(guó)的科技政策環(huán)境，厘清科技成果知識(shí)產(chǎn)權(quán)政府介入權(quán)的產(chǎn)生與發(fā)展，總結(jié)當(dāng)前我國(guó)關(guān)于科技成果知識(shí)產(chǎn)權(quán)政府介入權(quán)的規(guī)定缺失，并最終基于中國(guó)特色的制度環(huán)境提出相應(yīng)的完善路徑。

一、科技成果知識(shí)產(chǎn)權(quán)政府介入權(quán)之規(guī)范基礎(chǔ)

科技成果知識(shí)產(chǎn)權(quán)政府介入權(quán)對(duì)財(cái)政資助科技成果知識(shí)產(chǎn)權(quán)的轉(zhuǎn)化運(yùn)用有著至關(guān)重要的推動(dòng)作用。通過(guò)厘清科技成果知識(shí)產(chǎn)權(quán)政府介入權(quán)的理論內(nèi)涵、演變歷程以及時(shí)代屬性，有助于明確我國(guó)實(shí)施科技成果知識(shí)產(chǎn)權(quán)政府介入權(quán)的規(guī)范基礎(chǔ)，加深對(duì)科技成果知識(shí)產(chǎn)權(quán)政府介入權(quán)具體效用的認(rèn)識(shí)。

（一）科技成果知識(shí)產(chǎn)權(quán)政府介入權(quán)的理論內(nèi)涵

科技成果知識(shí)產(chǎn)權(quán)政府介入權(quán)，是指特定機(jī)構(gòu)或權(quán)利人在法定條件下, 對(duì)另一權(quán)利人的權(quán)利領(lǐng)域進(jìn)行適當(dāng)干預(yù)的活動(dòng), 目的是通過(guò)權(quán)利之間的相互制約, 防止他方權(quán)利的濫用, 以達(dá)到法律上的利益平衡或公私利益的平衡。[2]科技成果知識(shí)產(chǎn)權(quán)政府介入權(quán)是一種公權(quán)力措施，是“介入權(quán)”在具體情形下的一種細(xì)分權(quán)利類(lèi)型，是對(duì)外直接發(fā)生法律效果的單方行政行為。科技成果知識(shí)產(chǎn)權(quán)政府介入權(quán)主要分為剛性介入和柔性介入兩種類(lèi)型。所謂剛性介入，指為了國(guó)家安全、國(guó)家利益和重大社會(huì)公共利益的需要，政府可以強(qiáng)行介入管理財(cái)政資助項(xiàng)目科技成果知識(shí)產(chǎn)權(quán)的轉(zhuǎn)化運(yùn)用，《科技進(jìn)步法》第32條規(guī)定的介入方式即為剛性介入；而柔性介入則是指在條件合理的情況下，財(cái)政資助機(jī)構(gòu)可以通過(guò)行政指導(dǎo)等方式對(duì)財(cái)政資助項(xiàng)目科技成果知識(shí)產(chǎn)權(quán)進(jìn)行介入管理。

通過(guò)深度闡釋科技成果知識(shí)產(chǎn)權(quán)政府介入權(quán)理論內(nèi)涵，Mary Eberle 提出了“雙層補(bǔ)償理論”[3]（又稱(chēng)“雙層交易理論”），以論證科技成果知識(shí)產(chǎn)權(quán)政府介入權(quán)的正當(dāng)性。該理論認(rèn)為，將科技成果知識(shí)產(chǎn)權(quán)授予項(xiàng)目承擔(dān)者將對(duì)公共利益產(chǎn)生影響，而政府作為管理者，有義務(wù)協(xié)調(diào)項(xiàng)目承擔(dān)者與社會(huì)公眾進(jìn)行兩層公平的交易。第一層公平的交易為項(xiàng)目承擔(dān)者通過(guò)公開(kāi)知識(shí)產(chǎn)權(quán)主要信息的方式來(lái)補(bǔ)償公眾由于其權(quán)利壟斷性而造成的成本增加；第二層公平的交易是基于財(cái)政資助項(xiàng)目的資金來(lái)源于稅收，在項(xiàng)目承擔(dān)者沒(méi)有實(shí)際有效地實(shí)施或者以不合理的方式實(shí)施知識(shí)產(chǎn)權(quán)時(shí)，公眾有權(quán)通過(guò)政府行使介入權(quán)，而項(xiàng)目承擔(dān)者負(fù)有容忍政府介入的相對(duì)義務(wù)。這種雙層補(bǔ)償理論實(shí)際上就是從契約的角度對(duì)項(xiàng)目承擔(dān)者與政府間的權(quán)利義務(wù)分配之正當(dāng)性和合理性進(jìn)行論證。

（二）科技成果知識(shí)產(chǎn)權(quán)政府介入權(quán)的發(fā)展歷程

通過(guò)回溯中華人民共和國(guó)成立后我國(guó)科技成果權(quán)屬的制度變遷與改革歷程，有學(xué)者將科技成果知識(shí)產(chǎn)權(quán)歸屬分為“全民所有與無(wú)償使用-全民所有與單位成果權(quán)利的分離-科技成果管理與民事權(quán)利歸屬的分離”三個(gè)階段[4]；亦有學(xué)者將其分為“絕對(duì)國(guó)家主義-相對(duì)國(guó)家主義-不完全的單位主義-單位主義+個(gè)人主義”四個(gè)階段[5]。分類(lèi)依據(jù)的不同，導(dǎo)致科技成果知識(shí)產(chǎn)權(quán)歸屬的階段劃分不同。由于科技成果知識(shí)產(chǎn)權(quán)政府介入權(quán)來(lái)自于人們對(duì)于財(cái)政資助下科技成果知識(shí)產(chǎn)權(quán)的歸屬之爭(zhēng)，所以從科技成果知識(shí)產(chǎn)權(quán)政府介入權(quán)的視角出發(fā)探討財(cái)政資助科技成果知識(shí)產(chǎn)權(quán)歸屬的改革歷程，可以助力我們厘清科技成果知識(shí)產(chǎn)權(quán)政府介入權(quán)在我國(guó)的發(fā)展歷程。

具體歸納而言，可以將財(cái)政資助科技成果知識(shí)產(chǎn)權(quán)歸屬分為“收權(quán)-分權(quán)-有限放權(quán)-完全放權(quán)”四個(gè)階段。在前兩個(gè)階段，財(cái)政資助項(xiàng)目形成的科技成果知識(shí)產(chǎn)權(quán)都完全歸屬于國(guó)家，不存在需要政府介入管理的情形。而在有限放權(quán)階段，由于項(xiàng)目承擔(dān)者可以享有特定的知識(shí)產(chǎn)權(quán)（發(fā)明專(zhuān)利權(quán)、計(jì)算機(jī)軟件著作權(quán)、集成電路布圖設(shè)計(jì)專(zhuān)有權(quán)和植物新品種權(quán)），為了避免項(xiàng)目承擔(dān)者權(quán)利濫用，引入科技成果知識(shí)產(chǎn)權(quán)政府介入權(quán)成為現(xiàn)實(shí)所需。但是，由于此階段知識(shí)產(chǎn)權(quán)類(lèi)型的限制以及我國(guó)科技發(fā)展較為緩慢，使得科技成果知識(shí)產(chǎn)權(quán)政府介入權(quán)制度在我國(guó)鮮少被知曉或應(yīng)用。直至完全放權(quán)階段，由于財(cái)政資助科技成果知識(shí)產(chǎn)權(quán)完全歸屬于項(xiàng)目承擔(dān)者，項(xiàng)目承擔(dān)者可以自行決定其轉(zhuǎn)讓實(shí)施方式，資助機(jī)構(gòu)、項(xiàng)目承擔(dān)者以及科技工作者之間的利益沖突變得更加具象，因此進(jìn)一步推動(dòng)了科技成果知識(shí)產(chǎn)權(quán)政府介入權(quán)在我國(guó)的發(fā)展，并得以在《科技進(jìn)步法》等法律法規(guī)中得到進(jìn)一步細(xì)化。

（三）科技成果知識(shí)產(chǎn)權(quán)政府介入權(quán)的時(shí)代屬性

我國(guó)與美國(guó)行使科技成果知識(shí)產(chǎn)權(quán)政府介入權(quán)的制度土壤有著本質(zhì)區(qū)別。首先，兩國(guó)的國(guó)情體制完全不一樣。作為制內(nèi)市場(chǎng)①鄭永年教授和黃彥杰博士認(rèn)為，“制內(nèi)市場(chǎng)”是一種政治經(jīng)濟(jì)模式，在這種模式中，市場(chǎng)的基本邏輯在結(jié)構(gòu)上服從于國(guó)家的政治命令，其在概念上不同于在現(xiàn)代歐美占據(jù)主導(dǎo)地位的“場(chǎng)內(nèi)國(guó)家”模式，也不同于東亞新興工業(yè)經(jīng)濟(jì)體的發(fā)展模式。參見(jiàn)鄭永年、黃彥杰：《制內(nèi)市場(chǎng)》，邱道隆譯，杭州：浙江人民出版社，2021年，第368-371頁(yè)。的我國(guó)，市場(chǎng)必須遵守制度規(guī)則；而作為場(chǎng)內(nèi)國(guó)家②鄭永年教授和黃彥杰博士認(rèn)為，在西方主流經(jīng)濟(jì)話(huà)語(yǔ)和政策實(shí)踐中盛行的“場(chǎng)內(nèi)國(guó)家”模式，要求國(guó)家嚴(yán)格按照社會(huì)契約、產(chǎn)權(quán)和法治等市場(chǎng)原則來(lái)運(yùn)作。在某種意義上，這一制度往往允許資本成為控制或規(guī)避?chē)?guó)家主權(quán)的有效手段，特別是在當(dāng)前盛行的新自由主義意識(shí)形態(tài)下。參見(jiàn)鄭永年、黃彥杰：《制內(nèi)市場(chǎng)》，邱道隆譯，杭州：浙江人民出版社，2021年，第368-371頁(yè)。的美國(guó)，政府也必須服從市場(chǎng)。其次，兩國(guó)的財(cái)政資助模式存在顯著區(qū)別。美國(guó)的財(cái)政資助模式主要分為非競(jìng)爭(zhēng)性資助和競(jìng)爭(zhēng)性資助。[6]由于這兩類(lèi)資助模式取得聯(lián)邦政府研發(fā)經(jīng)費(fèi)的法律依據(jù)不同，所以享有的權(quán)利、承擔(dān)的義務(wù)以及轉(zhuǎn)化時(shí)需要遵循的法律也不同。作為創(chuàng)制科技成果政府介入權(quán)的《拜杜法案》僅規(guī)范競(jìng)爭(zhēng)性的財(cái)政資助項(xiàng)目，而非競(jìng)爭(zhēng)性的財(cái)政資助項(xiàng)目則由《史蒂文斯·懷特技術(shù)創(chuàng)新法》進(jìn)行規(guī)范。但是在我國(guó)，所有財(cái)政資助產(chǎn)生的科技成果知識(shí)產(chǎn)權(quán)統(tǒng)一由《科技進(jìn)步法》進(jìn)行規(guī)范。因此，我國(guó)不能簡(jiǎn)單效仿美國(guó)的《拜杜法案》進(jìn)行科技成果知識(shí)產(chǎn)權(quán)政府介入權(quán)的架構(gòu)，而應(yīng)當(dāng)結(jié)合我國(guó)國(guó)情，對(duì)科技成果知識(shí)產(chǎn)權(quán)政府介入權(quán)進(jìn)行分析與制度構(gòu)想。

當(dāng)前，對(duì)于國(guó)家發(fā)展、技術(shù)進(jìn)步有重大影響的科技成果多產(chǎn)生于新型舉國(guó)體制下的科技項(xiàng)目。新型舉國(guó)體制下的科技項(xiàng)目是舉全國(guó)上下一切資源力量攻關(guān)核心技術(shù)，強(qiáng)調(diào)有效市場(chǎng)和有為政府的有機(jī)結(jié)合，更加注重項(xiàng)目成果的經(jīng)濟(jì)效益，所以具有“目標(biāo)高”“方式新”“導(dǎo)向強(qiáng)”的特點(diǎn)，因此，必須構(gòu)建起更為完善的科技成果政府介入權(quán)制度體系，用更強(qiáng)有力的手段對(duì)科技成果知識(shí)產(chǎn)權(quán)進(jìn)行保護(hù)。為了適應(yīng)新型舉國(guó)體制下科技項(xiàng)目的獨(dú)特屬性，科技成果知識(shí)產(chǎn)權(quán)政府介入權(quán)在我國(guó)應(yīng)當(dāng)具有“強(qiáng)介入”“強(qiáng)協(xié)調(diào)”和“強(qiáng)經(jīng)濟(jì)”的時(shí)代屬性。其中，強(qiáng)介入性不是指資助機(jī)構(gòu)必須享有科技成果知識(shí)產(chǎn)權(quán)的所有權(quán)，或必須干預(yù)項(xiàng)目承擔(dān)者對(duì)科技成果知識(shí)產(chǎn)權(quán)轉(zhuǎn)化運(yùn)用方式、轉(zhuǎn)讓許可對(duì)象的選擇，而是指需要加強(qiáng)對(duì)財(cái)政資助科技成果知識(shí)產(chǎn)權(quán)從創(chuàng)造到運(yùn)用的整個(gè)流程的監(jiān)管，當(dāng)好監(jiān)督者；強(qiáng)協(xié)調(diào)性是要求科技成果知識(shí)產(chǎn)權(quán)政府介入權(quán)更多關(guān)注市場(chǎng)在財(cái)政資助科技成果知識(shí)產(chǎn)權(quán)轉(zhuǎn)化運(yùn)用中的作用，有效協(xié)調(diào)公共利益與私人利益，當(dāng)好協(xié)助者；強(qiáng)經(jīng)濟(jì)性，是指在項(xiàng)目承擔(dān)者無(wú)法有效轉(zhuǎn)化財(cái)政資助項(xiàng)目形成的科技成果知識(shí)產(chǎn)權(quán)時(shí)，資助機(jī)構(gòu)應(yīng)當(dāng)通過(guò)技術(shù)推介會(huì)、產(chǎn)業(yè)聯(lián)盟等方式積極推動(dòng)科技成果知識(shí)產(chǎn)權(quán)的轉(zhuǎn)化運(yùn)用，當(dāng)好推動(dòng)者。

二、科技成果知識(shí)產(chǎn)權(quán)政府介入權(quán)行使的制度障礙

介入權(quán)是一種公權(quán)力（行政權(quán)力），而資助機(jī)構(gòu)行使介入權(quán)的行為則為公法行為。[7]法律的規(guī)定無(wú)疑是對(duì)公法行為最為有力的規(guī)制手段，但是，當(dāng)前《科技進(jìn)步法》并未對(duì)政府介入權(quán)作出有效規(guī)范，存在科技成果知識(shí)產(chǎn)權(quán)政府介入權(quán)實(shí)體法規(guī)范不足、行使及救濟(jì)程序缺失、相關(guān)配套制度缺失等問(wèn)題。

（一）科技成果知識(shí)產(chǎn)權(quán)政府介入權(quán)的實(shí)體法規(guī)范不足

在我國(guó)的“拜杜條款”中，只規(guī)定了在公共利益、國(guó)家安全的條件下，國(guó)家可以行使科技成果知識(shí)產(chǎn)權(quán)政府介入權(quán)。這種政府介入權(quán)是一種國(guó)家強(qiáng)制力介入，是剛性且不可抗的。但是，由于達(dá)到“公共利益”和“國(guó)家安全”的證明標(biāo)準(zhǔn)極高，一定程度上也導(dǎo)致政府介入權(quán)無(wú)法在實(shí)踐中發(fā)揮出其具體效用，阻礙了政府在財(cái)政資助項(xiàng)目中發(fā)揮監(jiān)督職能。例如，美國(guó)除了基于社會(huì)利益觸發(fā)政府介入外，更多的是通過(guò)在政府各科研部門(mén)設(shè)立專(zhuān)門(mén)的辦公室對(duì)財(cái)政資金資助形成的技術(shù)發(fā)明的授權(quán)工作進(jìn)行管理。[8]對(duì)于行使主體，當(dāng)前《科技進(jìn)步法》第32 條僅用“國(guó)家”一詞概括表述科技成果知識(shí)產(chǎn)權(quán)政府介入權(quán)的權(quán)利行使主體，但是“國(guó)家”一詞下究竟代表的是整個(gè)行政體系下的政府機(jī)關(guān)還是具體的財(cái)政資助機(jī)構(gòu)，抑或是知識(shí)產(chǎn)權(quán)管理部門(mén)，存在多重解釋?zhuān)瑹o(wú)法有效定位權(quán)利行使主體，易出現(xiàn)無(wú)人管理和爭(zhēng)相管理兩種截然相反的權(quán)利行使困境。對(duì)于啟動(dòng)方式，現(xiàn)有條款僅規(guī)定了財(cái)政資助機(jī)構(gòu)自主發(fā)現(xiàn)、自主介入的職權(quán)啟動(dòng)方式，國(guó)家機(jī)構(gòu)與人員的日益精簡(jiǎn)與財(cái)政資助項(xiàng)目的復(fù)雜多變之間的鮮明對(duì)比，將導(dǎo)致出現(xiàn)財(cái)政資助機(jī)構(gòu)監(jiān)管不及時(shí)、督促不到位的權(quán)力行使困境。而對(duì)于作用對(duì)象，當(dāng)前僅將財(cái)政資助機(jī)構(gòu)可介入管理的對(duì)象規(guī)定為項(xiàng)目承擔(dān)者，范圍過(guò)窄，不能充分適應(yīng)科技成果知識(shí)產(chǎn)權(quán)轉(zhuǎn)移流轉(zhuǎn)的現(xiàn)實(shí)所需。通過(guò)美國(guó)CellPro 案、Norvir 案、Xalatan 案、Fabrazyme 案的介入申請(qǐng)敗訴，一定程度上也印證了法規(guī)中統(tǒng)一解釋標(biāo)準(zhǔn)和統(tǒng)一中央監(jiān)管機(jī)構(gòu)的缺失會(huì)影響介入權(quán)應(yīng)用規(guī)則的一致性，進(jìn)而不利于介入申請(qǐng)的有效提出。[9]

（二）科技成果知識(shí)產(chǎn)權(quán)政府介入權(quán)的行使及救濟(jì)程序規(guī)定缺失

美國(guó)在《拜杜法案》實(shí)施細(xì)則401.6 介入權(quán)的執(zhí)行中規(guī)定了聯(lián)邦機(jī)構(gòu)行使介入權(quán)的程序，包括啟動(dòng)介入權(quán)程序之前的書(shū)面通知、書(shū)面通知應(yīng)包含的具體內(nèi)容、項(xiàng)目承擔(dān)者（受讓人或者獨(dú)占許可人）的可異議期間、事實(shí)調(diào)查、申訴方式等內(nèi)容。但是在我國(guó)現(xiàn)行法律中，并未對(duì)科技成果知識(shí)產(chǎn)權(quán)政府介入權(quán)行使程序進(jìn)行明確規(guī)定。不明確的程序規(guī)定可能導(dǎo)致政府行權(quán)過(guò)程中出現(xiàn)兩種極端情況——濫用公權(quán)力與過(guò)度謹(jǐn)慎行權(quán)。因?yàn)榭萍汲晒R(shí)產(chǎn)權(quán)政府介入權(quán)屬于公法上的行政行為，基于公權(quán)力的天然擴(kuò)張性，無(wú)約束下的科技成果知識(shí)產(chǎn)權(quán)政府介入權(quán)在對(duì)權(quán)力邊界的把握上可能出現(xiàn)偏差而濫用公權(quán)力，導(dǎo)致侵害私權(quán)利；或者由于不清楚行權(quán)范圍的大小、行權(quán)的具體程序而使得部分財(cái)政資助機(jī)構(gòu)在行使科技成果知識(shí)產(chǎn)權(quán)政府介入權(quán)時(shí)畏首畏尾，無(wú)法在面對(duì)公共健康或重大安全事件時(shí)及時(shí)作出正確判斷，從而使公共利益受到損害。此外，由于科技成果知識(shí)產(chǎn)權(quán)政府介入權(quán)的行使對(duì)項(xiàng)目承擔(dān)者、受讓人、被許可人等權(quán)利人的利益影響甚大，因而設(shè)置合理的申訴救濟(jì)程序具有必要性。但是在我國(guó)現(xiàn)行法律中并沒(méi)有對(duì)此進(jìn)行專(zhuān)門(mén)規(guī)定，導(dǎo)致項(xiàng)目承擔(dān)者等權(quán)利人在收到資助機(jī)構(gòu)下發(fā)財(cái)政資助科技成果知識(shí)產(chǎn)權(quán)強(qiáng)制轉(zhuǎn)讓許可通知時(shí)，不知道如何捍衛(wèi)自己的合法權(quán)益，無(wú)法作出更為理性的選擇。

（三）科技成果知識(shí)產(chǎn)權(quán)政府介入權(quán)的配套制度缺失

實(shí)踐中，財(cái)政資助機(jī)構(gòu)以及項(xiàng)目承擔(dān)者多關(guān)注財(cái)政資助項(xiàng)目帶來(lái)的最終利益，并未對(duì)科技成果知識(shí)產(chǎn)權(quán)的基本信息進(jìn)行歸納總結(jié)、建庫(kù)管理；即使有機(jī)構(gòu)對(duì)財(cái)政資助項(xiàng)目的知識(shí)產(chǎn)權(quán)信息進(jìn)行了數(shù)據(jù)化管理，不同資助機(jī)構(gòu)之間也未形成有效的信息互通或資源共享，因此，公眾無(wú)法第一時(shí)間或全面獲取財(cái)政資助下科技成果知識(shí)產(chǎn)權(quán)的基礎(chǔ)信息。雖然我國(guó)在《促進(jìn)科技成果轉(zhuǎn)化法》《知識(shí)產(chǎn)權(quán)強(qiáng)國(guó)建設(shè)綱要 (2021—2035 年) 》《科技成果登記辦法》等法律法規(guī)中對(duì)財(cái)政資助項(xiàng)目知識(shí)產(chǎn)權(quán)信息披露義務(wù)進(jìn)行了規(guī)定，但是由于并非強(qiáng)制性政策，且專(zhuān)門(mén)保存科研項(xiàng)目成果信息的機(jī)構(gòu)較少[10]，導(dǎo)致當(dāng)前無(wú)法從公布的知識(shí)產(chǎn)權(quán)數(shù)據(jù)上把握我國(guó)重點(diǎn)發(fā)展的領(lǐng)域和財(cái)政資助專(zhuān)利技術(shù)運(yùn)用轉(zhuǎn)移的效率[11]。與我國(guó)財(cái)政資助項(xiàng)目知識(shí)產(chǎn)權(quán)信息開(kāi)放不足形成鮮明對(duì)比的是美國(guó)在2013 年提出《提高公眾獲取聯(lián)邦資助科研成果的備忘錄》，用以長(zhǎng)期保存公共資助直接產(chǎn)生的未分類(lèi)研究成果，并通過(guò)data.gov數(shù)據(jù)開(kāi)放平臺(tái)加強(qiáng)聯(lián)邦政府各機(jī)構(gòu)之間的跨部門(mén)協(xié)作，以提高公眾檢索和分析的便利性，從而使聯(lián)邦研究資金的影響和作用最大化。[12]此外，美日德以及我國(guó)臺(tái)灣地區(qū)均設(shè)置了關(guān)于財(cái)政資助項(xiàng)目知識(shí)產(chǎn)權(quán)轉(zhuǎn)化收益的反哺機(jī)制，這樣既可實(shí)現(xiàn)產(chǎn)權(quán)利益共享促進(jìn)科技研發(fā)，又可建立資金循環(huán)系統(tǒng)減輕財(cái)政負(fù)擔(dān)。[13]但是從2011 年開(kāi)始，為了促進(jìn)科技成果轉(zhuǎn)化，我國(guó)開(kāi)始在中關(guān)村開(kāi)展科技成果處置和收益權(quán)改革試點(diǎn)，將科技成果轉(zhuǎn)化收益由完全上繳中央國(guó)庫(kù)調(diào)整為分段按比例留歸單位，到2014年已賦權(quán)單位獲得轉(zhuǎn)化產(chǎn)生的全部收益。[14]過(guò)于一刀切的剝奪資助機(jī)構(gòu)的收益權(quán)，不利于政府持續(xù)深入地進(jìn)行財(cái)政資助和科學(xué)研發(fā)。

三、科技成果知識(shí)產(chǎn)權(quán)政府介入權(quán)行使的完善路徑

當(dāng)前，我國(guó)以新型舉國(guó)體制為核心進(jìn)行科技研發(fā)，新型舉國(guó)體制尤為強(qiáng)調(diào)政府在財(cái)政資助項(xiàng)目中的介入管理作用。通過(guò)完善現(xiàn)有法律規(guī)定，從實(shí)體法規(guī)范、行使及救濟(jì)程序、配套制度三個(gè)角度切入，構(gòu)架符合中國(guó)實(shí)踐的科技成果知識(shí)產(chǎn)權(quán)政府介入權(quán)制度，推動(dòng)基礎(chǔ)研究成果向應(yīng)用研究轉(zhuǎn)變，促進(jìn)財(cái)政資助科研成果知識(shí)產(chǎn)權(quán)轉(zhuǎn)化運(yùn)用。

（一）完善科技成果知識(shí)產(chǎn)權(quán)政府介入權(quán)的實(shí)體法內(nèi)容

在《科技進(jìn)步法》的框架下，協(xié)調(diào)《專(zhuān)利法》《科技成果轉(zhuǎn)化法》等法律法規(guī)，通過(guò)補(bǔ)充科技成果知識(shí)產(chǎn)權(quán)政府介入權(quán)的介入類(lèi)型、明確科技成果知識(shí)產(chǎn)權(quán)政府介入權(quán)的行使規(guī)范等方式，能夠更好地發(fā)揮政府的組織者作用，保證科技成果充分發(fā)揮經(jīng)濟(jì)效益與社會(huì)效益。

第一，補(bǔ)充科技成果知識(shí)產(chǎn)權(quán)政府介入權(quán)的介入類(lèi)型。行政指導(dǎo)等柔性管理方式乃是行政民主化潮流的產(chǎn)物[15]，應(yīng)當(dāng)確保財(cái)政資助機(jī)構(gòu)通過(guò)行政指導(dǎo)等柔性監(jiān)管（介入）方式，加強(qiáng)對(duì)財(cái)政資助項(xiàng)目科技成果知識(shí)產(chǎn)權(quán)的全流程監(jiān)管。例如，在項(xiàng)目承擔(dān)者通過(guò)自身力量無(wú)法有效實(shí)施科技成果知識(shí)產(chǎn)權(quán)時(shí)，財(cái)政資助機(jī)構(gòu)可以通過(guò)組織搭建技術(shù)推介會(huì)、行業(yè)座談會(huì)等方式，加強(qiáng)知識(shí)產(chǎn)權(quán)權(quán)利人與技術(shù)需求者之間的聯(lián)系，推動(dòng)財(cái)政資助項(xiàng)目科技成果知識(shí)產(chǎn)權(quán)的轉(zhuǎn)化運(yùn)用。以遼寧省為例，通過(guò)建立科技成果信息庫(kù)和企業(yè)技術(shù)需求庫(kù)，在保障科技成果供給的同時(shí)，有針對(duì)性地組織開(kāi)展精準(zhǔn)對(duì)接，2021 年以來(lái)，依托各類(lèi)載體舉辦撮合對(duì)接、路演、培訓(xùn)等成果轉(zhuǎn)化活動(dòng)1 455 場(chǎng)，服務(wù)企業(yè)20 694 家(次)，推動(dòng)科技成果本地轉(zhuǎn)化3 981 項(xiàng)。[16]此外，由于財(cái)政資助項(xiàng)目科技成果知識(shí)產(chǎn)權(quán)天然帶有的公益屬性，基于扶貧支邊、援助小微企業(yè)等的需要，資助機(jī)構(gòu)可以作為市場(chǎng)主體加強(qiáng)與項(xiàng)目承擔(dān)者的協(xié)商談判，以合理?xiàng)l件介入科技成果知識(shí)產(chǎn)權(quán)在落后地區(qū)、小微企業(yè)的轉(zhuǎn)化運(yùn)用，推動(dòng)財(cái)政資助項(xiàng)目科技成果知識(shí)產(chǎn)權(quán)的均等化、可及性發(fā)展。例如，美國(guó)通過(guò)資助霍林斯制造業(yè)拓展伙伴計(jì)劃（MEP）推動(dòng)美國(guó)各州政府、地方政府、產(chǎn)業(yè)界、大學(xué)等的緊密協(xié)作[17]，促進(jìn)聯(lián)邦技術(shù)成果在美國(guó)中小制造業(yè)企業(yè)快速轉(zhuǎn)化和應(yīng)用，以提升中小制造業(yè)企業(yè)競(jìng)爭(zhēng)力。在我國(guó)知識(shí)產(chǎn)權(quán)轉(zhuǎn)化率不高的背景下，通過(guò)柔性介入更能發(fā)揮政府在促進(jìn)知識(shí)產(chǎn)權(quán)成果轉(zhuǎn)化中的主動(dòng)性，更有利于財(cái)政資助項(xiàng)目知識(shí)產(chǎn)權(quán)的轉(zhuǎn)化運(yùn)用。

第二，明確科技成果知識(shí)產(chǎn)權(quán)政府介入權(quán)的行使規(guī)范。對(duì)于科技成果知識(shí)產(chǎn)權(quán)政府介入權(quán)的行使，當(dāng)前主要需要明確行使主體、啟動(dòng)方式、作用對(duì)象三個(gè)要件。對(duì)于行使主體，基于財(cái)政資助機(jī)構(gòu)作為財(cái)政資助項(xiàng)目的張榜方、資助方，不僅實(shí)時(shí)掌握了項(xiàng)目從產(chǎn)生、開(kāi)展到結(jié)束的系列信息，更充分了解項(xiàng)目的痛點(diǎn)、難點(diǎn)和堵點(diǎn)，所以將其作為行使主體參與財(cái)政資助項(xiàng)目科技成果知識(shí)產(chǎn)權(quán)的轉(zhuǎn)化運(yùn)用具有得天獨(dú)厚的優(yōu)勢(shì)。而對(duì)于啟動(dòng)方式，基于國(guó)家機(jī)構(gòu)的精簡(jiǎn)和工作人員精力的有限，在美國(guó)和我國(guó)臺(tái)灣地區(qū)都規(guī)定了“依第三方申請(qǐng)而啟動(dòng)”的行使，可以一定程度上分擔(dān)行政機(jī)關(guān)的監(jiān)督壓力，更好地促進(jìn)項(xiàng)目承擔(dān)者等權(quán)利人對(duì)知識(shí)產(chǎn)權(quán)進(jìn)行轉(zhuǎn)化運(yùn)用。因此，建議構(gòu)建以職權(quán)啟動(dòng)為主，以申請(qǐng)啟動(dòng)為輔的介入權(quán)啟動(dòng)模式。在具備啟動(dòng)介入權(quán)程序的條件而財(cái)政資助機(jī)構(gòu)并不知曉或怠于行使科技成果知識(shí)產(chǎn)權(quán)政府介入權(quán)時(shí)，其他企業(yè)、公民等都可以提出啟動(dòng)政府介入權(quán)執(zhí)行程序的申請(qǐng)。對(duì)于作用對(duì)象，由于財(cái)政資助項(xiàng)目形成的科技成果知識(shí)產(chǎn)權(quán)可能會(huì)出現(xiàn)多種轉(zhuǎn)化運(yùn)用情景，建議將作用對(duì)象擴(kuò)大到知識(shí)產(chǎn)權(quán)轉(zhuǎn)化運(yùn)用過(guò)程中的不同參與方，即不僅僅是項(xiàng)目承擔(dān)者，也要及于項(xiàng)目承擔(dān)者依法轉(zhuǎn)讓、許可的其他第三方。

（二）完善科技成果知識(shí)產(chǎn)權(quán)政府介入權(quán)行使及救濟(jì)程序

威廉姆·道格拉斯曾言：“權(quán)利法案的大多數(shù)規(guī)定都是程序性條款，這一事實(shí)決不是無(wú)意義的，正是程序決定了法治與恣意的人治之間的基本區(qū)別?！盵18]在公權(quán)力與私權(quán)利協(xié)調(diào)的場(chǎng)合，程序正義變得更為重要。從科技成果知識(shí)產(chǎn)權(quán)政府介入權(quán)的行使程序及救濟(jì)程序兩個(gè)視角切入，規(guī)范資助機(jī)構(gòu)的權(quán)力行使、賦予項(xiàng)目承擔(dān)者陳述申辯的機(jī)會(huì)具有現(xiàn)實(shí)意義。

第一，完善科技成果知識(shí)產(chǎn)權(quán)政府介入權(quán)的行使程序。法律程序的實(shí)現(xiàn)能夠保證國(guó)家行為的形式合理性和形式正義性，介入權(quán)作為政府的一項(xiàng)行政權(quán)力，其行使應(yīng)遵循程序正當(dāng)原則。根據(jù)該原則，行政機(jī)關(guān)實(shí)施行政行為時(shí)，對(duì)可能影響公民、法人或者其他組織合法權(quán)益的，應(yīng)當(dāng)事先告知事實(shí)及理由，保障公民、法人或者其他組織陳述、申辯的權(quán)利，并在事后提供相應(yīng)的權(quán)利救濟(jì)等。具體到科技成果知識(shí)產(chǎn)權(quán)政府介入權(quán)的行使上，首先，需要明確資助機(jī)構(gòu)的書(shū)面告知義務(wù)，即財(cái)政資助機(jī)構(gòu)在行使政府介入權(quán)之前應(yīng)通過(guò)書(shū)面告知項(xiàng)目承擔(dān)者等權(quán)利人，告知內(nèi)容包括執(zhí)行介入權(quán)的依據(jù)、事實(shí)和理由，并寫(xiě)明權(quán)利救濟(jì)的時(shí)間、方式以及對(duì)象。其次，需要賦予項(xiàng)目承擔(dān)者等權(quán)利人陳述申辯的機(jī)會(huì)。相關(guān)權(quán)利人有權(quán)在一定時(shí)間就資助機(jī)構(gòu)的介入提交答辯意見(jiàn)和相應(yīng)證據(jù)。同時(shí)，在必要時(shí)，可以通過(guò)聽(tīng)證會(huì)等方式受理權(quán)利人的陳述申辯。最后，需要對(duì)利益受損的項(xiàng)目承擔(dān)者提供權(quán)利救濟(jì)。例如，明確規(guī)定當(dāng)資助機(jī)構(gòu)不正當(dāng)行使政府介入權(quán)并對(duì)項(xiàng)目承擔(dān)者產(chǎn)生實(shí)質(zhì)性損害時(shí)，應(yīng)當(dāng)如何對(duì)資助機(jī)構(gòu)進(jìn)行處罰、對(duì)項(xiàng)目承擔(dān)者進(jìn)行賠償。

第二，完善科技成果知識(shí)產(chǎn)權(quán)政府介入權(quán)的救濟(jì)程序。對(duì)于科技成果知識(shí)產(chǎn)權(quán)政府介入權(quán)的救濟(jì)程序，應(yīng)當(dāng)從科技成果知識(shí)產(chǎn)權(quán)歸屬者和申請(qǐng)政府予以介入的第三方兩個(gè)視角分別進(jìn)行完善。對(duì)于科技成果知識(shí)產(chǎn)權(quán)歸屬者，通過(guò)在法律規(guī)范中明確指出項(xiàng)目承擔(dān)者、發(fā)明人、受讓人或者獲獨(dú)占許可人因?yàn)樨?cái)政資助機(jī)構(gòu)行使政府介入權(quán)而遭受不利影響時(shí)的申訴救濟(jì)程序。例如，在科技成果知識(shí)產(chǎn)權(quán)歸屬者收到財(cái)政資助機(jī)構(gòu)發(fā)放的介入通知時(shí)，有權(quán)在法律規(guī)定的時(shí)間范圍內(nèi)向財(cái)政資助機(jī)構(gòu)進(jìn)行申訴，若財(cái)政資助機(jī)構(gòu)仍決定予以介入管理，在財(cái)政資助機(jī)構(gòu)下發(fā)維持決定后的一定時(shí)間內(nèi)，科技成果知識(shí)產(chǎn)權(quán)歸屬者有權(quán)向財(cái)政資助機(jī)構(gòu)的上級(jí)單位進(jìn)行復(fù)議。在申訴、復(fù)議期間，財(cái)政資助機(jī)構(gòu)無(wú)權(quán)強(qiáng)行實(shí)施或許可他人實(shí)施科技成果知識(shí)產(chǎn)權(quán)。而對(duì)于申請(qǐng)政府予以介入的第三方，為保障申請(qǐng)介入模式的良好運(yùn)行，應(yīng)當(dāng)要求財(cái)政資助機(jī)構(gòu)在駁回介入申請(qǐng)時(shí)說(shuō)明駁回理由和駁回依據(jù)，并明確申請(qǐng)者在介入申請(qǐng)被駁回時(shí)提起行政復(fù)議的權(quán)利。

（三）完善科技成果知識(shí)產(chǎn)權(quán)政府介入權(quán)的配套制度

科技成果知識(shí)產(chǎn)權(quán)政府介入權(quán)能夠及時(shí)、有效、穩(wěn)定的實(shí)施不僅需要明確的權(quán)利行使規(guī)范，更需要相應(yīng)的配套制度予以保駕護(hù)航?？萍汲晒R(shí)產(chǎn)權(quán)政府介入權(quán)的配套制度主要包括信息披露制度與收益分配制度兩部分。

第一，完善財(cái)政資助項(xiàng)目知識(shí)產(chǎn)權(quán)信息披露制度。建立財(cái)政資助項(xiàng)目知識(shí)產(chǎn)權(quán)信息披露制度，實(shí)際上就是要建立財(cái)政資助項(xiàng)目信息和知識(shí)產(chǎn)權(quán)信息的聯(lián)系。[19]在美國(guó)實(shí)踐中，主要通過(guò)構(gòu)建科技信息管理制度，建立聯(lián)邦資助機(jī)構(gòu)與項(xiàng)目承擔(dān)者之間的協(xié)同工作機(jī)制，實(shí)現(xiàn)對(duì)聯(lián)邦資助科研活動(dòng)中形成的各類(lèi)科技信息的統(tǒng)一管理，并通過(guò)分類(lèi)管理、規(guī)范標(biāo)注和多重審核、使用范圍劃分、使用授權(quán)等方式，最大程度促進(jìn)信息的有效生成、廣泛傳播和利用。[20]而對(duì)于我國(guó)，主要可以從落實(shí)財(cái)政資助項(xiàng)目知識(shí)產(chǎn)權(quán)信息報(bào)告制度、明確財(cái)政資助項(xiàng)目知識(shí)產(chǎn)權(quán)登記標(biāo)注規(guī)范、建立財(cái)政資助項(xiàng)目知識(shí)產(chǎn)權(quán)信息數(shù)據(jù)庫(kù)三個(gè)方面進(jìn)行完善。其中，財(cái)政資助項(xiàng)目知識(shí)產(chǎn)權(quán)信息報(bào)告制度要求項(xiàng)目承擔(dān)者在研發(fā)前期對(duì)知識(shí)產(chǎn)權(quán)進(jìn)行預(yù)警分析，在研發(fā)過(guò)程中對(duì)知識(shí)產(chǎn)權(quán)原始數(shù)據(jù)進(jìn)行信息歸集，在研發(fā)后期對(duì)知識(shí)產(chǎn)權(quán)進(jìn)行價(jià)值評(píng)估，并持續(xù)追蹤知識(shí)產(chǎn)權(quán)轉(zhuǎn)化運(yùn)用的情況。財(cái)政資助項(xiàng)目知識(shí)產(chǎn)權(quán)信息標(biāo)注規(guī)范要求我國(guó)制定標(biāo)準(zhǔn)文件規(guī)范知識(shí)產(chǎn)權(quán)信息的標(biāo)注內(nèi)容，對(duì)財(cái)政資助項(xiàng)目知識(shí)產(chǎn)權(quán)信息進(jìn)行統(tǒng)一管理和分類(lèi)。在進(jìn)行知識(shí)產(chǎn)權(quán)信息登記時(shí)，要求知識(shí)產(chǎn)權(quán)信息登記機(jī)構(gòu)必須對(duì)資助機(jī)構(gòu)、項(xiàng)目承擔(dān)者、財(cái)政資助項(xiàng)目類(lèi)別、申請(qǐng)時(shí)間、權(quán)利人等基礎(chǔ)信息進(jìn)行記錄，同時(shí)需根據(jù)財(cái)政資助項(xiàng)目類(lèi)別、風(fēng)險(xiǎn)層級(jí)等對(duì)其他相關(guān)信息選擇性地進(jìn)行記錄。在完成前兩項(xiàng)財(cái)政資助項(xiàng)目知識(shí)產(chǎn)權(quán)信息披露制度后，我國(guó)應(yīng)當(dāng)建立統(tǒng)一的財(cái)政資助項(xiàng)目知識(shí)產(chǎn)權(quán)信息數(shù)據(jù)庫(kù)，按照財(cái)政資助項(xiàng)目所屬的不同學(xué)科類(lèi)別、統(tǒng)一的標(biāo)準(zhǔn)對(duì)知識(shí)產(chǎn)權(quán)信息、科研數(shù)據(jù)進(jìn)行管理和留存。同時(shí)，在保護(hù)國(guó)家安全、商業(yè)秘密和個(gè)人信息的前提下，財(cái)政資助機(jī)構(gòu)應(yīng)當(dāng)及時(shí)向社會(huì)公眾進(jìn)行公開(kāi)，并提供信息查詢(xún)、篩選等公益服務(wù)。

第二，建立財(cái)政資助項(xiàng)目知識(shí)產(chǎn)權(quán)收益反哺機(jī)制。財(cái)政資助項(xiàng)目知識(shí)產(chǎn)權(quán)收益反哺機(jī)制不僅僅是財(cái)政資助機(jī)構(gòu)拓寬加深科技項(xiàng)目研究深度、廣度和難度的關(guān)鍵，也是平衡財(cái)政資助機(jī)構(gòu)、科研人員、項(xiàng)目承擔(dān)者三方利益的有利舉措。財(cái)政資助項(xiàng)目知識(shí)產(chǎn)權(quán)轉(zhuǎn)化運(yùn)用所得收益的分配順序應(yīng)當(dāng)依次為資助機(jī)構(gòu)、科研人員、項(xiàng)目承擔(dān)者。在利益平衡原則的指導(dǎo)下，根據(jù)項(xiàng)目承擔(dān)者的單位性質(zhì)與資助機(jī)構(gòu)的資助金額，規(guī)定不同的收益分成方式與分成比例，具體可參考臺(tái)灣地區(qū)《政府科學(xué)技術(shù)研究發(fā)展成果歸屬及運(yùn)用辦法》第17條，即如果項(xiàng)目承擔(dān)者是學(xué)校、醫(yī)院、研究院等公益機(jī)構(gòu)，國(guó)家可以適當(dāng)減免項(xiàng)目承擔(dān)者需繳交的財(cái)政資助科技成果知識(shí)產(chǎn)權(quán)轉(zhuǎn)化收益費(fèi)用；對(duì)于財(cái)政資助機(jī)構(gòu)資助的金額不足項(xiàng)目運(yùn)行總金額50%的，財(cái)政資助機(jī)構(gòu)可以與項(xiàng)目承擔(dān)者通過(guò)合同的方式約定繳交的比例或者予以免繳。在項(xiàng)目承擔(dān)者向財(cái)政資助機(jī)構(gòu)繳交完相應(yīng)比例的費(fèi)用后，應(yīng)當(dāng)按中央及地方相關(guān)規(guī)定支付給科研人員相應(yīng)的費(fèi)用，最終剩余的科技成果知識(shí)產(chǎn)權(quán)轉(zhuǎn)化運(yùn)用收益由項(xiàng)目承擔(dān)者自行保管運(yùn)用。通過(guò)鐘衛(wèi)等人對(duì)比中美兩國(guó)高校成果轉(zhuǎn)化收益分配機(jī)制的研究，發(fā)現(xiàn)美國(guó)成果轉(zhuǎn)化活動(dòng)開(kāi)展比較成功的大學(xué)往往會(huì)從收入中拿出1/3的資金反哺教學(xué)和科研活動(dòng)，而中國(guó)高校成果轉(zhuǎn)化收入中用于教學(xué)科研活動(dòng)的比例普遍偏低，甚至沒(méi)有。[21]因此，建議高校將所得的一部分科技成果知識(shí)產(chǎn)權(quán)轉(zhuǎn)化收益用以反哺教學(xué)和科研活動(dòng)，以實(shí)現(xiàn)成果轉(zhuǎn)化與教學(xué)科研的良性互動(dòng)。

四、結(jié)語(yǔ)

“科技成果知識(shí)產(chǎn)權(quán)政府介入權(quán)”作為《科技進(jìn)步法》第32 條的核心，是財(cái)政資助項(xiàng)目科技成果知識(shí)產(chǎn)權(quán)權(quán)利歸屬和利益分配制度的調(diào)解器，其條文的制定與運(yùn)行對(duì)于我國(guó)科技創(chuàng)新和技術(shù)發(fā)展具有重要的推動(dòng)作用，必須預(yù)設(shè)好權(quán)利的保留范圍與救濟(jì)手段。[22]本文通過(guò)揭示科技成果知識(shí)產(chǎn)權(quán)政府介入權(quán)行使的制度障礙，從實(shí)體法規(guī)范、行使及救濟(jì)程序、配套制度三個(gè)角度提出完善意見(jiàn)，以期實(shí)現(xiàn)科技成果知識(shí)產(chǎn)權(quán)政府介入權(quán)的有效使用。但是，法律的生命在于實(shí)施，當(dāng)前需要資助機(jī)構(gòu)不斷總結(jié)梳理行使科技成果知識(shí)產(chǎn)權(quán)政府介入權(quán)存在的難點(diǎn)、堵點(diǎn)、痛點(diǎn)；需要立法部門(mén)、執(zhí)法部門(mén)加強(qiáng)協(xié)作，及時(shí)根據(jù)實(shí)踐需求對(duì)相關(guān)法律法規(guī)及制度文件進(jìn)行修改完善；需要公眾發(fā)揮主人公意識(shí)，積極監(jiān)督資助機(jī)構(gòu)以確保其正當(dāng)行權(quán)、及時(shí)行權(quán)、合理行權(quán)，如此才能最大程度實(shí)現(xiàn)財(cái)政資助項(xiàng)目科技成果知識(shí)產(chǎn)權(quán)的轉(zhuǎn)化運(yùn)用，助力我國(guó)經(jīng)濟(jì)科技高質(zhì)量發(fā)展。