鄧光輝

中共邵陽市委黨校，湖南 邵陽 422000

黨的十九屆五中全會審議通過的《中共中央關于制定國民經(jīng)濟和社會發(fā)展第十四個五年規(guī)劃和二〇三五年遠景目標的建議》指出：“到二〇三五年，基本實現(xiàn)國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化，基本建成法治國家、法治政府、法治社會。”黨的十九屆四中全會通過的《中共中央關于堅持和完善中國特色社會主義制度 推進國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化若干重大問題的決定》強調(diào)：“將我國制度優(yōu)勢轉(zhuǎn)化為治理效能?！保?］法治鄉(xiāng)村建設是法治國家建設的基礎和重點，也是實現(xiàn)國家治理現(xiàn)代化的難點。2020年3月，中央全面依法治國委員會印發(fā)的《關于加強法治鄉(xiāng)村建設的意見》提出：“因地制宜開展法治鄉(xiāng)村建設，勇于探索創(chuàng)新，注重工作實效?！敝卫硇芴嵘欠ㄖ梧l(xiāng)村建設的基本目標向度。

一、提升治理效能建設法治鄉(xiāng)村的重大意義

（一）建設法治鄉(xiāng)村是實現(xiàn)鄉(xiāng)村振興的重要保障

鄉(xiāng)村振興的基本要求是“產(chǎn)業(yè)興旺、生態(tài)宜居、鄉(xiāng)風文明、治理有效、生活富?！薄Ｖ卫碛行П仨殞崿F(xiàn)鄉(xiāng)村治理的法治化。鄉(xiāng)村治理法治化是在有效組織保障的基礎上進行的，黨的領導、人民當家作主、依法治理鄉(xiāng)村是有機統(tǒng)一的；規(guī)則意識和契約精神向鄉(xiāng)村延伸，和鄉(xiāng)村人心向善的德治傳統(tǒng)實現(xiàn)內(nèi)在契合，法治成為鄉(xiāng)村產(chǎn)業(yè)振興的基石；創(chuàng)建文明和諧、秩序井然的平安鄉(xiāng)村，保障鄉(xiāng)村居民對美好生活的向往，逐步實現(xiàn)共同富裕，離不開法治的護航。

（二）建設法治鄉(xiāng)村是全面依法治國的基礎工程

鄉(xiāng)村治理的法治化，是全面依法治國的基礎工程，是打造共建、共治、共享的社會治理格局的基礎環(huán)節(jié)。法治是鄉(xiāng)村治理的基礎手段和有效保障，法治鄉(xiāng)村建設的目的是使農(nóng)村人民群眾平等參與和平等發(fā)展的權利得以有效保障。在保障權利的基礎上，法治內(nèi)化為人民群眾的行動自覺。鄉(xiāng)村廣大干部群眾辦事依法、遇事找法、解決問題用法、化解矛盾靠法，全面依法治國就有了最廣泛的根基。

（三）建設法治鄉(xiāng)村是治理現(xiàn)代化的題中應有之義

全面深化改革和全面依法治國是“鳥之雙翼、車之兩輪”，相互聯(lián)系不可分割。法治鄉(xiāng)村是全面依法治國的基礎和重點，也是要著力解決的難點，建立在法治基礎上的治理現(xiàn)代化必然包括鄉(xiāng)村治理的現(xiàn)代化。在我國這樣一個大國，曾經(jīng)官本位思想比較重、人治色彩較為濃厚，民主法治觀念淡薄，因此實現(xiàn)國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化新征程必須運用好法治這一項治國理政的基本方式，打通法治鄉(xiāng)村建設的“最后一公里”。

二、提升治理效能建設法治鄉(xiāng)村的現(xiàn)實瓶頸

（一）法律供給不足

法律供給是鄉(xiāng)村有效治理的制度前提。法律保障的不平衡性在鄉(xiāng)村表現(xiàn)得比較突出。一是立法的缺失亟待填補與完善。例如，集體經(jīng)濟組織的經(jīng)營體制和法律地位在《憲法》和《民法典》中都有明確規(guī)定，但其具體施行需要專門的法律予以細化，使其在市場投資、金融貸款、納稅繳費等方面不會受到經(jīng)營限制，讓其為鄉(xiāng)村經(jīng)濟振興真正注入活力。二是法律的滯后需要更新與完善。如“三權分置”的農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)探索了很多經(jīng)驗，需要在《土地承包法》中予以明確與完善。關于宅基地使用權的規(guī)定，也要做到與時俱進，可允許有償退回、流轉(zhuǎn)等。三是鄉(xiāng)規(guī)民約的進一步完善。鄉(xiāng)村振興需要繼續(xù)發(fā)揮鄉(xiāng)規(guī)民約等習慣法的作用，同時要注重成文法和鄉(xiāng)規(guī)民約的協(xié)調(diào)。

（二）法律能力闕如

目前法治鄉(xiāng)村建設存在的一個突出問題就是“法律明白人”的缺少和基層黨員干部依法決策和依法辦事能力不足。一是基層黨員干部法律能力闕如。鄉(xiāng)村黨員干部法律素養(yǎng)不高，處理問題很多還停留在傳統(tǒng)的“家長式”作風階段，講理的成分多一些，講法的成分少一些，很多時候?qū)γ艿碾p方“各打五十大板”。補足基層黨員干部法律素養(yǎng)課，還有較長的路要走。二是農(nóng)民法律能力闕如。受文化水平制約，農(nóng)民理解不了抽象的法律條文，弄不明白部門法律的區(qū)別，遇到法律問題，對于該依照什么程序進行處理一知半解或者完全不懂，所以“遇事找法”就成為一句空話。

（三）法律公信不強

長期以來，禮治傳統(tǒng)和宗法倫理在鄉(xiāng)村社會占據(jù)主流地位，這是鄉(xiāng)村社會處理糾紛不信賴法律的思維慣性，但更重要的原因是執(zhí)法和司法的不公對好不容易建立起的法制傳統(tǒng)的巨大破壞。習近平總書記有一個形象的比喻：100-1＝0，“一個錯案的負面影響足以摧毀九十九個公正裁判積累起來的良好形象。執(zhí)法司法中萬分之一的失誤，對當事人就是百分之百的傷害”。［2］因此，我們要切實踐行“努力讓人民群眾在每一個司法案件中都能感受到公平正義”。［3］

（四）法律意識薄弱

法治鄉(xiāng)村建設，需要著力破除傳統(tǒng)觀念和熟人社會的影響，破除農(nóng)民有法不用、厭訴厭訟的傳統(tǒng)。文化的浸潤是一個長期的過程，法治觀念的養(yǎng)成、法治信仰的培育是“冰凍三尺非一日之寒”，需要久久為功。法律必須被信仰，否則它形同虛設。鄉(xiāng)村社會法治意識的改變，要著力改變重點人群的法治意識，也就是要抓住基層黨員干部這個關鍵少數(shù)，再擴展到鄉(xiāng)村公民絕大多數(shù)。

三、提升治理效能建設法治鄉(xiāng)村的主要路徑

（一）健全涉農(nóng)法律制度，著力保障法律供給

1.以維護農(nóng)民權益為中心

健全涉農(nóng)法律制度，必須以維護農(nóng)民權益為中心，這也是以人民為中心思想在法律領域的具體踐行。對于農(nóng)民生存權及生命健康權等，主要靠民事刑事行政等基本法律予以保障。法治鄉(xiāng)村法律供給需重視農(nóng)民發(fā)展權的法律保障，也就是保障農(nóng)民機會均等和發(fā)展利益共享的權利。要保障農(nóng)民發(fā)展權，除了完善如《民法典》等基本法律之外，重點是制定和完善專門法律、單行法律及地方性法規(guī)等，如《農(nóng)業(yè)法》《土地承包法》《種子法》《農(nóng)產(chǎn)品質(zhì)量安全法》《基本農(nóng)田保護條例》等。注重立法的科學性和系統(tǒng)性，重視立法評估工作，及時立改廢，全方位多層次保障農(nóng)民權益。

2.實體與程序并重

對農(nóng)民權益的保障，必須實體與程序并重。法治鄉(xiāng)村的建設中，實體法治科學配置了農(nóng)民的權利與義務，有效激發(fā)農(nóng)民參與鄉(xiāng)村振興的熱情和動能。但權益的最終實現(xiàn)，必須有程序性保障。程序法治有利于預防和化解各類爭議，構建和諧鄉(xiāng)村；有利于保障有序政治參與，規(guī)范鄉(xiāng)村公共權力；有利于實現(xiàn)資源利用效率的最大化，提高治理效能。在制定完善實體法基礎上，需要大力制定和完善保障農(nóng)民權益的程序法，如《村民委員會組織法》《農(nóng)村土地承包經(jīng)營糾紛調(diào)解仲裁法》等。程序與實體相得益彰，形成最大合力。

3.發(fā)揮鄉(xiāng)規(guī)民約作用

保障農(nóng)民合法權益，促進鄉(xiāng)村有效治理，要處理好國家立法與民間立法的關系，實現(xiàn)國家法與民間法的協(xié)同共治。“鄉(xiāng)規(guī)民約是鄉(xiāng)村社會維護社會治安、調(diào)解民間糾紛、處理公共事務、實現(xiàn)村民自治，由村民共同商議、共同制定、共同遵守的行為規(guī)范?！保?］作為鄉(xiāng)村成員自己制定的行為規(guī)范，體現(xiàn)了鄉(xiāng)村成員的共同意志，是自治、法治、德治相結合的制度機制，其實施有先天優(yōu)勢。鄉(xiāng)規(guī)民約是“合理規(guī)范”，是鄉(xiāng)村治理的有效方式，在法治鄉(xiāng)村的進程中，鄉(xiāng)規(guī)民約更要實現(xiàn)現(xiàn)代化演進，成為“合法規(guī)范”，提升其規(guī)范性、實用性、程序正當性，發(fā)揮其定紛止爭、引領風尚的更大作用。

（二）推進鄉(xiāng)村依法治理，著力補足法律能力

1.培育“法律明白人”

法治鄉(xiāng)村建設要突破法律能力闕如的瓶頸，就要著力培養(yǎng)“法律明白人”?！胺擅靼兹恕笔青l(xiāng)村人才振興的題中應有之義。一是培育懂法律的鄉(xiāng)村黨員干部。鄉(xiāng)村黨員干部是鄉(xiāng)村的關鍵少數(shù)，鄉(xiāng)村治理沿著法治軌道，綜合運用“三治合一”手段，實現(xiàn)有序有效治理，關鍵是發(fā)揮領路人的作用。第一書記、大學生村官、村支兩委干部要積極參加政策和法律學習培訓班，努力提升自身法律素養(yǎng)；鄉(xiāng)村企業(yè)負責人要引領鄉(xiāng)村企業(yè)和合作社合法合規(guī)發(fā)展；村民理事會、人民調(diào)解委員會人員也要提升依法調(diào)處糾紛能力。二是培育懂法律的新型農(nóng)民。鄉(xiāng)村振興的主體是農(nóng)民，農(nóng)民法律意識的提升是個漸進的過程，需要潤物細無聲地常抓不懈，加大普法宣傳和送法下鄉(xiāng)力度，讓農(nóng)民權利意識和法治觀念入腦入心，發(fā)揮鄉(xiāng)村“法律工作室”的帶動作用，實施一戶一名“法律明白人”工程。

2.提升依法決策、依法辦事能力

法治鄉(xiāng)村的建設，干部是關鍵因素，要不斷提升鄉(xiāng)村干部法治意識、著力培養(yǎng)鄉(xiāng)村干部法治思維，尤其是要提升其依法決策和依法辦事能力。鄉(xiāng)村干部是黨和國家政策的宣傳者和執(zhí)行人，鄉(xiāng)村發(fā)展、基礎設施、公共服務、生態(tài)環(huán)境等村級事務需要科學決策、民主決策、依法決策，推行村級重大事項“四議四公開”。同時，鄉(xiāng)村干部肩負著化解鄉(xiāng)村矛盾、維護社會穩(wěn)定的主要任務，實現(xiàn)問題解決在基層、矛盾化解在基層，主要的手段是法治，因此，要不斷提高鄉(xiāng)村干部依法處理矛盾糾紛的能力，切實提高平安創(chuàng)建、綜合治理能力。

3.提高公共法律服務水平

補足鄉(xiāng)村法治建設法律能力不足的短板，除了挖掘鄉(xiāng)村自身潛力外，必須發(fā)揮外力幫扶作用，因此，需要不斷提高鄉(xiāng)村公共法律服務水平?！凹涌旖ㄔO12348公共法律服務熱線、中國法律服務網(wǎng)、公共法律服務工作站（室）三大平臺”，提供優(yōu)質(zhì)高效法律服務；繼續(xù)完善一村一法律顧問制度，創(chuàng)新服務方式，切實保障村級問題有效解決；加大對農(nóng)民工的法律援助力度，重視農(nóng)村留守兒童、婦女、老年人合法權益的公共法律服務保障。

（三）規(guī)范執(zhí)法公正司法，著力提升法律公信

1.規(guī)范鄉(xiāng)村執(zhí)法

“天下之事，不難于立法，而難于法之必行?！睆埦诱倪@句名言，說明了法律執(zhí)行的重要性。法治鄉(xiāng)村的建設，必須規(guī)范涉農(nóng)執(zhí)法。一是加強鄉(xiāng)村執(zhí)法隊伍建設。合理配置資源，解決鄉(xiāng)村執(zhí)法力量不足的問題，重視執(zhí)法人員能力培訓，提升其法律素養(yǎng)和職業(yè)素養(yǎng)。二是規(guī)范鄉(xiāng)村執(zhí)法行為。落實行政執(zhí)法公示制度、執(zhí)法全過程記錄制度、重大執(zhí)法決定法制審核制度，做到文明執(zhí)法，公正執(zhí)法。三是強化鄉(xiāng)村執(zhí)法監(jiān)督。設立村級執(zhí)法舉報信箱，完善執(zhí)法投訴舉報機制，重視對執(zhí)法過程中違法行為的追究。

2.保障鄉(xiāng)村司法

鄉(xiāng)村是法治建設必須打通的“最后一公里”，司法公正必須保障到這“最后一公里”。加強人民法庭建設，完善巡回審判機制，減少群眾特別是邊遠地區(qū)群眾的訴累；持續(xù)推進農(nóng)村掃黑除惡工作，堅決打掉黑惡勢力保護傘；依法打擊和處理破壞農(nóng)村生態(tài)環(huán)境、侵占農(nóng)村集體資產(chǎn)、侵犯農(nóng)民土地承包經(jīng)營權等違法犯罪行為；堅決打擊拐賣農(nóng)村婦女、農(nóng)村兒童犯罪，堅決打擊農(nóng)村地區(qū)販賣毒品、賭博、地下六合彩、電信詐騙等違法犯罪；加強對涉農(nóng)案件的執(zhí)行和監(jiān)督力度，加強對困難群眾的司法救濟。

（四）加強鄉(xiāng)村普法宣傳，著力增強法治觀念

1.多措并舉創(chuàng)新普法形式

法治觀念的培養(yǎng)非一朝一夕之功，因此，需要建立普法宣傳的長效機制，要祛除普法形式主義弊病，努力收獲普法實效。扎實推進普法“六進”活動，擴大普法受眾面和空間范圍。發(fā)揮新媒體的作用，利用互聯(lián)網(wǎng)、微博、微信、公眾號等可以隨時隨地進行普法的優(yōu)勢；發(fā)揮傳統(tǒng)媒體陣地作用，形成傳統(tǒng)媒體和新媒體普法合力。創(chuàng)新普法形式，開展法治講座，注重文學藝術、影視作品等普法宣傳。

2.移風易俗培育法治文化

傳統(tǒng)鄉(xiāng)村向現(xiàn)代鄉(xiāng)村的轉(zhuǎn)型必須移風易俗發(fā)揮社會主義法治文化等先進文化的重塑作用。法治鄉(xiāng)村建設就是要讓法治文化成為鄉(xiāng)村振興的文化基因，完成農(nóng)民行為再塑。具體而言，就是要推進“憲法進萬家”活動，深入宣傳《民法典》等與群眾息息相關的法律法規(guī)，重視案例的教化和警示作用；打造鄉(xiāng)村法治文化陣地，推進法治長廊、法治院落、法治書屋等建設；實現(xiàn)法治文化與民俗文化、鄉(xiāng)村特色文化的深度融合，夯實鄉(xiāng)村法治建設的文化基石。