陳偉杰
廣州應(yīng)用科技學(xué)院法政學(xué)院,廣東 廣州 510030
司法救助機(jī)制被看作一個(gè)國(guó)家法制完善的衡量標(biāo)準(zhǔn),尤其是對(duì)于弱勢(shì)群體的司法保障。近年來(lái),隨著我國(guó)經(jīng)濟(jì)社會(huì)的發(fā)展,社會(huì)矛盾產(chǎn)生,和諧社會(huì)的建設(shè)受到一定影響。當(dāng)前我國(guó)正處于高速發(fā)展時(shí)期,應(yīng)當(dāng)注重對(duì)弱勢(shì)群體的保護(hù),特別是在司法權(quán)益保障方面。同時(shí),這也是黨的十九大報(bào)告中關(guān)于扶貧攻堅(jiān)領(lǐng)域中司法領(lǐng)域的重要一環(huán)。
弱勢(shì)群體是指難以憑借自身的力量維持一般生存發(fā)展權(quán)利,享受社會(huì)生活的群體。[1]他們因生理機(jī)能的缺陷,或因社會(huì)外部原因而形成,如:下崗喪失工作、遭社會(huì)排擠而被迫陷入不利的境地。與大多數(shù)人相比較而言,他們?cè)诋?dāng)今社會(huì)中所享有和占用的社會(huì)資源極其稀少或是幾乎不占用,在這種大環(huán)境下其權(quán)利極容易受到侵害,物質(zhì)和精神財(cái)富的缺失,導(dǎo)致他們極易成為社會(huì)所忽略的一個(gè)群體。
由于政治、經(jīng)濟(jì)、社會(huì)等機(jī)會(huì)的缺失導(dǎo)致了這一人群的出現(xiàn),這是國(guó)際社會(huì)上以社會(huì)學(xué)的角度對(duì)其進(jìn)行定義的。社會(huì)學(xué)主張對(duì)弱勢(shì)群體的定義將“物質(zhì)因素”作為一項(xiàng)重要的衡量標(biāo)準(zhǔn)。該群體一般由兒童、老年人、殘疾人等幾部分人組成,甚至還應(yīng)該包括離異婦女、酗酒吸毒者。[2]這部分人之所以被劃分為弱勢(shì)群體,是因?yàn)樵谏钏胶唾|(zhì)量上均低于普通民眾的標(biāo)準(zhǔn)。而在國(guó)內(nèi)環(huán)境下,目前對(duì)于弱勢(shì)群體的定義主要是從社會(huì)學(xué)的角度出發(fā)進(jìn)行探求,各學(xué)者的觀點(diǎn)自成一派,百家爭(zhēng)鳴。對(duì)于這一概念的定義尚未形成統(tǒng)一的評(píng)判標(biāo)準(zhǔn)。社會(huì)學(xué)視角下的物質(zhì)貧困是弱勢(shì)群體最顯著的外部特征,但從法學(xué)角度來(lái)看,權(quán)利上的貧困才是使這一群體在社會(huì)處于不利地位的根本原因。
當(dāng)前,我國(guó)法學(xué)界的專(zhuān)家學(xué)者尚未就弱勢(shì)群體的分類(lèi)形成統(tǒng)一的聲音,對(duì)于弱勢(shì)群體的劃分,主要有如下兩種觀點(diǎn):
1.以其成因作為劃分根據(jù)
以其成因作為劃分根據(jù),將弱勢(shì)群體劃分為生理性弱勢(shì)群體和社會(huì)性弱勢(shì)群體。生理性弱勢(shì)群體即我們通常所熟知的有生理缺陷或是生理機(jī)能發(fā)育不全、老化、退化現(xiàn)象的人群。例如:兒童、老人、聾啞人等。對(duì)于社會(huì)性弱勢(shì)群體,僅通過(guò)改善他們外在的物質(zhì)條件而忽略法治層面的滿(mǎn)足顯然是不可行的。唯一可行的辦法應(yīng)該是從法律制度著手,通過(guò)法律去平衡他們的個(gè)人權(quán)利,從而使他們的社會(huì)生存能力得到增強(qiáng)。
2.以弱勢(shì)群體的生活地域作為劃分根據(jù)
以弱勢(shì)群體的生活地域作為標(biāo)準(zhǔn)劃分為城市弱勢(shì)群體和農(nóng)村弱勢(shì)群體。這是一種典型的根據(jù)城鎮(zhèn)化發(fā)展與農(nóng)村相比較進(jìn)行的劃分。
法律作為一種統(tǒng)治階級(jí)的意志而存在,無(wú)論哪種學(xué)說(shuō)都必須立足實(shí)踐、與時(shí)俱進(jìn),法律的更迭只有跟上時(shí)代的發(fā)展,服務(wù)于社會(huì),才能真正加強(qiáng)對(duì)弱勢(shì)群體的司法關(guān)懷和法律上的權(quán)利救濟(jì),使法治社會(huì)的觀念深入人心。
改革開(kāi)放初期,1982年制定的《民事訴訟法(試行)》條文中首次將訴訟收費(fèi)制度寫(xiě)入法律。當(dāng)試行的《民事訴訟法》出臺(tái)時(shí)隔7年之后,最高法頒布的《人民法院訴訟收費(fèi)辦法》開(kāi)始面向社會(huì)公眾。其中第二十七條規(guī)定:“當(dāng)事人交納訴訟費(fèi)用確有困難的,可向人民法院申請(qǐng)緩交、減交、免交,是否緩交、減交由人民法院審查決定?!庇纱丝梢?jiàn)司法救助制度的一大進(jìn)步,對(duì)弱勢(shì)群體而言已為司法救助的實(shí)現(xiàn)提供了現(xiàn)實(shí)的可能。
1991年我國(guó)受簽署的《公民權(quán)利與政治權(quán)利公約》的啟發(fā),在《〈人民法院訴訟收費(fèi)辦法〉補(bǔ)充規(guī)定》中,對(duì)原第二條進(jìn)行了修訂。此規(guī)定中簡(jiǎn)要列舉了幾種具體適用司法救助的情形。使得原來(lái)沉浸于可能的制度轉(zhuǎn)化為司法實(shí)踐,操作性更強(qiáng)。
進(jìn)入21世紀(jì)以后,舊時(shí)過(guò)于簡(jiǎn)單的司法理念已明顯不適用。因此,最高人民法院分別于2000年、2005年對(duì)《關(guān)于對(duì)經(jīng)濟(jì)確有困難的當(dāng)事人提供司法救助的規(guī)定》進(jìn)行了全方位更加細(xì)致的修訂,從制度的創(chuàng)設(shè)、審批程序著手。例如:當(dāng)事人請(qǐng)求緩交訴訟費(fèi)的,由審判人員或合議庭庭長(zhǎng)審批即可。[3]
2006年國(guó)務(wù)院頒布了《訴訟費(fèi)用交納辦法》,并對(duì)其以行政法的形式加以確定。該規(guī)范中除了吸收前述規(guī)定的優(yōu)點(diǎn)以外,對(duì)于“緩、減、免”的不同情形也有了不同的具體規(guī)定,這使得司法救助成為對(duì)經(jīng)濟(jì)困難弱勢(shì)群體幫扶的實(shí)際有效的舉措。2007年,我國(guó)對(duì)于刑事領(lǐng)域被害人國(guó)家司法救助的規(guī)制也逐漸實(shí)現(xiàn)二者的合并。經(jīng)過(guò)歷時(shí)半個(gè)多世紀(jì)的發(fā)展,現(xiàn)如今我國(guó)司法救助制度的面貌已經(jīng)煥然一新,例如:最高法印發(fā)《人民法院第四個(gè)五年改革剛要(2014-2018)》進(jìn)一步對(duì)涉訴信訪中的司法救助工作進(jìn)行規(guī)范指導(dǎo)。訴訟與信訪的合力機(jī)制,能夠最大程度地適用文化程度較低、收入較低、農(nóng)民工群體,自2006年實(shí)施以來(lái)取得了巨大的成效和進(jìn)步,各級(jí)人民法院減緩免案件的數(shù)量、訴訟費(fèi)用也在不斷增加。
我國(guó)《憲法》規(guī)定,中華人民共和國(guó)屬于社會(huì)主義國(guó)家。自新中國(guó)成立頒布1954年《憲法》至今,《憲法》賦予了我國(guó)社會(huì)主義制度強(qiáng)大的生命力,同時(shí)也賦予了人民權(quán)利,人民是國(guó)家的主人,因此弱勢(shì)群體作為人民中的一分子也應(yīng)該保護(hù)其合法權(quán)益,這同時(shí)也體現(xiàn)了社會(huì)主義國(guó)家的本質(zhì)屬性。
在法律面前公民個(gè)人財(cái)富的多寡不應(yīng)該成為影響其享受公平公正司法權(quán)益保護(hù)的屏障。因此,在司法實(shí)踐中,如果弱勢(shì)群體出現(xiàn)經(jīng)濟(jì)困難等情況時(shí),國(guó)家有義務(wù)保障其訴權(quán),體現(xiàn)平等原則;同樣,在實(shí)際司法審判的過(guò)程之中,司法機(jī)關(guān)也應(yīng)當(dāng)遵循依法治國(guó)的憲法原則,保障每一位公民享受公平的司法權(quán)利。當(dāng)然,弱勢(shì)群體自然也不例外,若不依《憲法》行事則有礙于我國(guó)《憲法》的基本原則與精神。
在我國(guó)制度層面,弱勢(shì)群體與法院之間也存在著對(duì)抗性矛盾的一面。一方面,我國(guó)的司法救助金面對(duì)龐大的需求法律維權(quán)的弱勢(shì)群體顯得捉襟見(jiàn)肘,還存在著很大的資金缺口,因此可能出現(xiàn)弱勢(shì)群體向法官行賄以獲得更多司法救助金的行為,即司法腐?。涣硪环矫?,在司法實(shí)踐中也有可能存在有法院為控制司法救助金的發(fā)放而故意削減批復(fù)不通過(guò)的行為。簡(jiǎn)而言之,就是司法缺位。從根本上而言法院與弱勢(shì)群體之間這種天然矛盾的制度方式,也可以經(jīng)濟(jì)學(xué)根據(jù)的視角對(duì)其進(jìn)行分析。
在完全競(jìng)爭(zhēng)的情況下,假設(shè)原有的群體和可支配的資源發(fā)生形態(tài)轉(zhuǎn)化,此時(shí),資源分配會(huì)達(dá)到趨于理想化的結(jié)果。這就是所謂的帕累托最優(yōu)。
回歸我國(guó)的司法救助制度主題,法院或弱勢(shì)群體都希望追求利益最大化,減少訴訟費(fèi)以減輕弱勢(shì)群體的經(jīng)濟(jì)困難,使其能夠更好地接近司法。但同時(shí),若減少訴訟費(fèi)的收取則有可能對(duì)法院帶來(lái)不利影響,即可能會(huì)使弱勢(shì)群體對(duì)司法救助制度的保障持有懷疑的態(tài)度。從法院角度出發(fā),如果訴訟費(fèi)收取不足的情況下,則也有可能導(dǎo)致司法的停擺,此時(shí)司法價(jià)值更是無(wú)從談起。因此為更好調(diào)節(jié)二者之間的矛盾,司法救助制度從幕后走向臺(tái)前是十分有必要的。借用帕累托這一經(jīng)濟(jì)學(xué)根據(jù),在理想狀態(tài)下可以使弱勢(shì)群體與法院之間通過(guò)相互競(jìng)爭(zhēng)尋求最佳平衡點(diǎn)。雖然從國(guó)家層面,可能增加了司法救助金的支出,但縱觀全局,社會(huì)總收益還是有所增長(zhǎng)的。
1.立法規(guī)范未實(shí)現(xiàn)統(tǒng)一
我國(guó)在司法救助領(lǐng)域的法律零散分布于行政法等法律法規(guī),未能整合實(shí)現(xiàn)統(tǒng)一。西方國(guó)家,特別是在成文法國(guó)家公民所享有的司法救助的權(quán)利都直接或者間接地體現(xiàn)在《憲法》條文之中。[4]而我國(guó)尚未以《憲法》規(guī)制的形式對(duì)司法救助的相關(guān)法律法規(guī)進(jìn)行統(tǒng)一。另外,我國(guó)的刑事、行政和民事案件關(guān)于司法救助的具體實(shí)施辦法、內(nèi)容不一,且分布在不同的法律體系之中,部分法條重復(fù)或更有甚者會(huì)出現(xiàn)法條之間的沖突。未盡早實(shí)現(xiàn)立法規(guī)范統(tǒng)一的結(jié)果無(wú)疑是不利的,也容易損害司法權(quán)威在人民心目中的公信力。
2.缺乏救助信息互聯(lián)互通的平臺(tái)與機(jī)制
司法救助工作因?yàn)槠浒讣哂刑厥庑?,所以往往涉及的主體有多個(gè)。例如:公安部、民政部門(mén)、司法機(jī)關(guān)、人力資源部等。各部門(mén)因?yàn)槁毮芘c權(quán)限往往都比較受限。只有形成合力只能發(fā)揮出最大的效益和工作效率,從而避免司法資源的浪費(fèi)。因此,目前我國(guó)缺乏從頂層設(shè)計(jì)中規(guī)范建立起統(tǒng)一的平臺(tái)的機(jī)制,使各級(jí)地方司法救助的工作開(kāi)展不暢,效率低下。
3.司法救助制度缺乏監(jiān)督機(jī)制
現(xiàn)階段,我國(guó)司法救助的形式還是以現(xiàn)金給付的方式為主,因此對(duì)于其中牽涉到的司法救助金的保障問(wèn)題就顯得尤為重要。金錢(qián)極易成為滋生司法腐敗的土壤,因此,必須要從制度著手,為司法救助金打造出一把“鐵鎖”,防止司法救助金被非法用于其他用途。除此之外,當(dāng)前因當(dāng)事人向法院申請(qǐng)司法救助費(fèi)及申請(qǐng)數(shù)額不足的異議或者復(fù)議尚處于真空地帶,這也容易滋生司法腐敗。
當(dāng)今世界,大多數(shù)司法救助制度完備的國(guó)家,除了在憲法中有所體現(xiàn)之外,一般還確立了司法救助單行法——司法救助法。
所謂術(shù)業(yè)有專(zhuān)攻,以國(guó)家形式建立起專(zhuān)門(mén)的單行法對(duì)解決涉及司法救助的案件更加有必要。建立起專(zhuān)門(mén)的單行法律,如:《國(guó)家賠償法》,不但能夠解決國(guó)家賠償?shù)南嚓P(guān)問(wèn)題,還能對(duì)我國(guó)的法律體系起到很好的補(bǔ)充作用。因此,參照這種模式,本文認(rèn)為我國(guó)也應(yīng)該盡快將制訂司法救助制度相配套的單行法提上日程,以便更好地保護(hù)弱勢(shì)群體的權(quán)益。
司法救助的實(shí)現(xiàn)一般是通過(guò)給予案件的申請(qǐng)人以現(xiàn)金給付的方式,本文認(rèn)為除現(xiàn)金以外可能還需要住房保障、醫(yī)療衛(wèi)生、教育等方面的救助措施加以保障。例如,針對(duì)弱勢(shì)群體中的未成年人群體。未成年人作為救助申請(qǐng)人不同于成年救助申請(qǐng)人,如何確保救助金的專(zhuān)款專(zhuān)用,還需配套相應(yīng)監(jiān)督機(jī)構(gòu)的介入。[5]針對(duì)未成年人司法救助金的發(fā)放應(yīng)當(dāng)實(shí)行專(zhuān)人交接,如果是無(wú)監(jiān)護(hù)人或近親屬的情況下,還要對(duì)后期救助金的使用進(jìn)行流動(dòng)監(jiān)督,避免未成年人因民事行為能力尚缺的情況下濫用和揮霍的情況發(fā)生。對(duì)于有監(jiān)護(hù)人和近親屬的未成年人救助對(duì)象,可以將其監(jiān)護(hù)人或近親屬確定為第一責(zé)任人,確保司法救助金的合理使用。若第一責(zé)任人存在私自挪用、侵占司法救助金情況的,人民法院或者檢察機(jī)關(guān)應(yīng)當(dāng)在第一時(shí)間取消其第一責(zé)任人的資格并重新指定其他監(jiān)護(hù)人或者近親屬擔(dān)任,同時(shí)保留對(duì)其行為追究相應(yīng)的法律責(zé)任的權(quán)利。
在原有的監(jiān)察部門(mén)基礎(chǔ)上,可增設(shè)相應(yīng)的職能部門(mén),進(jìn)一步規(guī)范司法救助工作的職能分工,明確立案、審判執(zhí)行工作中的職責(zé),各司其職,分工負(fù)責(zé)。[6]對(duì)于出現(xiàn)申請(qǐng)當(dāng)事人因救助不被批準(zhǔn)或因數(shù)額發(fā)放不滿(mǎn)情況時(shí),上級(jí)人民檢察院應(yīng)該對(duì)其進(jìn)行監(jiān)督。對(duì)內(nèi),各級(jí)人民法院在業(yè)務(wù)考核時(shí)可以組織年度考核的考核形式或是每月定期考核又或是同級(jí)人民法院之間進(jìn)行交叉考核,以便及時(shí)發(fā)現(xiàn)問(wèn)題。對(duì)外,如果有符合司法救助標(biāo)準(zhǔn)的當(dāng)事人無(wú)故未獲人民法院批準(zhǔn)給付司法救助金的,人民法院也應(yīng)當(dāng)迅速組織監(jiān)督部門(mén)的檢查人員及時(shí)調(diào)查案件的辦理情況,如涉案的公職人員有違規(guī)違紀(jì)的,給予相關(guān)責(zé)任人以紀(jì)律處分。
司法救助的創(chuàng)設(shè)初衷是為了更好地保障弱勢(shì)群體獲得司法救助的權(quán)利。雖然我國(guó)的司法救助制度經(jīng)過(guò)了長(zhǎng)達(dá)半個(gè)多世紀(jì)的發(fā)展已經(jīng)取得了巨大的進(jìn)步,但不可否認(rèn)的是在司法實(shí)踐中仍然存在著許多亟待解決的問(wèn)題和需要突破的瓶頸。
司法救助是一項(xiàng)重要的“民生工程”,是人權(quán)理念在訴訟層面的重要體現(xiàn)。建立健全國(guó)家司法救助制度能夠使弱勢(shì)群體與普通大眾一樣都能感受到法律的有效幫助,這也是當(dāng)下響應(yīng)黨的十九大以來(lái)對(duì)司法扶貧的要求的重要體現(xiàn)。同時(shí),本文也旨在向大家傳遞一個(gè)信號(hào),希望以這樣的思考探究的形式,表達(dá)出對(duì)于司法救助制度改善的美好憧憬。希望在不久的將來(lái),在推進(jìn)我國(guó)法治化進(jìn)程中將該制度進(jìn)一步完善。