王慧娟
鄭州市金水區(qū)人民檢察院,河南 鄭州 450011
當(dāng)前國內(nèi)有關(guān)小作坊食品安全犯罪的監(jiān)管與治理,通常以原食品藥品監(jiān)督管理局、衛(wèi)生健康委員會(huì)、公檢法司機(jī)構(gòu)、公檢中心等為主體,開展針對(duì)小作坊食品生產(chǎn)排查、安全隱患預(yù)防與整治的工作。因而從小作坊食品安全犯罪的法律與行政治理角度著手,開展小作坊食品生產(chǎn)質(zhì)量、食品銷售流程的全面排查,嚴(yán)格審查食品生產(chǎn)的質(zhì)量犯罪、食品流通的程序犯罪,由行政機(jī)構(gòu)人員對(duì)犯罪主體進(jìn)行逮捕、審理與懲治,以保證食品安全犯罪問題的治理成效。
當(dāng)前國內(nèi)在“小作坊食品”的定義方面,主要沿用2007年原國家質(zhì)檢總局下發(fā)的《關(guān)于進(jìn)一步加強(qiáng)食品生產(chǎn)加工小作坊監(jiān)管工作的意見》的定義:依照國家法律法規(guī)從事食品生產(chǎn),生產(chǎn)場(chǎng)所固定、銷售范圍固定,且從業(yè)人員少的小規(guī)模加工,無預(yù)包裝或簡易包裝。因而“小作坊”食品安全犯罪的要素,[1]包括以下的組成內(nèi)容:
“小作坊食品”生產(chǎn)加工與銷售,通常是以家庭、小規(guī)模企業(yè)為主的經(jīng)營模式,因而開展小作坊食品安全犯罪的主體,大多為存在著緊密關(guān)聯(lián)性的親屬、朋友等人員,年齡分布一般在18~70歲之間,其中18~50歲的青壯年占據(jù)的比例最大。
而且相比較而言,小作坊食品生產(chǎn)的犯罪人員,所接受的教育年限、學(xué)歷水平較低,缺乏食品安全的法律認(rèn)知、安全生產(chǎn)意識(shí),可能會(huì)出于經(jīng)濟(jì)利益的誘惑,在食品生產(chǎn)中添加一些違法的添加劑,或者直接使用假冒偽劣材料或商品開展生產(chǎn)活動(dòng)。這一小作坊食品安全犯罪活動(dòng),往往存在于城鄉(xiāng)結(jié)合部、農(nóng)村地區(qū),且由于犯罪主體之間關(guān)系的親情化,使得犯罪的隱蔽性更強(qiáng)、檢查與監(jiān)管的難度更高。
當(dāng)前小作坊食品安全犯罪的實(shí)施方式,主要包括使用不合格的食品原材料、不注明食品標(biāo)簽、食品跨區(qū)域銷售等的問題,呈現(xiàn)出犯罪手段多樣化的特點(diǎn)。如部分小作坊食品企業(yè)在產(chǎn)品生產(chǎn)過程中,會(huì)加入不合規(guī)范的、超劑量的食品添加劑,包括豆芽生產(chǎn)內(nèi)加入6-芐基腺嘌呤、4-氯苯氧乙酸鈉、赤霉素,以及肉類食品生產(chǎn)中加入過量的亞硝酸鹽,豆類食品生產(chǎn)中加入硼砂、滑石粉等,非法、過量的食品添加劑會(huì)對(duì)普通民眾的身體健康產(chǎn)生巨大影響。
同時(shí)部分小作坊工廠生產(chǎn)的食品,在流通過程中可能選擇不包裝、簡陋包裝,或者不注明食品的生產(chǎn)標(biāo)簽,包括食品名稱、配料表、固形物含量、生產(chǎn)廠家、生產(chǎn)日期、保質(zhì)期等。甚至部分企業(yè)在缺乏食品生產(chǎn)經(jīng)營許可證、流通許可證前提下,向其他地區(qū)跨區(qū)域銷售產(chǎn)品,都屬于涉及食品安全的違法犯罪情況。
2010年以來,我國有關(guān)小作坊食品安全犯罪的案件呈現(xiàn)高發(fā)態(tài)勢(shì),如2013-2016年、2019-2021年期間,小作坊食品生產(chǎn)加工的安全事件不斷增長,但整體犯罪數(shù)量的增速較慢,這與不同地區(qū)食品管理?xiàng)l例的完善、食品安全犯罪打擊力度的加大存在著緊密關(guān)系。
其中三類小作坊食品生產(chǎn)與銷售的犯罪事件數(shù)量較大,分別為有毒有害食品生產(chǎn)、假冒偽劣食品生產(chǎn)與銷售、不符合安全標(biāo)準(zhǔn)食品的生產(chǎn)與銷售。這三類食品安全犯罪事件的頻發(fā),對(duì)普通民眾的身體健康、生命安危產(chǎn)生嚴(yán)重危害,食品安全危害的等級(jí)分別為有毒有害食品〉假冒偽劣食品〉不符合安全標(biāo)準(zhǔn)食品。
近年來我國小作坊食品安全犯罪案件的發(fā)生、發(fā)展與治理,呈現(xiàn)出地域性明顯、法律法規(guī)不斷完善、治理成效顯著的特征。根據(jù)最高人民檢察院發(fā)布的2013-2020年檢察業(yè)務(wù)數(shù)據(jù)可以得出:2013-2015年各地檢察機(jī)關(guān)起訴的小作坊食品安全犯罪事件中,出現(xiàn)生產(chǎn)、銷售有毒有害食品的犯罪案件,主要集中于河南省、河北省、山東省、江蘇省、浙江省、廣東省等地;2016-2020年各地檢察機(jī)關(guān)起訴的小作坊食品安全犯罪事件,出現(xiàn)生產(chǎn)、銷售有毒有害食品的犯罪案件,集中于安徽省、江蘇省、浙江省、廣東省等地。[2]且隨著部分小作坊食品廠家的流竄作案,對(duì)于有毒有害、假冒偽劣食品的生產(chǎn)與銷售,也逐漸向集中區(qū)的周邊蔓延。
因此,在《關(guān)于進(jìn)一步加強(qiáng)全國生產(chǎn)加工食品質(zhì)量安全專項(xiàng)整治工作的通知》法規(guī)的基礎(chǔ)上,江蘇省、云南省市場(chǎng)監(jiān)管總局,制定出《關(guān)于加強(qiáng)食品生產(chǎn)加工小作坊監(jiān)管工作的指導(dǎo)意見》,用于指導(dǎo)地區(qū)的小作坊食品安全監(jiān)察與管理工作,河南、湖南、廣東等地,也制定了《食品生產(chǎn)加工小作坊和食品攤販管理辦法》。
而對(duì)于小作坊食品安全犯罪事件的懲處,2020年檢察機(jī)關(guān)共起訴涉食品藥品安全犯罪案件8791件,特別針對(duì)家庭小作坊、小作坊工廠等的經(jīng)營模式,全面排查生產(chǎn)與銷售有毒有害食品、假冒老字號(hào)食品的案件,各地共查處幾十至上百起不等的違法犯罪案件,涉及肉類、鹵味、糕點(diǎn)類、粉類、面類、豆類、腐竹等的食品生產(chǎn)方向,犯罪地點(diǎn)多集中于鄉(xiāng)村,一經(jīng)查處后立即封存涉事食品、封閉生產(chǎn)企業(yè),并將相關(guān)責(zé)任人移交至司法部門處理。
自2005年原國家質(zhì)檢總局提出“小作坊食品”的概念以來,國內(nèi)對(duì)于小作坊食品安全案件的監(jiān)督管理,主要根據(jù)《中華人民共和國食品安全法》(2021修訂版)的第一百二十七條相關(guān)規(guī)定,有關(guān)小作坊食品加工與生產(chǎn)犯罪、食品攤販違法行為的懲處,可根據(jù)直轄市、省、自治區(qū)制定的具體管理辦法執(zhí)行。[3]因而各地區(qū)對(duì)于小作坊食品的安全犯罪問題,也往往通過出臺(tái)?。ㄗ灾螀^(qū))、地市的小作坊食品安全管理制度,進(jìn)行涉及到的多種食品安全犯罪問題的監(jiān)督管理。但具體到各地區(qū)小作坊食品安全犯罪的制度制定方面,當(dāng)下僅有山西、吉林、河南、湖南、寧夏、內(nèi)蒙古、廣東、重慶、四川、陜西等省份,由省級(jí)人大常委會(huì)商討,出臺(tái)了地方性的《食品生產(chǎn)加工小作坊和食品攤販管理辦法》,仍舊有部分省份缺乏關(guān)于小作坊食品生產(chǎn)加工的管理制度,且存在著地方小作坊食品安全標(biāo)準(zhǔn)落后、更新滯后的問題,導(dǎo)致檢察和司法人員在執(zhí)法過程中,缺少相配套的法律根據(jù)。
由于小作坊食品安全犯罪的監(jiān)管主體為地方政府,因而從這一意義上說應(yīng)賦予地方行政人員相應(yīng)的權(quán)利,并保證行政管理人員組織架構(gòu)的完整性。然而當(dāng)下有關(guān)地方區(qū)(縣)級(jí)、鎮(zhèn)級(jí)、村級(jí)的小作坊食品犯罪案件管理,通常是由區(qū)級(jí)、縣級(jí)的檢察與司法機(jī)關(guān)負(fù)責(zé),開展基層小作坊食品安全犯罪案件的查處、處理,而并未在鎮(zhèn)級(jí)、村級(jí)區(qū)域設(shè)置專門的基層食品安全管理組織。
這一行政管理組織架構(gòu)、管理人員體系的設(shè)置,存在著諸多的不合理之處。一是區(qū)(縣)級(jí)基層管理機(jī)構(gòu)只負(fù)責(zé)大方向規(guī)劃,以及城區(qū)范圍內(nèi)的食品安全犯罪監(jiān)管,很少有精力參與到鎮(zhèn)級(jí)、村級(jí)的小作坊食品犯罪案件管理,與此同時(shí)鄉(xiāng)鎮(zhèn)行政人員沒有相應(yīng)的監(jiān)管資質(zhì);二是區(qū)(縣)級(jí)的食品藥品安全管理人員欠缺,監(jiān)管人員數(shù)量、食品安全業(yè)務(wù)工作量難以匹配,使得基層小作坊食品犯罪監(jiān)管的困難重重。
當(dāng)下各地對(duì)于小作坊食品犯罪的懲治,仍舊存在著重審批輕檢察、重處罰輕整改的問題。首先,部分地方的檢察監(jiān)管部門,只是針對(duì)家庭小作坊、小作坊食品的事前生產(chǎn)狀況,作出相關(guān)食品生產(chǎn)加工資質(zhì)的審批,向其下發(fā)食品生產(chǎn)經(jīng)營許可證、食品流通許可證,卻疏于日常的生產(chǎn)檢查和管理。其次,某些行政監(jiān)督機(jī)構(gòu)一味注重食品安全犯罪的經(jīng)濟(jì)處罰,忽視對(duì)小作坊后續(xù)整改的跟蹤考核,也造成了食品安全犯罪隱患的頻發(fā)。
在食品安全管理軟硬件設(shè)施缺乏的背景下,包括基層監(jiān)管部門、管理人員的缺少情況下,各政府行政主體對(duì)于小作坊食品犯罪案件治理,往往存在著責(zé)任推諉的問題。如由于家庭小作坊、小作坊工廠的經(jīng)營主體性質(zhì)難以確定,使得企業(yè)檔案管理、食品安全檢查、查封懲處的管理,難以明確相應(yīng)的行政主體、行政工作范圍,導(dǎo)致小作坊食品犯罪管理的行政執(zhí)法協(xié)同性、執(zhí)法效率與質(zhì)量大大降低。
當(dāng)前區(qū)域內(nèi)小作坊食品生產(chǎn)、銷售犯罪案件的治理,應(yīng)先在《食品安全法》第一百二十七條法律規(guī)定的基礎(chǔ)上,明確有毒有害食品、假冒偽劣食品、不符合安全標(biāo)準(zhǔn)食品犯罪的適用法律條文,包括經(jīng)濟(jì)處罰條文、定罪量刑條文等,來建構(gòu)起標(biāo)準(zhǔn)化的罪名定罪、量刑體系,用于指導(dǎo)后續(xù)的小作坊食品安全檢查、處置管理實(shí)踐工作。[4]之后由各直轄市、省、自治區(qū)的人大常委會(huì)作出審議,制定完善的小作坊食品安全犯罪檢察、監(jiān)督管理制度,對(duì)近年來涉及到食品小作坊生產(chǎn)銷售的法律制度,包括食品生產(chǎn)標(biāo)簽標(biāo)注、食品安全標(biāo)準(zhǔn)、食品安全司法解釋作出梳理,并與有關(guān)小作坊食品安全管理的刑法法律、行政法規(guī)進(jìn)行對(duì)接,以最大程度保證小作坊食品安全犯罪案件定性、移送交接流程的合理性。
面對(duì)小作坊食品安全犯罪案件逐漸增多的現(xiàn)狀,地方政府應(yīng)針對(duì)不同區(qū)域的案件類型、處理難度,創(chuàng)新現(xiàn)有的食品安全治理與監(jiān)管體系。[5]首先,通過財(cái)政資金的下?lián)芘c協(xié)調(diào),在區(qū)(縣)一級(jí)、鎮(zhèn)一級(jí)、村一級(jí)區(qū)域內(nèi),分別建立起相應(yīng)的基層監(jiān)管機(jī)構(gòu),由區(qū)(縣)級(jí)人民法院、檢察院、市場(chǎng)監(jiān)管局等主體為主導(dǎo),鎮(zhèn)級(jí)、村級(jí)的基層監(jiān)管部門參與具體實(shí)踐,開展城鄉(xiāng)結(jié)合部、農(nóng)村地區(qū)的小作坊食品犯罪排查與管理活動(dòng)。
其次,要引入更多的食品安全監(jiān)督管理人員、專業(yè)技術(shù)人員,以匹配現(xiàn)階段龐大的小作坊食品安全犯罪監(jiān)管的工作量,全面盤查該地區(qū)存在的小作坊有毒有害食品、假冒偽劣食品、“三無”食品生產(chǎn)銷售情況,通過各部門業(yè)務(wù)工作人員的協(xié)同合作,及時(shí)對(duì)犯罪案件作出定性、對(duì)當(dāng)事人作出犯罪事實(shí)梳理,可大大降低小作坊食品案件偵辦、犯罪人員打擊與懲處的難度。
為打擊與懲治小作坊食品安全犯罪,保障人民群眾“舌尖上的安全”,各地區(qū)紛紛根據(jù)針對(duì)食品原材料、食品生產(chǎn)環(huán)節(jié)、食品銷售的管理?xiàng)l例,由行政管理機(jī)構(gòu)、檢察機(jī)構(gòu)、司法機(jī)構(gòu)介入,依法查處各類生產(chǎn)與銷售有毒有害食品、假冒偽劣食品、不達(dá)標(biāo)食品的犯罪案件。
而在具體的小作坊食品安全犯罪案件查處、司法定罪、懲治執(zhí)行中,不僅要注重小作坊食品企業(yè)的審批、食品安全犯罪問題的處罰,更要重視食品安全犯罪的檢察、整改后的再次審查,[6]一是確認(rèn)地方各行政機(jī)構(gòu)、監(jiān)督管理人員的職責(zé)權(quán)限,與執(zhí)法司法機(jī)關(guān)緊密合作,查沒涉事食品、封閉涉事企業(yè),嚴(yán)厲懲處小作坊食品犯罪的相關(guān)責(zé)任人;二是加強(qiáng)不同監(jiān)督部門、管理之間工作職能的協(xié)同,做好食品生產(chǎn)與銷售環(huán)節(jié)的查驗(yàn)、跟蹤整改后的食品安全問題,才能實(shí)現(xiàn)更加系統(tǒng)有效的小作坊食品安全監(jiān)管與處理。
小作坊食品生產(chǎn)加工處于整個(gè)產(chǎn)業(yè)鏈的最底端,對(duì)于小作坊食品安全的監(jiān)督治理,通常存在著地理空間、法律法規(guī)等方面的監(jiān)管盲點(diǎn)。從小作坊食品生產(chǎn)與銷售的加工場(chǎng)地、加工方式、工作人員等方面來看,往往存在著生產(chǎn)與銷售不規(guī)范的問題,且很大程度上可能導(dǎo)致潛在的犯罪風(fēng)險(xiǎn)。因此,在現(xiàn)有食品安全犯罪治理法律法規(guī)的基礎(chǔ)上,完善小作坊食品安全犯罪的管理制度,由行政管理機(jī)構(gòu)、檢察機(jī)構(gòu)、司法機(jī)構(gòu)共同參與,加強(qiáng)小作坊食品犯罪的事前引導(dǎo)、事中監(jiān)管與事后打擊治理,可達(dá)成既定的小作坊食品安全犯罪檢查、審理與打擊懲處的目標(biāo)。