劉晨燕 王亞蓉

陜西理工大學(xué)經(jīng)濟(jì)管理與法學(xué)學(xué)院，陜西 漢中 723000

一、研究背景

近年來，人口和經(jīng)濟(jì)的增長(zhǎng)使得各種水資源問題愈發(fā)凸顯出來，尤其體現(xiàn)為水資源分布不均勻和人類社會(huì)各地區(qū)需水不均衡之間存在的矛盾，為了解決這種矛盾，在借鑒外國補(bǔ)償經(jīng)驗(yàn)和結(jié)合我國流域現(xiàn)狀基礎(chǔ)上，開始采用跨流域調(diào)水的方式以期對(duì)水資源進(jìn)行重新分配，從而滿足更多人的用水需求。而在調(diào)水過程中，各利益主體之間的關(guān)系很難自發(fā)協(xié)調(diào)，所以需要通過生態(tài)補(bǔ)償來促進(jìn)各利益主體之間形成一種穩(wěn)定的合作方式，流域生態(tài)補(bǔ)償已經(jīng)形成了一定的研究體系和一系列成熟理論并且開始被運(yùn)用于流域治理實(shí)踐中，在此基礎(chǔ)上，對(duì)流域生態(tài)補(bǔ)償進(jìn)行法律規(guī)制的重要性也愈發(fā)凸顯。本文通過對(duì)當(dāng)前流域生態(tài)補(bǔ)償相關(guān)立法的研究，發(fā)現(xiàn)當(dāng)前立法存在一些亟待解決的不足，并針對(duì)這些不足提出一些完善建議，以期促進(jìn)流域生態(tài)補(bǔ)償法律機(jī)制的構(gòu)建。

2020年11月27日，國家發(fā)改委發(fā)布了《生態(tài)保護(hù)補(bǔ)償條例（公開征求意見稿）》，該意見稿的發(fā)布從國家角度充分肯定了生態(tài)補(bǔ)償立法的必要性，也激發(fā)了地方相關(guān)立法的積極性，因此在條例尚未出臺(tái)的背景下，對(duì)流域生態(tài)補(bǔ)償法治化路徑的探索無疑是具有一定研究?jī)r(jià)值的。

二、流域生態(tài)補(bǔ)償法治化過程中存在的困境與不足

（一）法律法規(guī)體系不健全

當(dāng)前我國在對(duì)流域生態(tài)補(bǔ)償?shù)牧⒎ㄖ写嬖谥梢?guī)制嚴(yán)重不足和現(xiàn)有立法過于原則和分散的問題。雖然在《憲法》中明確了國家保障自然資源的合理利用，也在《環(huán)境保護(hù)法》和《水污染防治法》中分別確立了生態(tài)補(bǔ)償和流域領(lǐng)域生態(tài)補(bǔ)償?shù)姆傻匚唬苊黠@這些規(guī)定都過于原則［1］，沒有具體的法律主體或權(quán)利義務(wù)的體現(xiàn)，對(duì)實(shí)踐指導(dǎo)意義并不大，對(duì)地方的相關(guān)立法指導(dǎo)也十分有限。除此之外，不管是中央還是地方立法，對(duì)流域生態(tài)補(bǔ)償?shù)囊?guī)定都是散落于各部法律中，缺乏對(duì)流域生態(tài)補(bǔ)償?shù)膶ｉT立法，并且涉及到流域生態(tài)補(bǔ)償?shù)牧⒎ㄒ泊蠖鄬儆谥貜?fù)性規(guī)定，這也使得流域生態(tài)補(bǔ)償許多方面的立法都處于真空狀態(tài)。另外，目前對(duì)流域生態(tài)補(bǔ)償?shù)挠邢抟?guī)制也大多通過一些規(guī)范性法律文件完成［2］，這樣就難免會(huì)出現(xiàn)法律效力薄弱或者法律效力范圍不足導(dǎo)致很多補(bǔ)償行為沒有被納入法律規(guī)制范圍的局面。

（二）流域生態(tài)補(bǔ)償形式過于單一

由于對(duì)流域生態(tài)補(bǔ)償主體的界定一直不夠明晰，補(bǔ)償主體與受償主體模糊，補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)與補(bǔ)償內(nèi)容存在爭(zhēng)議，補(bǔ)償主體之間很難就此自主達(dá)成補(bǔ)償共識(shí)，再者補(bǔ)償過程中涉及到的利益均較為隱性，且沒有法律明確規(guī)定各補(bǔ)償主體應(yīng)當(dāng)承擔(dān)的權(quán)利與義務(wù)與具體的補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)與方式，極大阻礙了實(shí)踐中流域生態(tài)補(bǔ)償?shù)拈_展。此外，流域生態(tài)補(bǔ)償實(shí)踐一直都由政府主導(dǎo)，補(bǔ)償涉及的利益主體參與程度很弱，市場(chǎng)化程度嚴(yán)重不足，補(bǔ)償資金也多來源于國家或地方的財(cái)政撥款，資金來源途徑單一［3］，補(bǔ)償資金嚴(yán)重匱乏，這樣的補(bǔ)償現(xiàn)狀不僅使政府承擔(dān)了巨大的財(cái)政壓力，也不利于形成長(zhǎng)效補(bǔ)償機(jī)制。

（三）跨區(qū)域流域生態(tài)補(bǔ)償協(xié)同治理存在困境

考慮到流域的特殊動(dòng)態(tài)屬性，流域治理必然會(huì)涉及到多個(gè)主體，流域整體的治理只有在多個(gè)主體的合作之下才能取得好的成效。當(dāng)前我國跨區(qū)域流域生態(tài)補(bǔ)償中，存在明顯的“項(xiàng)目化”傾向［1］，即區(qū)域之間通過達(dá)成一個(gè)有時(shí)限的流域生態(tài)補(bǔ)償項(xiàng)目合作，該項(xiàng)目中對(duì)雙方或者多方各自的治理義務(wù)與需要達(dá)成的治理效果進(jìn)行約定，各方若都能按約完成任務(wù)，則能從該項(xiàng)目中獲益。這種形式的區(qū)域合作有其一定的積極效果，在項(xiàng)目合作期間流域環(huán)境確實(shí)能得到改善，但是由于其本質(zhì)還是在追求利益，項(xiàng)目到期之后各方對(duì)流域的治理便也終止，流域環(huán)境自然也就重蹈覆轍甚至被報(bào)復(fù)性污染。另外，對(duì)這種普遍存在的跨區(qū)域流域生態(tài)補(bǔ)償?shù)姆梢?guī)制與保障嚴(yán)重缺乏，能夠檢索到的相關(guān)法律也多為政策性規(guī)范文件［1］，強(qiáng)制性明顯不足，流域生態(tài)補(bǔ)償涉及的包括政府在內(nèi)的相關(guān)利益主體由于缺乏法律的指引，很難自發(fā)達(dá)成補(bǔ)償合作。

（四）對(duì)流域生態(tài)補(bǔ)償實(shí)踐過程中的監(jiān)管不足

在對(duì)民眾補(bǔ)償意愿調(diào)查中，不難發(fā)現(xiàn)民眾在整個(gè)補(bǔ)償過程的參與是十分微弱的，甚至對(duì)流域生態(tài)補(bǔ)償?shù)膬?nèi)涵與價(jià)值等的認(rèn)識(shí)都不夠，因此群眾監(jiān)督在流域生態(tài)補(bǔ)償?shù)谋O(jiān)管中是常年缺位的，這也使得流域生態(tài)補(bǔ)償工作的展開無法充分考慮到民眾的需求，也就容易在細(xì)節(jié)上出現(xiàn)瑕疵。而且，監(jiān)管機(jī)構(gòu)的設(shè)立以及對(duì)監(jiān)管機(jī)構(gòu)的定位與管理在相關(guān)立法中也是較為缺乏的，由于沒有法律明確規(guī)定監(jiān)管機(jī)構(gòu)的合法性，監(jiān)管機(jī)構(gòu)的監(jiān)管行為難以得到政府與民眾的支持與遵守，由于沒有法律對(duì)監(jiān)管機(jī)構(gòu)進(jìn)行權(quán)力確認(rèn)，監(jiān)管機(jī)構(gòu)的監(jiān)管工作往往畏首畏尾，以避免與上位法相抵觸。此外，并沒有法律對(duì)流域生態(tài)補(bǔ)償過程中的違法行為以及違法后果做出明確規(guī)定，因此，很多流域破壞行為并沒有得到應(yīng)有的懲罰，各主體的法律監(jiān)督也沒有足夠的根據(jù)。監(jiān)管環(huán)節(jié)的過分薄弱使得流域生態(tài)補(bǔ)償難以形成長(zhǎng)效的良性循環(huán)。

三、流域生態(tài)補(bǔ)償法治化路徑完善建議

（一）完善流域生態(tài)補(bǔ)償相關(guān)法律體系

首先，流域生態(tài)補(bǔ)償?shù)姆傻匚恍枰凇稇椃ā?、具有“環(huán)境憲法”地位的《環(huán)境保護(hù)法》以及水領(lǐng)域具有較高地位的《水污染防治法》《水法》等基本法中得到進(jìn)一步確認(rèn)，通過修改或增加相關(guān)規(guī)定使流域生態(tài)補(bǔ)償?shù)沫h(huán)保地位得到國家層面的肯定［2］。另外，民法、行政法等部門法中涉及流域環(huán)境資源保護(hù)的規(guī)定，也應(yīng)當(dāng)考慮到與生態(tài)補(bǔ)償相關(guān)立法的銜接［4］。

其次，應(yīng)當(dāng)考慮對(duì)流域生態(tài)補(bǔ)償進(jìn)行專門性立法［2］。2020年國家便對(duì)生態(tài)補(bǔ)償條例公開征求意見，至今仍沒有生態(tài)補(bǔ)償條例出臺(tái)的相關(guān)消息，這樣的結(jié)果也并不出人意料，畢竟生態(tài)補(bǔ)償涉及到的內(nèi)容實(shí)在龐大，不僅涉及到森林、流域、重點(diǎn)生態(tài)功能區(qū)等各個(gè)領(lǐng)域，每個(gè)領(lǐng)域的補(bǔ)償主體、補(bǔ)償方式、補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)等又不盡相同，制定一部囊括所有領(lǐng)域的生態(tài)補(bǔ)償總體性立法的難度可想而知，即使能夠出臺(tái)，也難免會(huì)由于規(guī)定過于原則性而缺乏實(shí)用性。因此，即使我國的生態(tài)補(bǔ)償立法經(jīng)驗(yàn)尚且缺乏，但是從具體的補(bǔ)償領(lǐng)域角度入手進(jìn)行專門性立法一定是一個(gè)正確的方向，雖然涉及的立法任務(wù)繁重，但比起生態(tài)補(bǔ)償綜合性立法則大大降低了立法難度，立法質(zhì)量也相對(duì)有了保障。

最后，由于流域的特殊性，每條流域都有其特有的一些地理、人文特點(diǎn)，因此除了國家層面立法，地方流域生態(tài)補(bǔ)償立法也是必不可少的，地方需要根據(jù)該地區(qū)流域的特征和需求，在國家立法的框架內(nèi)做出針對(duì)性的細(xì)化或者變通［5］，來適應(yīng)特定流域的地域性立法需求。這樣，流域生態(tài)補(bǔ)償立法便具有了一個(gè)基本完善的法律體系，流域生態(tài)補(bǔ)償實(shí)踐的開展也有了最基本的法律根據(jù)。

（二）以法律形式確立法律主體以及多元化的流域生態(tài)補(bǔ)償方式

改變當(dāng)前國家承擔(dān)責(zé)任過重的局面，應(yīng)當(dāng)從明確法律主體及其承擔(dān)的法律權(quán)利與義務(wù)入手，除國家作為補(bǔ)償主體之外，流域涉及的各利益主體也應(yīng)被納入補(bǔ)償主體的范圍。具體來說，流域生態(tài)補(bǔ)償中涉及的受益者、受損者、破壞者相應(yīng)的法律權(quán)利與義務(wù)都應(yīng)當(dāng)在法律中加以明確［6］，受益者一般應(yīng)對(duì)受損者承擔(dān)補(bǔ)償義務(wù)，包括對(duì)受損者因維護(hù)流域環(huán)境付出的直接成本以及因此喪失的發(fā)展機(jī)會(huì)成本等予以補(bǔ)償，直觀體現(xiàn)為一種對(duì)清潔水源進(jìn)行付費(fèi)；而受損者應(yīng)承擔(dān)維護(hù)流域環(huán)境的責(zé)任，并取得相應(yīng)的報(bào)酬；流域破壞者則應(yīng)對(duì)其破壞的流域生態(tài)環(huán)境承擔(dān)賠償責(zé)任，該責(zé)任具體的對(duì)象如不夠明確，則由國家以生態(tài)環(huán)境的名義對(duì)其進(jìn)行罰款或者責(zé)令修復(fù)。

在此基礎(chǔ)上，進(jìn)一步探索流域生態(tài)補(bǔ)償市場(chǎng)化途徑，以法律形式確立多元化流域生態(tài)補(bǔ)償方式，才能逐步減輕國家負(fù)擔(dān)。例如以法律形式明確水權(quán)交易、排污權(quán)交易等［4］，市場(chǎng)主體若能夠根據(jù)法律規(guī)定自發(fā)達(dá)成水權(quán)或者排污權(quán)交易，便能夠在很大程度上緩解資金來源不足的困境，不需要依靠政府的財(cái)政撥款也能達(dá)成雙方均能受益的流域生態(tài)補(bǔ)償合作。另外，國家也可以通過立法保障流域治理基金、融資等資金來源途徑的合法運(yùn)作［7］，對(duì)補(bǔ)償資金籌集過程中的違法行為積極予以打擊，鼓勵(lì)社會(huì)各界通過各種合法途徑籌集流域生態(tài)補(bǔ)償資金，充分發(fā)揮國家在市場(chǎng)化過程中的宏觀調(diào)控作用，保證流域生態(tài)補(bǔ)償市場(chǎng)化的良性發(fā)展。

（三）完善跨區(qū)域流域生態(tài)補(bǔ)償合作相關(guān)立法

針對(duì)跨區(qū)域流域生態(tài)補(bǔ)償?shù)膮^(qū)域性立法也是流域生態(tài)補(bǔ)償法治化路徑中至關(guān)重要的一步。如果區(qū)域性立法仍然保持由單個(gè)省份各自進(jìn)行，難免會(huì)出現(xiàn)地方保護(hù)現(xiàn)象［8］，即使根據(jù)被損害方的法律規(guī)定，一方的行為損害了另一方的利益，但加害方政府出于對(duì)地方經(jīng)濟(jì)發(fā)展的考慮，一般不會(huì)根據(jù)受損方法律執(zhí)行，從而使得很多地方流域生態(tài)補(bǔ)償立法被空置，因此，跨區(qū)域?qū)用娴牧⒎ň哂酗@而易見的實(shí)踐意義，針對(duì)具體流域的跨區(qū)域合作立法也是流域生態(tài)補(bǔ)償法律體系中不可或缺的部分。

跨區(qū)域立法首先應(yīng)當(dāng)明確中央政府的宏觀把控責(zé)任和地方政府的依法行政和直接付費(fèi)責(zé)任，中央政府是出現(xiàn)法律適用沖突時(shí)最后的決定者，地方政府則需要根據(jù)流域?qū)ｉT立法規(guī)范自己的行為［9］。具體流域立法由涉及區(qū)域的政府合作完成，各區(qū)域政府應(yīng)當(dāng)從合力保護(hù)流域生態(tài)環(huán)境角度出發(fā)，就該流域生態(tài)補(bǔ)償中的補(bǔ)償主客體、補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)、付費(fèi)方式等達(dá)成一致意見，協(xié)商流域生態(tài)補(bǔ)償中的監(jiān)管機(jī)構(gòu)和監(jiān)管范圍，最終達(dá)成統(tǒng)一的監(jiān)管標(biāo)準(zhǔn)，此外也可以探索一些適合具體流域的新的補(bǔ)償方式如對(duì)口協(xié)作、產(chǎn)業(yè)專業(yè)、人才培訓(xùn)、共建園區(qū)等［1］，來緩解地方政府的財(cái)政壓力，最后將協(xié)商結(jié)果以法律的形式確立下來，這種合作化立法不僅有利于破除之前存在的項(xiàng)目化、地方保護(hù)等困境，而且有利于形成長(zhǎng)效補(bǔ)償機(jī)制，使流域生態(tài)環(huán)境長(zhǎng)期得到治理。

（四）加強(qiáng)對(duì)流域生態(tài)補(bǔ)償監(jiān)管機(jī)制和公眾參與機(jī)制的法律規(guī)制與保障

監(jiān)管往往是法律規(guī)制的最后一步，也是關(guān)鍵一步，應(yīng)著重強(qiáng)化流域生態(tài)補(bǔ)償中的監(jiān)管法治化，只有及時(shí)對(duì)流域生態(tài)補(bǔ)償實(shí)踐中的違法行為進(jìn)行監(jiān)管，流域生態(tài)補(bǔ)償才能形成良性循環(huán)。

首先是監(jiān)管機(jī)構(gòu)的剛性監(jiān)管，中央和地方的立法中都應(yīng)當(dāng)對(duì)監(jiān)管機(jī)構(gòu)的設(shè)立以及監(jiān)管機(jī)構(gòu)的職責(zé)范圍進(jìn)行明確規(guī)定，還應(yīng)明確監(jiān)管機(jī)構(gòu)的中立地位，并賦予監(jiān)管機(jī)構(gòu)一定的執(zhí)行權(quán)，對(duì)監(jiān)管機(jī)構(gòu)設(shè)置獨(dú)立的考核標(biāo)準(zhǔn)，確保監(jiān)管行為不受地方政府的干涉［1］。當(dāng)然監(jiān)管的前提還是立法中對(duì)各利益主體的法律責(zé)任做出了明確規(guī)定，監(jiān)管機(jī)構(gòu)仍需在法律框架內(nèi)根據(jù)法律規(guī)定判斷各主體的法律行為，并做出法律規(guī)定的相應(yīng)懲治，否則又會(huì)由于監(jiān)督權(quán)力過大而制約流域生態(tài)補(bǔ)償?shù)耐七M(jìn)。

其次是來自于公眾的柔性監(jiān)管。必須加強(qiáng)相關(guān)的法治宣傳與教育，使民眾對(duì)流域生態(tài)補(bǔ)償以及相關(guān)立法具備相應(yīng)的了解，明確相關(guān)的治理任務(wù)，從而更好地配合地方政府的治理工作，同時(shí)也對(duì)流域生態(tài)補(bǔ)償工作進(jìn)行監(jiān)督，保障流域生態(tài)補(bǔ)償依法有序進(jìn)行、流域生態(tài)補(bǔ)償成效真正惠及民眾。應(yīng)當(dāng)在法律中規(guī)定相關(guān)公眾參與機(jī)制，確保公眾的發(fā)聲途徑通暢，保證公眾的監(jiān)督能得到政府的及時(shí)回應(yīng)，保持公眾監(jiān)督的積極性。