李玲玲 高浩然

摘要：研究目的：破解當(dāng)下耕地行政保護(hù)“價(jià)值—規(guī)范”“需求—功能”的偏離問題，以實(shí)現(xiàn)耕地行政保護(hù)的正當(dāng)性，為面向中國式現(xiàn)代化的耕地保護(hù)轉(zhuǎn)型提供理論補(bǔ)足。研究方法：規(guī)范分析法，價(jià)值分析法。研究結(jié)果：一方面，在功能主義“需求—功能”視角下，現(xiàn)有的《耕地保護(hù)法（草案）》等規(guī)范性文件無法滿足耕地行政保護(hù)處罰、救濟(jì)、公益等需求；另一方面，在規(guī)范主義“價(jià)值—規(guī)范”視角下，囿于整體性價(jià)值割裂、兼容性價(jià)值不足、防御性價(jià)值脆弱的局限，耕地行政保護(hù)價(jià)值基礎(chǔ)缺失。研究結(jié)論：應(yīng)當(dāng)以“規(guī)范”為體，對(duì)耕地行政保護(hù)的價(jià)值基礎(chǔ)在“功能為用”的導(dǎo)向下進(jìn)行處罰、救濟(jì)、公益等功能的拆解，以此具體實(shí)現(xiàn)《耕地保護(hù)法》主體構(gòu)建、法規(guī)承繼、責(zé)任細(xì)分的改造以及《土地管理法》等法規(guī)續(xù)造的規(guī)范協(xié)同，在協(xié)同后展開明確處罰范圍、賦予耕地保護(hù)檢察建議以強(qiáng)制力等保護(hù)措施，實(shí)現(xiàn)耕地行政保護(hù)的正當(dāng)性建構(gòu)。

關(guān)鍵詞：耕地保護(hù)；正當(dāng)性；價(jià)值拆解；規(guī)范主義；功能主義

中圖分類號(hào)：D912.3 文獻(xiàn)標(biāo)志碼：A 文章編號(hào)：1001-8158（2023）06-0020-10

基金項(xiàng)目：國家社科基金重大項(xiàng)目“建設(shè)共建共治共享的社會(huì)治理制度研究”（22ZDA101）。

保障新時(shí)代國家糧食安全要嚴(yán)守耕地家底，保護(hù)好耕地這個(gè)“命根子”[1]。中共二十大報(bào)告也明確強(qiáng)調(diào)“全方位夯實(shí)糧食安全根基，全面落實(shí)糧食安全黨政同責(zé)，牢牢守住十八億畝耕地紅線”。在實(shí)行“最嚴(yán)格的保護(hù)制度”下，耕地保護(hù)政策不斷強(qiáng)化。但是現(xiàn)實(shí)情況是，改革開放40年來，我國耕地呈現(xiàn)數(shù)量增減交替，質(zhì)量下降明顯的態(tài)勢[2]。為此，學(xué)者們針對(duì)耕地行政保護(hù)政策的制定邏輯[3]、執(zhí)行力度[4]等方面存在的問題展開了規(guī)范和實(shí)證層面的研究。然而，在對(duì)已經(jīng)具備整體嚴(yán)密性的耕地行政保護(hù)系統(tǒng)進(jìn)行體察的過程中，聚焦于政策執(zhí)行力度的“瞬間抓拍”并非是應(yīng)對(duì)系統(tǒng)適法性不足的唯一良藥，反而會(huì)造成考察的片段化和局部化偏狹，重新審視政策制定邏輯也并非妥善解決系統(tǒng)功能局限的唯一選擇——評(píng)價(jià)耕地行政保護(hù)制度是否成熟、優(yōu)越，關(guān)鍵在于評(píng)價(jià)制度是否具有正當(dāng)性[5]，只有具備正當(dāng)性的政治秩序才能稱得上公平正義，在任何規(guī)制體系內(nèi)，規(guī)制者及其活動(dòng)的正當(dāng)性從根本上決定著該規(guī)制體系能否成功運(yùn)作[6]。學(xué)者們針對(duì)耕地行政保護(hù)制度相關(guān)規(guī)范的研究缺乏對(duì)規(guī)范價(jià)值基礎(chǔ)的把握，對(duì)制度本身的探討也未能關(guān)注到制度的正當(dāng)性。不乏學(xué)者指出，正當(dāng)性并不僅僅等同于合法性或合法律性，而是更多地關(guān)涉到制度形成與調(diào)整中的需求滿足和價(jià)值判斷[7]。學(xué)界普遍認(rèn)為在規(guī)范主義視角下，規(guī)范是有價(jià)值基礎(chǔ)的，只有規(guī)范認(rèn)可并固化的價(jià)值才是規(guī)范“應(yīng)當(dāng)”所指向的內(nèi)涵，才具有正當(dāng)性[8]；在功能主義視角下，制度的正當(dāng)性來源于它所追求的目的，而目的又來自于社會(huì)需求[9]。規(guī)范主義回答了制度應(yīng)該是什么樣的問題，功能主義回答了制度應(yīng)當(dāng)包含哪些職能（滿足哪些需求、發(fā)揮哪些功能）的問題[10]。在這個(gè)基礎(chǔ)上，耕地行政保護(hù)的正當(dāng)性并不僅僅存在于規(guī)范事實(shí)表達(dá)以及政策實(shí)施的一元之維，更體現(xiàn)在法律規(guī)范與政策功能間的雙向交互調(diào)試。在當(dāng)為價(jià)值與實(shí)存規(guī)范、功能趨向與實(shí)用需求的交織間，有必要在法治和行政機(jī)制范疇內(nèi)，對(duì)耕地行政保護(hù)系統(tǒng)展開兼顧規(guī)范與功能的正當(dāng)性檢視與反思。以此引出的問題是，在規(guī)范主義項(xiàng)下耕地行政保護(hù)系統(tǒng)是否具有滿足先驗(yàn)理性的價(jià)值基礎(chǔ)？在功能主義項(xiàng)下又能否可以滿足實(shí)用的功能訴求？以及耕地行政保護(hù)如何才能在規(guī)范與功能間合理適配、張弛有度？本文擬就此問題展開探討。在規(guī)范主義和功能主義視角下對(duì)耕地行政保護(hù)系統(tǒng)進(jìn)行正當(dāng)性檢視與反思的路徑如圖1所示。

1 功能主義視角下耕地行政保護(hù)“需求—功能”的正當(dāng)性檢視

伴隨著長期的學(xué)理討論和實(shí)踐深入，耕地行政保護(hù)逐漸被塑造為一種型式化的行為秩序[11]，涵攝行政處罰、行政救濟(jì)、行政協(xié)議（簽訂、履行）、行政公益訴訟等多種法治手段和行政保護(hù)方式。與此同時(shí)，在新時(shí)代背景下，耕地保護(hù)作為一個(gè)具有多種功能的保護(hù)機(jī)制，其功能的主次性與經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展具有耦合特征，耕地保護(hù)多種功能的演變交替在一定程度上導(dǎo)致了耕地行政保護(hù)的功能變遷。在功能主義下對(duì)耕地行政保護(hù)系統(tǒng)進(jìn)行正當(dāng)性檢視，就是在系統(tǒng)運(yùn)行層面對(duì)耕地行政保護(hù)的功能變遷進(jìn)行證偽[12]，通過“需求與功能”的檢驗(yàn)方法，探析自適局限下的耕地行政保護(hù)系統(tǒng)如何管理自己的“再生產(chǎn)過程”（“初次生產(chǎn)”為規(guī)范主義視角下耕地行政保護(hù)的規(guī)則自適）。基于此，假設(shè)在功能主義視角下該“再生產(chǎn)過程”中各環(huán)節(jié)具有協(xié)作的工具理性，耕地行政保護(hù)系統(tǒng)中的行政處罰、行政救濟(jì)、行政合同以及行政公益訴訟即可以按照“需求—功能”的關(guān)系架構(gòu)演變?yōu)樘幜P需求與功能、救濟(jì)需求與功能、合意需求與功能以及公益需求與功能。在功能主義“需求—功能”視角下對(duì)耕地行政保護(hù)系統(tǒng)進(jìn)行正當(dāng)性檢視的路徑如圖2所示。

1.1 處罰需求中“責(zé)令改正”條款表述沖突

《耕地保護(hù)法（草案）》（以下簡稱《草案》）的公布標(biāo)志著形式法下的耕地行政保護(hù)開始朝實(shí)質(zhì)化的方向發(fā)展，隨著耕地保護(hù)違法占地查處措施的重大變化，其中的行政處罰不再是“處罰行為的形式主義化”，而在工具主義的態(tài)度下轉(zhuǎn)變?yōu)闈M足處罰需求的功能迫令[13]。然而在《草案》征求意見稿的具體規(guī)范中，《草案》第50條“檢舉和控告”的相應(yīng)表述未能明晰在權(quán)利人實(shí)施相應(yīng)舉報(bào)行為后，違法行為是否可以被納入行政處罰的范疇，其中新增的“責(zé)令改正”條款也與《土地管理法》中“責(zé)令限期改正”的表述存在沖突——在《草案》之前，司法實(shí)踐中就存在“責(zé)令停產(chǎn)停業(yè)”“責(zé)令限期改正”“責(zé)令改正”相應(yīng)表述沖突的情況，例如，在（2020）青行申44號(hào)案①中，再審法院裁定一、二審法院參照《行政處罰法》適用“責(zé)令停產(chǎn)停業(yè)”條款錯(cuò)誤，判定參照《土地管理法》適用其第75條的“責(zé)令限期改正”條款。在（2020）豫行終1667號(hào)案②中新鄭市土地管理部門出具的《責(zé)令改正違法行為通知書》因欠缺法律依據(jù)而被法院判定選擇性執(zhí)法、（2018）晉行終50號(hào)案③中河曲縣政府做出的“責(zé)令改正”處罰行為被終審法院認(rèn)定“不能直接得出主處罰決定作出之前必須先經(jīng)過責(zé)令改正程序的結(jié)論”。在已經(jīng)存在的《行政處罰法》和《土地管理法》中“責(zé)令限期改正”“責(zé)令停產(chǎn)停業(yè)”之爭的情況下，《草案》中“責(zé)令改正”的表述難免使行政機(jī)關(guān)在對(duì)不同表述進(jìn)行功能性考量時(shí)，在原有的立法目標(biāo)外創(chuàng)設(shè)新的功能目標(biāo)，同時(shí)，創(chuàng)設(shè)的功能目標(biāo)也會(huì)作為目的性因素或結(jié)果性因素融入個(gè)案處理中，使本身就帶有極強(qiáng)防御性色彩的公法部門在個(gè)案的影響下更加排斥了功能主義的干涉。

1.2 救濟(jì)需求中復(fù)議階段程序空轉(zhuǎn)

在功能主義視角下的耕地行政執(zhí)法活動(dòng)中，當(dāng)現(xiàn)有的行政保護(hù)法規(guī)不足以滿足耕地保護(hù)的各類需求時(shí)，功能主義的執(zhí)法者可能會(huì)放棄將行政活動(dòng)轉(zhuǎn)譯為合法的行政行為[14]。在土地管理機(jī)關(guān)不是基于法律規(guī)則而是基于功能性目標(biāo)開展活動(dòng)的情況下，執(zhí)法機(jī)關(guān)很容易在思維方式上產(chǎn)生偏差：將法律上的“農(nóng)民權(quán)利”“土地發(fā)展權(quán)”等權(quán)利與“制止違法占地行為”的政策目標(biāo)混同，從而放棄兌現(xiàn)法律上的承諾——由此產(chǎn)生了耕地行政保護(hù)的救濟(jì)需求。以救濟(jì)手段中的行政復(fù)議為例，經(jīng)研究發(fā)現(xiàn)：耕地保護(hù)類行政司法案件中因?qū)π姓?fù)議決定不服而提起行政訴訟的案件占極小比例；只有極少數(shù)在行政訴訟階段經(jīng)過實(shí)質(zhì)審理；大部分在行政訴訟階段維持了復(fù)議結(jié)果，意即在耕地行政保護(hù)中提起行政訴訟的案件在先前的行政復(fù)議階段存在程序空轉(zhuǎn)的現(xiàn)象④。結(jié)合“公法的基礎(chǔ)是組織”和“自我矯正說”的功能主義觀點(diǎn)[15]進(jìn)一步分析，可知耕地保護(hù)行政復(fù)議程序空轉(zhuǎn)現(xiàn)象產(chǎn)生的原因大致有三點(diǎn)：一是《行政復(fù)議法》制定之初，立法者就意圖在行政復(fù)議和行政訴訟之間形成嚴(yán)格的界限，充分發(fā)揮行政復(fù)議的內(nèi)部監(jiān)督功能，形成專門行使行政復(fù)議權(quán)的組織系統(tǒng)，在耕地保護(hù)領(lǐng)域這種界限和疏離感越發(fā)明顯；二是耕地保護(hù)行政行為的實(shí)施機(jī)關(guān)混雜，生態(tài)環(huán)境、自然資源、農(nóng)業(yè)農(nóng)村部門在某些領(lǐng)域職責(zé)交叉，當(dāng)事人提起行政復(fù)議時(shí)行政主體常常顯現(xiàn)不明，且單個(gè)機(jī)關(guān)在進(jìn)行行政復(fù)議階段的實(shí)質(zhì)審查時(shí)能力不足；三是由于耕地保護(hù)類案例本身的特殊性：耕地保護(hù)類案例調(diào)查時(shí)間往往冗長，行政機(jī)關(guān)在貫徹“行政效能”原則和對(duì)案件進(jìn)行充分實(shí)質(zhì)審查中間難以找到一個(gè)平衡點(diǎn)。

1.3 合意需求中“權(quán)利—義務(wù)”結(jié)構(gòu)失調(diào)

在社會(huì)資本加速流動(dòng)的狀況下，與私人領(lǐng)域相對(duì)應(yīng)的公共服務(wù)供給能力面臨嚴(yán)峻的挑戰(zhàn)，此時(shí)在行政機(jī)關(guān)與行政相對(duì)人的關(guān)系塑造上產(chǎn)生了新的旨趣：在功能主義視角下，不是使行政機(jī)關(guān)去運(yùn)用諸如基本農(nóng)田補(bǔ)償合同的行政協(xié)議以滿足公共需要，也不是創(chuàng)設(shè)一種全新的合同類型，而是在二者關(guān)系中引入以合意為中心的功能機(jī)制，強(qiáng)化相對(duì)人的地位[16]。在此基礎(chǔ)上，結(jié)合《行政訴訟法》第12條、《最高人民法院關(guān)于審理行政協(xié)議案件若干問題的規(guī)定》第16、18、21條相關(guān)規(guī)定可知，耕地保護(hù)類行政合同中行政相對(duì)人應(yīng)當(dāng)享有且不限于以下權(quán)利：（1）取得報(bào)酬權(quán)；（2）損害賠償請(qǐng)求權(quán)；（3）必要和有益的額外費(fèi)用償還請(qǐng)求權(quán)；（4）因政治行為、國家行為、政策行為造成損害的補(bǔ)償權(quán)。然而，以“權(quán)利—義務(wù)”的要素結(jié)構(gòu)對(duì)耕地保護(hù)類行政合同進(jìn)行檢索發(fā)現(xiàn)：“權(quán)利—義務(wù)”要素存在缺位現(xiàn)象，即合意需求未能被滿足（權(quán)利與義務(wù)是合意的主要內(nèi)容）⑤。在當(dāng)下的學(xué)界討論中，關(guān)于耕地保護(hù)類行政合同具有的合同性和行政性的雙重屬性本身就存在爭議，對(duì)于割裂二者或是兼顧的問題一直沒有形成通說觀點(diǎn)：若該合同為行政性主導(dǎo)，則主要強(qiáng)調(diào)對(duì)耕地保護(hù)領(lǐng)域行政機(jī)關(guān)行為的合法性審查和對(duì)耕地保護(hù)總體規(guī)劃等公共利益的界定；若該合同排斥了行政行為的屬性、以合同性主導(dǎo)，則行政機(jī)關(guān)和另一方合同簽訂主體都可依民事法律中的合同規(guī)定簽訂、變更、解除合同，再加之行政合同中行政機(jī)關(guān)的優(yōu)益權(quán)，共同掣肘了合意需求的滿足。此外，還源于對(duì)耕地保護(hù)行政合同的監(jiān)督缺位，無論是耕地保護(hù)政府采購合同還是基本農(nóng)田保護(hù)補(bǔ)償合同，仍未有法律對(duì)于此類行政合同履行的監(jiān)管問題予以規(guī)定，盡管《政府信息公開條例》規(guī)定了政府需要主動(dòng)公開的十一項(xiàng)內(nèi)容，《審計(jì)法》也規(guī)定了審計(jì)機(jī)關(guān)對(duì)行政合同資金支出情況有權(quán)監(jiān)管，但耕地類行政合同功能欠缺問題仍層出不窮。

1.4 公益需求中訴訟目標(biāo)與訴訟構(gòu)造主客觀互斥

現(xiàn)有民事公益訴訟制度無法充分填補(bǔ)耕地生態(tài)價(jià)值的不足，行政機(jī)關(guān)履行耕地保護(hù)類社會(huì)服務(wù)缺乏能動(dòng)性，由此產(chǎn)生了耕地行政保護(hù)的公益需求[17]?，F(xiàn)實(shí)情況是，雖然《行政訴訟法》第25條第4款規(guī)定了生態(tài)環(huán)境和自然資源保護(hù)領(lǐng)域內(nèi)的行政公益訴訟制度，《草案》也規(guī)定了耕地保護(hù)領(lǐng)域的公益訴訟制度，但對(duì)該類公益訴訟屬于客觀訴訟還是主觀訴訟卻未有定性：一些耕地保護(hù)類行政公益訴訟中呈現(xiàn)出訴訟目標(biāo)具有客觀性、訴訟構(gòu)造具有主觀性的現(xiàn)象，該類耕地保護(hù)行政公益訴訟意圖在于恢復(fù)客觀的公法秩序，實(shí)際上審理焦點(diǎn)則為主觀上是否造成了生態(tài)環(huán)境公共利益的損害結(jié)果。一些耕地保護(hù)類行政公益訴訟中呈現(xiàn)出訴訟構(gòu)造具有客觀性而訴訟目標(biāo)具有主觀性的現(xiàn)象，該類案例訴訟目的在于主觀上救濟(jì)公共利益損害，審理焦點(diǎn)卻在于對(duì)行政機(jī)關(guān)行政行為的客觀合法性審查上面。在實(shí)踐中司法機(jī)關(guān)對(duì)于“公共利益未脫離受侵害狀態(tài)”的主觀判斷標(biāo)準(zhǔn)不明，客觀上認(rèn)定行政機(jī)關(guān)合法性時(shí)也難以形成標(biāo)準(zhǔn)的“不履行法定職責(zé)”構(gòu)成要件，通過對(duì)司法案例進(jìn)一步研究發(fā)現(xiàn)，耕地保護(hù)中行政公益訴訟存在主客觀互斥現(xiàn)象①。該現(xiàn)象引發(fā)了兩個(gè)繼生問題：一是主客觀互斥將加劇公益訴訟主體的限定性，立法者將公益訴訟職能更會(huì)完全賦予檢察機(jī)關(guān)，不利于社會(huì)第三方力量參與耕地保護(hù)。二是當(dāng)耕地保護(hù)的公共利益與地方政府發(fā)展利益相沖突時(shí)，主客觀互斥將使法院在審判時(shí)在兩種利益之間難以抉擇，尤其在“地方發(fā)展型”政府中。

2 規(guī)范主義視角下耕地行政保護(hù)“價(jià)值—規(guī)范”的正當(dāng)性反思

在規(guī)范主義視角下，耕地行政保護(hù)領(lǐng)域的相關(guān)規(guī)范性文件之所以被適用，并非是由于在“央—地”關(guān)系、“條—塊”架構(gòu)、“國家—農(nóng)民”關(guān)系中相對(duì)方的服從，而在于相關(guān)規(guī)范性文件本身構(gòu)成一個(gè)特定價(jià)值的判斷基礎(chǔ)，這種基礎(chǔ)使得耕地行政保護(hù)領(lǐng)域的主體行為具有合法性或正當(dāng)性[18]。由于“在特定規(guī)范、價(jià)值、信仰和理解體系下”是評(píng)價(jià)正當(dāng)性的根據(jù)，在耕地行政保護(hù)的具體情境下，行政保護(hù)為了避免形成幾種保護(hù)手段的封閉式范疇，在構(gòu)造上應(yīng)當(dāng)具有整體均衡性和內(nèi)部完整性，耕地保護(hù)領(lǐng)域內(nèi)《耕地保護(hù)法》 《土地管理法》等規(guī)范的整體性為保護(hù)構(gòu)造的均衡和完整提供了基準(zhǔn)；在保護(hù)對(duì)象的覆蓋上，行政保護(hù)愈來愈表現(xiàn)為諸多主體共同參與、交互作用的多層次步驟，同時(shí)也對(duì)規(guī)范的兼容性提出了更高的要求；在耕地行政保護(hù)的任務(wù)方面，雖然伴隨著行政任務(wù)的膨脹和行政角色的轉(zhuǎn)變，“防御侵害樣態(tài)”已不再是行政保護(hù)的中心任務(wù)，但是在耕地保護(hù)領(lǐng)域中政策引導(dǎo)、風(fēng)險(xiǎn)規(guī)制等諸多方面，行政保護(hù)的防御性任務(wù)依舊扮演著重要角色，基于此，耕地行政保護(hù)的整體性價(jià)值棲身于整體均衡、內(nèi)部完整的整體保護(hù)要求內(nèi)；兼容性價(jià)值潛藏于具體情景下的多元化主體行為間；防御性價(jià)值則蘊(yùn)于對(duì)地方政府的調(diào)控中。在規(guī)范主義“價(jià)值—規(guī)范”視角下對(duì)耕地行政保護(hù)系統(tǒng)進(jìn)行正當(dāng)性反思的路徑如圖3所示。

2.1 整體性價(jià)值：《草案》等法規(guī)的統(tǒng)籌集成與銜接

自然資源部在《草案》征求意見稿的說明中指出，該法旨在破解現(xiàn)階段耕地保護(hù)領(lǐng)域內(nèi)法規(guī)缺乏統(tǒng)籌集成、有效銜接的難題，意圖在于創(chuàng)設(shè)整體性價(jià)值。然而，《草案》與已經(jīng)實(shí)施的《基本農(nóng)田保護(hù)條例》（以下簡稱《條例》）、《土地管理法》等法規(guī)間仍具有一定的孤立性和分散性，耕地行政保護(hù)領(lǐng)域內(nèi)司法案件援引法規(guī)分散現(xiàn)象見表1。在規(guī)范分析項(xiàng)下：第一，《草案》第20條規(guī)范了耕地”進(jìn)出平衡“制度，規(guī)定補(bǔ)入的土地必須同時(shí)兼顧質(zhì)與量，在《土地管理法》中卻規(guī)定相關(guān)項(xiàng)目建設(shè)占用基本農(nóng)田時(shí)，可以通過繳納一定的開墾費(fèi)用作為實(shí)體補(bǔ)充的替代行為。第二，《土地管理法》第83條指涉土地行政管理部門沒有強(qiáng)制執(zhí)法權(quán)，在《草案》和《條例》中對(duì)此卻未有說明。第三，《草案》并未承繼《條例》中處罰耕地閑置問題的第18條和處罰耕地挪作他用問題的第33條，轉(zhuǎn)而規(guī)定以《土地管理法》第75條為處罰標(biāo)準(zhǔn)，《條例》第18、33條與《土地管理法》第75條在司法實(shí)踐中早已適用混亂。此外，《條例》將破壞基本農(nóng)田的責(zé)任主體僅規(guī)定為“破壞或者擅自改變基本農(nóng)田保護(hù)區(qū)標(biāo)志的”，對(duì)于包括單位和個(gè)人兩者的雙罰制抑或只處罰單位或個(gè)人的單罰制規(guī)定不明，《草案》對(duì)此也未做針對(duì)性的補(bǔ)充修改。在新法與舊法、特別法與一般法、上位法與下位法等規(guī)范性文件的分散規(guī)定中，耕地行政保護(hù)的整體性價(jià)值難以彰顯。

2.2 兼容性價(jià)值：合作式、參與式主體協(xié)調(diào)

耕地行政保護(hù)領(lǐng)域中傳統(tǒng)的二元?jiǎng)澐址绞剑凑c私人）逐漸被政策制定時(shí)的合作式、參與式主體所取代，為擴(kuò)大社會(huì)資本的參與空間，打破傳統(tǒng)部門間、層級(jí)間、主體間的限制，形成政府與社會(huì)主體的協(xié)力格局，亟需提高耕地行政保護(hù)的兼容性——耕地行政保護(hù)只有在具體的耕地保護(hù)社會(huì)關(guān)系中運(yùn)行才有意義[19]，當(dāng)保護(hù)手段不能有效協(xié)調(diào)主體間的價(jià)值認(rèn)同時(shí)，保護(hù)便失去了兼容性，在實(shí)踐中導(dǎo)致“排異”現(xiàn)象的產(chǎn)生。不同于整體性價(jià)值聚焦于規(guī)則的自適，兼容性價(jià)值以能否在具體情境中協(xié)調(diào)多元化主體行為其關(guān)注點(diǎn)：在規(guī)范主義視角下，耕地行政保護(hù)政策制定主體、實(shí)施主體、其他利益相關(guān)方都有自己的行為邏輯和理性思考，倘若不能協(xié)同三者、釋放合力，則會(huì)導(dǎo)致在相關(guān)利益的裹挾下，孿生出侵蝕兼容性的能力[20]，從而分流、制約耕地行政保護(hù)。在現(xiàn)有法律規(guī)范中，無論是《草案》抑或《土地管理法》，都呈現(xiàn)出保障主體（各級(jí)政府機(jī)關(guān)）規(guī)定明確、基本主體（集體經(jīng)濟(jì)組織及其成員）和社會(huì)主體規(guī)定不足的現(xiàn)象。相關(guān)規(guī)范中的權(quán)利、義務(wù)與責(zé)任，都必須依靠主體的行為得以實(shí)現(xiàn)，“長牙齒”硬舉措也不僅僅可以憑借將相關(guān)政府設(shè)定為責(zé)任主體就得以落實(shí)，既然在《草案》第50條中按照當(dāng)然解釋推知，集體經(jīng)濟(jì)組織及其成員已經(jīng)成為耕地保護(hù)相關(guān)法律關(guān)系的主體，在應(yīng)然狀態(tài)中農(nóng)戶也應(yīng)當(dāng)作為主體入法，畢竟相對(duì)于法律關(guān)系主體，法律主體只是“潛在主體”，同時(shí)，這也是“耕者有其田”的應(yīng)有之義。此外，在規(guī)范主義下，法律依靠“人—權(quán)責(zé)—行為”的逆推方式構(gòu)建法律主體與現(xiàn)實(shí)生活的直接聯(lián)系，在《草案》第46條項(xiàng)下，“社會(huì)投資者”在權(quán)責(zé)蘊(yùn)涵規(guī)定缺失的情況下，自然喪失了法律主體地位，也與“誰投資、誰受益”的立法初衷相悖。

2.3 防御性價(jià)值：政治責(zé)任法治化與“黨政同責(zé)”

在當(dāng)下強(qiáng)調(diào)耕地保護(hù)主體從政府向農(nóng)民轉(zhuǎn)變，形成政府引導(dǎo)、農(nóng)民主體和企業(yè)參與的耕地保護(hù)模式的趨勢下，如何在行政保護(hù)中加強(qiáng)對(duì)地方政府的調(diào)控成為一大難點(diǎn)。在規(guī)范主義視角下，行政保護(hù)系統(tǒng)對(duì)地方政府的調(diào)控作用主要體現(xiàn)在事后限制與司法審查方面[21]，與事前審查的預(yù)防性相比較，“最嚴(yán)格制度”下的耕地行政保護(hù)防御性色彩濃重?！恫莅浮吩诘?8條和第49條分別規(guī)定了“黨政同責(zé)”與“責(zé)任目標(biāo)考核”的監(jiān)督管理原則，在第九章中也規(guī)定了地方各級(jí)政府和行政管理人員的法律責(zé)任，較之《土地管理法》中對(duì)政府責(zé)任規(guī)定單薄，《草案》通過將政治責(zé)任入法，初步實(shí)現(xiàn)了耕地保護(hù)領(lǐng)域中“政治責(zé)任法治化”。為了凸顯防御性價(jià)值，實(shí)現(xiàn)由權(quán)力正當(dāng)性向行為合法性的轉(zhuǎn)變，進(jìn)一步壓實(shí)屬地監(jiān)管責(zé)任，還需要實(shí)現(xiàn)從“權(quán)責(zé)一致”向“權(quán)利義務(wù)統(tǒng)一”的轉(zhuǎn)變，《草案》的相關(guān)表述仍舊集中在政治范疇內(nèi)抽象的“權(quán)力、責(zé)任”，缺乏授權(quán)和義務(wù)性規(guī)范的改造，難以使“權(quán)力、責(zé)任”成為法學(xué)領(lǐng)域內(nèi)相對(duì)明確的“職責(zé)、職權(quán)”。在這個(gè)基礎(chǔ)上，《草案》的相關(guān)規(guī)定在“行為—結(jié)果”框架下將政治責(zé)任的追究轉(zhuǎn)變?yōu)榉韶?zé)任的追究，接下來還應(yīng)當(dāng)在“規(guī)范—價(jià)值”框架下將政治原則轉(zhuǎn)變?yōu)榉稍瓌t，實(shí)現(xiàn)耕地行政保護(hù)領(lǐng)域的”司法決”。此外，根據(jù)“誰授權(quán)、誰問責(zé)”的政治責(zé)任承擔(dān)原則，《草案》第59條中對(duì)地方政府問責(zé)的主體應(yīng)當(dāng)是人民（或公民），雖然按照這種解釋體現(xiàn)了防御性價(jià)值，但在此種解釋下，《草案》第59條的正當(dāng)性源于權(quán)利義務(wù)配置的合理性，而“誰授權(quán)、誰問責(zé)”的價(jià)值基礎(chǔ)在于人民性，二者的差異導(dǎo)致此時(shí)的政治責(zé)任無法法治化——由此推知此處的“問責(zé)”基礎(chǔ)在于行政內(nèi)部關(guān)系中上下級(jí)之間的“問責(zé)”，但這樣又與防御性價(jià)值相悖。

3 “規(guī)范”為體、“功能”為用：耕地行政保護(hù)的價(jià)值拆解、規(guī)范協(xié)同與功能發(fā)揮

行政保護(hù)的主要目的在于實(shí)現(xiàn)秩序的安定，而秩序安定的實(shí)現(xiàn)有賴于系統(tǒng)的正當(dāng)。在規(guī)范主義視角下，系統(tǒng)運(yùn)行規(guī)則為滿足耕地保護(hù)中整體保護(hù)、主體多元化、調(diào)控行政權(quán)力干涉的要求，在一定時(shí)期內(nèi)應(yīng)當(dāng)保持整體性、兼容性和防御性。但是，在功能主義視角下，耕地保護(hù)的需求是在變化中發(fā)展的，規(guī)則的生長又是一個(gè)歷時(shí)的過程，在系統(tǒng)規(guī)則漸進(jìn)發(fā)展的過程中，規(guī)則價(jià)值與需求之間始終存在彼此適應(yīng)的關(guān)系，耕地行政保護(hù)系統(tǒng)被轉(zhuǎn)化為沒有頂點(diǎn)和層次的流體，當(dāng)為與實(shí)存、價(jià)值與需求的對(duì)立和適應(yīng)會(huì)化解到耕地行政保護(hù)無限循環(huán)的回路之中。為避免這種現(xiàn)象的發(fā)生，應(yīng)當(dāng)以“規(guī)范”為體，以“功能”為用，對(duì)耕地行政保護(hù)的價(jià)值基礎(chǔ)進(jìn)行功能拆解，在拆解的基礎(chǔ)上對(duì)保護(hù)手段進(jìn)行規(guī)范協(xié)同，最后具體展開保護(hù)手段，發(fā)揮耕地行政保護(hù)的功能，以實(shí)現(xiàn)耕地行政保護(hù)的正當(dāng)性。對(duì)耕地行政保護(hù)系統(tǒng)進(jìn)行價(jià)值拆解、規(guī)范協(xié)同、功能發(fā)揮的路徑如圖4所示。

3.1 基于“規(guī)范”取向的“功能”拆解

用整體性的觀點(diǎn)看待耕地行政保護(hù)法規(guī)體系，其中《耕地保護(hù)法》是處于基本法定位的法律，《土地管理法》《 基本農(nóng)田保護(hù)條例》等法規(guī)也是體系中的重要組成部分。作為一個(gè)綜合性的保護(hù)系統(tǒng)，耕地行政保護(hù)在發(fā)展之中逐漸融入行政法等部門法的法律調(diào)控手段。然而，現(xiàn)有的傳統(tǒng)法部門并不針對(duì)特定的耕地保護(hù)相關(guān)法律問題進(jìn)行適配，《耕地保護(hù)法》等法規(guī)的孤立性和分散性問題也難以在領(lǐng)域內(nèi)統(tǒng)籌協(xié)調(diào)。在規(guī)范主義項(xiàng)下的整體性價(jià)值分析中，《草案》第20條與《土地管理法》的分散在本質(zhì)上是合意功能的缺位，在《草案》第20條下行政合同以行政性為主導(dǎo)，而在《土地管理法》有關(guān)規(guī)定下則以合同性為主導(dǎo)；在《草案》與《條例》第18條的承繼問題以及《草案》第50條“責(zé)令改正”的問題上，實(shí)為系統(tǒng)處罰功能難以有效介入。在保持耕地行政保護(hù)系統(tǒng)整體性的前提下，若要運(yùn)用傳統(tǒng)部門法依據(jù)去解決領(lǐng)域內(nèi)規(guī)范的孤立、分散問題，就需要對(duì)整體性價(jià)值進(jìn)行合意、處罰的功能拆解。

從耕地行政保護(hù)的兼容性價(jià)值出發(fā)，目前在耕地保護(hù)領(lǐng)域中公認(rèn)的“三主體”包括各級(jí)政府、農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織和土地實(shí)際使用者（農(nóng)戶或新型經(jīng)營主體），但是耕地行政保護(hù)的調(diào)控手段仍以“政府—農(nóng)戶”為主。目前保護(hù)手段主體二元化、對(duì)新型經(jīng)營主體保護(hù)缺失使得社會(huì)主體行為的可預(yù)期性降低：一方面社會(huì)主體在耕地保護(hù)中遭遇行政的擠壓，另一方面，即使社會(huì)主體參與到耕地保護(hù)的實(shí)際工作中，耕地利益的公共性和私主體社會(huì)責(zé)任的缺乏也亟需行政保護(hù)系統(tǒng)進(jìn)行應(yīng)有的規(guī)制，此時(shí)在耕地行政保護(hù)系統(tǒng)中應(yīng)當(dāng)明晰相關(guān)主體責(zé)任。通過處罰和救濟(jì)相結(jié)合的主體規(guī)范體系，對(duì)于不履行主體責(zé)任的施加以法律處罰功能，對(duì)履行了主體責(zé)任后仍然遭到擠壓的法律主體予以法律救濟(jì)，以保證多元主體的良性互動(dòng)，而非互相推諉的惡性循環(huán)。通過將兼容性價(jià)值按照處罰、救濟(jì)功能拆解，確立主體的合法性和責(zé)任的可預(yù)知性，確認(rèn)各方參與耕地保護(hù)的合理限度，充分調(diào)動(dòng)社會(huì)主體參與耕地保護(hù)的積極性。

此外，不能否認(rèn)的是，在現(xiàn)階段耕地保護(hù)領(lǐng)域中，政府治理處于指導(dǎo)和支配地位，在對(duì)政府權(quán)力進(jìn)行進(jìn)一步收縮和調(diào)整的過程中，耕地行政保護(hù)應(yīng)當(dāng)更加開放、理性，在發(fā)揮防御性價(jià)值的基礎(chǔ)上，為整合耕地保護(hù)領(lǐng)域中政府治理要素賦能：一是通過處罰功能（對(duì)處罰范圍進(jìn)行必要擴(kuò)張和合理限制），使政府治理事項(xiàng)規(guī)范化、制度化、程序化；二是通過救濟(jì)功能扭轉(zhuǎn)行政相對(duì)人對(duì)行政行為的認(rèn)識(shí)偏差，在公眾參與、公共管理與政府管理之間架構(gòu)溝通樞紐，迎合當(dāng)下強(qiáng)調(diào)開放性和雙向度政府治理模式的趨勢；三是通過公益功能督促行政機(jī)關(guān)優(yōu)化耕保類社會(huì)服務(wù)，履行相應(yīng)職責(zé)，從“耕地管理”走向“服務(wù)耕地”，倒逼政府在新發(fā)展階段面對(duì)新矛盾、“變”與“不變”的新環(huán)境下做出正確抉擇。

3.2 基于“功能”拆解的“規(guī)范”協(xié)同

為凸顯耕地行政保護(hù)的整體性、兼容性、防御性價(jià)值，同時(shí)充分滿足耕地行政保護(hù)的處罰、救濟(jì)、合意、公益需求，應(yīng)當(dāng)在《草案》的現(xiàn)有基礎(chǔ)上在法規(guī)承繼、主體構(gòu)建、責(zé)任細(xì)分等方面開展《耕地保護(hù)法》的規(guī)范協(xié)同。首先，在《耕地保護(hù)法》中對(duì)“補(bǔ)入的土地必須同時(shí)兼顧質(zhì)與量”之原則予以明確，擺脫先前《條例》與《土地管理法》“替代行為”的沖突，同時(shí)對(duì)土地行政管理機(jī)關(guān)“強(qiáng)制執(zhí)法權(quán)”予以說明，解決好《耕地保護(hù)法》與《條例》關(guān)于耕地閑置和耕地挪作他用的處罰承繼問題，對(duì)于《草案》中“責(zé)令改正”處罰的定性，也需要在法律正式出臺(tái)前予以充分討論。其次，在主體構(gòu)建方面，為應(yīng)對(duì)舊有法規(guī)中主體二元化的傾向，可以在“三主體”的基礎(chǔ)上進(jìn)一步衍化為基本主體（集體經(jīng)濟(jì)組織及其成員）+社會(huì)主體+保障主體（土地行政管理部門等）的結(jié)構(gòu)，并在《耕地保護(hù)法》中予以明確。最后，雖然《草案》在“法律責(zé)任”專章中對(duì)地方各級(jí)政府責(zé)任予以明晰，但對(duì)地方政府權(quán)力的調(diào)控并非可以通過規(guī)定責(zé)任而一蹴而就，應(yīng)當(dāng)在決策時(shí)起就予以入法規(guī)范，從“政治決”轉(zhuǎn)化為“司法決”，可以在《草案》的基礎(chǔ)上對(duì)地方政府制定“耕地保護(hù)權(quán)力清單”“責(zé)任清單”做進(jìn)一步規(guī)范，通過清單壓實(shí)屬地監(jiān)管責(zé)任。

同時(shí)，在《耕地保護(hù)法》的改造基礎(chǔ)上，采取“長牙齒”硬措施需要多措并舉，在《土地管理法》等法規(guī)上進(jìn)一步續(xù)造，應(yīng)著墨于兩點(diǎn)：在《耕地保護(hù)法》出臺(tái)之前，首先應(yīng)當(dāng)對(duì)《土地管理法》中的相關(guān)條款進(jìn)行配套優(yōu)化：賦予其第75條“責(zé)令限期改正”條款以行政處罰效力，或者參照適用《行政處罰法》“責(zé)令停產(chǎn)停業(yè)”條款，取締“責(zé)令限期改正”的行政行為在土地管理領(lǐng)域中于行政處罰措施的附屬地位；其次在第85條中授予自然資源管理部門要求涉案人恢復(fù)所占用基本農(nóng)田的權(quán)力，并對(duì)該權(quán)力加以實(shí)施權(quán)限、操作程序等方面的限制，以避免行政權(quán)以第85條改良后的條文為基礎(chǔ)進(jìn)行盲目擴(kuò)張；以第33條的處罰措施為基點(diǎn)，吸收《基本農(nóng)田保護(hù)條例》第18條的內(nèi)容進(jìn)行整合，避免處罰措施過重；新增條文對(duì)基本農(nóng)田閑置的行為進(jìn)行規(guī)制，同時(shí)新增條文制止政府的錯(cuò)誤地籍登記、實(shí)施盲目“旱改水”工程等行為。

在風(fēng)險(xiǎn)防控機(jī)制的配套方面，《耕地保護(hù)法》 《土地管理法》等相關(guān)法規(guī)應(yīng)當(dāng)在規(guī)則明晰性的基礎(chǔ)上邁向更多的原則指引性，形成規(guī)則之治與原則之治的配套適用，在地方政府出臺(tái)的耕地保護(hù)類規(guī)章中，對(duì)于法律責(zé)任的承擔(dān)和分配應(yīng)當(dāng)具有更多的事先預(yù)防性，以填補(bǔ)耕地的破壞者（即風(fēng)險(xiǎn)制造者）和受害者之間的信息鴻溝?！陡乇Ｗo(hù)法》等基本法律也應(yīng)當(dāng)與行政法規(guī)、地方政府規(guī)章在穩(wěn)定性與靈活性之間保持平衡，耕地行政保護(hù)系統(tǒng)也應(yīng)當(dāng)自覺吸納耕地治理政策、生態(tài)領(lǐng)域內(nèi)行業(yè)規(guī)范、專業(yè)標(biāo)準(zhǔn)等軟法淵源，滿足耕地保護(hù)領(lǐng)域內(nèi)風(fēng)險(xiǎn)防控法律秩序的多樣性要求，其中在《土地管理法》統(tǒng)一規(guī)劃下各個(gè)地方政府規(guī)章應(yīng)當(dāng)對(duì)土地復(fù)墾權(quán)屬調(diào)整方案和土地開發(fā)整理資金的來源做出細(xì)致規(guī)定，盡快出臺(tái)《耕地保護(hù)土地權(quán)屬管理方案》 《耕地保護(hù)基金管理辦法》，明確政府地籍登記錯(cuò)誤的主體責(zé)任，進(jìn)一步明晰土地所有權(quán)、使用權(quán)變更登記事項(xiàng)，設(shè)置耕地保護(hù)專項(xiàng)農(nóng)地基金。

3.3 基于“規(guī)范”協(xié)同的功能發(fā)揮

在對(duì)“規(guī)范”取向進(jìn)行“功能”拆解后，在處罰功能的具體展開上，首先要明確處罰范圍的確定標(biāo)準(zhǔn)：第一點(diǎn)，須以耕地保護(hù)政策為先前指引，在滿足耕地保護(hù)政策的前提下也須符合依法行政的要求，行政處罰的目的即在于證明行政機(jī)關(guān)做出行政行為的合法性，例如行政機(jī)關(guān)對(duì)挖損、塌陷、壓占等使土地遭到破壞的行為處以極高額罰款的處罰行為滿足第一點(diǎn)，但因欠缺合法性不符合依法行政的要求而難以進(jìn)入行政處罰的范疇。第二點(diǎn)，須具有行政管理的有效性，倘如行政機(jī)關(guān)對(duì)其施以沒收違法所得的處罰，在此項(xiàng)下則不具備行政管理的有效性，因其對(duì)耕地缺乏明顯的益處，反之，強(qiáng)制違法單位對(duì)破壞的耕地進(jìn)行復(fù)墾即滿足此項(xiàng)下要求，也同時(shí)滿足功能體系的前兩點(diǎn)。第三點(diǎn)，需要具備維護(hù)耕地保護(hù)政策實(shí)施的經(jīng)濟(jì)性。第四點(diǎn)，倘若將滿足前三點(diǎn)功能的行為一概解釋為行政處罰，會(huì)極大增加行政機(jī)關(guān)的執(zhí)法成本和法院審判的司法成本，此時(shí)還需對(duì)司法實(shí)踐中為耕地行政處罰的常見措施進(jìn)行歸納總結(jié)，將符合前三點(diǎn)功能要求且較大概率出現(xiàn)的行政措施解釋為行政處罰。

在耕地行政保護(hù)的公益功能上，從現(xiàn)行法的規(guī)定來看，檢察建議只是法律監(jiān)督流程中的非必要環(huán)節(jié)，不會(huì)對(duì)當(dāng)事人的權(quán)利義務(wù)產(chǎn)生實(shí)質(zhì)影響，在應(yīng)對(duì)政府權(quán)力擴(kuò)張的措施中也不屬于具有程序強(qiáng)制力的前置性過程。針對(duì)耕地保護(hù)行政公益訴訟司法實(shí)踐中救濟(jì)需求難以滿足，防御性價(jià)值脆弱的問題，亟需在耕地行政保護(hù)領(lǐng)域內(nèi)將檢察建議按照特別程序的效力整合，督促政府履行公共服務(wù)職能?，F(xiàn)實(shí)情況表明，倘若檢察機(jī)關(guān)履行了檢察建議的軟性程序后行政機(jī)關(guān)仍拒不改正相應(yīng)的剛性行為，作為最后一道防線的法院裁決也未必可以實(shí)現(xiàn)程序正義。由此在耕保行政公益訴訟領(lǐng)域應(yīng)當(dāng)對(duì)檢察建議賦予剛性制度意義上的約束力，即對(duì)實(shí)體法律關(guān)系產(chǎn)生影響，在行政機(jī)關(guān)無視檢察建議內(nèi)容的情況下，可以由檢察機(jī)關(guān)徑行向人民法院提出申請(qǐng)、對(duì)拒不改正行為強(qiáng)制執(zhí)行的效力。以此有效轉(zhuǎn)移法院在耕保審判中的壓力，突出檢察機(jī)關(guān)公益訴訟職能，加強(qiáng)對(duì)訴訟構(gòu)造、訴訟目的主客觀方面的統(tǒng)一理解和適用，促使司法界重新構(gòu)造對(duì)于“公共利益未脫離受侵害狀態(tài)”“不履行法定職責(zé)”等構(gòu)成要件的判斷，在抑制行政權(quán)擴(kuò)張的同時(shí)，促進(jìn)社會(huì)資本加入到耕地保護(hù)中。

對(duì)于救濟(jì)功能，應(yīng)對(duì)耕地行政保護(hù)公益需求無法滿足的危機(jī)需要成立耕地保護(hù)行政復(fù)議委員會(huì)，以提升政府自查自糾、自我監(jiān)督的制度效率。在委員會(huì)中應(yīng)當(dāng)由土地行政機(jī)關(guān)選派人員統(tǒng)籌行使行政復(fù)議權(quán)，司法行政部門選派人員在細(xì)化框架內(nèi)具體承擔(dān)行政復(fù)議任務(wù)。復(fù)議機(jī)關(guān)、復(fù)議機(jī)構(gòu)、復(fù)議委員會(huì)在職責(zé)上互為依托、在權(quán)限上相互掣肘，一體化安排權(quán)力的行使與監(jiān)督，有利于復(fù)議資源統(tǒng)一化，復(fù)議權(quán)能制度化，復(fù)議依據(jù)標(biāo)準(zhǔn)化，提升人民群眾對(duì)行政復(fù)議制度的確信，逐步使行政復(fù)議成為疏通行政爭議的主要端口之一。在行政復(fù)議之外還需對(duì)耕地保護(hù)三大制度實(shí)施過程進(jìn)行無死角的外部監(jiān)督，對(duì)其督促、制約、牽制，才能激活、增益耕地保護(hù)制度的制度存量，強(qiáng)化耕地占補(bǔ)平衡制度的制度權(quán)威，提高土地開發(fā)、整理、復(fù)墾制度的執(zhí)行效能和利用績效。有效銜接耕地領(lǐng)域的法律監(jiān)督和紀(jì)律監(jiān)督，在實(shí)現(xiàn)程序正義和權(quán)利保障方面形成監(jiān)督與接受監(jiān)督的良好氛圍，對(duì)日常發(fā)現(xiàn)的問題依法及時(shí)進(jìn)行懲處，完善對(duì)耕地保護(hù)領(lǐng)域的行政執(zhí)法不公開、不透明等現(xiàn)象進(jìn)行專項(xiàng)檢查和調(diào)查研究的制度，樹立起針對(duì)耕地行政保護(hù)問題全方面研判的標(biāo)尺。

4 結(jié)語

近年來，學(xué)者們針對(duì)耕地行政保護(hù)法治化的相關(guān)研究缺乏對(duì)規(guī)范價(jià)值基礎(chǔ)以及系統(tǒng)正當(dāng)性的把握，在出臺(tái)《耕地保護(hù)法》的緊迫性下，在耕地行政保護(hù)系統(tǒng)中當(dāng)為價(jià)值與實(shí)存規(guī)范、功能趨向與實(shí)用需求的交織間，迫切需要在法治和行政機(jī)制范疇內(nèi)對(duì)耕地行政保護(hù)展開兼顧規(guī)范與功能的正當(dāng)性檢視?；诖?，本文以新時(shí)代背景下耕地行政保護(hù)系統(tǒng)為研究對(duì)象，圍繞系統(tǒng)的處罰需求與功能、救濟(jì)需求與功能、合意需求與功能，公益需求與功能以及整體性價(jià)值、兼容性價(jià)值、防御性價(jià)值展開探討，提出了以“規(guī)范”為體，以“功能”為用的耕地行政保護(hù)正當(dāng)性建構(gòu)路徑，形成對(duì)現(xiàn)有研究體系的有力補(bǔ)充，推動(dòng)耕地行政保護(hù)系統(tǒng)從政策實(shí)施的一元之維邁向兼顧規(guī)范與功能的全方位保護(hù)機(jī)制。耕地是糧食安全的“壓艙石”，在將糧食安全擴(kuò)展到食品供給安全的普遍共識(shí)下，面對(duì)耕地保護(hù)機(jī)制轉(zhuǎn)型下糧食安全和食品供給安全領(lǐng)域內(nèi)的新問題和新需求，就更有必要通過耕地行政保護(hù)系統(tǒng)的正當(dāng)性實(shí)現(xiàn)路徑來補(bǔ)足理論支撐。

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Functional Inspection ， Normative Reflection and Legitimate Construction of Administrative Protection of Cultivated Land

LI Lingling1，2， GAO Haoran1，2

（1. College of Humanities & Social Development， Northwest A&F University， Yangling 712100， China； 2. Shaanxi Agricultural Law and Environmental Law Research Center， Yangling 712100， China）

Abstract： The purpose of this study is to address the discrepancy between “value-norm” and “demand-function”of administrative protection of cultivated land， to understand the legitimacy of administrative protection of cultivated land and to offer a theoretical complement for the cultivated land protection transformation in the context of Chinese modernization. The research methods include value analysis and normative analysis. The research results show that from the perspective of “demand-function” in functionalism， the extant normative document， such as the Cultivated Land Protection Law （Draft）， is unable to meet the demands from administrative protection of cultivated land， such as punishment， relief， and public welfare. From the perspective of “value-norm” in normativism， the administrative protection of cultivated land lacks its value base due to the fragmentation of holistic value and the shortage of compatible value and protective value. In conclusion， in order to achieve the normative coordination of the main body construction of the Cultivated Land Protection Law， the inheritance of laws and regulations， the subdivision of responsibilities， and the continuation of the Land Management Law， the value base of administrative protection of cultivated land is expected to be restructured under the guidance of “function for use” based on “norms”. On the premise of the coordination， the extent of the penalty should be clarified， and the procurators recommendations for the protection of cultivated land should be enforced.

Key words： cultivated land protection； legitimacy； value deconstruction； normalism； functionalism

（本文責(zé)編：陳美景）

①參見（2020）青行申44號(hào)杜福山與民和回族土族自治縣官亭鎮(zhèn)人民政府其他再審審查與審判監(jiān)督行政裁定書。

②參見（2020）豫行終1667號(hào)新鄭市具茨山景區(qū)旅游開發(fā)有限公司、新鄭市人民政府城鄉(xiāng)建設(shè)行政管理：房屋拆遷管理（拆遷）二審行政判決書。

③參見（2018）晉行終50號(hào)中海油華鹿山西煤炭化工有限公司與河曲縣人民政府、忻州市人民政府其他二審行政判決書。

④在（2018）最高法行申10970號(hào)、（2021）黔行終26號(hào)、（2020）桂行終1366號(hào)、（2019）川行終1308號(hào)、（2020）內(nèi)行終206號(hào)、（2019）甘行終474號(hào)等耕地行政保護(hù)類案件中均存在行政復(fù)議空轉(zhuǎn)現(xiàn)象。

⑤在（2020）晉行終200號(hào)、（2017）魯行終1591號(hào)、（2020）豫01行初21號(hào)等耕地行政保護(hù)類案件中存在行政相對(duì)人權(quán)利項(xiàng)缺位現(xiàn)象，在（2020）陜71行終284號(hào)、（2019）贛03行初36號(hào)等耕地行政保護(hù)類案件中存在行政管理人義務(wù)項(xiàng)缺位現(xiàn)象。

①在（2018）吉行再21號(hào)、（2019）瓊96行初274號(hào)、（2020）皖1324行初2號(hào)等耕地行政保護(hù)類案件中訴訟目標(biāo)與訴訟構(gòu)造為“主—客”關(guān)系，在（2021）川07行終15號(hào)、（2020）吉0302行初26號(hào)、（2020）渝0235行初67號(hào)、（2020）黔0181行初16號(hào)等案件中訴訟目標(biāo)與訴訟構(gòu)造為“客—主”關(guān)系。