鄒夢玲 王慶日 陳美球 曾爽 陳美景 劉桃菊

摘要：研究目的：系統(tǒng)梳理宅基地“三權(quán)分置”實現(xiàn)的理論探討及實踐探索，并對宅基地“三權(quán)分置”的有效實現(xiàn)進(jìn)行展望，以期為深化農(nóng)村宅基地制度改革提供參考。研究方法：綜合分析與系統(tǒng)推理。研究結(jié)果：（1）宅基地“三權(quán)分置”的所有權(quán)、資格權(quán)、使用權(quán)是相互制約、相互關(guān)聯(lián)的有機整體，其中所有權(quán)是“母權(quán)”；（2）宅基地“三權(quán)分置”的有效實現(xiàn)面臨著所有權(quán)行使主體的法律定位不明、資格權(quán)界定長期處于模糊狀態(tài)和使用權(quán)適度放活的“度”難以把握等困境；（3）試點地區(qū)分別從宅基地所有權(quán)的行使、宅基地資格權(quán)的認(rèn)定與保障、宅基地使用權(quán)的適度放活三方面展開進(jìn)行了實踐探索，并取得了一定的實際成效。研究結(jié)論：應(yīng)面向中國式的農(nóng)業(yè)農(nóng)村現(xiàn)代化建設(shè)目標(biāo)，立足于中國國情開展宅基地“三權(quán)分置”有效實現(xiàn)的理論探討與實踐探索：一是“三權(quán)分置”的實現(xiàn)應(yīng)堅持穩(wěn)慎推進(jìn)的主基調(diào)；二是加強集體經(jīng)濟組織建設(shè)是落實“三權(quán)分置”的關(guān)鍵；三是“三權(quán)分置”的實現(xiàn)必須因地制宜。

關(guān)鍵詞：土地制度；宅基地“三權(quán)分置”；有效實現(xiàn)；理論探討；實踐探索

中圖分類號：F301.2 文獻(xiàn)標(biāo)志碼：A 文章編號：1001-8158（2023）06-0127-08

基金項目：國家社會科學(xué)基金（20BGL181）；國家自然科學(xué)基金（71964016）。

盡管我國第一輪農(nóng)村宅基地制度改革取得了階段性成果，但宅基地制度的深層次矛盾與問題依然沒有完全掌握，國家于2020年再次選擇104個縣（市、區(qū)）和3個地級市啟動了新一輪深化宅基地制度改革試點，農(nóng)村宅基地制度改革仍然是現(xiàn)階段我國農(nóng)村土地制度改革的一項重要內(nèi)容。

“落實宅基地集體所有權(quán)，保障宅基地農(nóng)戶資格權(quán)和農(nóng)戶房屋財產(chǎn)權(quán)，適度放活宅基地和農(nóng)民房屋使用權(quán)”的宅基地“三權(quán)分置”是宅基地制度改革的基本方向。2023年中央一號文件明確強調(diào)要“穩(wěn)慎推進(jìn)農(nóng)村宅基地制度改革試點，探索宅基地‘三權(quán)分置有效實現(xiàn)形式”。為了深入探討宅基地“三權(quán)分置”的內(nèi)涵及其有效實現(xiàn)的路徑與方法，及時總結(jié)各試點的實踐經(jīng)驗，《中國土地科學(xué)》編輯部與江西農(nóng)業(yè)大學(xué)農(nóng)村土地資源利用與保護(hù)研究中心、江西省鷹潭市余江區(qū)人民政府于2023年4月21—23日在江西余江共同舉辦了“宅基地‘三權(quán)分置的有效實現(xiàn)”研討會。來自全國各地13所高校院所的農(nóng)村宅基地制度改革研究領(lǐng)域的專家學(xué)者，以及相關(guān)部門的管理者和業(yè)務(wù)工作者等共計100余人參加了本次研討會。

近年來，宅基地“三權(quán)分置”的內(nèi)涵及其有效實現(xiàn)已成為學(xué)術(shù)界關(guān)注的研究熱點之一，也是各改革試點地區(qū)實踐探索的一項重要內(nèi)容，但對于關(guān)鍵學(xué)理性問題學(xué)術(shù)界遠(yuǎn)沒有完全達(dá)成共識，在實踐中也沒有形成具有廣泛應(yīng)用價值的經(jīng)驗借鑒，宅基地“三權(quán)分置”的落實仍然面臨著諸多的理論問題和現(xiàn)實困境。為此，本文在梳理研討會與會專家觀點的基礎(chǔ)上，對相關(guān)理論探討與實踐探索進(jìn)行了全面文獻(xiàn)綜述，以期為相關(guān)研究的開展、地方有效實現(xiàn)宅基地“三權(quán)分置”的政策制定和深化農(nóng)村宅基地制度改革提供參考。

1 宅基地“三權(quán)分置”有效實現(xiàn)的理論探討

2018年中央一號文件首次提出“探索宅基地所有權(quán)、資格權(quán)、使用權(quán)‘三權(quán)分置”，明確了我國農(nóng)村宅基地制度改革的基本方向。宅基地“三權(quán)分置”的提出，是基于社會發(fā)展的客觀需求，意在破解傳統(tǒng)“兩權(quán)分置”的制度背景下，閑置宅基地難以盤活、宅基地的財產(chǎn)性收入無法實現(xiàn)，大量“法外”利用宅基地的樣態(tài)頻現(xiàn)[1]、宅基地粗放利用與鄉(xiāng)村振興用地保障難等一系列問題[2-3]。宅基地“三權(quán)分置”的制度設(shè)計，是宅基地權(quán)利體系的重構(gòu)[4]，在堅持宅基地所有權(quán)不變、確保“戶有所居”基本民生保障的前提下，適度放活宅基地使用權(quán)，通過盤活閑置宅基地和閑置農(nóng)房，為各類新產(chǎn)業(yè)、新業(yè)態(tài)的發(fā)展提供用地需求，促進(jìn)產(chǎn)業(yè)興旺；通過改革賦權(quán)激活宅基地的財產(chǎn)屬性，賦予農(nóng)民宅基地財產(chǎn)權(quán)益和拓寬農(nóng)民增收渠道，促進(jìn)鄉(xiāng)村振興。郭貫成認(rèn)為，以宅基地“三權(quán)分置”為主線的改革，可以為農(nóng)民的共同富裕帶來就業(yè)、土地和資金三大紅利。鮑海君提出，宅基地“三權(quán)分置”有利于增強“人—地—產(chǎn)”的協(xié)同性，進(jìn)而助推農(nóng)村一二三產(chǎn)業(yè)融合發(fā)展。

1.1 宅基地“三權(quán)分置”的內(nèi)涵

“三權(quán)分置”概念最早適用于土地承包經(jīng)營制度改革，但宅基地“三權(quán)分置”與農(nóng)村承包地“三權(quán)分置”制度改革二者內(nèi)涵不一致，具體體現(xiàn)在二者的權(quán)利結(jié)構(gòu)及權(quán)能邊界不同[5]。學(xué)術(shù)界對宅基地“三權(quán)分置”的內(nèi)涵進(jìn)行了大量的研究，雖尚未形成一個清晰的共識，但一般認(rèn)為，農(nóng)村宅基地“三權(quán)分置”是所有權(quán)、資格權(quán)、使用權(quán)三種權(quán)利類型的并立與對抗[6]，三者之間存在相互制約、相互關(guān)聯(lián)的關(guān)系，是一個有機整體，其中，所有權(quán)作為一種自物權(quán)，是基礎(chǔ)權(quán)利，資格權(quán)和使用權(quán)是所有權(quán)的派生權(quán)利，資格權(quán)和使用權(quán)可能對所有權(quán)具有制衡或?qū)棺饔肹7]。宅基地所有權(quán)是宅基地“三權(quán)分置”的“母權(quán)”，要先明確所有權(quán)主體的“法人資格”，以使宅基地所有權(quán)主體的權(quán)能在“三權(quán)分置”權(quán)能架構(gòu)中得以體現(xiàn)[8]。宅基地使用權(quán)是在資格權(quán)基礎(chǔ)上派生的權(quán)利，屬于用益物權(quán)狀態(tài)的內(nèi)部再細(xì)化[9]。如靳相木等認(rèn)為宅基地集體所有權(quán)具有“公權(quán)—私權(quán)”的雙重屬性，宅基地資格權(quán)屬于集體成員權(quán)范疇的一個子權(quán)利，承載農(nóng)民住房保障功能，宅基地使用權(quán)作為一種用益物權(quán)，承載宅基地的資產(chǎn)功能[10]。宋志紅提出應(yīng)從法律層面上將宅基地“三權(quán)分置”界定為農(nóng)戶在保留宅基地使用權(quán)的基礎(chǔ)上向第三方流轉(zhuǎn)宅基地“子權(quán)利”的方式，包括物權(quán)性的次級宅基地使用權(quán)創(chuàng)設(shè)方式和債權(quán)性的出租方式[11]。韓立達(dá)等認(rèn)為宅基地“三權(quán)分置”改革的實質(zhì)就是對宅基地進(jìn)行“還權(quán)賦能”，應(yīng)通過制度創(chuàng)新全面拓展宅基地占有權(quán)、使用權(quán)、收益權(quán)和處置權(quán)形成“增量”權(quán)能[12]。姚樹榮等提出在權(quán)利層面分置為所有權(quán)、占有權(quán)、經(jīng)營權(quán)和發(fā)展權(quán)，認(rèn)為宅基地“三權(quán)分置”的本質(zhì)內(nèi)涵是宅基地產(chǎn)權(quán)體系再造以實現(xiàn)產(chǎn)權(quán)細(xì)分[13]。呂軍書等研究認(rèn)為宅基地“三權(quán)分置”的權(quán)能結(jié)構(gòu)應(yīng)為“宅基地所有權(quán)+成員權(quán)+用益物權(quán)”模式[14]，提出擴大和轉(zhuǎn)換宅基地使用權(quán)的權(quán)能來實現(xiàn)適度放活宅基地使用權(quán)。趙新龍認(rèn)為宅基地“三權(quán)分置”是在“所有權(quán)+資格權(quán)+使用權(quán)”的產(chǎn)權(quán)架構(gòu)下實現(xiàn)的，提出分置后的資格權(quán)應(yīng)當(dāng)界定為集體成員權(quán)，使用權(quán)應(yīng)當(dāng)界定為用益物權(quán)，而所有權(quán)作為一項私權(quán)應(yīng)具有占有、使用、收益、處分和管理等完整權(quán)能[15]。

目前宅基地資格權(quán)存在“成員權(quán)說”“使用權(quán)說”“剩余權(quán)說”三種較為典型的觀點。張克俊將農(nóng)戶資格權(quán)界定為設(shè)立次級使用權(quán)后行使受到限制的宅基地使用權(quán)，認(rèn)為資格權(quán)的實質(zhì)是農(nóng)戶對宅基地的分配取得權(quán)[16]。韓文龍認(rèn)為資格權(quán)屬于“農(nóng)民集體”成員權(quán)基礎(chǔ)上派生出的一種社會保障權(quán)和發(fā)展權(quán)[7]。宋志紅界定資格權(quán)是農(nóng)村集體經(jīng)濟組織成員享有的通過申請分配方式初始取得宅基地使用權(quán)的資格，不包含宅基地使用權(quán)持有資格，也不包含通過轉(zhuǎn)讓、繼承等方式繼受取得宅基地使用權(quán)的資格[17]。有學(xué)者強調(diào)，宅基地資格權(quán)是一種包含身份屬性與財產(chǎn)屬性的雙重權(quán)利，其應(yīng)該體現(xiàn)在宅基地使用權(quán)取得的過程中和后續(xù)對宅基地進(jìn)行管理的過程中[18]。

1.2 宅基地“三權(quán)分置”有效實現(xiàn)的困境

農(nóng)村宅基地“三權(quán)分置”制度改革，在一定程度上是處于在國家引導(dǎo)下的誘致性變遷，鼓勵各地在確保改革方向不偏離的前提下展開實踐創(chuàng)新，這就意味著宅基地“三權(quán)分置”有效實現(xiàn)的理論指導(dǎo)還不夠成熟，存在諸多理論上的困境需要去破解。特別是宅基地制度和農(nóng)村其它制度存在緊密的關(guān)聯(lián)性，與戶籍制度、承包地制度、集體資產(chǎn)分配制度及農(nóng)村社會保障制度等形成極其復(fù)雜的“路徑依賴”慣性[12]，給宅基地“三權(quán)分置”的有效實現(xiàn)增加了難度。

1.2.1 所有權(quán)行使主體的法律定位問題

盡管法律明確由農(nóng)村集體經(jīng)濟組織行使宅基地集體所有權(quán)，但具體由誰代表、怎么行使，沒有明確規(guī)定，宅基地所有權(quán)主體指向不明?！稇椃ā贰睹穹ǖ洹贰锻恋毓芾矸ā返确晌谋緦ⅰ稗r(nóng)民集體”、“集體經(jīng)濟組織”、“村民委員會”、“村民小組”以及“鄉(xiāng)（鎮(zhèn)）集體經(jīng)濟組織”等代表農(nóng)村土地所有權(quán)主體的概念混用，造成法律用語邏輯混亂[19]。由于我國大部分農(nóng)村集體經(jīng)濟組織建設(shè)并沒有隨著農(nóng)村社會經(jīng)濟的發(fā)展得到同步加強，相反，在不少地方還存在不同程度的弱化現(xiàn)象，與農(nóng)戶對宅基地的價值意識和利益訴求不斷強化的祈求形成明顯反差，導(dǎo)致基層地方政府的缺位與越位、村級組織的錯位與失位、村民自身的弱化與失聲等基層治理失靈的困境時有出現(xiàn)[20]。郭貫成認(rèn)為，宅基地所有權(quán)包括的權(quán)利內(nèi)涵不明確，農(nóng)民集體缺乏最能體現(xiàn)所有權(quán)價值的收益權(quán)和處分權(quán)，主要原因是相關(guān)制度安排中限制了農(nóng)村土地所有權(quán)主體的處分權(quán)，這既與農(nóng)民集體所有權(quán)主體的虛化有關(guān)，也與農(nóng)村土地產(chǎn)權(quán)制度安排上對所有權(quán)主體權(quán)能的弱化有關(guān)。

1.2.2 資格權(quán)界定長期處于模糊狀態(tài)

資格權(quán)屬于“農(nóng)民集體”成員權(quán)基礎(chǔ)上派生出的一種社會保障權(quán)和發(fā)展權(quán)，但我國集體經(jīng)濟組織成員及其權(quán)利界定一直處于模糊狀態(tài)，給農(nóng)戶宅基地資格權(quán)的認(rèn)定帶來了很大的現(xiàn)實困難?！吨泄仓醒?國務(wù)院關(guān)于穩(wěn)步推進(jìn)農(nóng)村集體產(chǎn)權(quán)制度改革的意見》提出，要按照尊重歷史、兼顧現(xiàn)實、程序規(guī)范、群眾認(rèn)可的原則，統(tǒng)籌考慮戶籍關(guān)系、農(nóng)村土地承包關(guān)系、對集體積累的貢獻(xiàn)等因素，協(xié)調(diào)平衡各方利益，做好農(nóng)村集體經(jīng)濟組織成員身份確認(rèn)工作，這導(dǎo)致各地在確認(rèn)集體經(jīng)濟組織成員身份中，既有農(nóng)民成員，也有非農(nóng)民成員。由于集體經(jīng)濟組織成員身份復(fù)雜，關(guān)于哪些集體經(jīng)濟組織成員才享有宅基地資格權(quán)，缺乏理論上的依據(jù)?！耙粦舳嗾薄巴饧夼薄胺羌w經(jīng)濟組織成員”“土地流轉(zhuǎn)后的第三方”“外出農(nóng)民工”等不同群體的資格權(quán)屬范圍也尚未在法律中界定清楚[21]。盡管有專家認(rèn)為要尊重集體成員以其身份取得資格的宅基地資格權(quán)生成路徑，提出宅基地資格權(quán)的權(quán)利主體為集體經(jīng)濟組織成員個人[22]，但絕大多數(shù)專家認(rèn)可宅基地資格權(quán)的權(quán)利主體為“農(nóng)戶”[12]，認(rèn)同以戶為單位進(jìn)行認(rèn)定，可對“戶”進(jìn)行界定又缺乏明確的理論依據(jù)。國家正在推行的取消農(nóng)業(yè)戶口、非農(nóng)業(yè)戶口劃分的戶籍制度改革，也為資格權(quán)的認(rèn)定提出了新的挑戰(zhàn)。此外，農(nóng)民的宅基地資格權(quán)退出也同樣面臨著一系列的復(fù)雜問題[23]。

1.2.3 使用權(quán)適度放活的“度”難以把握

適度放活宅基地使用權(quán)，將打破長期以來宅基地不能流轉(zhuǎn)的政策障礙，促進(jìn)資源要素的優(yōu)化配置，也為宅基地與農(nóng)房財產(chǎn)權(quán)的顯化創(chuàng)造了條件，對于破解當(dāng)前鄉(xiāng)村振興用地保障難題的現(xiàn)實價值最為突顯。但目前農(nóng)村宅基地制度的福利性本質(zhì)并沒有改變，過度放活宅基地使用權(quán)，很可能影響村民“戶有所居”的根本民生保障。若把使用權(quán)流轉(zhuǎn)范圍僅限于農(nóng)村集體經(jīng)濟組織成員，很可能會因需求市場小而導(dǎo)致宅基地使用權(quán)的價值難以得到充分體現(xiàn)[24]；若對流轉(zhuǎn)對象不加限制，很可能出現(xiàn)盲目流轉(zhuǎn)使用權(quán)、市場投機者囤地“炒房”的現(xiàn)象。當(dāng)前宅基地地價體系和評估標(biāo)準(zhǔn)缺失、市場中介服務(wù)缺位，也給適度放活宅基地使用權(quán)帶來了許多困難。

鄉(xiāng)賢的居住保障是適度放活宅基地使用權(quán)中的一個焦點問題。鄉(xiāng)賢是從本地鄉(xiāng)村走出去的有知識、有能力、有感召力的賢達(dá)人士和民間精英，是鄉(xiāng)村振興一支不可缺失的力量。他們不僅為家鄉(xiāng)的鄉(xiāng)村振興帶來了各類先進(jìn)的科技和發(fā)展理念，也帶回了市場信息和發(fā)展資金，對農(nóng)村經(jīng)濟、文化、社會、文明等領(lǐng)域做出了積極的貢獻(xiàn)。但鄉(xiāng)賢基本上已落戶他鄉(xiāng)，已非本集體經(jīng)濟組織成員，不能取得宅基地資格權(quán)。若不能妥善解決其居住問題，很可能傷害他們對家鄉(xiāng)的建設(shè)熱情，不利于鄉(xiāng)村振興的推進(jìn)。適度放活使用權(quán)為“鄉(xiāng)賢鄉(xiāng)居”的解決提供了政策空間，但若“度”的把握不準(zhǔn)，很可能出現(xiàn)“鄉(xiāng)賢鄉(xiāng)居”的擴大化，沖擊著本村村民的宅基地供給保障。

1.3 宅基地“三權(quán)分置”實現(xiàn)的路徑選擇

宅基地“三權(quán)分置”的實現(xiàn)受到區(qū)域社會經(jīng)濟發(fā)展水平、資源稟賦、區(qū)位條件等眾多因素影響[25]，學(xué)者強調(diào)要因地制宜、因戶施策，統(tǒng)籌考慮區(qū)位條件、資源稟賦、環(huán)境容量、產(chǎn)業(yè)基礎(chǔ)和歷史文化傳承，分類治理，選擇差異化盤活方式等路徑[26]。如黃建偉認(rèn)為，要以數(shù)字化改革來推動江蘇的宅基地“三權(quán)分置”落實，特別是宅基地高質(zhì)量盤活；而林超則提出，欠發(fā)達(dá)地區(qū)與發(fā)達(dá)地區(qū)不同，宅基地的資產(chǎn)價值體現(xiàn)環(huán)境不夠完備，運用經(jīng)濟手段進(jìn)行宅基地設(shè)置調(diào)節(jié)的條件也不夠成熟，應(yīng)探索適應(yīng)于欠發(fā)達(dá)地區(qū)的“三權(quán)分置”實現(xiàn)路徑。

與會學(xué)者都認(rèn)可農(nóng)村集體經(jīng)濟組織在宅基地“三權(quán)分置”實現(xiàn)中的核心作用。張勇結(jié)合安徽省試點地區(qū)的考察，認(rèn)為應(yīng)進(jìn)一步健全村股份經(jīng)濟合作社宅基地管理制度、推動發(fā)展壯大新型農(nóng)村集體經(jīng)濟，由村股份經(jīng)濟合作社通過民主協(xié)商的方式制定宅基地管理章程，通過該章程對農(nóng)村集體經(jīng)濟組織在宅基地規(guī)劃、分配、調(diào)整等方面的權(quán)利進(jìn)行細(xì)化，并對宅基地使用、流轉(zhuǎn)、退出、收益分配等的審核和監(jiān)督管理作出規(guī)定。

有學(xué)者針對不同區(qū)位村莊的資源稟賦特性，提出相應(yīng)的路徑選擇參考，如對于城市郊區(qū)農(nóng)村可實施“制度建立，組織構(gòu)建，思路轉(zhuǎn)變，模式調(diào)整，形式差異化、多樣化”的路徑[27]，旅游資源型農(nóng)村可采取“村+公司+家庭農(nóng)村”或者是“統(tǒng)一規(guī)劃+個體經(jīng)營（流轉(zhuǎn)）”的模式[28]，傳統(tǒng)農(nóng)區(qū)型農(nóng)村可按照“確權(quán)+保權(quán)+轉(zhuǎn)權(quán)”的實施思路[8]。有學(xué)者從權(quán)能視角提出了相應(yīng)的宅基地“三權(quán)分置”實現(xiàn)路徑選擇參考，如劉俊杰從資格權(quán)的角度提出“界定權(quán)利主體、明確實現(xiàn)規(guī)則和完善配套制度”的實施路徑[29]；夏柱智從宅基地“財產(chǎn)化”改革的角度，提出了宅基地有償選位、宅基地內(nèi)部流轉(zhuǎn)、農(nóng)房抵押貸款、閑置農(nóng)房盤活、宅基地入市5條宅基地財產(chǎn)化路徑[30]；宋志紅從產(chǎn)權(quán)重構(gòu)的角度提出“擴權(quán)+轉(zhuǎn)權(quán)+分權(quán)”的模式[1]；崔久富引入“關(guān)系產(chǎn)權(quán)”理論，優(yōu)化不同功能產(chǎn)權(quán)的實現(xiàn)形式[31]。也有學(xué)者從主體權(quán)益角度提出路徑選擇的思路，如吳俊廷從鄉(xiāng)土成員的角度提出從原則至規(guī)則的多層次規(guī)范體系路徑[32]；喬陸印從農(nóng)民權(quán)益的角度明確宅基地“三權(quán)分置”的入法路徑[4]。

還有不少學(xué)者通過總結(jié)改革試點地區(qū)的宅基地“三權(quán)分置”實踐經(jīng)驗來進(jìn)行理論提升，如鮑海君等通過對象山縣進(jìn)行縱向案例分析，提出了“確權(quán)—賦能—活化—保障”的路徑[33]；曾旭暉通過對比江西省余江區(qū)和四川省瀘縣的宅基地“三權(quán)分置”改革案例提出差異化的實施路徑[24]。

2 宅基地“三權(quán)分置”有效實現(xiàn)的實踐探索

近幾年來，各試點地區(qū)圍繞宅基地“三權(quán)分置”的實現(xiàn)①，結(jié)合當(dāng)?shù)氐膶嶋H情況，積極開展了相應(yīng)的實踐探索，取得了一定的實際成效。

2.1 宅基地所有權(quán)的行使

針對宅基地所有權(quán)主體虛置、所有權(quán)行使能力不足等突出問題，各地有針對性地進(jìn)行了探索：一是夯實宅基地管理基礎(chǔ)，強化所有權(quán)組織主體地位。一方面加強基礎(chǔ)信息調(diào)查，摸清宅基地“家底”；另一方面，加大輿論宣傳，明確集體經(jīng)濟組織是宅基地所有權(quán)主體，灌輸“宅基地不是祖產(chǎn)而是集體所有”的觀念。二是賦予所有權(quán)主體更多的管理工具。對于宅基地“一戶多宅”、超面積占用等問題，集體經(jīng)濟組織探索階梯式有償使用收費、宅基地有償退出、無償退出等手段，在實現(xiàn)宅基地使用公平的同時，通過經(jīng)濟收益來增強所有權(quán)地位。同時，加強村集體經(jīng)濟組織對宅基地申請、分配、利用、流轉(zhuǎn)的全過程管理，凸現(xiàn)所有權(quán)主體的職責(zé)。

從地方實踐成效看，宅基地制度改革在強化宅基地集體所有權(quán)行使能力的同時，也加強了村集體經(jīng)濟組織的建設(shè)，如江西省余江區(qū)在第一輪“宅改”中，有455名優(yōu)秀的“宅改”理事進(jìn)入村兩委班子，特別是37位參與“宅改”的鄉(xiāng)賢通過換屆選舉，當(dāng)選村黨支部書記。換屆后“兩委”干部平均年齡47.08歲，比上屆下降3歲；大專及以上學(xué)歷比例達(dá)25.21%，比上屆提高了21.46%；致富能手占比82.6%，比上屆提升24.35%，實現(xiàn)了“一降兩升”目標(biāo)，明顯強化了村集體經(jīng)濟組織。同時，出臺了《關(guān)于規(guī)范組級農(nóng)村集體經(jīng)濟合作社對宅基地管理權(quán)責(zé)的通知》，明確了宅基地資格權(quán)認(rèn)定等12項權(quán)利和管理集體資產(chǎn)、盤活利用閑置宅基地等12項職責(zé)，通過充分賦權(quán)進(jìn)一步確定了集體經(jīng)濟組織的所有者地位。

2.2 宅基地資格權(quán)的認(rèn)定與保障

宅基地資格權(quán)的認(rèn)定是實現(xiàn)戶有所居的前提。各地在試點實踐中，對資格權(quán)的認(rèn)定制定了非常明確、可操作性強的規(guī)定，如江西省永豐縣制定出臺了《農(nóng)村宅基地資格權(quán)認(rèn)定指導(dǎo)意見》，完善“資格權(quán)人”“資格權(quán)戶”認(rèn)定標(biāo)準(zhǔn)和“八步法”認(rèn)定流程，明確戶籍、婚姻、協(xié)商等六種資格的取得方式?？傮w上看，各地能立足于當(dāng)?shù)氐娜说孛?，因地制宜地制定資格權(quán)的認(rèn)定規(guī)則。宅基地供需矛盾相對緩和的地方，宅基地資格權(quán)的認(rèn)定較為寬松，允許家中只要有18歲的男?。▋鹤樱┚涂蓡为氂嬕粦?，獲得一戶宅基地資格權(quán)。相反，在供需矛盾緊張的地方，不僅兒子必須結(jié)婚且單獨立戶才可享受宅基地資格權(quán)，且父母親必須與一個兒子共同生活才能獲得一戶宅基地資格權(quán)。綜合各地試點，資格權(quán)認(rèn)定主要包括三種方式，一是以戶籍為標(biāo)準(zhǔn)，即以是否具有本地戶籍來判斷成員身份。二是以“履行義務(wù)”為標(biāo)準(zhǔn)，即判斷申請人是否履行地方政府或本村村規(guī)民約或章程規(guī)定的義務(wù)。三是以“土地承包經(jīng)營權(quán)”為標(biāo)準(zhǔn)，即通過考察申請人是否從事土地承包作業(yè)來判斷成員身份。也有地方采取相對靈活的方式，如貴州省湄潭宅基地資格權(quán)認(rèn)定時還考慮到本地村民的歷史親緣關(guān)系，對于當(dāng)初為了子女在城鎮(zhèn)上學(xué)購買的藍(lán)皮戶口成員，盡管其戶籍已經(jīng)轉(zhuǎn)為城鎮(zhèn)戶口，但其生產(chǎn)生活關(guān)系依然在本村，這種情況仍被認(rèn)為是本村人可以賦予其宅基地資格權(quán)[34]。有學(xué)者提出，在宅基地資格權(quán)取得方式方面，采用“定人定面積”是一種較優(yōu)的選擇，它既不突破成員權(quán)限制，又能化解實踐中的“一戶多宅”和“亂占超占”等問題[35]。

對于宅基地資格權(quán)的實現(xiàn)形式，除了傳統(tǒng)獨戶獨院的自建房外，各地還探索了農(nóng)村集中居住小區(qū)、農(nóng)民公寓、宅票、跨村安置等形式，實現(xiàn)農(nóng)村居民戶有所居。江西省永豐縣探索了“多戶聯(lián)建”的合作建房方式，由資格權(quán)成員提出建房申請，由沒有資格權(quán)的非集體經(jīng)濟組織成員（鄉(xiāng)賢）共同出資建房，既保障了資格權(quán)人的住房建設(shè)，又滿足了鄉(xiāng)賢的用房需求。江西省余江區(qū)鄧埠街道上宋組采取“統(tǒng)歸、統(tǒng)用、統(tǒng)管、統(tǒng)規(guī)、統(tǒng)配”的聯(lián)建統(tǒng)管，“一戶一房”保障戶有所居，同時，對于自愿放棄15年宅基地資格權(quán)的村民，制定了各類優(yōu)惠政策鼓勵農(nóng)民進(jìn)城購買安置房，“以時間換空間”的做法有效緩解了用地緊張的矛盾。

2.3 宅基地使用權(quán)的適度放活

面對使用權(quán)放活的“適度”要求，各地在實踐中對使用權(quán)流轉(zhuǎn)采取相對穩(wěn)慎的做法，主要是策應(yīng)三產(chǎn)融合的用地保障需求，以“兩閑”盤活為主題展開，促進(jìn)宜居宜業(yè)和美鄉(xiāng)村建設(shè)。如江西省貴溪市流口鎮(zhèn)下漢塘村，利用“宅改”退出的1.4萬多平方米“危舊房”“附屬房”“院落”，配置建設(shè)了村內(nèi)道路網(wǎng)、污水處理點、新時代文明實踐站、停車場、“童心長廊”“文化長廊”等公共服務(wù)設(shè)施，改善了人居環(huán)境，打造了宜居村莊，同時將11棟閑置農(nóng)房的使用權(quán)盤活，結(jié)合200畝農(nóng)田和300畝山林的流轉(zhuǎn)，吸引了社會資金1 100萬元，打造成集鄉(xiāng)村旅游、休閑、拓展、采摘、娛樂、團(tuán)建等為一體的農(nóng)旅基地，成功地推進(jìn)了宜居宜業(yè)和美鄉(xiāng)村建設(shè)。

在宅基地使用權(quán)適度放活的具體實踐中大致有五種模式。一是 “改造利用”式。對閑置農(nóng)房進(jìn)行改造，盤活利用農(nóng)村閑置宅基地，在縣城近郊或園區(qū)附近農(nóng)房價值比較高的地方，由集體統(tǒng)一流轉(zhuǎn)出租或者通過產(chǎn)權(quán)交易平臺租賃給企業(yè)。如江西省余江區(qū)平定鄉(xiāng)藍(lán)田宋家村民利用閑置農(nóng)房改建民宿39棟210間，改造后的民宿由村集體成立的物業(yè)公司統(tǒng)一經(jīng)營管理，每個民宿農(nóng)戶每年可獲得5萬～8萬元的收入。江西省余江區(qū)渡口村，由村集體統(tǒng)一收回有歷史價值的老房屋，修建了32棟當(dāng)?shù)貍鹘y(tǒng)結(jié)構(gòu)的老宅并進(jìn)行入市，立足于鄒韜奮先生故里的文化底蘊，打造了文旅特色的韜奮小鎮(zhèn)，并傾力打造“研學(xué)基地”“尋根圣地”“精神家園”。河南省長垣縣云寨村通過盤活原有宅基地、改變宅基地用途、保持管理現(xiàn)狀的基礎(chǔ)上，以統(tǒng)一返租、量化入股等方式開發(fā)農(nóng)家樂、文創(chuàng)小院等，吸引了大量商戶入駐[36]。二是“聯(lián)建利用”式。由村內(nèi)集體經(jīng)濟組織成員共同出資，建設(shè)具有保障本集體經(jīng)濟組織成員住房功能兼具經(jīng)營性功能的項目。如浙江省義烏市青巖劉村在完成舊村更新改造后，農(nóng)戶居住于四層半樓房的頂部一層半，將底層店面與2～3層房屋出租于電商企業(yè)，實現(xiàn)閑置資產(chǎn)的盤活，形成居住、辦公、倉儲、經(jīng)營等多功能一體化利用[37]。三是“整合利用”式。由集體對退出的宅基地進(jìn)行整合，再進(jìn)行盤活利用。如浙江省紹興市柯橋區(qū)以鄉(xiāng)村民宿產(chǎn)業(yè)為突破口，將閑置農(nóng)房流轉(zhuǎn)后統(tǒng)籌整合利用，打造民宿集群部落。江蘇省溧陽市慶豐村對退出的宅基地及農(nóng)房通過藝術(shù)化方式加以改造，把空房子變?yōu)榈咎飼S、風(fēng)吹稻花民宿和“炒米高”咖啡館，把舊房子做成“慶豐包子鋪”、“三五斗”米倉和米酒工坊，并對外開展招商，吸引各類人才下鄉(xiāng)“二次創(chuàng)業(yè)”，2021年吸引游客36余萬人次，帶動村集體增加經(jīng)營性收入128余萬元。四是“保護(hù)利用”式。通過集體對古民居回收與修復(fù)，然后再進(jìn)行產(chǎn)業(yè)開發(fā)。如廣東省陸河縣深入挖掘客家傳統(tǒng)鄉(xiāng)土文化，以“舊農(nóng)宅改造+新鄉(xiāng)土建筑”方式打造精品鄉(xiāng)村民宿。江西省上高東港村，對30多棟上百年的古民居進(jìn)行整體風(fēng)貌設(shè)計、改建裝修，打造出了廣東特色農(nóng)家樂、粵吃悅有、涌泉山莊3家特色精品“農(nóng)家樂”，每年可為村集體經(jīng)濟增收近10萬元。五是“聯(lián)合開發(fā)”式。直接引入社會資本，形成“集體—農(nóng)戶—企業(yè)”的合作共同體。如江西省湖口縣付垅鄉(xiāng)徐莊，利用靠近杭瑞高速口的區(qū)位優(yōu)勢，將“宅改”中尚有使用價值且不影響村莊規(guī)劃的“一戶多宅”能留盡留，采取“農(nóng)戶出房、村里出地、企業(yè)出錢”的合作方式，由集體統(tǒng)一回收，裝修成具有古韻鄉(xiāng)愁風(fēng)格的民宿，建成的民宿成為附近不少企業(yè)開展團(tuán)建、度假的固定場所，利潤按村民、村小組與行政村6∶2∶2的比例分配。村小組和行政村的收益分成體現(xiàn)了宅基地所有權(quán)的財產(chǎn)權(quán)益，這些集體收益可直接用于村莊的公益事務(wù)，由全體村民共同分享。

在宅基地使用權(quán)的流轉(zhuǎn)形式上，“轉(zhuǎn)讓”“互換”“出租”“贈與”“抵押”“入股”等各種形式都有所探索。如江蘇省昆山市運用“區(qū)塊鏈”技術(shù)構(gòu)建宅基地（農(nóng)房）使用權(quán)一張網(wǎng)流轉(zhuǎn)，打通閑置宅基地線上流轉(zhuǎn)渠道，建立轉(zhuǎn)讓、出租、入股等6類宅基地使用權(quán)流轉(zhuǎn)規(guī)范程序，實現(xiàn)宅基地流轉(zhuǎn)交易的規(guī)范化、數(shù)字化和閉環(huán)化。四川省瀘縣允許農(nóng)戶入股與社會資本合作建房。江西省永豐縣大坪村把閑置農(nóng)房以15年租期租賃給旅游開發(fā)企業(yè)，發(fā)展民宿。江西省大余縣大龍村利用地處國家4A級景區(qū)丫山生態(tài)風(fēng)景區(qū)的優(yōu)勢，農(nóng)戶把閑置房屋與企業(yè)進(jìn)行合作，公司出資進(jìn)行裝修，經(jīng)營收益按“順28與倒28”分配①。

3 研究展望

宅基地“三權(quán)分置”是中國農(nóng)村土地制度改革的一項重大制度創(chuàng)新內(nèi)容，豐富和發(fā)展了農(nóng)村宅基地制度的理論內(nèi)涵，在推進(jìn)宅基地“三權(quán)分置”的有效實現(xiàn)中，必須面向中國式的農(nóng)業(yè)農(nóng)村現(xiàn)代化建設(shè)目標(biāo)，立足于中國國情開展相應(yīng)的理論探討與實踐探索，充分尊重村民愿意[38-39]，著重于解決制約鄉(xiāng)村振興的用地保障實際問題，增強鄉(xiāng)村發(fā)展活力和提升鄉(xiāng)村治理能力，特別是促進(jìn)宅基地利用由粗放向集約的用地方式轉(zhuǎn)變、三產(chǎn)融合和宅基地財產(chǎn)性收入的實現(xiàn)。綜合宅基地制度改革的本身特征及社會需求，宅基地“三權(quán)分置”的有效實現(xiàn)理論探討與實踐探索表現(xiàn)出以下要求與趨勢。

（1）“三權(quán)分置”的實現(xiàn)應(yīng)堅持穩(wěn)慎推進(jìn)的主基調(diào)。宅基地制度關(guān)系著億萬村民“戶有所居”的民生保障，而宅基地制度改革面臨著融“公權(quán)”“私權(quán)”于一體的復(fù)雜產(chǎn)權(quán)關(guān)系，以及宅基地的供需現(xiàn)實矛盾日益尖銳、歷史遺留問題與現(xiàn)實矛盾交織疊加等現(xiàn)實問題，宅基地制度改革的特殊性和敏感性決定了“穩(wěn)慎推進(jìn)”是當(dāng)前宅基地制度改革的總基調(diào)。在“三權(quán)分置”實現(xiàn)中同樣應(yīng)堅持這一主基調(diào)，不得違法違規(guī)買賣或變相買賣宅基地、嚴(yán)禁下鄉(xiāng)利用農(nóng)村宅基地建設(shè)別墅大院和私人會館、不得以各種名義違背農(nóng)民意愿強制流轉(zhuǎn)宅基地和強迫農(nóng)民“上樓”、不得違法收回農(nóng)戶合法取得的宅基地、不得以退出宅基地作為農(nóng)民進(jìn)城落戶的條件，特別是不能因為解決“鄉(xiāng)賢鄉(xiāng)居”而突破“城里人到農(nóng)村購地建房”的紅線，給宅基地規(guī)范管理留下隱患，要嚴(yán)格界定“鄉(xiāng)賢”，防范“鄉(xiāng)賢鄉(xiāng)居”擴大化。

（2）加強集體經(jīng)濟組織建設(shè)是落實“三權(quán)分置”的關(guān)鍵。宅基地所有權(quán)是宅基地“三權(quán)分置”的“母權(quán)”，作為宅基地的法定所有權(quán)人，農(nóng)村集體經(jīng)濟組織不僅依法享有對宅基地占有、使用、收益、處分等基本權(quán)能，而且對宅基地資格權(quán)和使用權(quán)的行使具有很大程度的決策權(quán)。因此，加強農(nóng)村集體經(jīng)濟組織建設(shè)，使其具備相應(yīng)的行使能力，是落實“三權(quán)分置”的關(guān)鍵。人才是加強農(nóng)村集體經(jīng)濟組織建設(shè)的核心，不僅要形成年齡結(jié)構(gòu)、學(xué)歷結(jié)構(gòu)合理的班子，更要選好選準(zhǔn)具有家鄉(xiāng)情懷、愿意帶領(lǐng)村民共同富裕的“領(lǐng)頭雁”。同時，要不斷加強集體經(jīng)濟組織的實力，尤其是在宅基地使用的適度盤活利用中，集體經(jīng)濟組織必須參與收益分配，這也是體現(xiàn)宅基地集體所有的內(nèi)在要求。如江西省貴溪市在“兩閑”的盤活利用中，若涉及鄉(xiāng)村振興的項目投入，明確規(guī)定集體經(jīng)濟組織每年收益不得低于項目投資的6%，從而確保了集體經(jīng)濟組織每年有穩(wěn)定的經(jīng)濟收入。

（3）“三權(quán)分置”的實現(xiàn)必須因地制宜。宅基地“三權(quán)分置”的有效實現(xiàn)，受到社會經(jīng)濟發(fā)展水平、自然資源稟賦、宅基地需求關(guān)系、鄉(xiāng)風(fēng)民俗等諸多因素影響。我國地域遼闊，農(nóng)村地區(qū)間經(jīng)濟發(fā)展水平、自然資源稟賦千差萬別，民族文化風(fēng)俗差異很大，導(dǎo)致各地宅基地“三權(quán)分置”的實現(xiàn)條件與環(huán)境在區(qū)域間的差異很大?！叭龣?quán)分置”落實中面臨的現(xiàn)實需求各不相同，宅基地配置機制也不盡相同，不可能形成統(tǒng)一的模式可套用，因此，宅基地“三權(quán)分置”實現(xiàn)必須堅持問題導(dǎo)向，因地制宜地落實。實踐也充分證明，資格權(quán)的認(rèn)定與保障，必須緊扣當(dāng)?shù)氐娜说孛芎驼毓┣箨P(guān)系，采取多元的保障方式；而使用權(quán)的適度放活則要立足于當(dāng)?shù)氐母黝愘Y源稟賦，緊扣三產(chǎn)融合的實際需求，尋找到閑置宅基地和閑置農(nóng)房盤活的出路。

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Effective Realization of Tripartite Entitlement System of Rural Residential Land： Theoretical and Practical Exploration Based on “Seminar on the Effective Realization of Tripartite Entitlement System of Rural Residential Land”

ZOU Mengling1，2， WANG Qingri3， CHEN Meiqiu1，2， ZENG Shuang3， CHEN Meijing3， LIU Taoju1

（1. Research Center on Rural Land Resources Use and Protection， Jiangxi Agricultural University， Nanchang 330045， China； 2. College of Land Resources and Environment， Jiangxi Agricultural University， Nanchang 330045， China； 3. China Land Surveying and Planning Institute， Beijing 100035， China）

Abstract： The purposes of this paper are to sort out the theoretical and practical exploration of the realization of tripartite entitlement system of rural residential land， and to prospect for the effective realization of tripartite entitlement system of rural residential land， to provide reference for deepening the reform of rural residential land system. The results show that： 1） the ownership， qualification and use right of tripartite entitlement system of rural residential land compose the organic whole by， restricting and relating each other， among which the ownership is the “mother right”. 2） The effective realization of tripartite entitlement system of rural residential land faces difficulties， such as unclear legal position of the subject exercising ownership， long-lasting vague definition of qualification right， and the degree of the right of use. 3） The pilot areas have carried out practical exploration from three aspects， namely， the exercise of rural residential land ownership， the identification and protection of rural residential land qualification right， and the moderate release of the right to use rural residential land， and have achieved certain practical results. In conclusion， the theoretical and practical exploration of the effective realization of tripartite entitlement system of rural residential land should be carried out in accordance with the Chinese style of agricultural and rural modernization and the national conditions in China. First， the realization of tripartite entitlement system should adhere to the main tone of steady and prudent proceeding. Second， strengthening the construction of collective economic organizations is the key to implement tripartite entitlement system. Third， the realization of tripartite entitlement system must be adapted to local conditions.

Key words： land institution； tripartite entitlement system of rural residential land； effective realization； theoretical discussion； practical exploration

（本文責(zé)編：張冰松）

①包括國家試點和省級試點，如江西省在4個國家試點的基礎(chǔ)上，確定了17個縣（市、區(qū)）進(jìn)行宅基地規(guī)范管理的先行示范，開展了“4+7”的改革探索。

①“順28與倒28”分配：公司裝修款回收之前按公司8農(nóng)戶2的比例分成，回收后，則按公司2農(nóng)戶8的比例分成。