摘要：研究目的：探析農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織準(zhǔn)成員制度的應(yīng)然目的，并厘清準(zhǔn)成員的群體定位、認(rèn)定規(guī)范與權(quán)利構(gòu)造。研究方法：規(guī)范分析法。研究結(jié)果：準(zhǔn)成員制度不是集體基本保障功能的延伸，而是服務(wù)鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略的“人才引入”、助力農(nóng)村地權(quán)制度科學(xué)化的功能制度。準(zhǔn)成員群體定位不應(yīng)如《農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織法（草案）》第16條所局限，而宜以非集體成員中的產(chǎn)業(yè)農(nóng)民與鄉(xiāng)土成員群體為核心；其認(rèn)定規(guī)范宜構(gòu)造為逐級(jí)具象的多層次規(guī)范體系，且應(yīng)設(shè)置準(zhǔn)成員登記簿與權(quán)利附注規(guī)范。在準(zhǔn)成員權(quán)利構(gòu)造上，不僅應(yīng)排除集體成員專(zhuān)屬的土地權(quán)利，還應(yīng)排除所有以集體地權(quán)為基礎(chǔ)之收益的分配權(quán)；結(jié)合宅基地“三權(quán)分置”指引，宜賦予準(zhǔn)成員有償取得附期限與義務(wù)之新型宅基地使用權(quán)的資格。研究結(jié)論：創(chuàng)設(shè)準(zhǔn)成員制度可使集體經(jīng)濟(jì)組織制度更加周延，但制度設(shè)計(jì)的科學(xué)性不足，立法應(yīng)予完善。

關(guān)鍵詞：農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織；準(zhǔn)成員；鄉(xiāng)村振興；認(rèn)定規(guī)范；權(quán)利構(gòu)造

中圖分類(lèi)號(hào)：D922.3 文獻(xiàn)標(biāo)志碼： A 文章編號(hào)：1001-8158（2023）06-0012-08

基金項(xiàng)目：湖南省自然資源廳重大科研項(xiàng)目“湖南省全民所有自然資源資產(chǎn)產(chǎn)權(quán)體系實(shí)現(xiàn)機(jī)制創(chuàng)新研究”（ZFCG2022068004）。

2022年12月30日，中國(guó)人大網(wǎng)公布了《農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織法（草案）》（以下簡(jiǎn)稱(chēng)《草案》）以征求意見(jiàn)。據(jù)中國(guó)人大網(wǎng)顯示，建議總數(shù)達(dá)23 333條，除影響同樣甚廣的《公司法（修訂草案二次審議稿）》外，同時(shí)征求意見(jiàn)的其他法律多只有數(shù)百條建議，可見(jiàn)該法的重要性和關(guān)注程度①。農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織是我國(guó)集體土地公有制的核心，其承載著集體經(jīng)濟(jì)組織成員（以下簡(jiǎn)稱(chēng)“集體成員”）的基本保障，也是鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略的核心力量，其立法安排關(guān)乎農(nóng)村及其幾億居民的未來(lái)，不可謂不重要[1]。

以往的集體經(jīng)濟(jì)組織視域中，只有集體成員與非成員的二分法，個(gè)人要么可享有一攬子成員權(quán)利，要么完全被隔離在集體經(jīng)濟(jì)組織外?；诙址ǖ闹贫仍O(shè)計(jì)，是集體基本保障功能的演繹，一定程度上保護(hù)了集體成員的核心利益，但也產(chǎn)生了多種不良反應(yīng)。如“空心化”背景下，集體成員資格封閉性與鄉(xiāng)村振興所需人員開(kāi)放性的矛盾[2-3]；成員身份或土地權(quán)利變動(dòng)時(shí)，地權(quán)專(zhuān)屬、“一戶(hù)一宅”等管制規(guī)范與民事規(guī)范存在的沖突。這些問(wèn)題又與宅基地“三權(quán)分置”等農(nóng)村改革深度交織[4]，造成改革的困頓。本次《草案》第16條獨(dú)創(chuàng)性設(shè)計(jì)了準(zhǔn)成員制度——不是集體成員也可享有部分成員權(quán)利的制度②。相比于集體成員認(rèn)定規(guī)則的爭(zhēng)執(zhí)不休[1，5]，準(zhǔn)成員制度似乎并不是集體經(jīng)濟(jì)組織立法的焦點(diǎn)核心，但這種設(shè)計(jì)卻為集體成員認(rèn)定標(biāo)準(zhǔn)的封閉性與開(kāi)放性爭(zhēng)議打開(kāi)了一條新通道，為解決爭(zhēng)議背后的鄉(xiāng)村振興“人才困惑”提供了新途徑。準(zhǔn)成員的設(shè)計(jì)在準(zhǔn)入端和權(quán)利端“適度放開(kāi)”，從而人員加入可有序?qū)崿F(xiàn)，“一攬子權(quán)利”可按需分拆，在保障農(nóng)村穩(wěn)定與集體成員核心利益前提下，農(nóng)村發(fā)展的實(shí)踐需求得以滿(mǎn)足。不僅如此，三分法的設(shè)計(jì)使農(nóng)村融入了新的主體，協(xié)同宅基地“三權(quán)分置”改革，可“拆除”二分法下成員身份與農(nóng)村地權(quán)完全捆綁的架構(gòu)，使成員身份回歸基本保障功能演繹下的宅基地權(quán)利，不附基本保障的宅基地實(shí)現(xiàn)“適度放活”。新規(guī)則體系下，地權(quán)管制與民事規(guī)范之沖突可實(shí)現(xiàn)調(diào)和，宅基地改革目標(biāo)亦在此基礎(chǔ)上促成。

筆者擬剖析《草案》第16條設(shè)計(jì)的準(zhǔn)成員制度，厘清該制度立法的應(yīng)然指向，探析準(zhǔn)成員的群體定位與認(rèn)定規(guī)范，并就《草案》構(gòu)造的準(zhǔn)成員權(quán)利內(nèi)容提出改進(jìn)方案，供學(xué)界及立法者參考，以期助益立法的更好展開(kāi)。

1 集體經(jīng)濟(jì)組織準(zhǔn)成員制度的立法指向

制度設(shè)計(jì)的目的是其存在的依據(jù)，也是立法具體展開(kāi)的指導(dǎo)。準(zhǔn)成員制度設(shè)計(jì)是集體經(jīng)濟(jì)組織職能目標(biāo)的實(shí)踐展開(kāi)，也是其功能體系的制度要件。這就要求探究集體經(jīng)濟(jì)組織的功能目標(biāo)，以及準(zhǔn)成員制度在其中的體系定位。明晰“齒輪”所在，才有《草案》第16條立法功過(guò)的評(píng)判標(biāo)準(zhǔn)，才能為制度設(shè)計(jì)的修繕提供依據(jù)。

1.1 準(zhǔn)成員制度不是農(nóng)村集體基本保障功能的延伸

誠(chéng)如《草案》第1條首句所指，集體經(jīng)濟(jì)組織立法的核心目標(biāo)在于“維護(hù)農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織及其成員的合法權(quán)益”。所謂成員合法權(quán)益的根本，便是《草案》第12條陳明的以集體土地為支撐的“基本生活保障”。無(wú)論是集體經(jīng)濟(jì)組織的前身——農(nóng)業(yè)生產(chǎn)合作社，還是現(xiàn)在的集體經(jīng)濟(jì)組織，其組織的第一功能都是為集體成員提供基本生活保障[6]。

原則上，集體經(jīng)濟(jì)組織的法律制度要么為該功能的一部分，要么為該功能所服務(wù)。成員制度是基本保障制度體系中的樞紐，集體成員認(rèn)定規(guī)則之所以爭(zhēng)議不斷，就是因?yàn)樵撘?guī)則是核心功能的核心。在《草案》之前，無(wú)論是《民法典》集體土地的物權(quán)體系規(guī)范中，還是《土地管理法》的集體土地規(guī)范中，只有集體成員這個(gè)概念，并無(wú)準(zhǔn)成員概念，更無(wú)配套的制度。法律體系將自然人與集體經(jīng)濟(jì)組織的關(guān)系區(qū)分為兩種，即成員—集體經(jīng)濟(jì)組織、非成員—集體經(jīng)濟(jì)組織，法律規(guī)范的展開(kāi)圍繞三種主體建構(gòu)，即集體經(jīng)濟(jì)組織—成員—非成員?！恫莅浮反蚱屏诉@種設(shè)計(jì)理念，三主體轉(zhuǎn)變?yōu)榱怂闹黧w：集體經(jīng)濟(jì)組織—成員—準(zhǔn)成員—非成員。

成員與非成員的區(qū)分是為了保護(hù)成員的核心利益，服務(wù)于集體經(jīng)濟(jì)組織的基本保障功能。有學(xué)者將非基本保障范圍的“自治性成員”納入集體成員體系[7]，本質(zhì)上就是對(duì)該集體功能的認(rèn)識(shí)偏差。為何《草案》第16條從“非成員”中提取特定群體，構(gòu)造準(zhǔn)成員制度呢？這是基本保障制度覆蓋的范圍擴(kuò)大，抑或其他呢？從《草案》第16條看，立法者關(guān)注的特定人群是本地長(zhǎng)期工作、生活且對(duì)集體有貢獻(xiàn)的群體，賦予該群體部分成員權(quán)利，也是提供該群體一定的權(quán)益保障，這是否理所應(yīng)當(dāng)也是基本保障職能的制度延伸呢？

結(jié)合集體經(jīng)濟(jì)組織的立法設(shè)計(jì)看，準(zhǔn)成員制度并不屬于該組織基本保障功能的延伸。作為特別法人的集體經(jīng)濟(jì)組織，其特別之處在于擁有集體土地的所有權(quán)，并以所有權(quán)上的用益物權(quán)承載集體成員的基本保障。而基本保障功能的覆蓋群體，一直也只有集體成員。無(wú)論是《草案》第11條所述的“與農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織形成穩(wěn)定的權(quán)利義務(wù)”，還是以“集體所有的土地為基本生活保障”，其所指均是成員與集體經(jīng)濟(jì)組織之間的土地權(quán)利關(guān)系?；旧畋Ｕ鲜羌w經(jīng)濟(jì)組織對(duì)成員的公法義務(wù)，而這種公法義務(wù)也限定在集體成員之內(nèi)。成員制度與集體土地用益物權(quán)制度深度綁定，綁定的動(dòng)力因是集體經(jīng)濟(jì)組織的基本生活保障功能，反言之，這種制度綁定建構(gòu)了保障功能的實(shí)現(xiàn)形式。準(zhǔn)成員雖然享有部分成員權(quán)利，但《草案》第16條的但書(shū)規(guī)定，排除了成員的專(zhuān)屬地權(quán)及其衍生利益——取得土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)、申請(qǐng)宅基地使用權(quán)、分配土地補(bǔ)償費(fèi)。申言之，基本保障功能的覆蓋仍是以成員為核心，準(zhǔn)成員被排除在外，因而該制度并非是基本保障功能的延伸，其存在應(yīng)另有它意。

1.2 準(zhǔn)成員制度的功能應(yīng)定位于鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略的“人才引入”

無(wú)論是成員還是準(zhǔn)成員，都指向于人。如果說(shuō)成員是集體經(jīng)濟(jì)組織要“保護(hù)”的人，那準(zhǔn)成員就是集體經(jīng)濟(jì)組織所“需要”的人。《草案》第1條為集體經(jīng)濟(jì)組織設(shè)定的功能，不僅有成員的基本生活保障，還有支撐保障水平的“鄉(xiāng)村全面振興”。集體成員的范圍具有封閉性，“空心化”更是加劇了這種封閉性[8]，但鄉(xiāng)村振興事業(yè)，無(wú)論是經(jīng)濟(jì)產(chǎn)業(yè)還是人才培養(yǎng)、文化傳承，無(wú)疑離不開(kāi)更多的人[2]。吸引更多人才參與鄉(xiāng)村振興不僅是《鄉(xiāng)村振興促進(jìn)法》的要求，更是《鄉(xiāng)村振興促進(jìn)法》直接賦予集體經(jīng)濟(jì)組織的義務(wù)[9]。

《鄉(xiāng)村振興促進(jìn)法》第28條明確提出，政府“支持和引導(dǎo)各類(lèi)人才通過(guò)多種方式服務(wù)鄉(xiāng)村振興”，集體經(jīng)濟(jì)組織應(yīng)為各類(lèi)人才提供生產(chǎn)生活服務(wù)。經(jīng)濟(jì)基礎(chǔ)是事業(yè)發(fā)展的根基，鄉(xiāng)村事業(yè)發(fā)展雖然也需要基層政府、村民委員會(huì)等支持，但鄉(xiāng)村全面振興的人才吸引，更離不開(kāi)集體經(jīng)濟(jì)組織的制度保障[10-11]。縱令如此，各類(lèi)市場(chǎng)主體均可以參與鄉(xiāng)村振興，為何一定要構(gòu)造準(zhǔn)成員制度呢？“穩(wěn)慎”的改革思想無(wú)疑是其設(shè)計(jì)的重要誘因。無(wú)論是農(nóng)地“三權(quán)分置”改革，還是宅基地“三權(quán)分置”改革，中央的指導(dǎo)思想一直是“穩(wěn)慎推進(jìn)”，完全市場(chǎng)化從來(lái)都不是農(nóng)村制度改革的手段①。保持農(nóng)村的穩(wěn)定發(fā)展是第一位的，這就要求“尋找”穩(wěn)定式策動(dòng)鄉(xiāng)村振興的群體，而不是將農(nóng)村資源完全市場(chǎng)化的主體[12]。集體成員資格的強(qiáng)封閉性，注定成員制度不可能為該群體“大開(kāi)綠燈”。從非成員中“圈出”這一類(lèi)群體并賦予其新身份，便是準(zhǔn)成員制度存在的重要緣由。

申言之，準(zhǔn)成員制度的目標(biāo)是推進(jìn)鄉(xiāng)村全面振興，而制度的著力點(diǎn)是在集體經(jīng)濟(jì)組織中嵌入“合適的人”。具體而言，該制度的應(yīng)然定位是鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略的“人才引入”：引入不具有成員資格，但屬于“穩(wěn)慎推進(jìn)”模式下農(nóng)村經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展所需的人，即有學(xué)人論及的農(nóng)村應(yīng)然之“新鮮血液”[13]。這種制度設(shè)計(jì)沒(méi)有擠占集體成員的核心利益，反助益了集體成員利益的增長(zhǎng)，促進(jìn)了集體經(jīng)濟(jì)組織與成員的更好發(fā)展。

1.3 準(zhǔn)成員制度還應(yīng)有協(xié)同地權(quán)改革助力規(guī)范科學(xué)化之功能

《土地管理法》《農(nóng)村土地承包法》《民法典》等法律，將集體地權(quán)設(shè)計(jì)在一個(gè)較為獨(dú)特的法律空間，相較于國(guó)有土地，集體土地上有更多的國(guó)家管制。管制規(guī)范與民事規(guī)范的結(jié)合地帶常常伴有齟齬，靜態(tài)的管制規(guī)范設(shè)計(jì)困不住動(dòng)態(tài)的成員變動(dòng)和權(quán)利變動(dòng)，齟齬表現(xiàn)即管制規(guī)范部分失效，背后的深層原因則在于集體成員權(quán)利制度與民事規(guī)范之間并不匹配。

首先，集體成員的身份變動(dòng)會(huì)為管制規(guī)范制造“麻煩”。制度設(shè)計(jì)中，集體土地上的土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)與宅基地使用權(quán)，均為集體成員所在農(nóng)戶(hù)家庭專(zhuān)屬。雖然專(zhuān)屬地權(quán)與成員身份深度綁定，但當(dāng)身份發(fā)生變動(dòng)時(shí)，這些專(zhuān)屬地權(quán)并不會(huì)產(chǎn)生相應(yīng)變化。依《農(nóng)村土地承包法》第27條與《土地管理法》第62條，集體成員進(jìn)城落戶(hù)而身份變動(dòng)時(shí)，土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)與宅基地使用權(quán)的轉(zhuǎn)讓或退出均是以自愿有償為原則，并不會(huì)帶來(lái)“關(guān)聯(lián)效應(yīng)”。成員身份變動(dòng)的結(jié)果——非集體成員享有了成員專(zhuān)屬地權(quán)——在事實(shí)上瓦解了地權(quán)的專(zhuān)屬性管制。不同于有期限和繼承限制的土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)，宅基地使用權(quán)是可繼承且“無(wú)償、無(wú)期限限制的特殊用益物權(quán)”[4]，其“后遺癥”更加凸顯。

其次，專(zhuān)屬地權(quán)的繼承也會(huì)造成管制規(guī)范的失效。依《土地管理法》第62條，“村民一戶(hù)只能擁有一處宅基地”，已有宅基地使用權(quán)的成員，便不能獲得其他宅基地使用權(quán)。當(dāng)宅基地上的房屋發(fā)生繼承時(shí)，依據(jù)房地一體原則[14]，宅基地使用權(quán)與房屋所有權(quán)共同發(fā)生轉(zhuǎn)移，若繼承人屬于本集體成員，則其可能突破“一戶(hù)一宅”的限制；若不屬于，則宅基地使用權(quán)又轉(zhuǎn)移至非集體成員處?！恫粍?dòng)產(chǎn)登記操作規(guī)范（試行）》第10.3.5條業(yè)以說(shuō)明，繼承行為可以突破“一戶(hù)一宅”與成員專(zhuān)屬的管制規(guī)范。雖然自然資源部在《對(duì)十三屆全國(guó)人大三次會(huì)議第3226號(hào)建議的答復(fù)》中也明確表明，城鎮(zhèn)戶(hù)籍的子女可繼承宅基地使用權(quán)并進(jìn)行不動(dòng)產(chǎn)登記，只是宅基地不能被單獨(dú)繼承。但這種邏輯并未獲得法理與學(xué)界的認(rèn)同[4]，畢竟這些權(quán)利附帶著基本住房保障功能，并不視同一般財(cái)產(chǎn)權(quán)。管制規(guī)范設(shè)計(jì)圍繞基本保障功能所構(gòu)造，無(wú)論是集體成員的第二宅基地使用權(quán)，還是城鎮(zhèn)居民獲得宅基地使用權(quán)，突破管制規(guī)范也就背離了基本保障功能設(shè)計(jì)。實(shí)踐中的操作，并不能解決法理邏輯的問(wèn)題。

綜合來(lái)看，這些問(wèn)題的根本在于成員專(zhuān)屬的土地權(quán)利與民事財(cái)產(chǎn)性權(quán)利的轉(zhuǎn)化通道不明。一者，成員到非成員的變動(dòng)或?qū)俚貦?quán)的非成員繼承，本質(zhì)上都是權(quán)利人去除基本保障人格，本應(yīng)伴隨著原人格化財(cái)產(chǎn)的性質(zhì)變動(dòng)，然而宅基地缺乏不附帶基本保障的權(quán)利狀態(tài)設(shè)計(jì)，專(zhuān)屬權(quán)利到非專(zhuān)屬財(cái)產(chǎn)權(quán)利的過(guò)渡無(wú)法順利實(shí)現(xiàn)[15]；二者，超出規(guī)范管制的宅基地權(quán)利不屬于基本保障范圍，但也因宅基地使用權(quán)形態(tài)的單一而無(wú)法轉(zhuǎn)化。成員制度與土地制度設(shè)計(jì)并未考慮到這些情況。制度設(shè)計(jì)的缺陷帶來(lái)了土地資源配置效率的問(wèn)題[16]，催生了宅基地“三權(quán)分置”改革。然而，較承包地改革不同，宅基地“三權(quán)分置”指向“適度放活”，這表明不是所有非成員都能成為宅基地權(quán)利主體。故而，解決該規(guī)范沖突問(wèn)題不僅需要適宜的“權(quán)利新形態(tài)”，還需要滿(mǎn)足“適度”標(biāo)準(zhǔn)的“新人格身份”——不同于成員與非成員的新主體資格。作為《草案》的創(chuàng)新設(shè)計(jì)，準(zhǔn)成員定位于成員與非成員之間的一類(lèi)群體，天然有著兩者身份之間的過(guò)渡性質(zhì)。也因此，準(zhǔn)成員立法還肩負(fù)另一功能：協(xié)同宅基地“三權(quán)分置”改革，以合理的制度設(shè)計(jì)調(diào)和管制規(guī)范與民事規(guī)范的矛盾，彌合成員—非成員二分法留下的學(xué)理裂縫，使之科學(xué)化。

2 集體經(jīng)濟(jì)組織準(zhǔn)成員的群體定位與認(rèn)定規(guī)范

立法指向是準(zhǔn)成員制度設(shè)計(jì)的“目的因”，目標(biāo)決定了準(zhǔn)成員制度的演繹方向。該制度的構(gòu)造存在兩個(gè)重要方面，一是準(zhǔn)成員的資格制度——準(zhǔn)成員的群體定位及其認(rèn)定的實(shí)體與程序規(guī)范，二是準(zhǔn)成員的權(quán)利制度——復(fù)數(shù)的準(zhǔn)成員權(quán)利應(yīng)包含哪些內(nèi)容。群體定位為準(zhǔn)成員認(rèn)定劃定了原則方向，具體到認(rèn)定規(guī)范時(shí)還應(yīng)注意，規(guī)范設(shè)計(jì)既要考慮適應(yīng)各地不同情況，也要保準(zhǔn)原則的不偏離，還要以科學(xué)的程序規(guī)范實(shí)現(xiàn)認(rèn)定之主體及其權(quán)利的公示。

2.1 準(zhǔn)成員范圍宜以產(chǎn)業(yè)農(nóng)民與鄉(xiāng)土成員為核心定位

準(zhǔn)成員的認(rèn)定范圍，《草案》第16條設(shè)置了三個(gè)并列標(biāo)準(zhǔn)：在本地長(zhǎng)期工作生活，對(duì)集體有貢獻(xiàn)，經(jīng)過(guò)成員大會(huì)四分之三的人同意。該標(biāo)準(zhǔn)分別在地理維度、價(jià)值維度與穩(wěn)定性維度上圈定了準(zhǔn)成員的范圍。設(shè)計(jì)思路上，地理維度突破了戶(hù)籍地限制，以工作、居住為標(biāo)準(zhǔn)；價(jià)值維度突出“過(guò)去”對(duì)鄉(xiāng)村振興的貢獻(xiàn)；穩(wěn)定性維度則以同意程序?yàn)橐?，設(shè)定農(nóng)村制度改革的基礎(chǔ)性前提——穩(wěn)定。

《草案》第16條的準(zhǔn)成員群體定位有偏差，立法設(shè)計(jì)沒(méi)有呼應(yīng)到鄉(xiāng)村振興的現(xiàn)實(shí)需求。在制度導(dǎo)向上，準(zhǔn)成員制度更應(yīng)關(guān)注誰(shuí)“現(xiàn)在和將來(lái)”會(huì)助力鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略的實(shí)現(xiàn)?！多l(xiāng)村振興促進(jìn)法》第28條的人才振興理念是“鼓勵(lì)、支持與引導(dǎo)”人才服務(wù)鄉(xiāng)村振興，因此價(jià)值維度的設(shè)計(jì)是存疑的。地理維度設(shè)計(jì)的前思考，則是將“長(zhǎng)期工作居住在此”、“服務(wù)鄉(xiāng)村振興群體”與“準(zhǔn)成員權(quán)利需求”三者深度綁定，這種理念無(wú)疑也存在較大誤區(qū)。

科學(xué)而言，準(zhǔn)成員的群體定位應(yīng)該遵循人才的供應(yīng)與需求規(guī)律。這就要追問(wèn)農(nóng)村集體有何種資源可以吸引人才，而哪些群體會(huì)在遵循農(nóng)村穩(wěn)定理念的基礎(chǔ)上助力鄉(xiāng)村全面振興。集體經(jīng)濟(jì)組織的主要財(cái)產(chǎn)是土地，農(nóng)村產(chǎn)業(yè)主要集中于涉農(nóng)產(chǎn)業(yè)，因此以集體的農(nóng)地資源吸引合適的產(chǎn)業(yè)農(nóng)民加入，振興集體農(nóng)產(chǎn)業(yè)經(jīng)濟(jì)，符合準(zhǔn)成員制度的設(shè)計(jì)?！恫莅浮返?6條列出在本地長(zhǎng)期工作的群體，就是主要對(duì)應(yīng)產(chǎn)業(yè)農(nóng)民的身份通道。

除了農(nóng)地資源之外，農(nóng)村集體最有吸引力的資源供給，便是其天然附帶的鄉(xiāng)土文化。這種人文與地理的互動(dòng)產(chǎn)物，是鄉(xiāng)村振興的重要內(nèi)生性力量，也是準(zhǔn)成員群體定位的重要指引。從人文地理角度看，生長(zhǎng)于本鄉(xiāng)本土或者與本地有親緣關(guān)系的人員群體，即便在經(jīng)濟(jì)與地理上已脫離鄉(xiāng)土，但鄉(xiāng)土文化已成為其人文主義情懷的一部分[17]。這凝聚了一個(gè)特殊群體，即具有本地鄉(xiāng)土文化人格屬性的成員（以下簡(jiǎn)稱(chēng)鄉(xiāng)土成員）群體。以鄉(xiāng)土文化衍生的“衣錦還鄉(xiāng)” “落葉歸根”等戀地情節(jié)，催生了鄉(xiāng)土成員助力本地發(fā)展的無(wú)形動(dòng)力。其實(shí)，中共中央、國(guó)務(wù)院早就提出過(guò)“以鄉(xiāng)情鄉(xiāng)愁為紐帶吸引和凝聚各方人士支持家鄉(xiāng)建設(shè)，傳承鄉(xiāng)村文明” ①，相關(guān)部門(mén)也出臺(tái)了政策實(shí)施支持意見(jiàn)[18]。誠(chéng)如學(xué)者所言，這類(lèi)群體是“現(xiàn)代鄉(xiāng)村社會(huì)資本的‘人化凝聚，也是匯集鄉(xiāng)村振興強(qiáng)大合力的重要媒介”[19]。同時(shí)，相同習(xí)俗、傳統(tǒng)等文化內(nèi)核使該群體易于獲得集體成員的認(rèn)同，被視為“本地人”[20]，這也正契合了農(nóng)村改革發(fā)展的“穩(wěn)慎”思想。囿于集體成員與非成員的二分法，脫離集體的鄉(xiāng)土成員與鄉(xiāng)村失去了有形的連接，而準(zhǔn)成員制度能夠重建這種連接，強(qiáng)化鄉(xiāng)土成員的故土情節(jié)，創(chuàng)造集體的歸屬感。準(zhǔn)成員制度定位于鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略的人才服務(wù)，鄉(xiāng)土成員無(wú)疑應(yīng)是準(zhǔn)成員群體定位的另一核心。

2.2 準(zhǔn)成員認(rèn)定宜構(gòu)造逐層具象的多層次規(guī)范

準(zhǔn)成員群體定位只是提供了原則性的規(guī)范主張，但原則走向規(guī)范實(shí)踐需要更加具象化，以切合各地的實(shí)踐形態(tài)。規(guī)范過(guò)于嚴(yán)格，各地發(fā)展情況不一而致，則難以適應(yīng)各地不同的實(shí)踐需求；規(guī)范過(guò)于寬泛，則又難以達(dá)到規(guī)制的效果。因此，準(zhǔn)成員認(rèn)定不可能在法律層面將之規(guī)范過(guò)細(xì)。

本質(zhì)而言，準(zhǔn)成員制度是為集體經(jīng)濟(jì)組織提供的一條可選路徑，而非必選項(xiàng)。文化背景、地域位置、經(jīng)濟(jì)發(fā)展程度的差異，都會(huì)造就準(zhǔn)成員認(rèn)定標(biāo)準(zhǔn)的不同，如鄉(xiāng)土成員這一原則性范圍，在各地表現(xiàn)的形態(tài)參差不一。地區(qū)文化不同，對(duì)于何者屬于鄉(xiāng)土成員范疇會(huì)有不同的認(rèn)識(shí)，這涉及到如何構(gòu)建鄉(xiāng)土成員判別的實(shí)踐標(biāo)準(zhǔn)。針對(duì)該問(wèn)題，法律不應(yīng)直接圈定范圍，宜通過(guò)行政法規(guī)、地方法規(guī)或地方政府規(guī)章逐級(jí)具象，最后具體到集體經(jīng)濟(jì)組織章程確定何者適宜。應(yīng)予指出的是，通過(guò)繼承獲得房屋所有權(quán)與宅基地使用權(quán)的非集體成員，理應(yīng)作為準(zhǔn)成員。一則，這類(lèi)群體本就與集體成員存在親緣關(guān)系，具有鄉(xiāng)土性；二則，將之納入準(zhǔn)成員范疇，可以協(xié)助解決法規(guī)范體系內(nèi)部的齟齬。

其實(shí)《草案》第16條的規(guī)范形式也是如此，無(wú)論是工作生活的“長(zhǎng)期”，還是對(duì)集體的“貢獻(xiàn)”，都不是確定而具體的標(biāo)準(zhǔn)，而只是原則性規(guī)范，這是農(nóng)村改革中“基層探索—充分試點(diǎn)—頂層設(shè)計(jì)—因地制宜”[21]原則的實(shí)踐運(yùn)用。這種成員認(rèn)定的規(guī)范方法，系以法律構(gòu)造原則，而以原則的張力適應(yīng)各地不同情形。集體經(jīng)濟(jì)組織的法人性質(zhì)保證了原則的無(wú)偏演繹。集體經(jīng)濟(jì)組織屬特別法人，其章程本非完全自治的團(tuán)體綱領(lǐng)文件[22]，而是要經(jīng)過(guò)鄉(xiāng)鎮(zhèn)人民政府（或街道辦事處）審核，最后到縣級(jí)以上農(nóng)業(yè)農(nóng)村部門(mén)備案①。這些審核、備案程序承擔(dān)了準(zhǔn)成員認(rèn)定標(biāo)準(zhǔn)的合法性審查，保障了逐層具象的規(guī)范體系末異但本同[23]。當(dāng)然，規(guī)范體系的建構(gòu)仍應(yīng)在法律框架之內(nèi)運(yùn)行。結(jié)合鄉(xiāng)土成員的血緣普遍性，《草案》第16條的認(rèn)定規(guī)則，除同意規(guī)則外，可修改為“非農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織成員，或長(zhǎng)期在本集體經(jīng)濟(jì)組織工作、生活，或是本集體經(jīng)濟(jì)組織成員的直系親屬或繼承人，或依據(jù)法律法規(guī)和章程規(guī)定與本集體有其他重要關(guān)聯(lián)，且能為本地鄉(xiāng)村振興做出貢獻(xiàn)的”。

2.3 準(zhǔn)成員認(rèn)定應(yīng)設(shè)置準(zhǔn)成員登記簿與權(quán)利附注規(guī)范

相比集體成員認(rèn)定，準(zhǔn)成員認(rèn)定的程序要件設(shè)計(jì)明顯不足。準(zhǔn)成員享有部分成員權(quán)利，也承擔(dān)相應(yīng)的義務(wù)，缺乏公示手段則難以形成對(duì)內(nèi)對(duì)外效力。而且，準(zhǔn)成員是一個(gè)復(fù)數(shù)群體，群體內(nèi)不一定人人都享有標(biāo)準(zhǔn)的準(zhǔn)成員權(quán)利，“部分成員權(quán)利”意蘊(yùn)“不同準(zhǔn)成員可能享有不同部分的權(quán)利”。

《草案》第16條僅僅設(shè)計(jì)了準(zhǔn)成員的同意程序——集體經(jīng)濟(jì)組織成員大會(huì)通過(guò)，并未設(shè)計(jì)任何公示手段。雖然第16條排除了準(zhǔn)成員享有專(zhuān)屬地權(quán)的資格，但權(quán)利內(nèi)容仍極為寬泛，如第13條第1項(xiàng)、第4項(xiàng)的權(quán)利，會(huì)影響到其他成員權(quán)利，也可能會(huì)產(chǎn)生對(duì)外的效力問(wèn)題。從安全性角度考慮，準(zhǔn)成員應(yīng)如集體成員一般構(gòu)建公示制度。公示形成的效用，類(lèi)同于不動(dòng)產(chǎn)登記的對(duì)抗效力[24]，既有準(zhǔn)成員對(duì)集體經(jīng)濟(jì)組織、成員以及第三人的權(quán)利對(duì)抗力，也有集體經(jīng)濟(jì)組織對(duì)準(zhǔn)成員義務(wù)的約束力。參照集體成員公示方法構(gòu)建準(zhǔn)成員登記簿，可達(dá)公示之作用。

此外，登記簿還應(yīng)設(shè)置權(quán)利附注。準(zhǔn)成員的權(quán)利并非單數(shù)權(quán)利，而是復(fù)數(shù)的權(quán)利集合體。而且，準(zhǔn)成員的群體并不是單一的，可以享有的權(quán)利不一定賦予所有準(zhǔn)成員。換言之，同一集體內(nèi)不同準(zhǔn)成員可能享有不同權(quán)利，不同集體準(zhǔn)成員的權(quán)利設(shè)置也不一定一致。因此，除了要編制登記簿，還應(yīng)設(shè)置權(quán)利附注以載明其具體權(quán)利。當(dāng)然，這種權(quán)利配置以準(zhǔn)成員類(lèi)型區(qū)分更為便捷。實(shí)際上，集體經(jīng)濟(jì)組織本就伴有公法職能，設(shè)置準(zhǔn)成員登記簿與權(quán)利附注也有利于行政機(jī)關(guān)對(duì)集體經(jīng)濟(jì)組織的管理。因此，《草案》第16條可單列一款：“農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織應(yīng)當(dāng)編制本條第一款規(guī)定人員的登記簿，登記簿應(yīng)包含權(quán)利附注。”

3 集體經(jīng)濟(jì)組織準(zhǔn)成員的權(quán)利構(gòu)造

《草案》第16條的設(shè)計(jì)，將成員權(quán)利區(qū)分為準(zhǔn)成員可享與不可享兩部分，避免侵犯集體成員的專(zhuān)屬權(quán)益，這屬于準(zhǔn)成員權(quán)利的一般構(gòu)造。該二分結(jié)構(gòu)的權(quán)利設(shè)計(jì)理念并無(wú)問(wèn)題，但不可享部分的外延定位存在弊漏，準(zhǔn)成員仍存在分享專(zhuān)屬利益的空間，該立法設(shè)計(jì)應(yīng)有所調(diào)整。權(quán)利的一般構(gòu)造是原則性的建構(gòu)，第16條的立法設(shè)計(jì)也限于此。然而，從立法指向看，準(zhǔn)成員制度還應(yīng)有協(xié)同宅基地“三權(quán)分置”改革、助力地權(quán)制度科學(xué)化的功能，準(zhǔn)成員權(quán)利構(gòu)造的立法不應(yīng)限于此，權(quán)利設(shè)計(jì)還應(yīng)有圍繞宅基地問(wèn)題的特殊構(gòu)造。

3.1 一般構(gòu)造：準(zhǔn)成員權(quán)利應(yīng)完全剝離集體成員專(zhuān)屬地權(quán)及核心利益

《草案》第13條羅列了成員權(quán)利的內(nèi)容，第16條將該內(nèi)容分為兩部分：以第13條第5、6、8項(xiàng)為成員專(zhuān)屬權(quán)利，以第13條其他項(xiàng)為非專(zhuān)屬權(quán)利。專(zhuān)屬權(quán)利包含土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)、宅基地使用權(quán)以及土地征收征用時(shí)的土地補(bǔ)償費(fèi)分配權(quán)。將成員核心利益排除在準(zhǔn)成員權(quán)利之外，以保護(hù)集體成員利益，這種理念契合集體經(jīng)濟(jì)組織的核心功能定位，但理念到規(guī)范的轉(zhuǎn)化存在一定的問(wèn)題。

第一，征收征用時(shí)成員專(zhuān)屬利益僅考慮土地補(bǔ)償費(fèi)過(guò)于狹隘。目前來(lái)看，按照集體土地征收補(bǔ)償?shù)挠?jì)算方法，似乎只要控制土地補(bǔ)償費(fèi)的分配便可基本保證成員專(zhuān)屬利益[25]。實(shí)則這種看法不僅與實(shí)踐有違，而且存在相當(dāng)大的局限性。雖然征收補(bǔ)償?shù)挠?jì)算項(xiàng)目不會(huì)改變，但集體經(jīng)濟(jì)組織與成員之間的分配卻是各地有別。如安置補(bǔ)助費(fèi)本屬成員專(zhuān)屬利益，但并不會(huì)全部發(fā)放予成員，存在一定的集體經(jīng)濟(jì)組織保留部分①，這會(huì)造成準(zhǔn)成員可能變相參與土地征收的補(bǔ)助分配。誠(chéng)然，征收時(shí)這類(lèi)費(fèi)用本就屬專(zhuān)用，該問(wèn)題屬于地方實(shí)踐可能帶來(lái)的衍生問(wèn)題，更宜通過(guò)補(bǔ)正地方實(shí)施辦法以避免，但該問(wèn)題應(yīng)予強(qiáng)調(diào)。

第二，成員專(zhuān)屬利益應(yīng)是集體土地產(chǎn)生的全部收益，而不應(yīng)僅限于集體土地征收征用時(shí)的補(bǔ)償。易言之，《草案》并沒(méi)有考慮其他利用方式下集體土地收益的分配問(wèn)題。如集體流轉(zhuǎn)非承包地（如“四荒地”）的收入，亦應(yīng)是成員專(zhuān)屬利益。隨著農(nóng)村“三塊地”的改革，這種收入的比重將會(huì)越來(lái)越大。2019年修正的《土地管理法》允許集體經(jīng)營(yíng)性建設(shè)用地出讓?zhuān)w經(jīng)濟(jì)組織（特別是位于城市周邊的）將會(huì)取得越來(lái)越多的土地出讓收入，如果不厘清該種利益的歸屬，將來(lái)會(huì)引發(fā)更多的糾紛[26]。依法理而言，集體經(jīng)濟(jì)組織是以集體土地所有權(quán)，構(gòu)成集體成員的基本生活保障，這類(lèi)集體地權(quán)的衍生收入仍應(yīng)屬于成員專(zhuān)屬的地權(quán)收益，準(zhǔn)成員不應(yīng)參與分配。

申言之，對(duì)于準(zhǔn)成員的權(quán)利一般構(gòu)造，《草案》第16條排除第13條第5、6、8項(xiàng)規(guī)定是不夠的，規(guī)定的不周延將會(huì)破壞設(shè)計(jì)理念的實(shí)現(xiàn)，其還應(yīng)附加兜底性規(guī)定：以集體經(jīng)濟(jì)組織地權(quán)所獲收益，準(zhǔn)成員均不能參與分配。具體而言，《草案》第16條應(yīng)將不可享權(quán)益的但書(shū)規(guī)定修改為“但是不得享有本法第13條第5、6、8項(xiàng)規(guī)定的權(quán)益或參與分配土地出讓、出租、入股等產(chǎn)生的集體土地收益”。

3.2 特殊構(gòu)造：準(zhǔn)成員權(quán)利宜構(gòu)造有償且附期限與義務(wù)的宅基地使用權(quán)

于特殊構(gòu)造而言，準(zhǔn)成員的權(quán)利設(shè)計(jì)還應(yīng)思考，如何契合宅基地“三權(quán)分置”改革使之制度體系科學(xué)化。宅基地“三權(quán)分置”的癥結(jié)在哪，準(zhǔn)成員又應(yīng)在其中解決何種問(wèn)題呢？農(nóng)地“三權(quán)分置”的思路是在保障農(nóng)戶(hù)承包經(jīng)營(yíng)權(quán)的基礎(chǔ)上，以土地經(jīng)營(yíng)權(quán)的市場(chǎng)化提高資源配置效率[27]。宅基地“三權(quán)分置”改革雖已提數(shù)年，但卻并未如農(nóng)地改革般順?biāo)欤蕴幱谔剿麟A段②。關(guān)鍵問(wèn)題便在于宅基地使用權(quán)改革的指向不是完全市場(chǎng)化，而是“適度放活”，“適度”是范圍的問(wèn)題，而“放活”是方式的問(wèn)題，“放活”可通過(guò)權(quán)利構(gòu)造解決，但“適度”卻不是。應(yīng)該說(shuō)，直到《草案》的準(zhǔn)成員構(gòu)想，才配出了“適度”的藥方?！斑m度”的本質(zhì)是“穩(wěn)慎”的宅基地制度改革思想，準(zhǔn)成員也正因?yàn)榉狭恕胺€(wěn)”，才可以成為“適度”的答案?！恫莅浮返?6條設(shè)計(jì)的“同意程序”體現(xiàn)著“穩(wěn)”，而準(zhǔn)成員定位于鄉(xiāng)村振興中的“人”，無(wú)論是產(chǎn)業(yè)農(nóng)民還是鄉(xiāng)土成員，其實(shí)也均有“保穩(wěn)”的基因。因此，準(zhǔn)成員制度為宅基地“三權(quán)分置”改革劃定了“適度”的范疇，也就是為可“放活”的宅基地權(quán)利“找到了”合適的主體。

那準(zhǔn)成員又應(yīng)配置何種性質(zhì)的宅基地權(quán)利呢？有學(xué)者主張宅基地照搬農(nóng)地“三權(quán)分置”的構(gòu)造[28-29]，也即是將該權(quán)利設(shè)計(jì)為次級(jí)用益物權(quán)，但其并不可行。一者，部分宅基地上附基本保障，若設(shè)立次級(jí)用益物權(quán)便會(huì)失去保障作用，故而“放活”的范圍只能是非保障型宅基地，而這類(lèi)宅基地上無(wú)須構(gòu)造多層物權(quán)。二者，從宅基地“三權(quán)分置”構(gòu)造看，資格權(quán)更傾向于是一種公法債權(quán)，“分置”之使用權(quán)設(shè)計(jì)則只能是用益物權(quán)。關(guān)于宅基地使用權(quán)的取得，《草案》第13條表述為“申請(qǐng)取得”；關(guān)于該權(quán)利的法定重新取得，《民法典》第364條為“重新分配”，《土地管理法》第62條為“再申請(qǐng)”?？梢?jiàn)，“三權(quán)分置”表達(dá)的資格權(quán)內(nèi)涵是：集體成員有向集體經(jīng)濟(jì)組織“申請(qǐng)分配”宅基地使用權(quán)的權(quán)利[30-31]；請(qǐng)求集體經(jīng)濟(jì)組織為特定行為的權(quán)利，性質(zhì)應(yīng)為債權(quán)——因其系《土地管理法》第62條“戶(hù)有所居”之公法義務(wù)衍生，可稱(chēng)為公法債權(quán)[32-33]。肇因宅基地存量等客觀原因，集體經(jīng)濟(jì)組織無(wú)法履行該公法義務(wù)，實(shí)踐中資格權(quán)可轉(zhuǎn)化為其他實(shí)現(xiàn)形式[31，34]。“三權(quán)分置”分離資格權(quán)的重要意義在于，雖然宅基地使用權(quán)仍為用益物權(quán)，但因資格權(quán)而取得的宅基地使用權(quán)與其他方式取得的宅基地使用權(quán)，可形成不同的構(gòu)造，從而可科學(xué)應(yīng)對(duì)不同的情形。

準(zhǔn)成員的宅基地使用權(quán)又應(yīng)有何種特征構(gòu)造呢？不同于集體成員，準(zhǔn)成員不是基本保障覆蓋群體不能取得資格權(quán)，若要取得宅基地使用權(quán)，其應(yīng)以有償?shù)姆绞?，且該?quán)利應(yīng)附帶期限與義務(wù)。在體系上，新宅基地使用權(quán)區(qū)分為兩類(lèi)，類(lèi)似于劃撥與出讓的建設(shè)用地使用權(quán)，只是“劃撥類(lèi)”綁定在資格權(quán)上，而不再是成員身份。如成員的“一戶(hù)多宅”情形，因資格權(quán)取得的“一宅”為無(wú)期限宅基地使用權(quán)，其他則應(yīng)轉(zhuǎn)為期限型宅基地使用權(quán)[4]。此外，準(zhǔn)成員的宅基地使用權(quán)構(gòu)造還應(yīng)附帶一定義務(wù)，如集體經(jīng)濟(jì)組織集資修建基礎(chǔ)設(shè)施，相關(guān)準(zhǔn)成員則應(yīng)履行集資的義務(wù)。這種設(shè)計(jì)在“穩(wěn)慎”中實(shí)現(xiàn)了宅基地“適度放活”與制度科學(xué)化，契合了宅基地改革的多元價(jià)值邏輯[35]，而且也有利于準(zhǔn)成員制度的第一功能實(shí)現(xiàn)。結(jié)合《草案》第16條的立法結(jié)構(gòu)，可在第一款之后增列一款：“符合前款規(guī)定的個(gè)人，可通過(guò)有償方式取得宅基地使用權(quán)，但應(yīng)附帶使用期限并履行相應(yīng)義務(wù)。”

4 結(jié)語(yǔ)

集體成員與非成員的二分法，造就了立法圖景與事實(shí)之間的偏差，也讓剛性的規(guī)范制造了鄉(xiāng)村振興的地權(quán)、人才壁壘。準(zhǔn)成員制度是農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織立法上的重大突破，這為解決鄉(xiāng)村振興中“人”的問(wèn)題、農(nóng)村地權(quán)的管制規(guī)范與民事規(guī)范齟齬問(wèn)題，提供了制度利器。但《草案》第16條的設(shè)計(jì)，對(duì)準(zhǔn)成員制度的目標(biāo)認(rèn)識(shí)不足，在準(zhǔn)成員的群體定位、認(rèn)定規(guī)范與權(quán)利構(gòu)造上還有待調(diào)整。既要結(jié)合《土地管理法》《民法典》等現(xiàn)行法律，也要結(jié)合“三權(quán)分置”等中央農(nóng)村政策指引，才能夠構(gòu)建兼具事理與法理的制度規(guī)范，實(shí)現(xiàn)農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織法的科學(xué)立法。應(yīng)予提醒的是，鄉(xiāng)村振興是有序發(fā)展鄉(xiāng)村的戰(zhàn)略，并不拒絕非農(nóng)村居民的進(jìn)入，特別是存在人口“空心化”的農(nóng)村。制度設(shè)計(jì)的要領(lǐng)在于：確守農(nóng)村穩(wěn)定，實(shí)現(xiàn)有序發(fā)展。對(duì)本鄉(xiāng)本土有戀土情節(jié)的鄉(xiāng)土成員，有著先天的文化親近性，無(wú)疑應(yīng)成為制度設(shè)計(jì)重點(diǎn)考慮的振興鄉(xiāng)村群體，而這一直是立法有所忽略的。

參考文獻(xiàn)（References）：

[1] 何寶玉. 我國(guó)農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織的歷史沿革、基本內(nèi)涵與成員確認(rèn)[J] . 法律適用，2021（10）：9 - 21.

[2] 蒲實(shí)， 孫文營(yíng). 實(shí)施鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略背景下鄉(xiāng)村人才建設(shè)政策研究[J] . 中國(guó)行政管理，2018（11）：90 - 93.

[3] 楊一介. 我們需要什么樣的農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織 [J] . 中國(guó)農(nóng)村觀察，2015（5）：11 - 18，30.

[4] 宋志紅. 鄉(xiāng)村振興背景下的宅基地權(quán)利制度重構(gòu)[J] . 法學(xué)研究，2019，41（3）：73 - 92.

[5] 秦靜云. 農(nóng)村集體成員身份認(rèn)定標(biāo)準(zhǔn)研究[J] . 河北法學(xué)，2020，38（7）：159 - 176.

[6] 陳錫文， 羅丹， 張征. 中國(guó)農(nóng)村改革40年[M] .北京：人民出版社，2018：81 - 93.

[7] 肖新喜. 論農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織成員身份的確認(rèn)標(biāo)準(zhǔn)[J] .湖南師范大學(xué)社會(huì)科學(xué)學(xué)報(bào)，2020，49（6）：51 - 58.

[8] 宇林軍， 孫大帥， 張定祥， 等. 基于農(nóng)戶(hù)調(diào)研的中國(guó)農(nóng)村居民點(diǎn)空心化程度研究[J] . 地理科學(xué)，2016，36（7）：1043 - 1049.

[9] 肖鵬. 農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織法人屬性的再思考——以《鄉(xiāng)村振興促進(jìn)法》為中心[J] . 云南大學(xué)學(xué)報(bào)（社會(huì)科學(xué)版），2021，20（6）：126 - 133.

[10] 房紹坤， 袁曉燕. 關(guān)于制定農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織法的幾點(diǎn)思考[J] . 南京農(nóng)業(yè)大學(xué)學(xué)報(bào)（社會(huì)科學(xué)版），2023，23（1）：70 - 81.

[11] 何寶玉. 關(guān)于農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織與村民委員會(huì)關(guān)系的思考[J] . 法律適用，2023（1）：95 - 105.

[12] 黃少安. 改革開(kāi)放40年中國(guó)農(nóng)村發(fā)展戰(zhàn)略的階段性演變及其理論總結(jié)[J] . 經(jīng)濟(jì)研究，2018，53（12）：4 - 19.

[13] 戴威. 農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織成員資格制度研究[J] . 法商研究，2016，33（6）：83 - 94.

[14] 孫憲忠， 朱廣新. 民法典評(píng)注·物權(quán)編（第3冊(cè)）[M] . 北京：中國(guó)法制出版社，2020：184 - 187.

[15] 陳小君. 宅基地使用權(quán)的制度困局與破解之維[J] . 法學(xué)研究，2019，41（3）：48 - 72.

[16] 耿卓. 宅基地“三權(quán)分置”改革的基本遵循及其貫徹[J] .法學(xué)雜志，2019，40（4）：34 - 44.

[17] 段義孚. 人文主義地理學(xué)：對(duì)于意義的個(gè)體追尋[M] .宋秀葵， 陳金鳳，張盼盼，譯. 上海：上海譯文出版社，2020：168.

[18] 黃愛(ài)教. 新鄉(xiāng)賢助推鄉(xiāng)村振興的政策空間、阻礙因素及對(duì)策[J] . 理論月刊，2019（1）：78 - 84.

[19] 徐學(xué)慶. 新鄉(xiāng)賢的特征及其在鄉(xiāng)村振興中的作用[J] . 中州學(xué)刊，2021（6）：67 - 71.

[20] 段義孚. 戀地情結(jié)[M] . 志丞， 劉蘇，譯. 北京：商務(wù)印書(shū)館，2018：92.

[21] 高鳴， 鄭慶宇. 黨的十八大以來(lái)我國(guó)農(nóng)村改革進(jìn)展與深化方向[J] . 改革，2022（6）：38 - 50.

[22] 趙新龍. 農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織章程的法律性質(zhì)及其效力認(rèn)定[J] . 農(nóng)業(yè)經(jīng)濟(jì)問(wèn)題，2018（7）：57 - 69.

[23] 屈茂輝. 農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織法人制度研究[J] . 政法論壇，2018，36（2）：28 - 40.

[24] 程嘯. 不動(dòng)產(chǎn)登記法研究[M] . 2版.北京：法律出版社，2018：7 - 15.

[25] 閻巍. 我國(guó)農(nóng)村土地改革對(duì)集體土地征收補(bǔ)償分配的影響[J] . 法律適用，2022（7）：89 - 98.

[26] 吳昭軍. 集體經(jīng)營(yíng)性建設(shè)用地土地增值收益分配：試點(diǎn)總結(jié)與制度設(shè)計(jì)[J] . 法學(xué)雜志，2019，40（4）：45 - 56.

[27] 孫憲忠. 推進(jìn)農(nóng)地三權(quán)分置經(jīng)營(yíng)模式的立法研究[J] . 中國(guó)社會(huì)科學(xué)，2016（7）：145 - 163，208 - 209.

[28] 劉國(guó)棟. 論宅基地三權(quán)分置政策中農(nóng)戶(hù)資格權(quán)的法律表達(dá)[J] . 法律科學(xué)（西北政法大學(xué)學(xué)報(bào)），2019，37（1）：192 - 200.

[29] 席志國(guó). 民法典編纂視域中宅基地“三權(quán)分置”探究[J] .行政管理改革，2018（4）：45 - 50.

[30] 管洪彥. 宅基地“三權(quán)分置”的權(quán)利結(jié)構(gòu)與立法表達(dá)[J] .政法論叢，2021（3）：149 - 160.

[31] 宋志紅. 宅基地資格權(quán)：內(nèi)涵、實(shí)踐探索與制度構(gòu)建[J] .法學(xué)評(píng)論，2021，39（1）：78 - 93.

[32] 吳俊廷. 鄉(xiāng)土文化視角下宅基地“三權(quán)分置”制度建構(gòu)[J] . 中國(guó)不動(dòng)產(chǎn)法研究，2022（2）：102 - 118.

[33] 吳玨. 論公法債權(quán)[J] . 蘇州大學(xué)學(xué)報(bào)（哲學(xué)社會(huì)科學(xué)版），2008，29（5）：27 - 32.

[34] 吳宇哲， 沈欣言. 農(nóng)村宅基地資格權(quán)設(shè)置的內(nèi)在邏輯與實(shí)現(xiàn)形式探索[J] . 中國(guó)土地科學(xué)，2022，36（8）：35 - 42.

[35] 孫曉勇. 宅基地改革：制度邏輯、價(jià)值發(fā)現(xiàn)與價(jià)值實(shí)現(xiàn)[J] . 管理世界，2023，39（1）：116 - 127，137.

Legislative Direction and Normative Structure of the Semi-membership System of Rural Collective Economic Organizations and Comments on Article 16 of the Rural Collective Economic Organizations Law （Draft）

WU Junting

（Law School， Hunan University， Changsha 410082， China）

Abstract： The purpose of this paper is to explore the desirable purpose of the semi-membership system of rural collective economic organizations to clarify the group positioning， norms of identification and the construction of rights of the semi-members. The research method is normative analysis. The results show that the semi-membership system is not an extension of the basic protection function of the collective， but a functional system that serves the strategy of rural revitalization by “introducing talents” and contributes to the scientific reconstruction of rural land rights system. The group of semi-members should not be limited by the Article 16 of the Rural Collective Economic Organizations Law （Draft）， but should focus on the industrial farmers and rural members without collective membership status. The norms for the identification of semi-members should be structured into a multi-level normative system with hierarchical concreteness， and contain a registration of semi-members with a statement of rights. In terms of the structure of the semimembers rights， the exclusive land rights of collective members and the right to distribution of all proceeds based on collective land rights should be excluded. Combined with the guidelines on the tripartite entitlement system of rural residential land， the semi-members should be granted with the qualification to obtain the right to use rural land as a residential plot with duration and obligations in return. It concludes that the creation of an semi-membership system can make the collective economic organization system more comprehensive， but the scientific design of the system is insufficient and should be improved in the legislation.

Key words： rural collective economic organization； semi-members； rural revitalization； identification of norms； rights structure

（本文責(zé)編：仲濟(jì)香）

① 2020年中央一號(hào)文件《中共中央 國(guó)務(wù)院關(guān)于抓好“三農(nóng)”領(lǐng)域重點(diǎn)工作確保如期實(shí)現(xiàn)全面小康的意見(jiàn)》提出“探索宅基地所有權(quán)、資格權(quán)、使用權(quán)‘三權(quán)分置”。自2021年至今，中央一號(hào)文件關(guān)于宅基地“三權(quán)分置”改革的表述一直采用“穩(wěn)慎推進(jìn)”。“穩(wěn)慎”思想隱含著農(nóng)村集體的開(kāi)放不是無(wú)序的，而是只能有序引入適合本地發(fā)展的人。

① 參見(jiàn)《中共中央 國(guó)務(wù)院關(guān)于加大改革創(chuàng)新力度加快農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化建設(shè)的若干意見(jiàn)》。

① 參見(jiàn)農(nóng)業(yè)農(nóng)村部印發(fā)的《農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織示范章程（試行）》第48條。

① 參見(jiàn)《重慶市集體土地征收補(bǔ)償安置辦法》第8條規(guī)定之情形。

② 參見(jiàn)《中共中央 國(guó)務(wù)院關(guān)于做好2023年全面推進(jìn)鄉(xiāng)村振興重點(diǎn)工作的意見(jiàn)》。