高煒，吉佳佳，簡冠群

（甘肅政法大學，蘭州 730070）

1 引言

隨著大氣中二氧化碳含量不斷飆升，如何緩解氣候變暖問題已經(jīng)受到全球各國的關注。自1997 年《京都議定書》之后，中國就積極參與國際碳減排工作，先后參與國際CDM（清潔發(fā)展機制）項目、建立碳排放權(quán)交易市場、出具自愿減排協(xié)議。在發(fā)達國家已陸續(xù)步入現(xiàn)代化進程的形勢下，我國作為全球最大的發(fā)展中國家，仍處于高污染高耗能的工業(yè)發(fā)展階段，即使我國近年來致力于通過碳排放權(quán)交易降污減排，但污染物排放量仍然居于全球前列。碳稅作為國際上最有效的碳減排方式之一，因其征管成本低、覆蓋范圍廣、減排效果高已被多個國家選擇實施。而在我國碳排放權(quán)交易市場下開征碳稅的必要性是否充分、碳排放權(quán)交易與碳稅是否可以協(xié)同實施以及我國碳稅制度該如何確定是值得學術界持續(xù)關注的課題。

2 我國碳排放權(quán)交易市場發(fā)展歷程及現(xiàn)狀分析

2.1 我國碳排放權(quán)交易市場發(fā)展歷程

碳排放權(quán)交易是運用市場經(jīng)濟來促進環(huán)境保護的重要機制，是我國實現(xiàn)碳達峰碳中和的核心政策工具之一。我國自2002 年起，就致力于探索建立碳排放權(quán)交易市場；2011 年，中國在北京、天津、上海、重慶、湖北、廣東以及深圳這7 個重要省市啟動了碳排放權(quán)交易試點工作[1]；2016 年，福建省啟動碳排放權(quán)交易市場，成為中國第8 個碳交易試點省市；2020 年，生態(tài)環(huán)境部出臺《碳排放權(quán)交易管理辦法（試行）》，印發(fā)《2019-2020 年全國碳排放權(quán)交易配額總量設定與分配實施方案（發(fā)電行業(yè)）》，正式啟動全國碳市場第一個履約周期[2]，全國碳市場建設進入關鍵期?？偨Y(jié)來看，中國碳排放權(quán)交易市場主要經(jīng)歷了探索時期、試點時期以及建立時期3 個階段。

2.1.1 我國碳排放權(quán)交易市場探索時期

我國碳排放權(quán)交易市場探索時期為2002 年至2012 年，主要表現(xiàn)為參與國際CDM 項目。自1997 年《京都議定書》之后，我國作為全球最大的發(fā)展中國家直接參與了碳減排的國際合作機制。2002 年，中國誕生首個CDM 項目。截至2012年，我國獲歐盟批準的CDM 項目總數(shù)超過3 000 個，居全球首位，為世界碳減排事業(yè)作出突出貢獻。

2.1.2 我國碳排放權(quán)交易市場試點時期

我國碳排放權(quán)交易市場試點時期為2013 年至2020 年，分別在北京、上海、天津、重慶、湖北、廣東、深圳、福建八省市開啟碳排放權(quán)交易試點。截至2020 年11 月，試點碳市場已涵蓋電力、鋼鐵、水泥等20 余個行業(yè)，近3 000 家重點排放單位，累計配額成交量約為4.3 億噸二氧化碳當量，累計成交額近100 億元人民幣[3]。碳交易市場試點工作的順利完成為我國后續(xù)開展碳減排事業(yè)積累了寶貴的經(jīng)驗。

2.1.3 我國碳排放權(quán)交易市場建立時期

自2021 年開始我國正式建立全國碳交易市場，電力行業(yè)被首先納入范圍，納入重點排放單位超過2 000 家，與此同時，我國仍不斷致力于擴大碳交易市場覆蓋范圍。截至2021年12 月31 日，全國碳市場已成功運行了超過114 個交易日，累計成交碳排放量約1.79 億噸，累計成交額約76.61 億元人民幣[4]。此外，我國還積極參與國際碳交易合作與交流，先后出臺了一系列法規(guī)制度來保證碳排放權(quán)交易市場規(guī)范運行?？偟膩碚f，我國在建立碳排放權(quán)交易市場的過程中，總體減排效果顯著，實現(xiàn)了我國碳減排事業(yè)的良好開局。

2.2 我國碳排放權(quán)交易市場現(xiàn)狀分析

據(jù)《中國應對氣候變化的政策與行動2023 年度報告》指出，截至2023 年6 月30 日，全國碳市場碳排配額（CEA）累計成交量2.38 億噸，累計成交金額109.12 億元人民幣。可見，我國碳交易市場減排效果顯著，相關行業(yè)減排意識明顯增強。10 月19 日，生態(tài)環(huán)境部、市場監(jiān)管總局聯(lián)合發(fā)布《溫室氣體自愿減排交易管理辦法（試行）》，該辦法強化了市場主體作用，突出“自愿減排”原則，為實現(xiàn)碳達峰碳中和目標進一步提供了制度支持。然而，與國際上成熟的碳減排經(jīng)驗相比，我國減排制度仍需逐步完善。一方面，我國需要進一步擴大碳市場行業(yè)覆蓋范圍和交易主體；另一方面，我國需要及時考慮推行碳稅政策，與碳排放權(quán)交易市場相互協(xié)調(diào)發(fā)展，確?！半p碳”目標的順利實現(xiàn)。

3 碳排放權(quán)交易市場下我國開征碳稅的必要性

目前，碳稅和碳排放權(quán)交易是國際上最常見的兩種碳減排機制，各國使用的碳減排手段主要分為3 種，即單一使用碳稅制度或碳排放權(quán)交易制度，以及碳稅與碳排放權(quán)交易協(xié)同實施。我國全國碳排放權(quán)交易于2021 年7 月16 日開市，僅納入電力行業(yè)，覆蓋范圍有限，排放數(shù)據(jù)監(jiān)管難度大，對國民沒有明確的低碳導向且不利于應對歐盟碳關稅對我國能源密集型產(chǎn)業(yè)的沖擊。因此，為實現(xiàn)碳達峰碳中和的目標，我國有必要在碳排放權(quán)交易有效運行的前提下開征碳稅，并逐步推進碳排放權(quán)交易和碳稅協(xié)同實施，進一步完善碳減排機制。

3.1 碳排放權(quán)交易與碳稅的優(yōu)勢分析

從覆蓋范圍來看，碳稅可涉及碳排放行業(yè)較廣。碳排放權(quán)交易目前僅覆蓋電力行業(yè)，一是因其在全國碳排放總量中占比較大，二是其排放數(shù)據(jù)最為透明和可信[5]。全國碳市場中水泥、有色、鋼鐵、石化等能源密集型產(chǎn)業(yè)尚未被納入碳市場，這使得碳排放權(quán)交易機制的公平性難以保證，碳減排效果也受到一定程度的質(zhì)疑。而對于碳稅來說，可以覆蓋到更多碳排放較少的小微企業(yè)甚至個人，能盡可能地促使環(huán)境污染者為環(huán)境中的二氧化碳排放支付外部成本，更能體現(xiàn)出稅收公平原則。

從減排成本來看，開征碳稅的成本相對較低。碳排放權(quán)交易需要一系列基礎設施的構(gòu)建，具體包括高效的結(jié)算清算機制、有效的監(jiān)管機制和完善的交易平臺，還需要二氧化碳排放監(jiān)測、信息公開、交易結(jié)算等制度構(gòu)建，需要先進的技術支撐[6]。而開征碳稅可以基于現(xiàn)行的征稅體系，并不需要構(gòu)建全新的碳排放監(jiān)測體系，因此市場主體不必面臨技術投資過大且難以預測的風險。再者，碳稅一旦開征，其作為稅法條例中的一種必定具有固定的稅率，在短期內(nèi)不大可能更改過甚，具有相對制度穩(wěn)定性，這也為碳稅開征前期節(jié)約了一定的成本。

從對國民的低碳導向來看，碳稅更具有優(yōu)勢。開征碳稅本質(zhì)是促使環(huán)境污染者將污染物中碳含量的外部成本納入經(jīng)濟主體自身經(jīng)濟決策范疇，從經(jīng)濟成本的角度倒逼經(jīng)濟主體減少碳排放，如汽車燃料及涉碳居民企業(yè)，都是與國民經(jīng)濟息息相關的碳減排對象，我國開征碳稅對國民提高碳減排意識具有明確的導向作用。而碳排放權(quán)交易側(cè)重于控制碳排放總量，且集中在能源密集的大型企業(yè)，涉碳居民企業(yè)及個人并不屬于碳排放權(quán)交易范疇，對國民碳減排行為并不能產(chǎn)生直接的導向作用。

從應對歐盟碳關稅方面來看，碳稅是更直接有效的措施。碳關稅是對未實施碳稅或能源稅政策以及有實質(zhì)能源補貼國家出口商品征收特別的二氧化碳排放關稅，主要是發(fā)達國家對發(fā)展中國家排放密集型產(chǎn)品進口的一種限制措施[7]。碳關稅將于2026 年至2034 年逐步推進實施，歐盟征收碳關稅允許各進口國對原生產(chǎn)國已繳納的碳價格進行減免，若進口國的碳稅政策越健全，與歐盟的碳稅政策越趨同，則對該進口國影響越小。而我國碳排放權(quán)交易僅覆蓋電力行業(yè)且尚未達到全部覆蓋，據(jù)經(jīng)濟合作與發(fā)展組織估計，即使我國建立了涵蓋100%電力行業(yè)的全國碳排放交易市場，能進行抵免的碳價格仍然非常有限，這對我國后續(xù)產(chǎn)品出口極為不利。因此，相較于碳交易，碳稅能更直接有效地緩解歐盟碳關稅對我國含碳產(chǎn)品出口的負面影響。

3.2 我國基于現(xiàn)行減排政策下開征碳稅的必要性

3.2.1 開征碳稅有利于實現(xiàn)“雙碳”目標、完善綠色稅制

自1997 年《京都議定書》之后，中國就積極參與國際碳減排工作，直至2020 年碳達峰碳中和目標的明確，我國正式吹響了碳減排工作的沖鋒號。2021 年我國將電力行業(yè)納入范疇開始碳排放權(quán)交易市場的運行。2022 年，我國碳排放強度比2015 年下降超過50%，但我國目前仍是高耗能高排放的經(jīng)濟發(fā)展模式，碳減排任務十分艱巨，要按期實現(xiàn)“雙碳”目標，需要及時引入碳稅這一重要的減排手段。國際上有不少采用開征碳稅方式成功實現(xiàn)碳減排的案例，1990 年芬蘭開啟征收碳稅的先河，瑞典、挪威等北歐國家相繼開征碳稅，包括美洲、亞洲在內(nèi)的許多國家也加入了開征碳稅的行列，諸多發(fā)達國家與地區(qū)的碳稅實踐，充分證明了碳稅對于碳減排的良好效果[8]?；趪H上成功的碳減排經(jīng)驗不難得出，開征碳稅是碳減排的有效舉措之一。因此，我國需要加快碳減排政策改革的腳步，促進綠色低碳轉(zhuǎn)型，完善綠色稅制，積極穩(wěn)妥推進碳達峰碳中和。

3.2.2 開征碳稅有利于實現(xiàn)減排范圍全覆蓋，有效應對歐盟碳關稅

據(jù)統(tǒng)計，2022 年我國出口商品貿(mào)易總值35 936 億美元，其中對歐盟和美國的出口占比分別為15.6%和16.2%，位列第三和第一[9]。美國和歐盟作為我國的主要出口國，在實施碳關稅的情況下，將嚴重影響我國經(jīng)濟發(fā)展。盡管我國已有碳排放權(quán)交易市場，但其覆蓋范圍僅包含電力行業(yè)，對于碳關稅征收范圍里的鋼鐵、水泥等行業(yè)仍沒有明確的應對措施。因此，我國需在加快推進碳排放權(quán)交易市場覆蓋范圍的同時研究推出碳稅制度，將碳交易市場無法覆蓋的行業(yè)用碳稅制度進行補充，進而達到全國碳減排范圍全覆蓋，有效應對歐盟碳關稅對我國相關產(chǎn)品出口的影響。

3.2.3 開征碳稅有利于達到減少化石能源過度消耗的目的，促進國家經(jīng)濟可持續(xù)發(fā)展

我國能源消費以煤炭、石油、天然氣為主，總占比超過85%，煤炭是中國最主要的化石能源，占比超過70%。中國是世界上最大的煤炭生產(chǎn)國，同時也是最大的煤炭消費國、煤炭污染國。煤炭作為我國工業(yè)發(fā)展的主要源動力，雖然能極大促進我國經(jīng)濟水平的提高，但也給人類生存環(huán)境和健康問題帶來了不可逆的危害。而碳稅是一種專門針對含二氧化碳的化石燃料征稅的稅種，無論是以化石燃料中二氧化碳實際排放量為依據(jù)計稅還是以化石燃料消耗量所折算的二氧化碳含量為依據(jù)計稅，都是以明確的價格為導向計征碳稅，能更直觀地將使用化石能源的危害量化，進而轉(zhuǎn)化為碳排放個人及企業(yè)的內(nèi)部經(jīng)濟成本，促使企業(yè)調(diào)整產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)，優(yōu)化能源配置，轉(zhuǎn)向使用具有稅收優(yōu)惠的清潔能源來替代煤炭等傳統(tǒng)能源，從而達到減少碳排放、減緩氣候變化、促進國家經(jīng)濟可持續(xù)發(fā)展的目的。

3.3 碳排放權(quán)交易與碳稅協(xié)同實施可以優(yōu)勢互補

我國目前仍處于工業(yè)發(fā)展階段，對于煤炭、石油、天然氣等資源需求量大，現(xiàn)有資源特征表現(xiàn)為多煤炭、少石油天然氣，且煤炭中的二氧化碳含量相對更高，這意味著我國碳排放量將持續(xù)上升。再者，我國現(xiàn)有的碳排放權(quán)交易市場發(fā)展不夠完善，覆蓋范圍較窄，加之我國現(xiàn)行的碳減排制度作用有限。因此，我國碳減排任務艱巨，距實現(xiàn)碳達峰碳中和目標差距較大，有必要及時開征碳稅，完善我國碳減排措施，并致力于推動碳稅與碳排放權(quán)交易協(xié)同發(fā)展，進而達到完善碳減排政策，實現(xiàn)“雙碳”目標的效果。

一方面是制度方面的協(xié)同。碳排放權(quán)交易的理論基礎可以追溯到科斯定理，通過市場機制可以有效解決外部性問題。在碳交易機制下，減排任務可以在不同的控排單位之間進行轉(zhuǎn)移，達到以最低成本降低二氧化碳等溫室氣體排放的目標[10]。碳稅的核心理念源于庇古稅理論，即通過征收稅款的方式將外部成本納入內(nèi)部范疇[11]。二者本質(zhì)上都提高了行業(yè)的內(nèi)部成本價格，生產(chǎn)者為了獲取更多利潤，通常會選擇提高產(chǎn)品的售價，而消費者則會根據(jù)需求價格彈性減少對該產(chǎn)品的需求，從而倒逼生產(chǎn)者調(diào)整產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)，優(yōu)化生產(chǎn)技術水平，進而實現(xiàn)低碳生產(chǎn)，低碳排放。另一方面是目的協(xié)同。碳排放權(quán)交易和碳稅都是碳減排的重要手段，其目的都是實現(xiàn)碳達峰和碳中和。碳排放權(quán)交易是通過總量控制，以配額的方式分配給各單位組織，使其擁有合法的碳排放權(quán)，其碳減排效果具有可確定性。碳稅可以將碳排放企業(yè)的外部成本轉(zhuǎn)化為內(nèi)部經(jīng)濟成本，但其減排效果具有不確定性。而無論碳減排效果確定與否，其都通過各自的控制機制達到了減少碳排放量的目的，且二者可以憑借共同的目標協(xié)同實施，推動總量控制與價格控制共同監(jiān)管，進而實現(xiàn)優(yōu)勢互補，更大程度地減少碳排放量。

4 我國開征碳稅的制度建議

首先，碳稅作為一種節(jié)能減排的政策手段，其本質(zhì)是一種環(huán)境保護政策。二氧化碳雖然暫時未被國際列入大氣污染物的范疇，但其能使全球“溫室效應”加劇，也屬于環(huán)境保護的一種，建議將碳稅納入環(huán)境保護稅子稅目，作為碳排放權(quán)交易制度的補充制度實施。其次，出于征管成本考慮，建議我國開征初期在化石能源的生產(chǎn)、加工環(huán)節(jié)征收稅款，通過對化石能源中二氧化碳含量進行折算確定計稅依據(jù)，有利于從源頭上控制碳排放。再次，稅率設定需綜合考量我國各地區(qū)經(jīng)濟發(fā)展狀況，特別是西部欠發(fā)達地區(qū)，避免“一刀切”現(xiàn)象，建議我國在設定稅率時分區(qū)域制定差異化稅率，后續(xù)再依據(jù)當?shù)亟?jīng)濟發(fā)展水平逐步提高。最后，我國碳稅稅收優(yōu)惠建議從地區(qū)發(fā)展差異和是否簽訂自愿減排協(xié)議兩方面考慮，對西部地區(qū)高耗能高排放企業(yè)與簽訂自愿減排協(xié)議企業(yè)實現(xiàn)一定程度的稅收豁免或減免。