趙 彪，王 開 泳，匡 貞 勝

(1.中國(guó)社會(huì)科學(xué)院中國(guó)邊疆研究所，北京 100101；2.中國(guó)科學(xué)院地理科學(xué)與資源研究所，區(qū)域可持續(xù)發(fā)展分析與模擬重點(diǎn)實(shí)驗(yàn)室，北京 100101；3.鄭州大學(xué)政治與公共管理學(xué)院，河南 鄭州 450001)

0 引言

習(xí)近平總書記指出：“在我們黨的組織結(jié)構(gòu)和國(guó)家政權(quán)結(jié)構(gòu)中，縣一級(jí)處在承上啟下的關(guān)鍵環(huán)節(jié)，是發(fā)展經(jīng)濟(jì)、保障民生、維護(hù)穩(wěn)定、促進(jìn)國(guó)家長(zhǎng)治久安的重要基礎(chǔ)”[1，2]，“縣一級(jí)工作好壞，關(guān)系國(guó)家興衰安危”[3]?？h域治理最大的特點(diǎn)是既“接天線”又“接地氣”，“對(duì)上，要貫徹黨的路線方針政策，落實(shí)中央和省市的工作部署，對(duì)下，要領(lǐng)導(dǎo)鄉(xiāng)鎮(zhèn)、社區(qū)，促進(jìn)發(fā)展、服務(wù)民生”[2]，是連接國(guó)家發(fā)展與基層社會(huì)的重要紐帶，需要同時(shí)面對(duì)和處理復(fù)雜的工農(nóng)關(guān)系和城鄉(xiāng)關(guān)系?？h域是我國(guó)行政區(qū)劃體系中最悠久也最穩(wěn)定的一級(jí)，這與農(nóng)業(yè)社會(huì)的經(jīng)濟(jì)基礎(chǔ)密切相關(guān)，然而，隨著工業(yè)化和城市化水平的不斷提升，以縣域?yàn)榛A(chǔ)的傳統(tǒng)行政區(qū)劃體制正面臨治理體系和治理能力現(xiàn)代化轉(zhuǎn)型的“千年之變”[4]。在此背景下，優(yōu)化縣級(jí)行政區(qū)劃(簡(jiǎn)稱“縣級(jí)政區(qū)”)設(shè)置，已成為推動(dòng)區(qū)域經(jīng)濟(jì)高質(zhì)量發(fā)展的必然選擇。

京津冀城市群是中國(guó)三大城市群之一，也是緩解南北發(fā)展不平衡問(wèn)題的關(guān)鍵，存在城市等級(jí)比例失衡、經(jīng)濟(jì)空間分布極化嚴(yán)重等問(wèn)題[5]，京津冀協(xié)同發(fā)展問(wèn)題已成為國(guó)內(nèi)學(xué)界的研究熱點(diǎn)。例如：叢屹等[6]認(rèn)為京津冀地區(qū)存在頂層設(shè)計(jì)缺乏、決策各自為政、項(xiàng)目相互爭(zhēng)奪、結(jié)構(gòu)嚴(yán)重失衡、市場(chǎng)化程度低、計(jì)劃體制慣性強(qiáng)等問(wèn)題；魏進(jìn)平等[7]認(rèn)為行政、市場(chǎng)、生態(tài)、文化四大困境是京津冀區(qū)域合作長(zhǎng)時(shí)間徘徊不前的重要因素；孫久文等[8]認(rèn)為京津冀協(xié)同發(fā)展存在片面基于經(jīng)濟(jì)維度和地方利益角度理解協(xié)同發(fā)展內(nèi)涵、片面鎖定“兩市一省”協(xié)同發(fā)展空間視野、片面強(qiáng)調(diào)政府干預(yù)機(jī)制推動(dòng)區(qū)域協(xié)同發(fā)展、片面采取“零和博弈”觀點(diǎn)認(rèn)識(shí)區(qū)際關(guān)系“四大偏差”。在京津冀協(xié)同發(fā)展問(wèn)題的根本原因方面，張可云等[9]認(rèn)為未處理好京津冀各自之間的關(guān)系是導(dǎo)致該地區(qū)無(wú)法真正形成一體化發(fā)展格局的關(guān)鍵原因；薄文廣等[10]認(rèn)為京津冀不平等的經(jīng)濟(jì)和政治地位、三地各自為戰(zhàn)的利益出發(fā)點(diǎn)、中央相關(guān)制度設(shè)計(jì)以及非政府力量發(fā)展遲緩等共同作用導(dǎo)致京津冀協(xié)同發(fā)展問(wèn)題；張佰瑞等[11，12]認(rèn)為行政區(qū)劃是京津冀協(xié)同發(fā)展問(wèn)題的基本體制根源，主要表現(xiàn)為行政區(qū)劃剛性約束下的跨界公共事務(wù)治理困境以及“行政區(qū)經(jīng)濟(jì)”現(xiàn)象泛濫，區(qū)域發(fā)展對(duì)以行政區(qū)劃為基礎(chǔ)的屬地管理模式提出了新挑戰(zhàn)；朱蘇加等[13]認(rèn)為河北省縣級(jí)政區(qū)制約著鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略的實(shí)施，有必要進(jìn)行適度調(diào)整。在京津冀協(xié)同發(fā)展的改革方面，楊龍等[14]認(rèn)為由于京津冀三地互不隸屬的行政體制已存在多年，具有巨大慣性，在不改變行政區(qū)劃的條件下，通過(guò)協(xié)調(diào)機(jī)制可以弱化行政壁壘，克服行政轄區(qū)思維慣性；安樹偉等[15]認(rèn)為京津冀協(xié)同發(fā)展的根本難點(diǎn)在河北，寄希望于通過(guò)“非首都核心功能”疏解治理北京日益嚴(yán)重的“大城市病”仍不可能，要通過(guò)提升北京周邊中小城市的功能，逐步縮小河北中小城市與北京之間巨大的收入差距和公共服務(wù)水平差距，進(jìn)而起到攔蓄進(jìn)入北京人口和產(chǎn)業(yè)的作用；程恩富等[16]認(rèn)為行政區(qū)劃級(jí)差效應(yīng)對(duì)城鎮(zhèn)化進(jìn)程的遲滯是區(qū)域協(xié)同發(fā)展亟須破解的難題，加快推進(jìn)區(qū)域一體化進(jìn)程，必須打破行政區(qū)劃的制約；毛漢英[17]認(rèn)為有序疏解北京非首都功能，是京津冀協(xié)同發(fā)展的核心、關(guān)鍵環(huán)節(jié)和重中之重。

由此可見，現(xiàn)有研究已普遍認(rèn)識(shí)到行政區(qū)劃是制約京津冀協(xié)同發(fā)展的重要因素，并取得高質(zhì)量的研究成果，但仍存在不足：1)研究尺度聚焦中央—地方以及省際等宏觀大尺度的政治、經(jīng)濟(jì)分析，缺乏對(duì)中微觀尺度的情境剖析；2)研究?jī)?nèi)容多集中于強(qiáng)調(diào)行政區(qū)劃產(chǎn)生的問(wèn)題，缺乏關(guān)于行政區(qū)劃對(duì)協(xié)同發(fā)展的作用機(jī)制研究；3)研究區(qū)域多集中于探討河北或北京的行政區(qū)劃設(shè)置問(wèn)題，缺乏從縣級(jí)行政區(qū)劃改革視角剖析京津冀協(xié)同發(fā)展問(wèn)題的研究。鑒于此，本文通過(guò)對(duì)京津冀城市群縣級(jí)政區(qū)尺度的屬性特征進(jìn)行分析，探討縣級(jí)政區(qū)規(guī)模偏小對(duì)京津冀協(xié)同發(fā)展的影響，并提出相應(yīng)的行政區(qū)劃改革思路，以期推動(dòng)京津冀城市群協(xié)同高質(zhì)量發(fā)展。

1 縣級(jí)政區(qū)規(guī)模偏小影響區(qū)域協(xié)同發(fā)展的理論框架

縣級(jí)政區(qū)規(guī)模偏小如何影響區(qū)域協(xié)同發(fā)展？已有研究尚未提供完整的解釋框架，本研究基于新經(jīng)濟(jì)地理學(xué)探究縣級(jí)政區(qū)設(shè)置影響區(qū)域協(xié)同發(fā)展的內(nèi)在機(jī)制。新經(jīng)濟(jì)地理學(xué)的核心是說(shuō)明報(bào)酬遞增與運(yùn)輸成本之間的互動(dòng)關(guān)系及其如何影響經(jīng)濟(jì)活動(dòng)的地理分布?？唆敻衤贒ixit-Stiglitz框架下建立的中心—外圍模型是新經(jīng)濟(jì)地理學(xué)產(chǎn)生的標(biāo)志[18]。一般而言，出于對(duì)貿(mào)易成本、報(bào)酬遞增、市場(chǎng)外部性等因素的考慮，廠商更傾向于靠近市場(chǎng)進(jìn)行生產(chǎn)，但由于該區(qū)域的市場(chǎng)競(jìng)爭(zhēng)較高，迫使廠商空間分布較分散，存在于廠商之間的吸引力和排斥力最終決定生產(chǎn)活動(dòng)是集聚還是分散。當(dāng)?shù)貐^(qū)間的貿(mào)易成本較高時(shí)，由于存在本地市場(chǎng)效應(yīng)，市場(chǎng)被分為規(guī)模有限的條塊，廠商之間的排斥力大于吸引力，廠商只能向規(guī)模有限的本地市場(chǎng)提供服務(wù)；當(dāng)貿(mào)易成本趨近中間段時(shí)，廠商之間吸引力逐漸上升，向周邊市場(chǎng)的滲透力逐漸加強(qiáng)，分立的小規(guī)模市場(chǎng)開始逐漸融合；當(dāng)貿(mào)易成本較低時(shí)，吸引力壓倒排斥力，勞動(dòng)力和廠商在更大的市場(chǎng)集聚，促進(jìn)專業(yè)化分工和細(xì)分產(chǎn)品產(chǎn)生，市場(chǎng)外部性開始顯著提升[19-21]。在此背景下，縣級(jí)政區(qū)規(guī)模偏小如何通過(guò)規(guī)模報(bào)酬遞增與運(yùn)輸成本的互動(dòng)關(guān)系影響區(qū)域協(xié)同發(fā)展？具體而言：1)縣級(jí)政區(qū)規(guī)模偏小影響規(guī)模報(bào)酬遞增機(jī)制的產(chǎn)生，政區(qū)規(guī)模偏小導(dǎo)致土地、勞動(dòng)力、資本等生產(chǎn)要素相對(duì)有限，難以產(chǎn)生規(guī)模經(jīng)濟(jì)和集聚經(jīng)濟(jì)，不易吸引相關(guān)廠商集聚，限制專業(yè)化分工程度提升，進(jìn)而影響縣級(jí)政區(qū)比較優(yōu)勢(shì)的有效發(fā)揮。2)縣級(jí)政區(qū)規(guī)模偏小導(dǎo)致縣級(jí)行政邊界數(shù)量較多，一定程度上抑制了要素的自由流動(dòng)，由于行政區(qū)劃和行政體制的差異，行政邊界兩側(cè)在稅收政策、基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)水平等方面存在明顯的空間差異，對(duì)人口流動(dòng)、企業(yè)選址等均造成不同程度的影響，既增加了交易費(fèi)用，也不利于基本公共服務(wù)均等化水平的提升。3)縣級(jí)政區(qū)規(guī)模偏小增加了運(yùn)輸成本，在本地市場(chǎng)效應(yīng)的作用下，就地供應(yīng)市場(chǎng)的要求和不完全競(jìng)爭(zhēng)的性質(zhì)決定了廠商之間的排斥力更大，廠商僅能服務(wù)有限規(guī)模的本地市場(chǎng)，造成多數(shù)廠商呈中小規(guī)模分散分布，增加了運(yùn)輸距離和運(yùn)輸網(wǎng)絡(luò)的復(fù)雜性，導(dǎo)致區(qū)域經(jīng)濟(jì)整體效率較低。由于縣級(jí)政區(qū)自身內(nèi)生發(fā)展動(dòng)力不足，轉(zhuǎn)移支付資金的使用較分散，招商引資也存在諸多困難，為增強(qiáng)縣級(jí)財(cái)力，一些高耗能、高污染的企業(yè)成為部分縣(市)的主要經(jīng)濟(jì)來(lái)源，直接影響生態(tài)文明建設(shè)和可持續(xù)發(fā)展。4)縣級(jí)政區(qū)規(guī)模偏小限制中心城市外部經(jīng)濟(jì)的產(chǎn)生。假設(shè)資源無(wú)法流動(dòng)的情況下，為獲取規(guī)模遞增的報(bào)酬，生產(chǎn)總是集聚在規(guī)模最大的市場(chǎng)。由于縣級(jí)政區(qū)規(guī)模偏小，大量的人口、資本等要素更偏好于向規(guī)模更大的市場(chǎng)集聚，易造成中心城市的規(guī)模不經(jīng)濟(jì)問(wèn)題，影響外部經(jīng)濟(jì)效應(yīng)發(fā)揮，進(jìn)而拉大區(qū)域經(jīng)濟(jì)的發(fā)展差距。

區(qū)域協(xié)調(diào)發(fā)展(圖1)包括區(qū)域之間經(jīng)濟(jì)差距保持在適度范圍內(nèi)、區(qū)域之間基本公共服務(wù)均等化、各地區(qū)比較優(yōu)勢(shì)能得到合理有效發(fā)揮、各地區(qū)人與自然關(guān)系保持和諧狀態(tài)[22]。通過(guò)報(bào)酬遞增、要素流動(dòng)、運(yùn)輸成本和外部經(jīng)濟(jì)等效應(yīng)的發(fā)揮，縣級(jí)政區(qū)規(guī)模偏小在不同程度上影響區(qū)域經(jīng)濟(jì)的協(xié)調(diào)發(fā)展。基于以上論點(diǎn)，本研究以京津冀城市群縣級(jí)政區(qū)為研究對(duì)象，對(duì)縣級(jí)政區(qū)設(shè)置對(duì)京津冀協(xié)同發(fā)展的影響進(jìn)行實(shí)證分析。本研究所指的“縣域”或“縣級(jí)政區(qū)”是指縣(含自治縣)、縣級(jí)市等縣級(jí)行政單位，不包括市轄區(qū)，“縣級(jí)政區(qū)規(guī)模”是縣級(jí)政區(qū)的總體規(guī)模，既包括行政區(qū)域規(guī)模、人口規(guī)模，也包括建設(shè)用地規(guī)模、經(jīng)濟(jì)規(guī)模等指標(biāo)。由于北京和天津均已實(shí)現(xiàn)“全域設(shè)區(qū)化”，因此，本研究中“河北縣級(jí)政區(qū)”與“京津冀城市群縣級(jí)政區(qū)”所指范圍相同。

圖1 縣級(jí)政區(qū)規(guī)模偏小影響區(qū)域協(xié)同發(fā)展的理論框架Fig.1 Theoretical framework of influence of small scale county-level administrative districts on regional coordinated development

2 京津冀城市群縣級(jí)政區(qū)設(shè)置的突出問(wèn)題及其主要影響

縣級(jí)政區(qū)規(guī)模畸形化是當(dāng)前京津冀城市群行政區(qū)劃設(shè)置存在的突出問(wèn)題。根據(jù)《中國(guó)統(tǒng)計(jì)年鑒(2021)》數(shù)據(jù)，截至2018年底，京津冀城市群共有100個(gè)縣、21個(gè)縣級(jí)市，均位于河北省，縣級(jí)政區(qū)數(shù)量(121個(gè))明顯多于長(zhǎng)三角(103個(gè))和珠三角(57個(gè))地區(qū)。從縣級(jí)政區(qū)規(guī)?？矗┙蚣匠鞘腥浩骄總€(gè)縣級(jí)政區(qū)的面積規(guī)模僅為1 332.5 km2，是全國(guó)平均水平的32.2%，是中、東部地區(qū)平均水平的63.4%，縣級(jí)政區(qū)面積小于1 000 km2的有69個(gè)，總?cè)丝诘陀?0萬(wàn)人的有28個(gè)，縣級(jí)政區(qū)面積和人口規(guī)模較小問(wèn)題十分突出；除市轄區(qū)外，河北省平均每個(gè)地級(jí)市需要管轄11個(gè)縣或縣級(jí)市，是全國(guó)平均水平的近兩倍，明顯存在地級(jí)市轄縣數(shù)量過(guò)多問(wèn)題；此外，2018年京津冀城市群平均每個(gè)縣級(jí)政區(qū)的地區(qū)生產(chǎn)總值僅為全國(guó)平均水平的88.4%，人口規(guī)模與全國(guó)平均水平大致相當(dāng)，但僅為中、東部地區(qū)的56.3%。根據(jù)2020年《中國(guó)城市統(tǒng)計(jì)年鑒》《中國(guó)縣城建設(shè)統(tǒng)計(jì)年鑒》《中國(guó)縣域統(tǒng)計(jì)年鑒》數(shù)據(jù)，京津冀城市群縣級(jí)政區(qū)戶籍人口占總?cè)丝诘谋戎貫?3.2%，面積占比為72.9%，地區(qū)生產(chǎn)總值占比僅為30.4%，可見人口、面積規(guī)模與地區(qū)生產(chǎn)總值不相符，這與京津冀縣級(jí)政區(qū)過(guò)多過(guò)小的現(xiàn)狀密切相關(guān)。

2.1 縣級(jí)政區(qū)過(guò)多過(guò)小阻礙中小城市的正常發(fā)育

中國(guó)城市具有鮮明的行政等級(jí)特征，可分為直轄市、副省級(jí)市、一般省會(huì)城市、一般地級(jí)市、縣級(jí)市、縣和建制鎮(zhèn)七級(jí)[23]。城市規(guī)模大小與行政等級(jí)密切相關(guān)，從平均規(guī)模上看，行政等級(jí)越高，城市人口和用地規(guī)模就越大。如表1所示，2018年全國(guó)1 452個(gè)縣的平均人口規(guī)模為9.4萬(wàn)人，縣級(jí)市、一般地級(jí)市、一般省會(huì)城市、副省級(jí)市、直轄市的平均人口規(guī)模分別是縣的2.1倍、7.0倍、24.0倍、54.2倍和180.1倍。建成區(qū)面積、城市建設(shè)用地面積也存在行政等級(jí)越高、面積越大的特征。根據(jù)2012年、2018年《中國(guó)縣城建設(shè)統(tǒng)計(jì)年鑒》和《中國(guó)城市建設(shè)統(tǒng)計(jì)年鑒》數(shù)據(jù)，地級(jí)以上城市是人口流入的主要地區(qū)，人口流動(dòng)的規(guī)模與行政級(jí)別密切相關(guān)，行政級(jí)別越高，人口流入規(guī)模越大，2012-2018年地級(jí)以上城市的城區(qū)人口凈增5 300多萬(wàn)人，而縣級(jí)政區(qū)總?cè)丝趨s減少1 300多萬(wàn)人。一般地級(jí)市和一般省會(huì)城市出現(xiàn)明顯的區(qū)域分化現(xiàn)象，中、東部與西部的城市人口規(guī)模差距進(jìn)一步拉大，2012-2018年一般省會(huì)城市的區(qū)域間平均人口規(guī)模差距由95.1萬(wàn)人增至111.2萬(wàn)人，一般地級(jí)市由29.8萬(wàn)人擴(kuò)增至35.9萬(wàn)人，人口向中、東部地級(jí)以上城市流動(dòng)的特征十分明顯。

表1 2018年我國(guó)不同等級(jí)城市的人口和用地規(guī)模Table 1 Population and land use scale of cities of different levels in China in 2018

由表2可知，京津冀城市群明顯存在縣級(jí)政區(qū)城區(qū)平均規(guī)模較小、人口集聚能力不強(qiáng)等問(wèn)題，這與縣級(jí)政區(qū)設(shè)置不合理密切相關(guān)，縣級(jí)政區(qū)過(guò)多、過(guò)小阻礙了中小城市(城區(qū)人口在100萬(wàn)以下的城市，包括縣、縣級(jí)市和地級(jí)市)的正常培育和發(fā)展壯大。具體而言：1)縣級(jí)政區(qū)規(guī)模較小導(dǎo)致縣域經(jīng)濟(jì)內(nèi)生發(fā)展能力弱。由于京津冀城市群縣級(jí)政區(qū)規(guī)模有限，人口總量、城區(qū)面積、工業(yè)用地規(guī)模均較小，無(wú)法集聚更多的要素資源，從而阻礙工業(yè)化和城鎮(zhèn)化水平的提升?？h級(jí)政區(qū)過(guò)小不利于壯大縣域經(jīng)濟(jì)實(shí)力，影響產(chǎn)業(yè)集群化發(fā)展和產(chǎn)業(yè)鏈的拓深延伸，使大規(guī)模的專業(yè)化生產(chǎn)難以形成，進(jìn)而影響招商引資和產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)型升級(jí)，造成低層次發(fā)展、低水平重復(fù)的產(chǎn)業(yè)過(guò)多，無(wú)法滿足多樣化的現(xiàn)實(shí)需求。2)縣級(jí)政區(qū)數(shù)量過(guò)多導(dǎo)致中等城市輻射帶動(dòng)能力難以有效發(fā)揮。由于京津冀城市群縣級(jí)政區(qū)數(shù)量較多，增加了管理幅度和管理成本，導(dǎo)致縣級(jí)財(cái)力有限且難以集中，政府對(duì)經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展的調(diào)控能力相對(duì)較弱，縣和縣級(jí)市的財(cái)政收支規(guī)模、公共服務(wù)用地、公用設(shè)施用地規(guī)模等指標(biāo)均明顯低于全國(guó)平均水平。縣級(jí)政區(qū)數(shù)量多，使京津冀城市群難以因地制宜地進(jìn)行開發(fā)建設(shè)，只能依賴和強(qiáng)化中間層級(jí)的管理，這也在不同程度上增加了地級(jí)市的財(cái)政支出。由于縣和縣級(jí)市的人口集聚能力有限，在城鎮(zhèn)化進(jìn)程中，地級(jí)市的重要性更突顯，京津冀地級(jí)市的城區(qū)人口規(guī)模明顯高于全國(guó)和東部平均水平，其他指標(biāo)也多高于全國(guó)平均水平。但就河北省而言，地級(jí)市市轄區(qū)的人口規(guī)模僅為全省總?cè)丝诘?1.7%，市轄區(qū)地區(qū)生產(chǎn)總值僅為全省總量的42.2%，比全國(guó)平均水平低18.9%，地級(jí)市面臨著發(fā)展成本高、經(jīng)濟(jì)規(guī)模小、輻射帶動(dòng)作用不足等問(wèn)題。地級(jí)市的發(fā)展困境直接影響著中等城市的正常培育和發(fā)展壯大，使區(qū)域經(jīng)濟(jì)發(fā)展缺少增長(zhǎng)極，對(duì)上難以承接北京、天津的產(chǎn)業(yè)疏解和職能轉(zhuǎn)移；對(duì)下難以帶動(dòng)縣域經(jīng)濟(jì)的快速發(fā)展，缺乏經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)極是河北省縣域經(jīng)濟(jì)滯后的原因之一[24]，也是影響京津冀協(xié)同發(fā)展的重要因素之一。

表2 2018年京津冀城市群與全國(guó)縣級(jí)以上城市平均規(guī)模比較Table 2 Comparison of average sizes of cities above the county level in Beijing-Tianjin-Hebei Urban Agglomeration and China in 2018

2.2 中小城市發(fā)展遲緩加劇了城鎮(zhèn)體系的不協(xié)調(diào)和區(qū)域發(fā)展不均衡水平

當(dāng)前我國(guó)城市群發(fā)展還未突破傳統(tǒng)的制度性障礙，單體城市行政區(qū)劃設(shè)置管理與城市群整體規(guī)劃管理面臨挑戰(zhàn)，具有中國(guó)本土特色的城市群關(guān)系難以形成，行政區(qū)劃制約了城市群結(jié)構(gòu)優(yōu)化[25,26]。在等級(jí)化的城市管理體制下，將城市建設(shè)重點(diǎn)放在都市圈核心區(qū)，而忽視了核心區(qū)周邊中小城市的發(fā)展，進(jìn)一步加劇了北京等特大城市的“城市病”[27]，導(dǎo)致中心城市過(guò)度集聚、城鎮(zhèn)體系大小失衡等問(wèn)題。京津冀城市群縣級(jí)政區(qū)數(shù)量過(guò)多且空間偏小導(dǎo)致縣級(jí)政區(qū)的內(nèi)生發(fā)展動(dòng)力不足，造成縣城產(chǎn)業(yè)層次低、人口集聚能力弱、區(qū)域發(fā)展不均衡等問(wèn)題，致使縣域經(jīng)濟(jì)發(fā)展面臨空間不足、財(cái)力有限、人口外流等多重困境(圖2)。

圖2 京津冀城市群縣多縣小問(wèn)題對(duì)大中城市發(fā)展的影響Fig.2 Influence of the problems of a large number of small counties on the development of large and medium-sized cities in Beijing-Tianjin-Hebei Urban Agglomeration

縣級(jí)政區(qū)規(guī)模畸形化使中等城市擴(kuò)容提質(zhì)、轉(zhuǎn)型升級(jí)的成本明顯增加，以地級(jí)市為主的中等城市發(fā)展面臨巨大壓力，既要承擔(dān)起區(qū)域工業(yè)化和城鎮(zhèn)化建設(shè)“主戰(zhàn)場(chǎng)”的責(zé)任，又要輻射帶動(dòng)周邊縣(市)的經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展。具體體現(xiàn)在：1)縣域經(jīng)濟(jì)弱加劇了地級(jí)市內(nèi)部產(chǎn)業(yè)同質(zhì)化競(jìng)爭(zhēng)，造成科技含量高的高附加值產(chǎn)品較少，在產(chǎn)業(yè)鏈延伸、產(chǎn)業(yè)布局優(yōu)化方面有待進(jìn)一步提升。本研究以保定市為例，基于《保定經(jīng)濟(jì)統(tǒng)計(jì)年鑒(2018)》數(shù)據(jù)，采用產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)相似系數(shù)(數(shù)值通常在0～1之間，相似系數(shù)等于1，表明兩個(gè)區(qū)域的產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)完全相同，相似系數(shù)等于0，表明兩個(gè)區(qū)域的產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)完全不同)對(duì)保定產(chǎn)業(yè)同質(zhì)化問(wèn)題進(jìn)行測(cè)度，2017年保定所轄各縣(市)的產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)相似系數(shù)平均值為0.78，其中，淶水縣與順平縣、唐縣與望都縣、定興縣與易縣等30多組縣(市)之間的產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)相似系數(shù)在0.9以上，這表明縣級(jí)政區(qū)之間產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)的差異性較小，產(chǎn)業(yè)同構(gòu)化程度相對(duì)較高。2)地級(jí)市轄縣數(shù)量過(guò)多抬高了行政管理成本，增加了行政經(jīng)費(fèi)開支和溝通協(xié)調(diào)成本，使有限的財(cái)力難以集中，縣級(jí)政區(qū)難以獲得及時(shí)有效的政策指導(dǎo)和財(cái)政支持?？h級(jí)政區(qū)偏多規(guī)模偏小使地級(jí)市管理幅度過(guò)大，增加了管理成本和管理難度，也使行政資源浪費(fèi)問(wèn)題突出，《中華人民共和國(guó)鄉(xiāng)鎮(zhèn)行政區(qū)劃簡(jiǎn)冊(cè)(2019)》《中華人民共和國(guó)行政區(qū)劃簡(jiǎn)冊(cè)(2019)》數(shù)據(jù)顯示，高邑、深澤等34個(gè)縣下轄的鄉(xiāng)、鎮(zhèn)、街道數(shù)量不足10個(gè)，其中高邑縣僅轄4鎮(zhèn)1鄉(xiāng)，人口20萬(wàn)人，面積222 km2，縣級(jí)政區(qū)管理幅度過(guò)小問(wèn)題十分明顯，行政管理效率低下。3)縣級(jí)政區(qū)空間不足限制了集聚效應(yīng)和規(guī)模效應(yīng)的產(chǎn)生，由于京津冀城市群地級(jí)市城區(qū)人口較多，而城區(qū)面積相對(duì)較小(表2)，經(jīng)濟(jì)實(shí)力相對(duì)較弱，造成中等城市輻射帶動(dòng)作用明顯不足。如保定市在行政區(qū)劃調(diào)整之前(1)2015年5月13日，保定市新市區(qū)更名為競(jìng)秀區(qū)，原北市區(qū)、南市區(qū)合并為蓮池區(qū)，撤銷滿城縣、清苑縣、徐水縣，設(shè)立滿城區(qū)、清苑區(qū)、徐水區(qū)。，市轄區(qū)面積為287 km2，僅占總面積的1.3%，卻管轄22個(gè)縣和縣級(jí)市，2013年市轄區(qū)地區(qū)生產(chǎn)總值僅占全市的20.6%，“小馬拉大車”問(wèn)題十分明顯。行政區(qū)劃調(diào)整后，仍管轄5個(gè)市轄區(qū)、15個(gè)縣，代管4個(gè)縣級(jí)市，總面積22 135 km2，管轄幅度明顯偏大。

地級(jí)市所面臨的發(fā)展困境使北京、天津的輻射帶動(dòng)作用缺乏中等城市的承接、支撐和轉(zhuǎn)化，冀中南等地區(qū)的工業(yè)化和城鎮(zhèn)化缺乏核心增長(zhǎng)極，進(jìn)而影響京津冀城市群內(nèi)部的產(chǎn)業(yè)協(xié)同、體制協(xié)同和職能協(xié)同，不利于北京、天津大城市病問(wèn)題的緩解。經(jīng)濟(jì)落差太大使城市之間缺少相互溝通和聯(lián)系，中心城市的集聚效應(yīng)不能有效擴(kuò)散[28]。由于縣、縣級(jí)市和地級(jí)市對(duì)人口的吸納能力有限，造成河北省城鎮(zhèn)化率偏低、人口大量外流等狀況，加劇了北京、天津的大城市病問(wèn)題。2019年河北省常住人口城鎮(zhèn)化率僅為57.62%，比全國(guó)平均水平低2.98%，低于周邊相鄰的多數(shù)省份，由此導(dǎo)致河北省所能提供的就業(yè)機(jī)會(huì)也相對(duì)較少，大量的勞動(dòng)力開始向北京、天津等城市流動(dòng)[29,30]。

3 縣級(jí)政區(qū)設(shè)置對(duì)京津冀協(xié)同發(fā)展的作用機(jī)理

尺度和邊界理論是解決區(qū)域治理、權(quán)益沖突及協(xié)同機(jī)制等問(wèn)題的重要理論[31]，該理論認(rèn)為行政區(qū)在等級(jí)化尺度序列中處于某特定層級(jí)，且一定的行政區(qū)域?qū)?yīng)明確且相對(duì)固定的行政邊界[32]。行政區(qū)的尺度僵化和行政邊界的封閉性直接影響生產(chǎn)要素的跨區(qū)域流動(dòng)和城市功能的空間布局，不同程度上加劇了政府、企業(yè)和社會(huì)之間的權(quán)力和利益沖突[33]。通過(guò)行政區(qū)劃調(diào)整，以往城市的有形邊界將得到進(jìn)一步優(yōu)化，行政邊界的剛性約束被弱化，組織機(jī)構(gòu)、國(guó)土空間規(guī)劃、土地管理和財(cái)政金融等體制將進(jìn)行新一輪的空間重組與高效配置，這也將對(duì)京津冀城市群的協(xié)同、聯(lián)動(dòng)和一體化發(fā)展產(chǎn)生重要影響。基于上述理論，合理的行政區(qū)劃設(shè)置是化解京津冀協(xié)同發(fā)展過(guò)程中諸多矛盾的重要抓手，通過(guò)行政區(qū)劃調(diào)整可以在生產(chǎn)要素集聚、公共服務(wù)設(shè)施建設(shè)、資源開發(fā)與管理權(quán)限調(diào)整等方面對(duì)區(qū)域經(jīng)濟(jì)發(fā)展產(chǎn)生影響，進(jìn)而影響京津冀協(xié)同發(fā)展戰(zhàn)略的有效推進(jìn)(圖3)。

(1)行政邊界較多抬高了生產(chǎn)要素的流通成本，城鎮(zhèn)化水平提升與產(chǎn)業(yè)空間集聚的相互作用成為大城市病產(chǎn)生的重要因素。行政邊界是國(guó)家依法實(shí)施有效行政管理的空間基礎(chǔ)和重要依據(jù)，受行政建制、經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平等因素的影響，行政邊界兩側(cè)縣級(jí)政區(qū)的土地開發(fā)政策、國(guó)土空間規(guī)劃、城建體制、財(cái)政體制、戶籍政策、房地產(chǎn)政策、教育醫(yī)療設(shè)施等存在差異[4]。在現(xiàn)行行政區(qū)劃體制下，城市群內(nèi)部行政邊界越多越長(zhǎng)，對(duì)城鄉(xiāng)協(xié)同、規(guī)劃協(xié)同、產(chǎn)業(yè)協(xié)同、交通協(xié)同、市場(chǎng)協(xié)同等的影響就越大?？h級(jí)政區(qū)規(guī)模偏小造成京津冀城市群內(nèi)部行政邊界較多，同時(shí)存在縣級(jí)邊界、地級(jí)邊界和省級(jí)邊界等多種類型。據(jù)統(tǒng)計(jì)，河北省縣級(jí)政區(qū)邊界密度為1 027.7 km/萬(wàn)km2，是全國(guó)平均水平的2.23倍，位于全國(guó)縣級(jí)政區(qū)前列。行政邊界較多抬高了生產(chǎn)協(xié)作、商品流通和生態(tài)治理等成本，不利于京津大城市病的緩解和北京非首都功能的疏解(圖3)。主要體現(xiàn)在：1)在經(jīng)濟(jì)社會(huì)快速發(fā)展過(guò)程中，中小城市難以有效承接大量新增的城鎮(zhèn)人口，使京津冀三地城鎮(zhèn)化水平出現(xiàn)明顯分化現(xiàn)象。2019年北京市常住人口城鎮(zhèn)化率為86.60%，天津市為83.48%(僅次于上海市)，分別位列全國(guó)第二和第三位，比河北省分別高28.98%和25.86%。對(duì)河北省而言，是人口大量流失帶來(lái)的發(fā)展動(dòng)力不足問(wèn)題，而對(duì)京津而言，則是日益加劇的大城市病問(wèn)題。隨著人口大規(guī)模向京津地區(qū)集聚，也拉開了三地在產(chǎn)業(yè)發(fā)展、財(cái)政狀況等方面的差距，在當(dāng)前等級(jí)化管理體制下，河北省更難以實(shí)現(xiàn)與北京、天津的協(xié)同發(fā)展。2)由于河北縣級(jí)政區(qū)在公共服務(wù)水平、基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)、產(chǎn)業(yè)協(xié)作水平等方面仍存在較多短板，在人口向京津大規(guī)模集聚過(guò)程中，高端生產(chǎn)要素向京津集中，一方面加劇了北京和天津的大城市病問(wèn)題，另一方面也增加了河北產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)型升級(jí)的難度，不利于京津冀產(chǎn)業(yè)分工協(xié)作水平的進(jìn)一步提升。

圖3 縣級(jí)政區(qū)設(shè)置對(duì)京津冀協(xié)同發(fā)展的作用機(jī)理Fig.3 Effect mechanism of administrative division setting of county-level administrative districts on coordinated development of Beijing-Tianjin-Hebei Urban Agglomeration

(2)轄區(qū)面積偏小造成縣域資源配置能力較弱，公共服務(wù)需求增加與縣域供給能力相對(duì)不足的矛盾推動(dòng)縣級(jí)政區(qū)人口外流。隨著市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)改革的深入，以縣級(jí)政府為代表的基層治理困境逐漸顯現(xiàn)，公共服務(wù)需求增加與縣域供給能力有限的矛盾日益突出，不利于增長(zhǎng)極的培育和強(qiáng)化(圖3)。主要體現(xiàn)在：1)財(cái)政收入有限影響公共服務(wù)供給能力提升。產(chǎn)業(yè)培育和發(fā)展緩慢，就業(yè)崗位缺乏，勞動(dòng)報(bào)酬偏低是縣域難以集聚人口的重要原因，產(chǎn)業(yè)發(fā)展緩慢直接影響地方的財(cái)政稅收，使縣級(jí)財(cái)政更依賴土地收益和上級(jí)財(cái)政轉(zhuǎn)移支付等收入，不利于城鄉(xiāng)公共服務(wù)均等化水平的提升。如表2所示，與全國(guó)平均水平相比，京津冀城市群縣和縣級(jí)市普遍存在第二產(chǎn)業(yè)比重偏低，第三產(chǎn)業(yè)比重偏高的特征，產(chǎn)業(yè)規(guī)模、財(cái)政收支規(guī)模明顯較小。2018年京津冀城市群平均每個(gè)縣級(jí)政區(qū)擁有的規(guī)模以上企業(yè)數(shù)量為84.1個(gè)，比全國(guó)平均水平少23.1個(gè)。在公共服務(wù)設(shè)施設(shè)置方面，以縣級(jí)政區(qū)醫(yī)療衛(wèi)生機(jī)構(gòu)床位數(shù)為例，京津冀城市群平均每萬(wàn)人醫(yī)療衛(wèi)生機(jī)構(gòu)床位數(shù)比全國(guó)平均水平少0.5張。2)機(jī)構(gòu)設(shè)置不合理制約公共服務(wù)供給能力提升。縣和縣級(jí)市處于城市和鄉(xiāng)村之間，要同時(shí)兼顧城鎮(zhèn)建設(shè)和農(nóng)村管理，在不同程度上存在職能交叉、政出多門等問(wèn)題，縣域城鎮(zhèn)化水平提升使部門之間壓力不均問(wèn)題較明顯?！耙粋€(gè)縣就是一個(gè)基本完整的社會(huì)，‘麻雀雖小，五臟俱全’”[1]，民政部《行政區(qū)劃問(wèn)題調(diào)查研究報(bào)告匯編》中提及“不論其縣級(jí)行政區(qū)劃建制人口規(guī)模大小，其縣級(jí)幾大班子必須設(shè)置齊全，各職能機(jī)構(gòu)應(yīng)有盡有，因而其行政管理人員編制相差無(wú)幾?！庇捎诰┙蚣匠鞘腥嚎h級(jí)政區(qū)較多，且每個(gè)縣級(jí)政區(qū)均設(shè)有黨政、文教、經(jīng)貿(mào)等職能部門，使本就有限的財(cái)政稅收面臨更大壓力，難以提升醫(yī)療衛(wèi)生、文化教育等公共服務(wù)供給水平。3)縣域體制因素限制公共服務(wù)供給能力提升。與市轄區(qū)相比，縣和縣級(jí)市在入學(xué)、就業(yè)、醫(yī)療、社會(huì)保障等方面存在較大差異，如醫(yī)療資源的利用效率不高，難以吸引優(yōu)秀人才，服務(wù)質(zhì)量和水平有待提升，導(dǎo)致復(fù)雜病例多集中在地級(jí)市的大醫(yī)院[4]。在就業(yè)機(jī)會(huì)有限、公共服務(wù)供給不足等多種因素綜合作用下，縣級(jí)政區(qū)人口外流問(wèn)題日益嚴(yán)重，進(jìn)而造成河北省常住人口城鎮(zhèn)化率較低和北京“大城市病”等問(wèn)題。

(3)管理幅度較大增加了組織管理的復(fù)雜程度，自身發(fā)展內(nèi)生動(dòng)力不足與協(xié)同發(fā)展難以統(tǒng)籌降低了地級(jí)市的行政管理效率。由于縣級(jí)國(guó)土空間規(guī)劃、土地管理、財(cái)稅金融等職能相對(duì)獨(dú)立，縣級(jí)政區(qū)數(shù)量偏多導(dǎo)致地級(jí)市管理幅度較大，進(jìn)而增加了組織管理的復(fù)雜程度，容易造成自身發(fā)展和協(xié)同發(fā)展的摩擦，不利于扁平化管理的推進(jìn)和跨區(qū)域生態(tài)環(huán)境的治理(圖3)。地級(jí)市管轄的縣級(jí)政區(qū)較多且規(guī)模偏小，加劇了自身發(fā)展和協(xié)同發(fā)展之間的摩擦，主要體現(xiàn)在地級(jí)市與縣級(jí)政區(qū)之間、縣級(jí)政區(qū)之間、縣級(jí)政區(qū)內(nèi)部3個(gè)層面。具體而言：1)建設(shè)主體多導(dǎo)致城市開發(fā)形態(tài)碎片化。地級(jí)市、縣、鎮(zhèn)各級(jí)均設(shè)有規(guī)劃管理部門，容易出現(xiàn)各自為政的現(xiàn)象，受局部利益驅(qū)動(dòng)，各行政主體編制的控制性詳細(xì)規(guī)劃在規(guī)劃邊界、基礎(chǔ)設(shè)施配套、道路交通、生態(tài)廊道控制等方面多存在不同程度的矛盾，造成布局分散、項(xiàng)目趨同、土地資源浪費(fèi)等問(wèn)題，集聚效應(yīng)和規(guī)模效應(yīng)難以發(fā)揮，進(jìn)而難以承接北京非首都功能疏解和天津的相關(guān)產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)移，不利于形成科學(xué)合理的產(chǎn)業(yè)地域分工。2)中心城區(qū)發(fā)展擠壓周邊縣域的發(fā)展空間。各自為政、分別考核的行政管理體制必然使中心城區(qū)與周邊縣域的關(guān)系復(fù)雜化，隨著中心城區(qū)開發(fā)強(qiáng)度不斷提高，人口和產(chǎn)業(yè)開始向周邊縣域集中，而縣和縣級(jí)市的基礎(chǔ)設(shè)施、公共服務(wù)、產(chǎn)業(yè)發(fā)展等方面多是自成體系，城市建設(shè)難以統(tǒng)籌規(guī)劃，增加了區(qū)域協(xié)同發(fā)展的難度和成本。以保定市為例，在行政區(qū)劃調(diào)整前，保定市區(qū)被滿城、清苑、徐水三縣包圍，中心城區(qū)發(fā)展空間已嚴(yán)重飽和，保定高鐵東站、中國(guó)電谷三期、大王店產(chǎn)業(yè)園等項(xiàng)目只能在三縣境內(nèi)建設(shè)，縣區(qū)之間的規(guī)劃建設(shè)難以按照城區(qū)標(biāo)準(zhǔn)統(tǒng)一實(shí)施，造成水、電、氣、暖、路等基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)標(biāo)準(zhǔn)較低，部分項(xiàng)目存在相互交叉、重復(fù)建設(shè)等問(wèn)題。3)縣級(jí)政區(qū)內(nèi)生發(fā)展動(dòng)力不足增加協(xié)同發(fā)展難度。對(duì)于距中心城區(qū)較遠(yuǎn)的縣域而言，由于城區(qū)面積普遍較小，發(fā)展空間相對(duì)有限，不同程度上壓縮了工業(yè)、居住和商業(yè)服務(wù)業(yè)的用地規(guī)模，加之不同縣域在產(chǎn)業(yè)布局、功能定位等方面的協(xié)作成本較高，使城鎮(zhèn)經(jīng)濟(jì)規(guī)模難以做大做強(qiáng)，進(jìn)而導(dǎo)致產(chǎn)業(yè)同質(zhì)化、低水平競(jìng)爭(zhēng)等問(wèn)題。由于地級(jí)政區(qū)發(fā)展成本較高，而縣級(jí)政區(qū)發(fā)展內(nèi)生動(dòng)力不足，造成京津冀城市群“城市等級(jí)比例嚴(yán)重失衡”，加劇了京津冀協(xié)同發(fā)展的難度。

4 結(jié)論與討論

通過(guò)對(duì)縣級(jí)行政區(qū)劃的屬性進(jìn)行分析，發(fā)現(xiàn)縣級(jí)政區(qū)規(guī)模偏小是制約當(dāng)前京津冀協(xié)同發(fā)展的突出問(wèn)題，具體表現(xiàn)在：行政邊界較多抬高了生產(chǎn)要素的流通成本，轄區(qū)面積偏小造成縣(市)資源配置能力較弱，管理幅度較大增加了組織管理的復(fù)雜程度。因此，在京津冀協(xié)同發(fā)展戰(zhàn)略推進(jìn)過(guò)程中，要高度重視縣級(jí)行政區(qū)劃調(diào)整問(wèn)題，做到因地制宜、分類指導(dǎo)。具體而言：1)合理確定縣級(jí)政區(qū)規(guī)模，加快推進(jìn)小縣合并，緩解縣(市)內(nèi)生發(fā)展動(dòng)力不足問(wèn)題。綜合考慮人口、面積、經(jīng)濟(jì)規(guī)模等因素，確定適宜的政區(qū)規(guī)模，并依據(jù)自然環(huán)境、區(qū)位條件，穩(wěn)步減少縣級(jí)政區(qū)數(shù)量，切實(shí)提高行政效率和縣域經(jīng)濟(jì)發(fā)展的內(nèi)生動(dòng)力。2)適時(shí)推進(jìn)建制轉(zhuǎn)換，積極培育中心城市，緩解中等城市發(fā)展能級(jí)不足的問(wèn)題。重點(diǎn)關(guān)注中等城市發(fā)展過(guò)程中面臨的突出問(wèn)題，如郊縣包圍城區(qū)、地級(jí)市管轄縣數(shù)量過(guò)多、空間分布不合理等，在關(guān)注現(xiàn)有地級(jí)市周邊縣(市)建制轉(zhuǎn)換的同時(shí)，也應(yīng)考慮潛在區(qū)域性中心城市升格問(wèn)題，將部分發(fā)展條件好、潛力大、區(qū)位優(yōu)越的縣或縣級(jí)市升格為地級(jí)市，培育為具有強(qiáng)大輻射帶動(dòng)能力的經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)極。3)有序開展體制改革，理順行政管理體制，緩解公共服務(wù)供給能力不足的問(wèn)題。合理確定縣、縣級(jí)市和市轄區(qū)的職責(zé)權(quán)限，理順縣級(jí)政區(qū)與地級(jí)市、鄉(xiāng)鎮(zhèn)街道的內(nèi)在關(guān)系，推動(dòng)扁平化管理體制改革，探索包括“縣(市)升格兼并周邊縣”“特大鎮(zhèn)設(shè)市”“小縣降格為大鎮(zhèn)”“市轄區(qū)切塊劃縣”“地級(jí)市管轄范圍調(diào)整”等多種改革方式?？傊?，在京津冀協(xié)同發(fā)展戰(zhàn)略推進(jìn)過(guò)程中，要高度重視縣級(jí)政區(qū)改革問(wèn)題，以小縣合并等方式推動(dòng)空間重構(gòu)，以中等城市培育等方式推動(dòng)規(guī)模重構(gòu)，以行政體制改革等方式推動(dòng)層級(jí)重構(gòu)，將縣級(jí)政區(qū)調(diào)整改革作為重要突破口，推動(dòng)京津冀協(xié)同發(fā)展邁向更高水平。

本研究仍存在以下不足：在研究方法方面，缺少基于模型的定量分析；在研究對(duì)象方面，對(duì)縣和縣級(jí)市關(guān)注較多，對(duì)市轄區(qū)關(guān)注相對(duì)不足；在內(nèi)容表述方面，缺少基于地圖的空間表達(dá)。未來(lái)將更重視探討京津冀城市群縣級(jí)政區(qū)規(guī)模偏小的成因，測(cè)度市轄區(qū)規(guī)模對(duì)京津冀協(xié)同發(fā)展的影響，并對(duì)京津冀城市群地級(jí)市設(shè)置、行政體制改革、小縣合并路徑以及合理管理幅度測(cè)度等進(jìn)行研究，以期為推動(dòng)京津冀協(xié)同發(fā)展提供有力支撐和堅(jiān)實(shí)保障。