陳 毅,華 蕊

(華東政法大學(xué) 政府管理學(xué)院,上海 201620)

習(xí)近平總書(shū)記在黨的二十大報(bào)告中對(duì)推進(jìn)國(guó)家安全體系和能力現(xiàn)代化作出戰(zhàn)略部署,并著重指出:“必須堅(jiān)定不移貫徹總體國(guó)家安全觀,把維護(hù)國(guó)家安全貫穿黨和國(guó)家工作各方面全過(guò)程,確保國(guó)家安全和社會(huì)穩(wěn)定?！盵1]2022年4月,中央宣傳部、中央國(guó)家安全辦公室組織編寫(xiě)了《總體國(guó)家安全觀學(xué)習(xí)綱要》,該書(shū)在“新時(shí)代國(guó)家安全的主陣地主戰(zhàn)場(chǎng)”一章中,增列了人工智能和數(shù)據(jù)安全[2],這表明數(shù)據(jù)安全已成為國(guó)家安全的重要組成部分。進(jìn)入數(shù)智時(shí)代,數(shù)據(jù)安全已經(jīng)涉及國(guó)家安全體系中所有的生產(chǎn)要素,日益成為國(guó)家安全的前沿陣地。因此,關(guān)于數(shù)據(jù)安全的法規(guī)政策日益成為我們審視國(guó)家數(shù)據(jù)安全治理的重要視角。目前,這方面的地方實(shí)踐呈現(xiàn)動(dòng)態(tài)、多樣、復(fù)雜等特征,亟待國(guó)家層面進(jìn)一步完善立法,做好頂層設(shè)計(jì)。本文正是直面我國(guó)數(shù)據(jù)安全治理面臨的挑戰(zhàn),探析這些挑戰(zhàn)背后的深層次根源,進(jìn)而探尋如何通過(guò)有效的數(shù)據(jù)安全治理持續(xù)推動(dòng)國(guó)家安全治理體系和能力現(xiàn)代化,走好中國(guó)式安全現(xiàn)代化道路。

一、基于主權(quán)、治權(quán)和技術(shù)三維探尋數(shù)據(jù)安全治理與國(guó)家安全體系和能力現(xiàn)代化的關(guān)系

國(guó)家安全體系和能力現(xiàn)代化建設(shè)在全球數(shù)據(jù)流通的時(shí)代背景下面臨嚴(yán)峻挑戰(zhàn),外部的主權(quán)秩序、內(nèi)部的治理效能以及技術(shù)適配的程度,共同構(gòu)成一個(gè)復(fù)雜的問(wèn)題系統(tǒng)。本研究正是從這三維視角審視數(shù)據(jù)安全治理與國(guó)家安全體系和能力現(xiàn)代化建設(shè)之間的關(guān)系。

1.主權(quán)完整維度:數(shù)據(jù)安全治理為國(guó)家安全體系和能力現(xiàn)代化提供制度保障

主權(quán)完整對(duì)內(nèi)賦予了國(guó)家監(jiān)管和處理本國(guó)數(shù)據(jù)的合法性;對(duì)外則賦予了主權(quán)國(guó)家獨(dú)立自主管控本國(guó)數(shù)據(jù)、采取政策措施保護(hù)數(shù)據(jù)權(quán)益免受他國(guó)損害、在全球數(shù)據(jù)安全治理事務(wù)參與中被承認(rèn)和被接受的權(quán)利。當(dāng)前,制定規(guī)范處理數(shù)據(jù)的制度、落實(shí)數(shù)據(jù)安全政策和維護(hù)國(guó)家數(shù)據(jù)安全成為推動(dòng)國(guó)家安全體系和能力現(xiàn)代化的重要制度安排、治理工具和重點(diǎn)任務(wù)。我國(guó)數(shù)據(jù)主權(quán)完整意味著數(shù)據(jù)安全治理的出發(fā)點(diǎn)和落腳點(diǎn)都聚焦在保障人民安全的宗旨上,黨領(lǐng)導(dǎo)全國(guó)人民維護(hù)數(shù)據(jù)主權(quán)神圣不可侵犯,以總體國(guó)家安全觀為指引,堅(jiān)定不移地走中國(guó)特色的國(guó)家安全道路。

2.治權(quán)有效維度:數(shù)據(jù)安全治理為國(guó)家安全體系和能力現(xiàn)代化提供持續(xù)的活力

國(guó)家安全體系和能力現(xiàn)代化建設(shè)是一個(gè)中長(zhǎng)期規(guī)劃,面對(duì)數(shù)據(jù)安全風(fēng)險(xiǎn)動(dòng)態(tài)變化給國(guó)家安全帶來(lái)的復(fù)雜形勢(shì),數(shù)據(jù)安全治理也應(yīng)從動(dòng)態(tài)發(fā)展的角度給予持續(xù)性補(bǔ)充、更新[3]300-329。數(shù)據(jù)治權(quán)有效的一個(gè)表征就是賦權(quán)治理主體以創(chuàng)新性的、自由裁量的方式進(jìn)行治理數(shù)據(jù),這也要求數(shù)據(jù)治理主體要根據(jù)安全環(huán)境和需求不斷增強(qiáng)治理調(diào)試能力。治理調(diào)試能力以治理結(jié)構(gòu)為載體,以治理主體的靈活策略為抓手,應(yīng)對(duì)動(dòng)態(tài)變化的數(shù)據(jù)安全風(fēng)險(xiǎn),從而將政策文本轉(zhuǎn)化為政策治理的行動(dòng),并實(shí)現(xiàn)行動(dòng)的續(xù)存,為現(xiàn)代化國(guó)家安全體系和能力建設(shè)之路行穩(wěn)致遠(yuǎn)提供源源不斷的內(nèi)在驅(qū)動(dòng)力。

3.技術(shù)適配維度:數(shù)據(jù)安全治理為推動(dòng)國(guó)家安全體系和能力現(xiàn)代化提供效率保障

李茂春等認(rèn)為:“大數(shù)據(jù)技術(shù)具有天然的治理屬性,豐富了國(guó)家治理的場(chǎng)景應(yīng)用,發(fā)揮了技術(shù)增能的疊加效應(yīng),提升了國(guó)家治理效能?！盵4]但對(duì)技術(shù)不當(dāng)使用產(chǎn)生的技術(shù)錯(cuò)配,則會(huì)導(dǎo)致數(shù)據(jù)泄露等問(wèn)題,造成資源損耗和政策執(zhí)行偏差。只有當(dāng)技術(shù)適配時(shí),治理效能才能大幅度提升[5]。技術(shù)適配有助于調(diào)適技術(shù)與人的主體性、制度配套性之間的關(guān)系,引導(dǎo)技術(shù)發(fā)揮正向效率,避免技術(shù)被應(yīng)用于損害人民利益的危險(xiǎn)領(lǐng)域,從而減少政策治理過(guò)程中與公共價(jià)值、人民利益的摩擦,降低數(shù)據(jù)安全政策治理的運(yùn)行成本,更高效地推動(dòng)國(guó)家安全體系和能力現(xiàn)代化建設(shè)。

二、數(shù)據(jù)安全治理在推進(jìn)國(guó)家安全體系和能力現(xiàn)代化進(jìn)程中面臨的挑戰(zhàn)

面對(duì)數(shù)據(jù)開(kāi)放以及迅猛爆炸的挑戰(zhàn),基于主權(quán)、治權(quán)和技術(shù)適配性三個(gè)維度來(lái)看,國(guó)家安全體系和能力現(xiàn)代化進(jìn)程正在遭遇秩序困境、發(fā)展困境和效率困境。

1.秩序困境:數(shù)據(jù)跨境流動(dòng)和外部數(shù)據(jù)霸權(quán)帶來(lái)的挑戰(zhàn)

數(shù)據(jù)全球化流動(dòng)時(shí)代,建設(shè)高水平的平安中國(guó),無(wú)法離開(kāi)國(guó)際安全談自身安全。數(shù)據(jù)跨境流動(dòng)和數(shù)據(jù)霸權(quán)加劇了數(shù)據(jù)秩序的不確定性和混亂?！皵?shù)據(jù)出境可能損害國(guó)家安全利益”[6],“不同主權(quán)國(guó)家間對(duì)于數(shù)據(jù)安全的認(rèn)知程度和利益訴求存在差異和沖突”[7],尋求對(duì)數(shù)據(jù)合規(guī)性的共識(shí)性處理成為一種挑戰(zhàn)。各國(guó)都想搶占數(shù)據(jù)話語(yǔ)權(quán),正如保建云所強(qiáng)調(diào)的,如果不能夠在數(shù)字競(jìng)爭(zhēng)中取得優(yōu)勢(shì),任何國(guó)家都可能面臨在全球數(shù)字規(guī)則制定和實(shí)施中失去影響力和話語(yǔ)權(quán)的挑戰(zhàn)[8]。姚璐等也指出了國(guó)家安全與全球數(shù)字治理參與中的兩難,包括遭遇數(shù)字治理邊界模糊,治理共識(shí)缺失等難題[9]。

外在數(shù)據(jù)霸權(quán)主義引發(fā)秩序混亂。西方的數(shù)據(jù)霸權(quán)主義主導(dǎo)和操縱著全球數(shù)據(jù)流動(dòng)規(guī)則的形成,致使其他后發(fā)國(guó)家無(wú)法實(shí)現(xiàn)本國(guó)數(shù)據(jù)利益,甚至遭受數(shù)據(jù)霸凌,進(jìn)而加劇國(guó)際數(shù)據(jù)秩序的混亂和不公。例如,“一些國(guó)家以‘長(zhǎng)臂管轄’‘域外效力’等為由,對(duì)我國(guó)數(shù)據(jù)安全監(jiān)管活動(dòng)指手畫(huà)腳、故意施壓,企圖抹黑我國(guó)國(guó)際形象”[10]。這種借由國(guó)家安全名義對(duì)他國(guó)進(jìn)行大規(guī)模數(shù)據(jù)監(jiān)控的行為,迫使發(fā)展中國(guó)家出于安全考慮不得不強(qiáng)化數(shù)據(jù)出入境的限制,進(jìn)而催生了單邊主義政策,導(dǎo)致全球數(shù)據(jù)治理以及合作發(fā)展受阻。同時(shí),數(shù)據(jù)霸權(quán)主義意味著一些國(guó)家能夠無(wú)限制地訪問(wèn)和利用其他國(guó)家的數(shù)據(jù),這必然給他國(guó)的國(guó)家機(jī)密和公民信息帶來(lái)風(fēng)險(xiǎn)。

2.可持續(xù)性發(fā)展困境:內(nèi)部治理效能遭遇“天花板”

面對(duì)數(shù)字資源爆炸性增長(zhǎng),治理體系如何有效應(yīng)對(duì)龐大、動(dòng)態(tài)交互的數(shù)據(jù)成為亟待解決的問(wèn)題。闕天舒等認(rèn)為,由于數(shù)據(jù)安全問(wèn)題涉及多領(lǐng)域、多維度,難免造成治理主體訴求差異,從而導(dǎo)致全球數(shù)據(jù)安全治理出現(xiàn)“規(guī)則碎片化”“機(jī)制效用不足”“治理乏力”[11]等問(wèn)題。

數(shù)據(jù)質(zhì)量受限于治理統(tǒng)一性和業(yè)務(wù)需求特殊性的雙重邏輯,導(dǎo)致了數(shù)據(jù)集可用性降低。以上海為例,上海市各委辦局作為數(shù)據(jù)源頭,會(huì)根據(jù)業(yè)務(wù)需求選擇性采集數(shù)據(jù),但跨部門(mén)的數(shù)據(jù)存在不一致性,數(shù)據(jù)質(zhì)量參差不齊,如一個(gè)市民的婚姻數(shù)據(jù)在民政局、公安局的數(shù)據(jù)項(xiàng)、數(shù)據(jù)集都是不同的?？梢?jiàn),大數(shù)據(jù)中心在統(tǒng)一歸集和處理這些數(shù)據(jù)時(shí),一方面受限于對(duì)業(yè)務(wù)數(shù)據(jù)的認(rèn)知和理解程度,另一方面數(shù)據(jù)主管單位的數(shù)據(jù)采集和評(píng)估標(biāo)準(zhǔn)的統(tǒng)一性與特定委辦局的數(shù)據(jù)業(yè)務(wù)需求的差異性之間存在客觀張力。針對(duì)這一問(wèn)題,調(diào)研發(fā)現(xiàn)目前還沒(méi)有一個(gè)與相關(guān)業(yè)務(wù)部門(mén)對(duì)接的機(jī)制,各部門(mén)之間的橫向協(xié)作也沒(méi)有相關(guān)政策支撐。程慧平等人也發(fā)現(xiàn),在數(shù)據(jù)全生命周期的管理中,管理人員對(duì)數(shù)據(jù)使用和維護(hù)的階段并不重視,存在“各階段的安全重視不平衡”“各安全保障策略的使用不平均”[12]的問(wèn)題,這也影響了數(shù)據(jù)的質(zhì)量。

治理框架的整體性和協(xié)同性不強(qiáng)。首先,現(xiàn)有體制并未發(fā)揮整體功能,統(tǒng)籌能力有限。諸如上海市大數(shù)據(jù)主管單位(正廳級(jí)事業(yè)單位)對(duì)與之平級(jí)或者更高級(jí)別的委辦局單位的數(shù)據(jù)控制和統(tǒng)籌協(xié)調(diào)能力有限。其次,各部門(mén)產(chǎn)生了路徑依賴(lài)慣性,并未意識(shí)到數(shù)據(jù)在流動(dòng)狀態(tài)下的整體性和關(guān)聯(lián)性。一方面,各部門(mén)借助“上云”將數(shù)據(jù)安全責(zé)任推給大數(shù)據(jù)中心。另一方面,各委辦局的工作方式停留在傳統(tǒng)的、以系統(tǒng)為邊界的“自維自建”模式上。例如,各委辦局定期對(duì)本部門(mén)進(jìn)行數(shù)據(jù)測(cè)試,而沒(méi)有意識(shí)到系統(tǒng)“上云”后該項(xiàng)測(cè)試可能會(huì)帶來(lái)全局性影響,從而引發(fā)全市數(shù)據(jù)安全的虛假“警報(bào)”。最后,部門(mén)責(zé)任和利益邊界被打破,缺乏協(xié)調(diào)聯(lián)合。一方面,地方政府信息系統(tǒng)整體“上云”之后,數(shù)據(jù)的匯聚和流動(dòng)特性將使數(shù)據(jù)的使用權(quán)和管理權(quán)發(fā)生根本改變,數(shù)據(jù)在多方手中流動(dòng),導(dǎo)致安全責(zé)任邊界不明確。另一方面,多元主體治理中涉及多部門(mén)合作時(shí),各組織部門(mén)往往追求利益、權(quán)力最大化和責(zé)任最小化,從而衍生權(quán)力和職責(zé)的動(dòng)態(tài)博弈。

一些部門(mén)資源保障不足,無(wú)法生成可持續(xù)的數(shù)據(jù)安全防護(hù)能力。諸如調(diào)研發(fā)現(xiàn),上海大數(shù)據(jù)主管單位負(fù)責(zé)安全業(yè)務(wù)的在編者人數(shù)太少,有限的編制難以支撐全市范圍內(nèi)的數(shù)據(jù)安全管理需求。另外,公共數(shù)據(jù)部門(mén)薪資待遇與知名IT、“大廠”相比處于明顯劣勢(shì),導(dǎo)致人才大量外流。此外,新建信息安全系統(tǒng)的經(jīng)費(fèi)也缺乏充分保障。

3.效率困境:技術(shù)工具適配錯(cuò)位引發(fā)“負(fù)能”危機(jī)

政策工具的選擇關(guān)系到政策效果?！斑m當(dāng)?shù)恼吖ぞ呖梢云鸬健膬蓳芮Ы铩男Ч盵13]130。然而,智能技術(shù)在有效防范與化解風(fēng)險(xiǎn)的同時(shí)也引發(fā)了技術(shù)的適配性困境。對(duì)此,彭海艷提出智能技術(shù)一是應(yīng)用保守,二是過(guò)度應(yīng)用[14]。孫海軍認(rèn)為盲目崇拜技術(shù),容易陷入“技術(shù)依賴(lài)”“信息過(guò)度采集使用”“數(shù)字規(guī)訓(xùn)”“算法操縱”[15]等多重困境。對(duì)此,曹銀山提出,數(shù)字技術(shù)必須適配相應(yīng)的社會(huì)基礎(chǔ)[16],才能實(shí)現(xiàn)其治理效能。

目前,技術(shù)錯(cuò)配帶來(lái)的“負(fù)能”主要表現(xiàn)在兩個(gè)方面。其一,技術(shù)與應(yīng)用場(chǎng)景錯(cuò)配引發(fā)技術(shù)失靈。首先,技術(shù)往往需要與其他技術(shù)配套使用才有效。諸如隱私計(jì)算作為一種“可用不可見(jiàn)”的數(shù)據(jù)交易范式,被視為實(shí)現(xiàn)數(shù)據(jù)創(chuàng)新利用價(jià)值和安全保護(hù)的重要工具,但基于聯(lián)邦學(xué)習(xí)的隱私計(jì)算,其在滿(mǎn)足很高安全要求的使用場(chǎng)景時(shí)需要和其他技術(shù)配合使用,單一使用該技術(shù)具有局限性。其次,新模式又要求新技術(shù)與之相匹配。諸如上海是全國(guó)較早探索公共數(shù)據(jù)授權(quán)運(yùn)營(yíng)模式的地區(qū),但胡業(yè)飛等認(rèn)為傳統(tǒng)API技術(shù)應(yīng)用于政府授權(quán)運(yùn)營(yíng)中仍然無(wú)法減少風(fēng)險(xiǎn)發(fā)生,需要重新選擇技術(shù)工具[17]。最后,新技術(shù)可能帶來(lái)隱私侵犯。在對(duì)上海政務(wù)數(shù)據(jù)開(kāi)放運(yùn)行的調(diào)研中發(fā)現(xiàn):當(dāng)下較為熱門(mén)的深度學(xué)習(xí)技術(shù)、數(shù)據(jù)挖掘技術(shù)、爬蟲(chóng)技術(shù)等可以挖掘分散數(shù)據(jù)之間的聯(lián)系,從而完成信息拼圖,但最后也可能導(dǎo)致對(duì)公民、用戶(hù)的個(gè)人隱私的侵犯。其二,制度適配錯(cuò)位導(dǎo)致技術(shù)空轉(zhuǎn)。首先,新興領(lǐng)域缺乏相關(guān)制度安排。雖然上海在聯(lián)邦學(xué)習(xí)技術(shù)和授權(quán)運(yùn)營(yíng)模式上率先探索,但已有制度對(duì)政府授權(quán)的運(yùn)營(yíng)機(jī)構(gòu)僅僅是原則性指引,在授權(quán)運(yùn)營(yíng)模式、收費(fèi)機(jī)制以及數(shù)據(jù)開(kāi)放方面都未作出制度性安排。另外,上海數(shù)據(jù)管理部門(mén)與授權(quán)運(yùn)營(yíng)機(jī)構(gòu)之間的職責(zé)關(guān)系在法規(guī)制度層面并未厘清。區(qū)塊鏈、聯(lián)邦學(xué)習(xí)、安全多方計(jì)算等技術(shù)離實(shí)際應(yīng)用或者大規(guī)模應(yīng)用還有很長(zhǎng)的路要走,數(shù)據(jù)信托在法律層面和實(shí)施層面的完備性也需要進(jìn)一步的探索。張怡夢(mèng)等認(rèn)為,區(qū)塊鏈技術(shù)雖然解決了數(shù)據(jù)開(kāi)放過(guò)程中風(fēng)險(xiǎn)管控的難題,但是也面臨著“技術(shù)工具與政府技術(shù)能力相適應(yīng)”“技術(shù)嵌入與法律法規(guī)相適應(yīng)”[18]等挑戰(zhàn)。李斯雪等也在研究中發(fā)現(xiàn)區(qū)塊鏈技術(shù)與當(dāng)前法律法規(guī)對(duì)合約主體、主體間行為約束關(guān)系的要求產(chǎn)生了沖突,從而影響了治理效率[19]。其次,傳統(tǒng)制度慣性和治理格局固化,深層結(jié)構(gòu)并未觸動(dòng)。在部門(mén)本位主義和利益博弈的影響下,數(shù)據(jù)業(yè)務(wù)部門(mén)出于對(duì)本部門(mén)信息數(shù)據(jù)的掌控權(quán),“不情愿”提供數(shù)據(jù);數(shù)據(jù)主管單位與授權(quán)運(yùn)營(yíng)機(jī)構(gòu)在數(shù)據(jù)提供上屬于“委托—代理”還是“平行”關(guān)系,仍存在“利益糾紛”。

三、數(shù)據(jù)安全治理陷入困境的根源探究

深挖導(dǎo)致外部主權(quán)的秩序困境、內(nèi)部治理的發(fā)展困境以及技術(shù)使用的效率困境的根源,也難以一勞永逸地解決這些問(wèn)題,而是應(yīng)該在張力中尋找平衡的藝術(shù)。

1.數(shù)據(jù)跨境流動(dòng)與數(shù)據(jù)主權(quán)邊界之間的內(nèi)在張力

權(quán)力不對(duì)等的國(guó)際體系決定了不同國(guó)家對(duì)數(shù)據(jù)支配地位的截然不同。這種對(duì)數(shù)據(jù)的掌控能力體現(xiàn)了國(guó)家在國(guó)際安全數(shù)據(jù)治理中的競(jìng)爭(zhēng)力。在不對(duì)等的國(guó)際體系中,數(shù)據(jù)跨境流動(dòng)加劇了對(duì)數(shù)據(jù)支配地位的不平等劃分。數(shù)據(jù)主權(quán)是對(duì)本國(guó)以及本國(guó)的跨境數(shù)據(jù)擁有的最高權(quán),實(shí)施這一權(quán)力需要具備對(duì)數(shù)據(jù)的分析掌控能力,這種能力是識(shí)別信息強(qiáng)國(guó)和弱國(guó)的標(biāo)志。在國(guó)際數(shù)據(jù)流動(dòng)領(lǐng)域中,信息強(qiáng)國(guó)憑借較強(qiáng)的數(shù)據(jù)競(jìng)爭(zhēng)力享有對(duì)數(shù)據(jù)的支配地位,擴(kuò)張了數(shù)據(jù)主權(quán),而一些發(fā)展中國(guó)家則可能失去了對(duì)數(shù)據(jù)的直接控制,數(shù)據(jù)主權(quán)受到侵害。

數(shù)據(jù)跨境流動(dòng)引發(fā)監(jiān)管權(quán)沖突。數(shù)據(jù)跨越疆域并在不同國(guó)家進(jìn)行傳輸、存儲(chǔ)、處理,導(dǎo)致數(shù)據(jù)來(lái)源地與儲(chǔ)存地的割裂和數(shù)據(jù)控制者與所有者的分離[20]。這些傳輸中的數(shù)據(jù)涉及不同國(guó)家的監(jiān)管政策和保護(hù)標(biāo)準(zhǔn),從而引發(fā)了數(shù)據(jù)主權(quán)的相互交疊和沖突。例如,美國(guó)《澄清境外合法使用數(shù)據(jù)法》賦予了美國(guó)政府從網(wǎng)絡(luò)運(yùn)營(yíng)商調(diào)取域外數(shù)據(jù)的權(quán)力。歐盟《通用數(shù)據(jù)保護(hù)條例》則規(guī)定,如果第三方國(guó)家要求數(shù)據(jù)控制者或者處理者調(diào)取信息,只能通過(guò)有效的國(guó)際條約才能執(zhí)行[21]。

但限制數(shù)據(jù)跨境流動(dòng)以保護(hù)數(shù)據(jù)主權(quán)卻可能引發(fā)主權(quán)削弱的悖論。在西方數(shù)據(jù)強(qiáng)權(quán)擴(kuò)張下,一些后發(fā)國(guó)家為維護(hù)本國(guó)數(shù)據(jù)主權(quán)會(huì)采取限制數(shù)據(jù)跨境流動(dòng)的舉措。但數(shù)據(jù)要經(jīng)過(guò)流通才能產(chǎn)生價(jià)值,數(shù)據(jù)自由流通可以帶來(lái)更多的創(chuàng)新機(jī)遇與合作,從而提升國(guó)家競(jìng)爭(zhēng)力。因此,對(duì)數(shù)據(jù)跨境流動(dòng)的限制會(huì)使國(guó)家失去數(shù)據(jù)創(chuàng)造價(jià)值的機(jī)遇,進(jìn)而導(dǎo)致數(shù)據(jù)競(jìng)爭(zhēng)力下降,國(guó)家數(shù)據(jù)主權(quán)遭到削弱。

2.應(yīng)對(duì)不確定性數(shù)據(jù)安全風(fēng)險(xiǎn)的調(diào)試能力受到傳統(tǒng)治理模式的桎梏

數(shù)據(jù)作為一種新型生產(chǎn)要素,其生產(chǎn)、流動(dòng)有其特有的規(guī)律性,表現(xiàn)鮮明的動(dòng)態(tài)性和復(fù)雜性,而傳統(tǒng)的治理模式面對(duì)這一新型要素必然呈現(xiàn)出一定的不適應(yīng)性。

第一,數(shù)據(jù)安全治理面臨數(shù)據(jù)爆炸與數(shù)據(jù)質(zhì)量之間的信息悖論。不同于傳統(tǒng)信息系統(tǒng)的靜態(tài)數(shù)據(jù)安全,智能化時(shí)代的數(shù)據(jù)處于快速流轉(zhuǎn)狀態(tài),數(shù)據(jù)呈現(xiàn)出大規(guī)模、復(fù)雜、動(dòng)態(tài)等特征,進(jìn)而引發(fā)了數(shù)據(jù)爆炸與數(shù)據(jù)質(zhì)量之間的信息悖論,即可用數(shù)據(jù)的匱乏與無(wú)用數(shù)據(jù)的爆炸。數(shù)據(jù)裂變式的傳播方式、幾何式的數(shù)據(jù)增長(zhǎng)壓縮了信息不對(duì)稱(chēng)的范圍,數(shù)據(jù)總量以及數(shù)據(jù)參與主體鏈條不斷壯大,為實(shí)現(xiàn)數(shù)據(jù)合法利用提供了前提,為決策提供更多的資源依據(jù)。但是,如此龐大的數(shù)據(jù)體量也容易造成數(shù)據(jù)信息不準(zhǔn)確、不完整、不一致,增加了對(duì)數(shù)據(jù)儲(chǔ)存和處理的難度。這樣,從數(shù)據(jù)中獲取準(zhǔn)確可靠的信息變得更加復(fù)雜。

第二,科層化管理與數(shù)據(jù)安全扁平化需求之間的張力。治理目標(biāo)存在著相對(duì)性與統(tǒng)籌力度之間的張力。高度完整、垂直隸屬的上下統(tǒng)籌的數(shù)據(jù)安全管理體系需要依托科層制縱向的等級(jí)權(quán)力結(jié)構(gòu)和“標(biāo)準(zhǔn)化的非人格化的運(yùn)作程序和理念”[22]。為了實(shí)現(xiàn)數(shù)據(jù)安全全過(guò)程的治理,我們需要通過(guò)科層制等級(jí)分明的權(quán)威結(jié)構(gòu)來(lái)提供指令和責(zé)任分配,確保治理任務(wù)的標(biāo)準(zhǔn)化執(zhí)行。然而,科層制的等級(jí)秩序會(huì)降低信息傳遞的時(shí)效,這又會(huì)產(chǎn)生對(duì)風(fēng)險(xiǎn)反應(yīng)遲緩的問(wèn)題。數(shù)據(jù)安全治理過(guò)程的多階段以及風(fēng)險(xiǎn)爆發(fā)的不確定性需要對(duì)“事前”“事中”“事后”多個(gè)階段實(shí)時(shí)預(yù)警、動(dòng)態(tài)監(jiān)管和追責(zé)。扁平化的組織結(jié)構(gòu)可以加快信息流動(dòng)速度,從而及時(shí)響應(yīng)和應(yīng)對(duì)策劃決斷,提高數(shù)據(jù)安全的應(yīng)急處置能力。因此,“相對(duì)安全”理念強(qiáng)調(diào)數(shù)據(jù)安全性與可用性的兼顧。為了實(shí)現(xiàn)這一目標(biāo),保持?jǐn)?shù)據(jù)自由流動(dòng)是必要的,強(qiáng)調(diào)靈活性追求的扁平化組織則有助于打破現(xiàn)有的部門(mén)界限,推動(dòng)數(shù)據(jù)開(kāi)放共享并創(chuàng)造更多的價(jià)值。

治理需求面臨穩(wěn)定性和靈活性的張力。政務(wù)信息系統(tǒng)存儲(chǔ)的批量數(shù)據(jù)隨著數(shù)據(jù)傳播和數(shù)據(jù)流動(dòng)鏈條的增加,使單一風(fēng)險(xiǎn)點(diǎn)的爆發(fā)“牽一發(fā)而動(dòng)全身”,具有不確定特征。科層組織根據(jù)規(guī)則和標(biāo)準(zhǔn)化流程能夠消除外部環(huán)境的不確定性,為數(shù)據(jù)安全治理提供穩(wěn)定的組織結(jié)構(gòu)。但太多太繁的規(guī)章制度卻使得官僚組織中工作人員失去了解決問(wèn)題的主動(dòng)性與靈活性[23],致使組織陷入僵化,缺乏彈性應(yīng)變能力。黑客攻擊、惡意軟件等風(fēng)險(xiǎn)形式的不斷變化,需要靈活性和敏捷性的扁平化組織結(jié)構(gòu),以便能夠根據(jù)外部環(huán)境的變化及時(shí)調(diào)整治理策略。

3.技術(shù)工具的自身悖論

第一,技術(shù)植入過(guò)程中的技術(shù)神話與技術(shù)應(yīng)用推廣中“卡脖子”問(wèn)題的張力。技術(shù)神話的迷信不得不面對(duì)數(shù)據(jù)安全治理模式不斷演進(jìn)的挑戰(zhàn)。技術(shù)是不斷升級(jí)的,基于技術(shù)的數(shù)據(jù)治理模式也必須根據(jù)時(shí)代特征來(lái)調(diào)整,不能僵化技術(shù)認(rèn)知。在工業(yè)化的市場(chǎng)和資本邏輯支配下,管理主義將技術(shù)理性的作用和地位拔高到了技術(shù)神話的境界[24]。數(shù)據(jù)安全治理中的流通、利用涉及工業(yè)和市場(chǎng)領(lǐng)域,也會(huì)受到技術(shù)神話的影響,認(rèn)為技術(shù)無(wú)所不能。然而,傳統(tǒng)的數(shù)據(jù)安全治理模式強(qiáng)調(diào)靜態(tài)安全,技術(shù)工具是基于已知、確定的攻擊模式和威脅情報(bào)進(jìn)行預(yù)防和監(jiān)測(cè),但隨著技術(shù)和黑客手段的不斷升級(jí),“人工智能背景下政府?dāng)?shù)據(jù)安全風(fēng)險(xiǎn)更加多發(fā)頻發(fā)、更加隱蔽,傳統(tǒng)的數(shù)據(jù)安全風(fēng)險(xiǎn)監(jiān)控技術(shù)已經(jīng)難以滿(mǎn)足政府?dāng)?shù)據(jù)安全治理的需要”[14],這就要求數(shù)據(jù)安全治理模式必須因時(shí)而變。已有研究也驗(yàn)證,倘若還是基于傳統(tǒng)API技術(shù)構(gòu)建,作為數(shù)據(jù)開(kāi)放新形式的政府?dāng)?shù)據(jù)授權(quán)運(yùn)營(yíng)模式就會(huì)暴露出很大的局限性[17]。此外,對(duì)于高度不確定性的技術(shù),還會(huì)引發(fā)新的數(shù)據(jù)安全風(fēng)險(xiǎn)。例如,少數(shù)巨型平臺(tái)企業(yè)在對(duì)各地政府信息系統(tǒng)研發(fā)中掌握了海量公共數(shù)據(jù),因而也是政府?dāng)?shù)據(jù)安全治理面臨的安全隱患。

技術(shù)植入的形式主義不但難以為政府治理提速增效,反而可能以“偽治理”的形式削弱政府治理。在壓力型體制下“唯上主義”盛行,各級(jí)政府為了應(yīng)付上級(jí)任務(wù)或者追求政績(jī)等,引入了一些看似高大上但實(shí)際價(jià)值有限的技術(shù)。然而,這些“形式化”技術(shù)一旦嵌入政治體制,在制度的程序、標(biāo)準(zhǔn)化的強(qiáng)制管理下,反而會(huì)影響治理效果,形成了脫實(shí)務(wù)虛的“偽治理”。同時(shí),根據(jù)埃呂爾的技術(shù)自主性理論[25],技術(shù)具有反抗限制且自我推進(jìn)的特征,它會(huì)不斷自我發(fā)展與擴(kuò)張,產(chǎn)生與監(jiān)管措施相對(duì)抗的趨向。

第二,技術(shù)專(zhuān)業(yè)主義與技術(shù)應(yīng)用過(guò)程中民眾主義之間的張力。技術(shù)專(zhuān)業(yè)主義強(qiáng)調(diào)利用專(zhuān)業(yè)科學(xué)的理論知識(shí)和嚴(yán)密的、工具性的、標(biāo)準(zhǔn)化的控制方式應(yīng)對(duì)數(shù)據(jù)安全風(fēng)險(xiǎn)。民眾主義則強(qiáng)調(diào)數(shù)據(jù)安全治理過(guò)程中維護(hù)民眾利益和體現(xiàn)實(shí)質(zhì)參與,追求公正與平等價(jià)值的實(shí)現(xiàn)。技術(shù)專(zhuān)業(yè)主義產(chǎn)生了算法黑箱,在保護(hù)數(shù)據(jù)安全的同時(shí)也限制了公眾對(duì)個(gè)人數(shù)據(jù)權(quán)的掌控。算法設(shè)計(jì)通常需要高度專(zhuān)業(yè)的知識(shí)和復(fù)雜模型,非專(zhuān)業(yè)人士和普通公眾難以理解算法內(nèi)部的運(yùn)作過(guò)程,于是形成了算法黑箱。由于黑箱的不透明性,盡管降低了潛在攻擊者對(duì)算法的了解和逆向工程的可能性,保護(hù)了數(shù)據(jù)安全和隱私,然而這種保護(hù)也限制了公眾對(duì)于算法決策的可見(jiàn)性和參與性。這使得公民無(wú)法擁有個(gè)人數(shù)據(jù)的控制權(quán),也無(wú)法評(píng)估算法對(duì)公眾權(quán)益的影響。

技術(shù)鴻溝對(duì)公共利益的遮蔽。專(zhuān)業(yè)主義的技術(shù)控制方式強(qiáng)調(diào)技術(shù)專(zhuān)家的專(zhuān)業(yè)性和權(quán)威性,這使得缺乏技術(shù)知識(shí)和資源的人會(huì)被邊緣化,從而產(chǎn)生了信息和資源不平等分配,即技術(shù)鴻溝。在數(shù)據(jù)安全治理過(guò)程中,這種技術(shù)鴻溝導(dǎo)致治理措施對(duì)一些群體產(chǎn)生了不公正的影響,阻礙了公共價(jià)值的實(shí)現(xiàn)。我們使用技術(shù)工具的目的是更好地維護(hù)新時(shí)代國(guó)家安全觀下的公共利益和人民安全,然而技術(shù)專(zhuān)業(yè)主義往往給個(gè)體合理正當(dāng)權(quán)益帶來(lái)遮蔽,一些合規(guī)技術(shù)方案只是給數(shù)據(jù)處理活動(dòng)者提供“安全”背書(shū)。諸如出于監(jiān)管目的的部門(mén)在收集公民數(shù)據(jù)的過(guò)程中,對(duì)個(gè)人信息的過(guò)度采集和超范圍處理,分析自然人的行為習(xí)慣并貼上數(shù)據(jù)標(biāo)簽,因而侵犯了公眾的合法權(quán)益。技術(shù)專(zhuān)業(yè)主義導(dǎo)致掌握數(shù)據(jù)的技術(shù)專(zhuān)業(yè)人員的權(quán)力趨向壟斷化,使技術(shù)開(kāi)發(fā)的專(zhuān)業(yè)主義傾向與技術(shù)應(yīng)用的個(gè)人權(quán)益維護(hù)之間出現(xiàn)張力。

四、數(shù)據(jù)安全治理的困境突圍,助推國(guó)家安全治理體系和治理能力現(xiàn)代化

只有在張力中尋求平衡,在數(shù)據(jù)開(kāi)放中開(kāi)發(fā)價(jià)值,在動(dòng)態(tài)中以發(fā)展的眼光審視數(shù)據(jù)安全治理在主權(quán)、治權(quán)和技術(shù)適配方面的困境,才能有效順應(yīng)數(shù)據(jù)安全治理的時(shí)代需求。

1.在維護(hù)數(shù)據(jù)主權(quán)完整上,增強(qiáng)我國(guó)數(shù)據(jù)安全的秩序保障能力

營(yíng)造規(guī)范的數(shù)據(jù)秩序環(huán)境。一方面,積極發(fā)展本國(guó)信息產(chǎn)業(yè),加大國(guó)家對(duì)數(shù)據(jù)安全治理體系和治理能力建設(shè)的投入,在擴(kuò)大對(duì)信息占有量的同時(shí),提升篩選高質(zhì)量信息的能力,增強(qiáng)國(guó)家數(shù)據(jù)安全的防范意識(shí)和應(yīng)對(duì)舉措,加大推進(jìn)數(shù)據(jù)立法的落地,避免數(shù)據(jù)跨境流動(dòng)帶來(lái)的消極影響。另一方面,正視全球數(shù)據(jù)開(kāi)放的挑戰(zhàn),同時(shí)抓住數(shù)據(jù)開(kāi)放帶來(lái)的機(jī)遇,積極參與國(guó)際數(shù)據(jù)安全治理,拓展國(guó)際合作,為制定國(guó)際統(tǒng)一的數(shù)據(jù)協(xié)議建言獻(xiàn)策,為推進(jìn)全球數(shù)據(jù)安全治理貢獻(xiàn)中國(guó)智慧和中國(guó)方案。

2.發(fā)揮治權(quán)的內(nèi)生動(dòng)力,持續(xù)推進(jìn)國(guó)家安全治理體系和治理能力現(xiàn)代化的進(jìn)程

隨著數(shù)據(jù)流動(dòng)速度和規(guī)模范圍遞增,越來(lái)越需要構(gòu)建高效靈活的數(shù)據(jù)安全治理體系和治理能力,它涉及數(shù)據(jù)質(zhì)量、治理架構(gòu)、資源投入等三方面。首先,數(shù)據(jù)質(zhì)量是治理之源,通過(guò)構(gòu)建數(shù)據(jù)標(biāo)準(zhǔn)和強(qiáng)化數(shù)據(jù)質(zhì)量控制的措施確保數(shù)據(jù)質(zhì)量。數(shù)據(jù)標(biāo)準(zhǔn)要兼具規(guī)范性和操作性,為各地?cái)?shù)據(jù)質(zhì)量提升提供有效指引。數(shù)據(jù)質(zhì)量控制既要把握高價(jià)值數(shù)據(jù)集的質(zhì)量,也要建立數(shù)據(jù)實(shí)時(shí)更新以及錯(cuò)誤校核機(jī)制。其次,有效的數(shù)據(jù)安全治理體系和治理能力現(xiàn)代化要有健全的治理架構(gòu)作為保障,形成結(jié)構(gòu)簡(jiǎn)約、職能明確、上下聯(lián)動(dòng)、協(xié)同高效的數(shù)據(jù)安全管理體制。例如,構(gòu)建領(lǐng)導(dǎo)小組、數(shù)據(jù)官制度等,確保數(shù)據(jù)安全治理的協(xié)調(diào)與推動(dòng)能力。胡峰也提出通過(guò)構(gòu)建耦合聯(lián)動(dòng)的數(shù)據(jù)安全治理共同體、制定全流程無(wú)縫連接的數(shù)據(jù)安全治理戰(zhàn)略目標(biāo)、運(yùn)用多元快速響應(yīng)的數(shù)據(jù)安全治理術(shù)[26],協(xié)同推進(jìn)數(shù)據(jù)安全治理。最后,加大對(duì)數(shù)據(jù)安全治理的資源投入,以便查漏補(bǔ)缺,更好應(yīng)對(duì)數(shù)據(jù)安全治理中遭遇的諸多難題。正是依托標(biāo)準(zhǔn)化質(zhì)量的數(shù)據(jù)資源、多元主體協(xié)作互通、健全的內(nèi)部組織結(jié)構(gòu)以及資源動(dòng)態(tài)組合,實(shí)現(xiàn)了治理主體、治理客體、治理目標(biāo)、治理機(jī)制、治理方式構(gòu)成的有機(jī)結(jié)合,高效推動(dòng)數(shù)據(jù)安全從政策文本轉(zhuǎn)化為治理行動(dòng),更好推動(dòng)國(guó)家安全治理體系和治理能力現(xiàn)代化的實(shí)現(xiàn)。

3.以靈活的技術(shù)適配方式處理好技術(shù)與制度、技術(shù)與人之間的關(guān)系,提升數(shù)據(jù)安全治理體系和治理能力現(xiàn)代化的效率

技術(shù)治理數(shù)據(jù)安全過(guò)程中遭遇的種種困境本質(zhì)上是對(duì)理順技術(shù)與制度、技術(shù)與人之間關(guān)系的思考。在技術(shù)與制度的關(guān)系上,數(shù)據(jù)技術(shù)工具能夠精準(zhǔn)回應(yīng)治理需求,一方面要提升數(shù)據(jù)安全的技術(shù)水平,彌補(bǔ)技術(shù)硬件的不足,“制度能否包容和對(duì)接數(shù)字技術(shù)的應(yīng)用需求”[16]是防范重大數(shù)據(jù)安全問(wèn)題的前提和關(guān)鍵;另一方面,要明確技術(shù)的目的是推進(jìn)數(shù)據(jù)安全治理體系和能力的現(xiàn)代化,而非強(qiáng)化原有不合理和落后的制度體系和管理機(jī)制。因此,要在開(kāi)發(fā)與制度匹配的技術(shù)、驅(qū)動(dòng)治理轉(zhuǎn)型和變革、保障數(shù)據(jù)安全的同時(shí),實(shí)現(xiàn)數(shù)據(jù)價(jià)值增值和功能拓展。在技術(shù)與人的關(guān)系上,要重新審視技術(shù)的角色和定位,保證技術(shù)的適配向弱勢(shì)群體傾斜。