邵婧婷,江 鴻

(中國社會科學院 工業(yè)經(jīng)濟研究所,北京 100006)

一、問題的提出

按照我國《國家中長期科學和技術(shù)發(fā)展規(guī)劃綱要(2006—2020 年)》的界定,國家重大科技項目是指為了實現(xiàn)國家目標,通過核心技術(shù)突破和資源集成,在一定時限內(nèi)完成的重大戰(zhàn)略產(chǎn)品、關(guān)鍵共性技術(shù)和重大工程。重大科技項目是我國實施創(chuàng)新驅(qū)動戰(zhàn)略的引領(lǐng)性工程,對于我國掌握自主核心技術(shù)、加速產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)型升級發(fā)揮了舉足輕重的作用。在重大科技項目引領(lǐng)下,載人航天、5G通信、通用芯片等領(lǐng)域關(guān)鍵核心技術(shù)不斷突破,量子計算、可控核聚變等科學前沿斬獲重大成果,500米口徑球面射電望遠鏡(FAST)等一批重大科技基礎(chǔ)設(shè)施相繼建成運行。在一系列亮眼成績的背后,我國重大科技項目在組織實施效率方面仍有不小的優(yōu)化空間。2019年在科技部組織的國家重點研發(fā)計劃項目綜合績效評價中,項目整體的評審通過率為38.6%。2021年科技部重大專項司組織召開重大科技項目技術(shù)總師座談會,其中,以優(yōu)化重大科技項目管理機制提升重大科技項目組織實施效率便是討論的重點議題之一。對此,本文聚焦于重大科技項目組織管理的理論機制,并在此基礎(chǔ)上為進一步優(yōu)化重大科技項目組織實施效率提供更加精準的建議。

目前,對于如何優(yōu)化重大科技項目組織實施效率,學者們提出了三類解決思路:一是立足于項目管理本身,強調(diào)從過程、標準、組織、機制等不同角度對于重大科技項目的項目管理工作進行優(yōu)化[1];二是從項目集管理視角出發(fā),主張將重大科技項目視為一個多項目集合,厘清項目之間的相互依賴關(guān)系,處理好項目之間的接口關(guān)系和界面管理,實現(xiàn)重大科技項目的總體統(tǒng)籌和總體效果的最優(yōu)[2];三是從體系管理視角出發(fā),將重大科技項目的管理視為包括組織管理、項目管理、系統(tǒng)工程管理等多個層次的框架體系,以系統(tǒng)管理思想設(shè)計重大科技項目管理的運行機制[3]。這三種優(yōu)化路徑從范圍上來說是不斷拓展的,從深度上來說是層層遞進的,這為重大科技項目組織實施效率優(yōu)化提供了理論基礎(chǔ)。

但是,目前對于重大科技項目管理模式的研究大多聚焦于底層的項目管理層面,還有一些著眼于頂層系統(tǒng)論層面,而對位于中層的溝通重大科技項目頂層管理思想與底層管理實踐的項目治理關(guān)注較少,這造成了頂層管理思想與底層管理實踐的割裂。少數(shù)研究即便對于中層的項目治理有所探討,但尚未在理論層面開展分析,而中觀項目治理層次的理論缺失又會帶來對于實踐指導的不足,影響重大科技項目整體的組織實施效率。因此,本文在提出“宏觀—中觀—微觀”三層次重大科技項目組織管理機制分析框架基礎(chǔ)上,重點對中觀層次的項目治理進行分析,探索性地從治理原則、組織結(jié)構(gòu)、運行方式等維度分析重大科技項目治理模式,為優(yōu)化以重大科技項目為代表的產(chǎn)業(yè)政策組織實施效率展開學術(shù)研究。

二、重大科技項目組織實施的三層次機制

我國的重大科技項目經(jīng)過七十余年的實踐與探索,逐漸形成了一套適合自身發(fā)展的組織管理模式,主要體現(xiàn)為思想層面上受錢學森系統(tǒng)論管理思想的指導,實踐層面上應(yīng)用項目管理方法技術(shù)。隨著重大科技項目數(shù)量的增加,所涉及領(lǐng)域和組織層次的增多,我國重大科技項目組織管理體系也在不斷完善。對此,我們提出一個覆蓋“宏觀(系統(tǒng)論)—中觀(項目治理)—微觀(項目管理)”的三層次結(jié)構(gòu)的分析框架,以便更加完整地理解日趨復雜的重大科技項目組織管理體系。

(一)以系統(tǒng)論為基礎(chǔ)的宏觀機制

系統(tǒng)論是我國著名科學家錢學森在領(lǐng)導我國“兩彈一星”事業(yè)時開創(chuàng)、用以解決具體復雜系統(tǒng)管理問題的一套系統(tǒng)科學及系統(tǒng)工程方法,是我國自主構(gòu)建的在哲學層面上對于復雜系統(tǒng)管理問題的一套完整且邏輯自洽的研究范式,對于指導我國一系列重大科技項目的組織實施產(chǎn)生了深遠的影響。

首先,從存在論視角出發(fā),系統(tǒng)論將重大科技項目視為一個由相互作用和相互依賴的若干組成部分結(jié)合成的具有特定功能的有機整體,即“系統(tǒng)”,系統(tǒng)的基本屬性是其完整而不可分割性[4]。因此,在解決系統(tǒng)問題時,不可簡單用還原論的方法進行處理,即將問題層層分解至不可分的最小單元,再對各個單元進行獨立研究,最后再匯總疊加的方法。因為這樣勢必會破壞各部分之間的復雜關(guān)聯(lián),進而破壞系統(tǒng)的整體性機理,造成即使每個單元都研究清楚了,也解決不了整體性問題的情況[5]。反之,系統(tǒng)論主張用還原論與整體論相結(jié)合的方法處理復雜系統(tǒng)管理問題,既包括自上而下的分解,也包括自下而上的集成,在分解的時候始終考慮集成,同時在整個過程中還要關(guān)注系統(tǒng)與環(huán)境的互動、演化、協(xié)同與發(fā)展的一般規(guī)律,最終實現(xiàn)1+1>2的整體涌現(xiàn)。

其次,從認識論視角出發(fā),系統(tǒng)論的建立是一次堪比相對論和量子力學的科學革命,即與相對論是宇觀層次上的科學革命、量子力學是微觀層次上的科學革命相對應(yīng),系統(tǒng)論是宏觀層次(即地球尺度)上的科學革命。進一步地,在以宏觀層次和地球尺度研究問題時,根據(jù)研究對象所屬領(lǐng)域縱向?qū)傩缘牟煌⑵鋭澐值阶匀豢茖W、社會科學等獨立的科學門類中。然而,系統(tǒng)論則不論所研究具體領(lǐng)域和具體問題的特質(zhì)性,統(tǒng)統(tǒng)將它們都當作抽象的“系統(tǒng)”來看待和研究,抓取系統(tǒng)共同的本質(zhì)屬性和運行規(guī)律,因此系統(tǒng)論具有橫斷科學屬性,適合解決跨學科、跨領(lǐng)域集成的問題[4]。

最后,從方法論視角出發(fā),系統(tǒng)論主張對于重大科技項目這一類復雜巨系統(tǒng)的管理適宜采用定性與定量方法相結(jié)合、一“硬”一“軟”兩線結(jié)合的綜合集成方法。其中,定性方法是指社會科學研究范疇中的思辨方法和定性描述;定量方法是指自然科學研究范疇中的以數(shù)量為基礎(chǔ)的精密科學方法?！坝病钡姆矫嬷饕w現(xiàn)為重大科技項目的技術(shù)線,包括研究、規(guī)劃、設(shè)計、試制、生產(chǎn)和試驗的一體化;“軟”的方面主要體現(xiàn)為重大科技項目的管理線,包括決策、組織、指揮、協(xié)調(diào)、集成的一體化[5]。

在系統(tǒng)論范式指導下,我國重大科技項目在實踐中主要采取的是通過設(shè)立總體設(shè)計部和兩條指揮線的組織結(jié)構(gòu)對系統(tǒng)工程統(tǒng)籌管理。其中,總體設(shè)計部是以一種組織、一個集體的形式來代替單個指揮者,是負責型號技術(shù)工作的參謀、顧問、執(zhí)行和服務(wù)的抓總實體部門?？傮w設(shè)計部的職責要以實現(xiàn)整體優(yōu)化為目標協(xié)調(diào)總體與分系統(tǒng)、分系統(tǒng)與分系統(tǒng)之間的關(guān)系,從接受客戶需求到論證和確定技術(shù)指標,再到分解和落實技術(shù)指標,此外,還要負責整個研制過程中技術(shù)、進度協(xié)調(diào),以及總裝、試驗和試制。兩條指揮線是指行政指揮線和技術(shù)指揮線,分別從管理和技術(shù)兩個方面進行抓總、協(xié)調(diào)和決策。行政總指揮是型號的第一責任人,負責管理本型號的人、財、物等,對質(zhì)量、進度、成本等實行有效管控;技術(shù)總指揮是型號技術(shù)的總負責人,對行政總指揮負責[6]。

錢學森系統(tǒng)論思想和管理體系在“兩彈一星”和后續(xù)一系列以航天工程項目為代表的重大科技項目中取得了令人矚目的成效,并逐漸推廣到其他行業(yè)的國家重大科技項目中。然而,隨著重大科技項目所涉及的領(lǐng)域越來越多,實踐中發(fā)現(xiàn)了如下問題:系統(tǒng)論思想和管理體系最初的提出是在“兩彈一星”這種事關(guān)國家生死存亡的重大項目中,這種項目作為“使命驅(qū)動型”任務(wù)先天就背負著國家和政治高層的殷切期望,充分體現(xiàn)了“集中力量辦大事”體制的深刻內(nèi)涵,國家動用行政力量集中調(diào)度資源和人力,以超強力量投入進行集中持續(xù)性攻關(guān),以期取得快速突破。對于這種項目而言,具有一個能夠拍板和敢于拍板的,專門領(lǐng)導重大任務(wù)的特殊機構(gòu)(如領(lǐng)導“兩彈一星一艇”的中央專委),以及這一機構(gòu)進行決策的科學有效性便成為任務(wù)得以順利完成的充分條件[7]。然而現(xiàn)在大部分重大科技項目很難復現(xiàn)當年“兩彈一星”項目的體制環(huán)境,大多是在政府集中統(tǒng)籌與市場競爭的不同耦合關(guān)系中摸索適合自身的具有制度合法性和經(jīng)濟合理性的組織模式,這種類型的重大科技項目被稱為“市場應(yīng)用型”任務(wù),即使諸如高鐵、商用大飛機等重大基礎(chǔ)裝備所面臨的市場競爭主體數(shù)量相對有限,被稱為“市場收斂型”的項目也很難達到可以基本忽略成本約束,得到舉國關(guān)注的程度,更遑論諸如集成電路、移動通信技術(shù)等涉及大規(guī)模市場主體參與、產(chǎn)業(yè)鏈極長、政府力量也很難發(fā)揮決定性作用的“市場分散型”項目了[8]。賀俊、呂鐵等研究人員在對中國高鐵技術(shù)趕超過程進行了多年的持續(xù)跟蹤研究后,認為中國高鐵產(chǎn)業(yè)的技術(shù)趕超絕不是泛化的“集中力量辦大事”這種具有特定邊界條件的發(fā)展模式,盡管鐵道部或鐵總作為最終用戶和系統(tǒng)集成者扮演了類似“行政總指揮”,鐵科院事實上行使了“技術(shù)總指揮”的職責,但總體上的組織模式并沒有顯現(xiàn)出類似航天項目那種系統(tǒng)分級清晰、邊界定義明確、職責任務(wù)具體、過程節(jié)點可見、接口界定準確的“系統(tǒng)”特征,更多的是依賴于政府引導產(chǎn)業(yè)創(chuàng)新發(fā)展與政府制定有效政策并高效實施的能力,以及政府作為系統(tǒng)參與者的一員(當然是主要參與者)引導系統(tǒng)各主體構(gòu)建良好運行生態(tài)的努力[9]。在移動通信這種市場競爭更加充分的新興技術(shù)領(lǐng)域,系統(tǒng)邊界更加模糊,以政府為主導發(fā)揮系統(tǒng)集成作用的特征更加弱化,政府更多的是通過產(chǎn)業(yè)政策推動產(chǎn)業(yè)競爭戰(zhàn)略的有效塑造和全局協(xié)調(diào)實現(xiàn)產(chǎn)業(yè)趕超[10]。因此,系統(tǒng)論思想指導下原來較為封閉的重大科技項目組織管理體系在當前體制環(huán)境下存在一定的應(yīng)用局限性,急需一種能夠上承系統(tǒng)論管理思想和指導原則,下啟更加多元化項目情境的組織、協(xié)調(diào)、管理的體制機制和運行模式,也就是本文后面將要展開討論的項目治理。

(二)以項目管理為基礎(chǔ)的微觀機制

與系統(tǒng)論從宏觀層面對于重大科技項目管理提供思想依據(jù)和指導原則相對應(yīng),項目管理則是從微觀層面為重大科技項目管理提供具體的方法、技術(shù)和工具。

現(xiàn)代項目管理的流行始于其在二戰(zhàn)期間美國“曼哈頓計劃”中應(yīng)用的巨大成功,隨后在“阿波羅計劃”中被進一步完善,并逐漸發(fā)散至國防、航天、建筑等國家級科技領(lǐng)域重大項目中。項目管理的廣泛應(yīng)用促成了專業(yè)的行業(yè)組織的出現(xiàn),如美國項目管理學會、國際項目管理協(xié)會等,并形成了一系列專門的項目管理知識體系、指南、手冊、資質(zhì)認證等行業(yè)標準,進而產(chǎn)生了若干項目管理相關(guān)的方法、技術(shù)和工具,如工作分解結(jié)構(gòu)、計劃評審技術(shù)、責任分配矩陣等。這些方法、技術(shù)和工具又反過來進一步強化了項目管理在重大科技項目中的應(yīng)用。自20世紀50年代起,項目管理就成為美國重大科技項目的經(jīng)典組織管理方法。我國也在20世紀90年代成立了項目管理專業(yè)委員會,推動項目管理的專業(yè)化發(fā)展,項目管理在我國重大科技項目中逐漸成為普遍應(yīng)用的方法論體系。

然而,需要指出的是,項目管理是一個極為注重實踐的管理學方法論體系,與其他管理學分支領(lǐng)域建立在扎實的理論基礎(chǔ)上有所不同,項目管理從誕生之日起便有著極強的實用主義傾向,關(guān)注于解決問題的有效性,而不在意底層理論的合法性,這造成了項目管理學術(shù)研究長久以來并沒有被主流管理學理論體系所接納,體現(xiàn)為項目管理領(lǐng)域的學術(shù)成果往往只能在一般管理理論期刊的“特刊”上發(fā)表,或者除了本領(lǐng)域?qū)W者外,很少有一般管理理論學者對于項目管理相關(guān)問題進行研究[11]。這個問題在項目管理學術(shù)領(lǐng)域已經(jīng)開始進行了反思,學者們嘗試對項目管理進行學理化闡述和理論梳理,產(chǎn)生了諸如對于項目管理本質(zhì)的思考,認為項目管理雖然是一種任務(wù)模式,但就其本質(zhì)而言是一種為了完成某種一次性任務(wù)而構(gòu)建的臨時性組織,這是從組織理論的視角出發(fā)為項目管理尋找理論支點[12]。這些反思對于將項目管理與一般管理領(lǐng)域相聯(lián)接,提升項目管理理論的相關(guān)性和適用性起到了重要的作用。

(三)以項目治理為基礎(chǔ)的中觀機制

為彌補項目管理學理性的不足,學界逐漸將研究重點從項目管理在實際操作層面的應(yīng)用轉(zhuǎn)移到項目管理的深層次理論基礎(chǔ),由此衍生出多個理論學派,其中比較成功的一個學派就是項目管理治理學派。相對于宏觀層次的系統(tǒng)論和微觀層次的項目管理,項目治理關(guān)注的是一個中觀層次的管理問題。從與系統(tǒng)論之間的聯(lián)系來看,系統(tǒng)論中的多層次解析法適用于項目治理的層級設(shè)置,系統(tǒng)工程的分解與集成過程可以借鑒到項目治理的運行機制中[13]。從與項目管理之間的聯(lián)系來看,項目治理是對于項目管理的管理,為項目管理的運行提供一個涵蓋理念、組織、制度、機制等維度的運行框架[14]。

Ahola等(2014)搜集了項目治理領(lǐng)域1501篇學術(shù)論文并對其研究所基于的理論依據(jù)進行了系統(tǒng)性的梳理分析,發(fā)現(xiàn)項目治理這一概念涉及最多的六大理論基礎(chǔ)分別為治理精神、資源基礎(chǔ)理論、信任理論、網(wǎng)絡(luò)組織、利益相關(guān)者理論和代理——管家理論[15]。

治理精神反映了治理者對于治理的看法,即治理者不同的精神理性或心態(tài)。英文的治理精神(Governmentality)一詞是治理(Governance)和精神(Mentality)這兩個詞的結(jié)合體。Dean(2010)區(qū)分了三種不同的治理精神:集中主義(Authoritarian)、自由主義(Liberal)和新自由主義(Neo-liberal)。集中主義意味著通過集中決策,為具有顯著權(quán)力距離的組織提供明確的方向。集中主義的治理精神“尋求通過順從而不是自由來運作,或者努力消除對權(quán)威的任何反對”。自由主義認可一個社會或組織中治理原則的異質(zhì)性和不相容性,主張通過基于經(jīng)濟原則和一般市場思維的決策來解決組織運行中的問題。新自由主義主張以人們之間的集體利益和共同信條,引導人們做出自愿服從整體運行框架的決策,但并不一定具體的決定人們的每一個行為。新自由主義代表的是一種社會理性,即個人不是由其監(jiān)督者(如政府)直接“命令”的,而是通過他們所生活的社會內(nèi)部的微妙力量“引導”其規(guī)范自己的行為,以獲得所處治理體系的利益[16]。

如果說治理精神反映的是治理內(nèi)化的表征,基于代理理論和管家理論對于人性不同假設(shè)而導致的不同治理結(jié)構(gòu)和治理機制則是治理外化的表現(xiàn)形式。代理理論植根于經(jīng)濟學中的功利主義,建立在“理性人”假設(shè)基礎(chǔ)之上,揭示了組織治理中所有者和經(jīng)理人之間的信息不對稱,以及所有權(quán)和管理權(quán)相分離所帶來的問題。管家理論則從心理學和社會學出發(fā),建立在“社會人”假設(shè)基礎(chǔ)之上,認為代理人并不必然地采取機會主義行為,其對自身尊嚴、信仰以及內(nèi)在工作滿足的追求會促使他們努力經(jīng)營公司,成為公司資產(chǎn)的“管家”[17]。因此,在不同的治理精神與對人性的不同假設(shè)指導下,治理安排一定會在治理的結(jié)構(gòu)維度和行為維度上有所反映。

綜上,系統(tǒng)論解決的是宏觀層面的問題,是為重大科技項目這一類復雜系統(tǒng)管理提供一種思想范式和指導原則,項目管理回答的是微觀層面的問題,是為具體的項目提供有效的方法和工具,而與系統(tǒng)論和項目管理都能產(chǎn)生聯(lián)系的則是位于中觀層次的項目治理,它一方面為系統(tǒng)論提供可落地的運行機制,另一方面為項目管理提供理論支撐。三者共同作用構(gòu)成了重大科技項目管理的三級理論體系,也是重大科技項目組織管理的理論機制,為重大科技項目組織實施效率的優(yōu)化提供了抓手。

三、重大科技項目的最優(yōu)項目治理模式

與系統(tǒng)論和項目管理在理論界已經(jīng)達成廣泛共識,且有豐富而成熟的實踐支撐相比,項目治理的理論與實踐仍相對缺乏。構(gòu)建有效的項目治理模式,對于優(yōu)化重大科技項目組織實施效率具有重要的作用。本文將從重大科技項目組織管理體系的中觀機制出發(fā),探討項目治理的思想原則、組織模式和運行方式,即思想層面上適合重大科技項目的項目治理原則是什么,組織模式上如何設(shè)計重大科技項目的組織機構(gòu),以及運行方式上項目治理是如何進行運作的。通過項目治理模式的構(gòu)建,為改進重大科技項目治理效果、進而提升重大科技項目組織實施的整體效率提供一條可行的路徑。

(一)項目治理原則

構(gòu)建國家重大科技項目治理模式的首要任務(wù)便是在思想層面上對適合本項目的項目治理精神予以明確,這構(gòu)成了項目的治理原則。根據(jù)技術(shù)范式的不同重大科技項目分為基礎(chǔ)前沿型、使命驅(qū)動型和市場應(yīng)用型,其中市場應(yīng)用型重大項目又根據(jù)應(yīng)用場景、市場參與主體特征、政府對產(chǎn)業(yè)理解程度等不同進一步劃分為市場收斂型和市場分散型[8]。

在這樣的分類基礎(chǔ)上,基礎(chǔ)前沿型和使命驅(qū)動型重大科技項目因其具有公共屬性,天然屬于政府作用范疇,適于采取政府集中統(tǒng)籌的組織模式,代表性例子包括物理、化學、生物、超算等基礎(chǔ)性共性技術(shù),以及航空航天、深潛、探月等重大工程。這類項目適宜采用集中主義的治理原則。因為,一方面,這種治理原則有利于實施集中決策,以行政力量將優(yōu)勢資源快速有效地集成在一起,在預定時間內(nèi)成功完成既定目標;另一方面,集中主義治理原則有助于統(tǒng)一的精神理念和文化認同在系統(tǒng)內(nèi)部傳播,比如自力更生、艱苦奮斗、航天精神等,這對于此類重大專項的成功同樣發(fā)揮了不可磨滅的作用[6][7]。

市場應(yīng)用型重大科技項目中的市場收斂型適合采用政府強力介入、主導創(chuàng)新體系的組織模式,代表性例子包括高鐵、商用大飛機等重大基礎(chǔ)裝備。對于這一類重大科技項目適宜采用自由主義的治理原則,因為自由主義治理原則主張通過一般性市場思維和基本經(jīng)濟規(guī)律指導組織運行,尊重市場,政府對于重大科技項目的干預體現(xiàn)為提供引導產(chǎn)業(yè)創(chuàng)新發(fā)展的恰當激勵和制定有效的競爭戰(zhàn)略及政策,并高效實施這些戰(zhàn)略和政策[9]。

市場應(yīng)用型重大科技項目中的市場發(fā)散型適合采用由政府提供激勵,促進生態(tài)形成,協(xié)調(diào)國際產(chǎn)業(yè)鏈,充分發(fā)揮市場主導力量的組織模式,代表性例子包括集成電路、工業(yè)機器人、基礎(chǔ)軟件、移動通信技術(shù)、核心基礎(chǔ)材料、零部件及設(shè)備等。對于這一類重大科技項目適宜采用新自由主義的治理原則。新自由主義治理原則主張通過一種共同接受的社會理性以一種隱晦而微妙的力量“引導”組織行為的發(fā)展,如在新興技術(shù)產(chǎn)業(yè)領(lǐng)域,政府通過非選擇性產(chǎn)業(yè)政策(或稱“競爭戰(zhàn)略”)塑造產(chǎn)業(yè)競爭格局,協(xié)調(diào)市場主體行動,幾乎不親自下場干預市場主體的決策和運行[10]。

陳勁等(2021)根據(jù)新型舉國體制的理論邏輯、落地模式與應(yīng)用場景將重大科技項目分為面向應(yīng)急攻關(guān)的舉國動員模式、基于國家戰(zhàn)略科技力量的政產(chǎn)學研用深度融合模式以及以央企為主導的整合式創(chuàng)新模式三種類型[18]。其中,面向應(yīng)急攻關(guān)的舉國動員模式對應(yīng)于集中主義治理原則。以央企為主導的整合式創(chuàng)新模式對應(yīng)于自由主義治理原則,因為這一模式需要以央企為主導,民營企業(yè)廣泛參與,構(gòu)建一個“央企+民企”的融通創(chuàng)新共同體,形成強協(xié)同、弱耦合的創(chuàng)新生態(tài)。基于國家戰(zhàn)略科技力量的政產(chǎn)學研用深度融合模式對應(yīng)于新自由主義治理原則,因為這一類重大科技項目聚焦于原創(chuàng)性、引領(lǐng)性、基礎(chǔ)性、共性技術(shù)的科技攻關(guān),需要給予科學家和科學共同體一個更為寬松的環(huán)境。

當然,需要指出的是,重大科技項目因其系統(tǒng)復雜性不可能僅用單一的治理原則就能夠解釋系統(tǒng)內(nèi)部各層級、各主體、各專業(yè)領(lǐng)域的治理復雜性問題,但是這里僅就系統(tǒng)呈現(xiàn)的主要特征對其適宜采用的治理原則進行總體性分析,以便對重大科技項目的項目治理建立起哲學層面的認識。下表揭示了不同類型重大科技項目與不同治理原則之間的映射關(guān)系。

表 國家重大科技項目項目治理原則

(二)項目治理組織結(jié)構(gòu)

重大科技項目中的組織機構(gòu)通常包含三類,分別為決策主體、決策支持體系、決策執(zhí)行體系,其中,決策主體負責最終決定干不干以及由誰來干的問題;決策支持體系負責設(shè)計如何來干,體現(xiàn)了系統(tǒng)實踐的組織性;決策執(zhí)行體系負責具體落實的問題,力求決策執(zhí)行的高效率和低成本[4]。

在我國,重大科技項目的決策主體通常為政府部門,如科技部重大專項司,負責重大科技項目的啟動、項目組織系統(tǒng)的頂層設(shè)計、項目抓總組織(如總體設(shè)計部)的指派等職責,并與項目抓總組織共同設(shè)計重大科技項目的交付模型、治理結(jié)構(gòu)、供應(yīng)商網(wǎng)絡(luò)構(gòu)建等。研究表明,一個有先驗知識和卓越能力的決策主體在重大項目早期就能對最終交付成果有系統(tǒng)性思考,并在整體上對項目的基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)進行籌劃,這對于重大項目的成功具有舉足輕重的作用[13]。決策執(zhí)行體系位于重大科技項目治理結(jié)構(gòu)的基礎(chǔ)層級,由數(shù)量龐大的各類承包商構(gòu)成,具體包括企業(yè)、科研院所等承擔重大科技項目某一方面具體研究、制造任務(wù)的單位,他們負責完成重大科技項目各級分系統(tǒng)、子系統(tǒng)、任務(wù)包的預定交付成果。

決策支持體系,也即項目抓總組織,是重大科技項目治理的核心角色,位于治理結(jié)構(gòu)的中間位置,肩負著項目治理的實際運行,負責協(xié)調(diào)承包商之間的接口、對承包商交付物進行系統(tǒng)集成、為供應(yīng)鏈網(wǎng)絡(luò)創(chuàng)建一個隔離外部環(huán)境的屏障等。從職能視角來看,項目抓總組織承擔了整個重大科技項目供應(yīng)鏈網(wǎng)絡(luò)的協(xié)調(diào)與整合。因為通常重大科技項目的承包商只對自己的工作領(lǐng)域具有可見性,對其他承包商的風險和問題無法獲知,而項目抓總組織則對各個承包商都具備可見性,因此能確保對整個供應(yīng)鏈網(wǎng)絡(luò)的協(xié)調(diào)與整合,使得承包商能夠?qū)Ｗ⒂诟髯缘膶I(yè)領(lǐng)域,保障交付成果質(zhì)量。從角色視角來看,項目抓總組織承上啟下的組織定位使得他們通常承擔的都不是單一角色和功能,而是多重角色的混合體。比如總體設(shè)計部在重大科技項目中可能同時擔綱控制、合作與服務(wù)等方面的角色功能,既可以通過正式的治理層級和治理機制提供強有力的控制;又可以通過構(gòu)建局部或全局學習機制,為重大科技項目系統(tǒng)內(nèi)知識交換、擴散和積累提供合作的渠道和平臺;還可以擔當服務(wù)角色功能,比如在重大科技項目系統(tǒng)內(nèi)部提供可供選擇的方法、工具、技術(shù),為項目一線人員提供信息、技能培訓、資質(zhì)認證等。

(三)項目治理運行機制

上文討論了重大科技項目組織結(jié)構(gòu)的多層次性,隨之而來的問題便是多層次系統(tǒng)的治理機制問題,即治理是如何在多層級組織系統(tǒng)中開展的。多層次治理理論(Multi-level governance,MLG)提供了一種理論框架,將縱向治理、橫向治理和網(wǎng)絡(luò)治理等不同治理視角整合到同一個治理體系中[19]。MLG最初是在政治學中發(fā)展起來的,用來解釋歐盟(EU)復雜的治理機制,將歐盟內(nèi)部國家間復雜的相互依賴關(guān)系理論化,后來逐漸應(yīng)用到復雜的組織間環(huán)境的治理問題中。MLG根據(jù)治理向度將治理分為縱向治理和橫向治理,縱向治理代表的是一種垂直視角,包括項目治理結(jié)構(gòu)的層次部分,基于高度制度化的規(guī)則和規(guī)范;橫向治理代表的是一種水平視角,包括項目治理中執(zhí)行層面的任務(wù)級治理,是根據(jù)具體情況或特殊需要而特別出現(xiàn)的。橫向治理包含在縱向治理中,縱橫交錯、相互交織,構(gòu)成了一個多中心網(wǎng)絡(luò)狀治理體系。

重大科技項目的實踐證明了縱向治理與橫向治理在項目中的共存。縱向治理解決了重大科技項目中的例程性問題,如業(yè)務(wù)流程的設(shè)定、控制與反饋機制設(shè)計、人員與組織的任命、資源的分配、合同的管理、信息的上傳下達等,其實施主體是治理體系中正式的永久性機構(gòu),具有清晰的層級關(guān)系和相應(yīng)的法定職權(quán),符合代理理論,以控制作為主要的治理機制。橫向治理解決了重大科技項目中的例外性問題,如因為一項技術(shù)難題臨時抽調(diào)人員組成集中攻關(guān)小組,或召集不同項目分包商共同解決進度落后問題等,其實施主體是臨時性組織,在縱向治理框架內(nèi)依據(jù)要解決的問題產(chǎn)生資源之間的合作,合作的基礎(chǔ)是基于彼此對各自專業(yè)能力和職業(yè)操守的信任,符合管家理論,以信任作為主要的治理機制。多層治理理論解釋了重大科技項目中多重治理主體之間的接口與界面,涉及合同選擇、控制機制、互動方式等方面的問題,治理機制的厘清有助于實現(xiàn)更好的項目協(xié)調(diào)與項目治理。

四、結(jié)論與政策啟示

重大科技項目組織實施效率優(yōu)化是理論界和實踐界廣泛關(guān)注的熱點問題。本文以項目治理作為切入點探討重大科技項目組織管理體系和理論機制的構(gòu)建,原因在于縱向來看,項目治理作為一種中層理論,能夠連接頂層系統(tǒng)論思想和底層項目管理方法論;橫向來看,項目治理作為公司治理的一個分支理論,能夠自然地將重大科技項目管理帶入主流組織管理理論范疇中,從而提高重大科技項目相關(guān)管理理論的合法性。于是,一套覆蓋宏觀(系統(tǒng)論)—中觀(項目治理)—微觀(項目管理)三層次結(jié)構(gòu)的重大科技項目組織管理體系便構(gòu)建出來,對于每一層級理論內(nèi)涵的解釋構(gòu)成了重大科技項目管理的理論機制。

在上述重大科技項目組織管理體系中,項目治理是其中起到承上啟下作用的關(guān)鍵一環(huán),其有效性直接關(guān)系到重大科技項目的組織實施效率。本文深入探討了如何在重大科技項目中構(gòu)建有效的項目治理模式,切入點有三:一是分類明確了重大科技項目適宜采用的治理原則;二是分層次構(gòu)建了重大科技項目適用的組織結(jié)構(gòu)以及明確了各組織實體的角色和職能;三是分主體闡明了重大科技項目的項目治理運行方式,包括適用于垂直主體間的縱向治理與適用于水平主體間的橫向治理,以及縱向治理與橫向治理之間的界面與接口關(guān)系。至此,重大科技項目的項目治理模式便構(gòu)建完成,這為后續(xù)在國家重大科技項目實踐中導入項目治理模式,并以此優(yōu)化重大科技項目組織實施效率奠定了理論基礎(chǔ),這也是本文研究的意義所在。

此外,本文在對重大科技項目組織管理體系與項目治理模式構(gòu)建的討論過程中還認識到重大科技項目的治理模式與新型舉國體制能夠?qū)崿F(xiàn)很好的兼容。新型舉國體制的核心在于將社會主義“集中力量辦大事”的優(yōu)勢與社會主義市場經(jīng)濟體制的活力結(jié)合起來,打造有為政府與有效市場的最佳結(jié)合方式,而重大科技項目治理同樣強調(diào)尊重一般性市場規(guī)律和普遍性經(jīng)濟原則,在多重制度邏輯和制度主體之間發(fā)揮協(xié)同作用,如重大科技項目強調(diào)在決策執(zhí)行層面提高市場導向性,加快科研成果的轉(zhuǎn)換效率。

最后,在本文研究結(jié)論的基礎(chǔ)上,對后續(xù)研究的建議在于根據(jù)重大科技項目的項目治理模式理論框架,對重大科技項目的治理原則、組織結(jié)構(gòu)和運行方式進行深度調(diào)研和訪談,一是檢驗治理模式理論框架的可靠性和適用性;二是為該理論框架邊界的界定和拓展提供實證支撐,這兩點的目的都是為了夯實重大科技項目治理理論的解釋深度。在前兩點均已實現(xiàn)的前提下,將項目治理理論框架推廣到更廣泛的重大科技項目實踐情境中,提升理論的解釋廣度。唯有如此,才能真正構(gòu)建起既符合我國實際、又能被廣泛的學術(shù)共同體接受的重大科技項目組織管理理論體系。