王 毅 田平芬 安 紅

（1.貴州師范大學(xué) 教育學(xué)院，貴州貴陽 550025；2.貴州省教育治理現(xiàn)代化研究中心，貴州貴陽 550025）

一、問題提出

黨的二十大報告明確提出，“我們要辦好人民滿意的教育，加快建設(shè)高質(zhì)量教育體系”（習(xí)近平，2022）。教育高質(zhì)量發(fā)展指實現(xiàn)教育更公平、更均衡、更協(xié)調(diào)、更全面、更創(chuàng)新、更優(yōu)質(zhì)、更可持續(xù)及更安全的發(fā)展（柳海民等，2021）。近年來信息技術(shù)發(fā)展突飛猛進，以人工智能、大數(shù)據(jù)、物聯(lián)網(wǎng)、5G為代表的新型信息技術(shù)已成為推動科技革命的關(guān)鍵力量，賦能教育的變革與發(fā)展。當(dāng)前信息技術(shù)主要從學(xué)生學(xué)習(xí)、教師教學(xué)、學(xué)校管理三個方面賦能教育高質(zhì)量發(fā)展（OECD，2021），推動教育理念更新、教育模式變革、教育體系重構(gòu)，提升教育治理能力和水平（張大良，2022）。2021年7月，教育部等六部門（2021）發(fā)布的《關(guān)于推進教育新型基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)構(gòu)建高質(zhì)量教育支撐體系的指導(dǎo)意見》提出，要推動教育數(shù)字轉(zhuǎn)型、智能升級、融合創(chuàng)新，支撐教育高質(zhì)量發(fā)展。然而，政策文本的制定不代表政策價值的生成和政策目標(biāo)的達成（徐赟，2018）。目前，關(guān)于信息技術(shù)賦能教育高質(zhì)量發(fā)展的內(nèi)在機制仍處于理論探索階段，政策執(zhí)行效果仍未明晰。因此，研究信息技術(shù)賦能教育高質(zhì)量發(fā)展規(guī)劃如何有效執(zhí)行，是精準(zhǔn)把控信息技術(shù)賦能教育高質(zhì)量發(fā)展定位與方式的當(dāng)務(wù)之急，更是促進教育高質(zhì)量發(fā)展的重要契機。

信息技術(shù)賦能教育高質(zhì)量發(fā)展的定位與方式和教育政策有效執(zhí)行緊密相連。當(dāng)政策制定完成后，影響政策有效執(zhí)行的關(guān)鍵因素就是能否選擇恰當(dāng)?shù)恼吖ぞ撸▍沃究?006）。通常來說，政策工具（或治理工具）指政府可以用來實現(xiàn)某種政治目標(biāo)的手段（唐賢興，2009）。政策工具的使用情況能體現(xiàn)決策者對政策目標(biāo)群體行為準(zhǔn)則的宏觀把控。教育政策研究中政策工具理論逐漸趨于成熟，為諸多學(xué)者厘清政策文本的潛在價值提供了新的視角。然而，信息技術(shù)賦能教育高質(zhì)量發(fā)展的研究目前還處于起步階段，已有研究主要從教育信息化政策視角分析智能技術(shù)賦能教育高質(zhì)量發(fā)展的路徑（胡小勇等，2022），探討技術(shù)如何推動教育變革，促進教育實質(zhì)公平等問題（袁磊等，2021）。隨著有關(guān)教育高質(zhì)量發(fā)展的政策文件陸續(xù)頒布，有學(xué)者基于政策工具視角預(yù)判相關(guān)政策文件對職業(yè)教育高質(zhì)量發(fā)展的促進作用和潛在風(fēng)險（陸宇正，2022），也有學(xué)者完整呈現(xiàn)了教育信息化2.0政策的內(nèi)在行動機理（張雙志，2020），探查信息化促進基礎(chǔ)教育公平政策文本的合理性 （蔡旻君等，2019）。由此可見，學(xué)界關(guān)注信息技術(shù)賦能教育高質(zhì)量發(fā)展這一時代命題，聚焦信息技術(shù)如何為教育高質(zhì)量發(fā)展提供新動能。然而，當(dāng)前鮮有從政策視角分析信息技術(shù)賦能教育高質(zhì)量發(fā)展定位與方式適切性的研究，缺乏對這一主題的宏觀把握，不利于教育高質(zhì)量發(fā)展政策規(guī)劃的有效執(zhí)行?；诖耍狙芯炕谡咭嘏c政策工具，以部分省級“十四五”教育事業(yè)發(fā)展規(guī)劃政策文件為研究樣本，系統(tǒng)梳理我國信息技術(shù)賦能教育高質(zhì)量發(fā)展的定位與方式，分析其中存在的問題并據(jù)此提出優(yōu)化建議，以期為信息技術(shù)賦能教育高質(zhì)量發(fā)展相關(guān)政策有效執(zhí)行提供參考。

二、研究設(shè)計

（一）研究方法與數(shù)據(jù)來源

內(nèi)容分析法是基于定性研究的量化分析方法，主要從統(tǒng)計數(shù)據(jù)中得出定性結(jié)論（朱亮等，2013）。該方法能夠借助量化分析方法挖掘政策文本潛在的深層語義，揭示政策內(nèi)容的內(nèi)在結(jié)構(gòu)。本研究選擇29份公開發(fā)布的省級“十四五”教育事業(yè)發(fā)展規(guī)劃政策文件（見表一），借助NVivo12.0質(zhì)性分析軟件，對其中的“信息技術(shù)賦能教育高質(zhì)量發(fā)展”內(nèi)容進行分析，力圖描繪信息技術(shù)賦能教育高質(zhì)量發(fā)展的定位與方式。

表一 信息技術(shù)賦能教育高質(zhì)量發(fā)展規(guī)劃文件（部分）

（二）理論基礎(chǔ)與分析框架

政策目標(biāo)是公共政策所欲達成的狀態(tài)，任何政策目標(biāo)的實現(xiàn)都依賴于一定的政策工具（鄭石明，2009）。諸多學(xué)者依據(jù)不同標(biāo)準(zhǔn)對政策工具的分類已達64類。本研究通過深入分析各類政策工具的特征，對標(biāo)我國信息技術(shù)賦能教育高質(zhì)量發(fā)展的政策目標(biāo)，借鑒麥克唐納和埃爾莫爾（McDonnell &Elmore，1987）及施耐德和英格拉姆（Schneider &Ingram ，1990）的政策工具理論，將命令性工具、激勵性工具、能力建設(shè)工具、勸告工具和系統(tǒng)變革工具設(shè)為橫向維度（X維度），把上述政策文本中信息技術(shù)賦能教育高質(zhì)量發(fā)展規(guī)劃的關(guān)鍵要素設(shè)為縱向維度（Y維度），建立X—Y二維分析框架（見圖1）。

圖1 信息技術(shù)賦能教育高質(zhì)量發(fā)展規(guī)劃分析框架

1.X 維度：政策工具

信息技術(shù)賦能教育高質(zhì)量發(fā)展規(guī)劃主要涉及五種類型工具。1）命令性工具，即政府憑借自身權(quán)威，采取系列強制性或者命令性手段規(guī)范政策目標(biāo)群體行為，多以“應(yīng)該”“必須”“不得”等文本呈現(xiàn)；2）激勵性工具，即政府制定相應(yīng)獎勵措施或行動指南，促使政策目標(biāo)群體積極執(zhí)行政策內(nèi)容，常以“激勵”“獎勵”等字樣呈現(xiàn)；3）能力建設(shè)工具，即政府長期投入信息資源、教育培訓(xùn)、資金等，保障和推動政策目標(biāo)群體的能力建設(shè)；4）勸告工具，即政府以勸誡、鼓勵等口吻傳達觀念，引導(dǎo)政策目標(biāo)群體采用相關(guān)政策行動，不涉及獎勵和懲罰；5）系統(tǒng)變革工具，即系統(tǒng)變革整體表現(xiàn)為個體與機構(gòu)之間權(quán)力中心的變動，針對系統(tǒng)體系的組織結(jié)構(gòu)進行全面調(diào)整，優(yōu)化內(nèi)部職能以實現(xiàn)資源重組。

2.Y 維度：政策要素

政策工具能夠直觀呈現(xiàn)政府對信息技術(shù)推動教育高質(zhì)量發(fā)展的工具選擇，揭示政策執(zhí)行過程的措施和手段，卻難以體現(xiàn)信息技術(shù)賦能教育高質(zhì)量發(fā)展規(guī)劃中政策要素的深層意蘊和內(nèi)在價值。為更好地描繪政策工具在省級政策文本中的應(yīng)用情況，本研究深入分析各政策文本，將Y維度剖解成教育環(huán)境、教育資源、教學(xué)方式、教學(xué)評價、教育管理、教育治理、師生信息素養(yǎng)、網(wǎng)絡(luò)與信息安全八個指標(biāo)。具體而言，教育環(huán)境主要指運用5G、云計算、物聯(lián)網(wǎng)等新型基礎(chǔ)設(shè)施建立在線智能教室、智能實驗室、虛擬工廠等智能學(xué)習(xí)空間；教育資源包括構(gòu)建數(shù)字教育資源共建共享機制、開發(fā)數(shù)字化特色課程、完善教育云服務(wù)體系等；教學(xué)方式涉及優(yōu)化教學(xué)組織形式、探索個性化精準(zhǔn)教學(xué)、推進線上線下混合學(xué)習(xí)等；教學(xué)評價包括借助大數(shù)據(jù)、區(qū)塊鏈等現(xiàn)代信息技術(shù)實施多維度綜合性智能化評價，通過對學(xué)生非學(xué)業(yè)素質(zhì)的綜合測評，使教學(xué)評價更加多元立體；教育管理體現(xiàn)為依托大數(shù)據(jù)管理平臺，實現(xiàn)數(shù)據(jù)開放共享，構(gòu)建教育管理服務(wù)新模式；教育治理包括教育督導(dǎo)體制機制改革、教育統(tǒng)計信息管理與決策支持體系構(gòu)建等；師生信息素養(yǎng)是測評教師和學(xué)生信息技術(shù)應(yīng)用能力的重要標(biāo)準(zhǔn)；網(wǎng)絡(luò)與信息安全涉及學(xué)校網(wǎng)絡(luò)與信息安全管理、建立多層級網(wǎng)絡(luò)安全監(jiān)測體系、完善網(wǎng)絡(luò)安全預(yù)警通報機制等。

（三）數(shù)據(jù)編碼

本研究基于上述X—Y分析框架，對北京、河南、天津、江蘇、上海、安徽、河北、山東、遼寧、吉林、黑龍江、浙江、福建、海南、廣東、陜西、山西、甘肅、湖北、湖南、重慶、貴州、四川、江西、寧夏、廣西、內(nèi)蒙古、青海、云南29份?。ㄊ?、自治區(qū)）級政策文本的句子或者段落進行劃分，將其作為編碼參考點，同時根據(jù)“省、章、節(jié)、條目”的標(biāo)準(zhǔn)對各規(guī)劃進行數(shù)據(jù)編碼（見表二），并借助NVivo12.0質(zhì)性分析軟件統(tǒng)計。

表二 信息技術(shù)賦能教育高質(zhì)量發(fā)展規(guī)劃的文本數(shù)據(jù)編碼（部分）

三、研究結(jié)果與分析

（一）X維度：政策工具分析

信息技術(shù)賦能教育高質(zhì)量發(fā)展的方式表現(xiàn)為各省級政策規(guī)劃中五種政策工具的運用情況（見表三）。五種政策工具使用比例趨于失衡，其中能力建設(shè)工具使用頻次最高，占57.10%；命令性工具占31.68%，僅次于能力建設(shè)工具，使用頻次較高；隨后依次是勸告工具占6.81%、激勵性工具占4.23%；系統(tǒng)變革工具使用頻次最低，僅占0.18%。由此可見，各地政府在信息技術(shù)賦能教育高質(zhì)量發(fā)展上偏好采用能力建設(shè)工具，即提供基礎(chǔ)設(shè)施和信息化資源保障政策，指導(dǎo)目標(biāo)群體執(zhí)行相關(guān)政策行動。

表三 信息技術(shù)賦能教育高質(zhì)量發(fā)展政策工具頻次分布

1.命令性工具

命令性工具使用172次，占31.68%，僅涉及強制措施工具。從命令性工具的子類型工具使用頻次看，信息技術(shù)賦能教育高質(zhì)量發(fā)展規(guī)劃偏重于使用強制舉措促進教育環(huán)境、教育資源和教育管理等的建設(shè)；懲罰干預(yù)工具、督查監(jiān)管工具和行為準(zhǔn)則工具缺乏，從側(cè)面反映出各地政府較少從處罰條例、法律條文和行動規(guī)則等督導(dǎo)教育高質(zhì)量發(fā)展。

2.激勵性工具

激勵性工具使用適量，占4.23%。其中，政策支持工具最多，占86.96%；評聘考核工具占13.04%；行動指南工具和經(jīng)費投入工具未涉及。在信息技術(shù)賦能教育高質(zhì)量發(fā)展規(guī)劃中，激勵性工具主要指使用政策推動相應(yīng)工作有序開展；評聘考核主要是將教師信息技術(shù)能力納入教師入職、評職稱和表彰，激發(fā)教師應(yīng)用信息技術(shù)的內(nèi)在動力。

3.能力建設(shè)工具

能力建設(shè)工具使用最多，占57.10%，且四種子工具類型均有使用。其中，資源建設(shè)工具占68.06%。在信息技術(shù)賦能教育高質(zhì)量發(fā)展規(guī)劃中，資源建設(shè)工具主要涉及“互聯(lián)網(wǎng)+教育”示范點和“三個課堂”建設(shè)；教育培訓(xùn)工具主要針對教師信息素養(yǎng)的培養(yǎng)，包括信息化教育培訓(xùn)、智慧研修、網(wǎng)絡(luò)教研等；課程重組工具主要用于中小學(xué)課程體系和師范生培養(yǎng)課程體系的調(diào)整優(yōu)化；基礎(chǔ)設(shè)施工具更多用于教育環(huán)境建設(shè)，助力提升校園設(shè)施的數(shù)字化和智能化水平。

4.勸告工具

勸告工具占6.81%，僅涉及鼓勵引導(dǎo)工具，標(biāo)簽宣傳工具、觀念指引工具和象征聲明工具均未使用。可見，信息技術(shù)賦能教育高質(zhì)量發(fā)展規(guī)劃側(cè)重利用鼓勵、勸誡號召政策目標(biāo)群體參與建設(shè)工作；標(biāo)簽宣傳工具、觀念指引工具和象征聲明工具缺失，從側(cè)面體現(xiàn)出政府在觀念層面引導(dǎo)較少，政策導(dǎo)向作用弱。

5.系統(tǒng)變革工具

系統(tǒng)變革工具占0.18%，僅涉及結(jié)構(gòu)優(yōu)化工具，權(quán)力轉(zhuǎn)換工具、制度完善工具、機制健全工具未使用?？梢?，系統(tǒng)變革工具嚴(yán)重缺乏，表明政府很少從組織層面調(diào)整系統(tǒng)體系和結(jié)構(gòu)機能。

（二）Y維度：政策要素分析

信息技術(shù)賦能教育高質(zhì)量發(fā)展的定位表現(xiàn)為各省級政策規(guī)劃中八個指標(biāo)的分布（見表四）。從縱向看，各地政府較重視教育資源、教育環(huán)境等的建設(shè)和應(yīng)用，對教育治理、教學(xué)評價關(guān)注較少。教育資源占政策要素總條目的25.97%；隨后依次是教育環(huán)境（17.31%）、教育管理（14.55%）、教學(xué)方式（12.16%）、師生信息素養(yǎng)（9.02%）、網(wǎng)絡(luò)與信息安全（7.92%）、教育治理（7.18%）、教學(xué)評價（5.89%）。從橫向看，各地政府對信息技術(shù)賦能教育高質(zhì)量發(fā)展的定位略有差異，一是部分地區(qū)未完全覆蓋八個指標(biāo)，如安徽省未涉及教學(xué)評價和師生信息素養(yǎng)，河南省未提及教學(xué)方式；二是各地政策要素頻次差異大，如北京市為30，而浙江省為10，湖南省和上海市為5?？傮w而言，大部分地區(qū)關(guān)注新型基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)和數(shù)字資源開發(fā)應(yīng)用，致力打造智能化教育環(huán)境，保障優(yōu)質(zhì)教育資源開發(fā)共享。但由于各地教育發(fā)展水平存在差異，部分地區(qū)仍在探索如何利用信息技術(shù)促進教育管理方式變革，對如何運用信息技術(shù)變革教學(xué)評價關(guān)注較少。此外，諸多政策文本明確了網(wǎng)絡(luò)與信息安全對教育系統(tǒng)的保障作用，指明了師生信息素養(yǎng)提升的重大意義，但部分地區(qū)對網(wǎng)絡(luò)安全維護和信息素養(yǎng)培養(yǎng)的規(guī)劃仍缺乏重視。綜上，各省級政策文本呈現(xiàn)了教育環(huán)境推動教育資源建設(shè)共享、教學(xué)方式驅(qū)動教學(xué)評價創(chuàng)新、教育治理牽動教育管理服務(wù)升級、網(wǎng)絡(luò)信息安全維護教育環(huán)境網(wǎng)絡(luò)建設(shè)、師生信息素養(yǎng)貫穿其他要素維度的遠景規(guī)劃八個指標(biāo)，以此形成合力，推進教育高質(zhì)量發(fā)展。

表四 信息技術(shù)賦能教育高質(zhì)量發(fā)展政策要素頻次分布

（三）政策工具與政策要素交叉分析

信息技術(shù)賦能教育高質(zhì)量發(fā)展定位與方式的適配程度具體表現(xiàn)為各?。ㄊ?、自治區(qū)）政策規(guī)劃中政策工具與政策要素的交叉分析。本研究將X維度的五個政策工具類型與Y維度的八個指標(biāo)進行交叉分析發(fā)現(xiàn)（見表五），創(chuàng)設(shè)教育環(huán)境主要使用命令性工具，占46.81%，隨后依次是能力建設(shè)工具（43.62%）、激勵性工具（5.32%）、勸告工具（4.25%），未使用系統(tǒng)變革工具；構(gòu)建教育資源主要使用能力建設(shè)工具，占53.90%，隨后依次是命令性工具（27.66%）、 勸 告 工 具（13.48%）、 激 勵 性 工 具（4.96%），未使用系統(tǒng)變革工具；變革教學(xué)方式主要使用能力建設(shè)工具，占65.15%，隨后依次是命令性工具（25.75%）、勸告工具（4.55%）、激勵性工具（4.55%），未使用系統(tǒng)變革工具；改革教學(xué)評價主要使用能力建設(shè)工具，占68.75%，隨后依次是命令性工具（18.75%）、激勵性工具（6.25%）、勸告工具（6.25%），未使用系統(tǒng)變革工具；開展教育管理主要使用能力建設(shè)工具，占64.55%，其后是命令性工具（27.85%）、勸告工具（6.33%）、激勵性工具（1.27%），未使用系統(tǒng)變革工具；推動教育治理主要使用能力建設(shè)工具，占53.85%，其后是命令性工具（41.03%）、激勵性工具（2.56%）、系統(tǒng)變革工具（2.56%），未使用勸告工具；培養(yǎng)師生信息素養(yǎng)主要使用能力建設(shè)工具，占89.80%，其后是激勵性工具（6.12%）、命令性工具（4.08%），未使用勸告工具和系統(tǒng)變革工具；推進網(wǎng)絡(luò)與信息安全主要使用命令性工具，占60.47%，隨后是能力建設(shè)工具（27.91%）、勸告工具（9.30%）、激勵性工具（2.32%），未使用系統(tǒng)變革工具。

表五 信息技術(shù)賦能教育高質(zhì)量發(fā)展交叉分析頻次分布

由政策工具和政策要素交叉統(tǒng)計結(jié)果可知，八個指標(biāo)使用政策工具的數(shù)量和類型存在差異，呈現(xiàn)“大分散、小聚集”趨勢。整體來看，除系統(tǒng)變革工具外，其余四種政策工具類型使用適量，部分指標(biāo)內(nèi)容主要集中在命令性工具和能力建設(shè)工具。具體而言，第一，教育環(huán)境建設(shè)是教育高質(zhì)量發(fā)展的重要前提，因此在工具選擇上體現(xiàn)為命令性工具和能力建設(shè)工具并重，輔以適量激勵性工具和勸告工具，促使教育環(huán)境優(yōu)化升級；第二，網(wǎng)絡(luò)與信息安全涉及保障體系、責(zé)任制度、工作機制等的健全與完善，致力全面提高網(wǎng)絡(luò)安全防護和應(yīng)急處置能力，故此指標(biāo)采取命令性工具為主、能力建設(shè)工具和勸告工具為輔的組合，確保網(wǎng)絡(luò)與信息安全建設(shè)工作落到實處，達到預(yù)期效果；第三，其余指標(biāo)依賴長期性投資建設(shè)，因此政策工具使用中能力建設(shè)工具占主導(dǎo)，幫助政策目標(biāo)群體持續(xù)推進相關(guān)工作。

四、研究結(jié)論與政策建議

（一）研究結(jié)論

信息技術(shù)作為教育高質(zhì)量發(fā)展的推動力量，是加快建設(shè)教育高質(zhì)量體系的重要支撐，各?。ㄊ?、自治區(qū)） “十四五”教育事業(yè)發(fā)展規(guī)劃不僅讓各地教育高質(zhì)量發(fā)展的未來圖景更加清晰，而且非常重視信息技術(shù)賦能教育高質(zhì)量發(fā)展的推動作用。研究發(fā)現(xiàn)，各省級教育規(guī)劃均強調(diào)加強信息化、數(shù)字化、智能化建設(shè)，在教育新基建、教育資源、教育治理、師生信息素養(yǎng)、教學(xué)改革和教學(xué)評價等方面推進教育信息化支撐引領(lǐng)教育現(xiàn)代化。政策要素與政策工具的分析表明，各省級規(guī)劃中信息技術(shù)賦能教育高質(zhì)量發(fā)展定位精準(zhǔn)、執(zhí)行方式多元，運用五種政策工具類型執(zhí)行八個指標(biāo)的政策舉措，為全面推進信息技術(shù)賦能教育提質(zhì)增效引航助力。然而，各省級規(guī)劃還存在一些問題。

1.政策工具內(nèi)部組合失衡，政策執(zhí)行方式失調(diào)

政策工具分析結(jié)果表明，五種工具類型使用比例趨于失衡，政策執(zhí)行方式失調(diào)，主要表現(xiàn)在：一是不同類型政策工具使用數(shù)量差異較大，能力建設(shè)工具使用頻次最高，命令性工具使用頻次較高，激勵性工具和勸告工具使用頻次較低，系統(tǒng)變革工具幾乎未被使用。各地政府主要使用能力建設(shè)工具和命令性工具推動新型信息技術(shù)賦能教育高質(zhì)量發(fā)展，強調(diào)以人工智能、大數(shù)據(jù)、區(qū)塊鏈、5G等集成應(yīng)用為引擎，加速形成數(shù)字教育創(chuàng)新發(fā)展的技術(shù)體系，從而開發(fā)優(yōu)質(zhì)數(shù)字化教育資源，實現(xiàn)設(shè)備標(biāo)準(zhǔn)化、管理信息化和使用常態(tài)化，部分地區(qū)鼓勵學(xué)校和企業(yè)共同開發(fā)在線學(xué)習(xí)平臺，支持研發(fā)符合在校生學(xué)習(xí)需求的“智能學(xué)伴”，為學(xué)生提供高度個性化的學(xué)習(xí)支持服務(wù)。二是同一政策工具子類型工具使用權(quán)重不一。命令性工具、勸告工具和系統(tǒng)變革工具的使用局限于某一子類型。例如，激勵性工具中政策支持工具占86.96%；能力建設(shè)工具中資源建設(shè)工具占68.06%；命令性工具中只使用強制措施工具加快推動物聯(lián)網(wǎng)、云計算、虛擬現(xiàn)實等；勸告工具中只使用鼓勵引導(dǎo)工具推進運用人工智能、虛擬現(xiàn)實、增強現(xiàn)實等開發(fā)新型教學(xué)資源，滿足師生多樣化、個性化需要。雖然政策工具的配置不要求均等使用所有政策工具類型及其子類型工具，但為達到最佳政策效果也應(yīng)做到科學(xué)合理搭配。能力建設(shè)工具高頻使用，反映出各地政府主要期望通過資金投入、教育培訓(xùn)、資源配置等推動信息技術(shù)賦能教育高質(zhì)量發(fā)展，也意味著需要政府進行長期、持續(xù)性投資，不僅成本大，且容易導(dǎo)致重復(fù)建設(shè)（蔡旻君等，2019），造成資源浪費。

2.政策要素指標(biāo)分布不均，政策內(nèi)容定位分散

政策要素分析結(jié)果表明，各省政策要素頻次不等、八個指標(biāo)分布不均。教育資源、教育環(huán)境、教育管理和教學(xué)方式占比較高，師生信息素養(yǎng)、教育治理、教學(xué)評價和網(wǎng)絡(luò)與信息安全占比較低。具體而言，教育資源受各地政府高度關(guān)注，占25.97%；教育環(huán)境、教育管理、教學(xué)方式也得到適量關(guān)注，政策要素頻次較均衡；師生信息素養(yǎng)、教育治理、教學(xué)評價和網(wǎng)絡(luò)與信息安全受關(guān)注較少，占比未超過10%，特別是教學(xué)評價僅占5.89%。由此可見，各地政府重視教育資源、教育環(huán)境、教育管理和教學(xué)方式，表現(xiàn)為推動“三個課堂”在中小學(xué)校的按需應(yīng)用，擴大名師名校優(yōu)質(zhì)數(shù)字教育資源的覆蓋面；創(chuàng)建基于移動終端、物聯(lián)網(wǎng)、無線網(wǎng)絡(luò)、大數(shù)據(jù)、虛擬現(xiàn)實、人工智能、云計算、區(qū)塊鏈等的學(xué)習(xí)環(huán)境和學(xué)習(xí)空間，以網(wǎng)絡(luò)學(xué)習(xí)空間為紐帶貫通學(xué)校管理、教學(xué)、評價等核心業(yè)務(wù)；利用信息化手段變革教與學(xué)方式，普及新技術(shù)支持下的混合式、合作式、體驗式、探究式等教學(xué)方式，推動課堂教學(xué)改革，促進學(xué)生自主有效學(xué)習(xí)。然而，教師和學(xué)生作為教育主體，其信息素養(yǎng)提升是衡量教育走向高質(zhì)量發(fā)展的重要標(biāo)準(zhǔn)，教育治理旨在引領(lǐng)和激活多元主體投入建設(shè)工作，教學(xué)評價是檢驗教學(xué)方式適切性的關(guān)鍵手段，網(wǎng)絡(luò)與信息安全是諸多建設(shè)工作得以開展的重要保障，此類政策要素指標(biāo)的作用不容忽視。提高師生信息素養(yǎng)、改革教學(xué)評價和維護網(wǎng)絡(luò)與信息安全有待關(guān)注。

3.政策要素與政策工具配置存在差異

政策要素與政策工具的交叉分析結(jié)果表明，政策要素的八個指標(biāo)在政策工具分布上存在差異。其一，沒有指標(biāo)涉及五種政策工具。教育環(huán)境、教育資源、教育管理、教學(xué)方式、教學(xué)評價和網(wǎng)絡(luò)與信息安全涉及除系統(tǒng)變革工具以外的四種政策工具；教育治理未涉及勸告工具；師生信息素養(yǎng)未涉及勸告工具和系統(tǒng)變革工具。其二，政策要素的八個指標(biāo)都涉及命令性工具、激勵性工具和能力建設(shè)工具，命令性工具和能力建設(shè)工具使用頻次占88.78%。其三，僅有教育治理涉及系統(tǒng)變革工具，使用頻次較低，其余指標(biāo)均未涉及。其四，除教育環(huán)境和網(wǎng)絡(luò)與信息安全外，其余指標(biāo)中能力建設(shè)工具均占比最高。由此可見，各地政府側(cè)重利用持續(xù)性的資金投入和行動指南加強智能化教育環(huán)境建設(shè)、數(shù)字化教育資源開發(fā)、網(wǎng)絡(luò)化教育管理升級和多元化教學(xué)方式變革，但對信息技術(shù)賦能教育部門職能優(yōu)化缺乏關(guān)注。政策要素與政策工具的適配度影響信息技術(shù)賦能教育高質(zhì)量發(fā)展進程，進而影響政策目標(biāo)達成效果。因此，各地政府對政策要素指標(biāo)進行政策工具配置時，需系統(tǒng)全面分析政策要素與政策工具之間的適切性。

（二）政策優(yōu)化建議

1.協(xié)調(diào)政策工具比例，完善政策工具組合

政策工具的使用影響著政策實施的結(jié)構(gòu)與模式，也影響著政策執(zhí)行的具體成效（閔慧祖等，2022）。當(dāng)前信息技術(shù)賦能教育高質(zhì)量發(fā)展規(guī)劃政策文本中，政策執(zhí)行方式主要集中在應(yīng)用命令性工具和能力建設(shè)工具，使用激勵性工具、勸告工具和系統(tǒng)變革工具較少，在一定程度上削弱了政策執(zhí)行效力。為達到政策效果，各地政府應(yīng)協(xié)調(diào)政策工具使用比例，完善政策工具及子類型工具組合，充分發(fā)揮政策工具價值。第一，適當(dāng)減小能力建設(shè)工具占比。能力建設(shè)工具使用過多，接近五分之三，不利于有效建設(shè)各資源管理系統(tǒng)，可能會因政策目標(biāo)群體動力不足造成建設(shè)工作難以推進。因此，各地政府需適度減少能力建設(shè)工具投入，針對實際適時調(diào)整能力建設(shè)工具的使用，盡量做到資金投入落到實處，減少重復(fù)建設(shè)。第二，平衡命令性工具和激勵性工具的使用。政策工具中命令性工具的使用均高于激勵性工具，這會導(dǎo)致政策目標(biāo)群體在政策執(zhí)行過程中缺乏動力，不利于政策目標(biāo)的達成。各地政府應(yīng)根據(jù)目標(biāo)群體的政策執(zhí)行情況對命令性工具進行動態(tài)調(diào)整，對于政策執(zhí)行效力不強、效果不佳的目標(biāo)主體，應(yīng)保留原有的使用比例，繼續(xù)加強政府監(jiān)管，反之需減弱命令性工具的強制力，拓寬政策執(zhí)行實施空間。同時，各地政府應(yīng)加大使用激勵性工具，運用績效獎勵、評優(yōu)表彰、資金獎勵等措施激發(fā)政策目標(biāo)群體執(zhí)行政策的積極性和主動性。第三，適度增加使用系統(tǒng)變革工具。忽視系統(tǒng)變革工具會致使多方部門缺乏切實有效的合作，削弱協(xié)同建設(shè)效益。各地政府增加使用系統(tǒng)變革工具，轉(zhuǎn)移重組一些機構(gòu)的權(quán)力和資源，更有利于教育信息化政策的落實（蔡旻君等，2019）。

2.精準(zhǔn)政策要素定位，強化政策內(nèi)容供給

總體而言，各地政府對教育資源、教育環(huán)境、教育管理和教學(xué)方式給予較多關(guān)注，對教育治理、教學(xué)評價、師生信息素養(yǎng)、網(wǎng)絡(luò)與信息安全缺乏重視。此外，各政策文本內(nèi)容要素高度同質(zhì)，表現(xiàn)為具體指導(dǎo)細則不明確，地域特色不明顯。政策內(nèi)容完整、嚴(yán)密、系統(tǒng)是利益相關(guān)者理解、認(rèn)可、接受政策活動的基礎(chǔ)（包水梅等，2022），政策要素分布比重失衡會導(dǎo)致有些工作執(zhí)行過度，有的工作執(zhí)行緩慢，不利于教育高質(zhì)量發(fā)展整體推進。因此，各地政府要根據(jù)當(dāng)?shù)亟逃l(fā)展實際，逐步精準(zhǔn)政策要素定位，適度協(xié)調(diào)政策指標(biāo)內(nèi)容。其一，加大關(guān)注教學(xué)評價、教育治理和師生信息素養(yǎng)占比。各地政府應(yīng)積極響應(yīng)《深化新時代教育評價改革總體方案》文件精神，持續(xù)推進教學(xué)評價改革；重視教育治理主體協(xié)同處理，緊跟教育管理建設(shè)步調(diào)；利用激勵性工具加強師生信息素養(yǎng)培養(yǎng)，調(diào)動其執(zhí)行政策行動的積極性和主動性。其二，保持教學(xué)方式、教育管理、網(wǎng)絡(luò)與信息安全指標(biāo)內(nèi)容。各地政府要持續(xù)關(guān)注以云計算、大數(shù)據(jù)為依托的智能教學(xué)系統(tǒng)建設(shè)，支持研發(fā)符合學(xué)生個性化學(xué)習(xí)的“智能學(xué)伴”；持續(xù)推進教育大數(shù)據(jù)平臺建設(shè)，推動各級各類教育信息系統(tǒng)深度融合，實現(xiàn)“一站式”管理與服務(wù)；持續(xù)注重建立多層級網(wǎng)絡(luò)安全監(jiān)測體系，完善網(wǎng)絡(luò)安全預(yù)警通報機制，提升網(wǎng)絡(luò)與信息安全保障能力。其三，適度減小教育資源和教育環(huán)境比重。教育資源和教育環(huán)境建設(shè)是教育高質(zhì)量發(fā)展的重要基礎(chǔ)，然而過度關(guān)注會導(dǎo)致重復(fù)建設(shè)，教育主體信息意識不夠、網(wǎng)絡(luò)安全防護缺乏、教育管理能力不足等也會導(dǎo)致無法發(fā)揮教育資源、教育環(huán)境的最大價值，因而各地政府對教育資源和教育環(huán)境建設(shè)應(yīng)遵循分流原則，加強精準(zhǔn)投入，避免重復(fù)建設(shè)，推進教育優(yōu)質(zhì)均衡發(fā)展。

3.優(yōu)化政策要素與政策工具配置，增強二者協(xié)同效力

使用符合政策要素特征的政策工具有助于信息技術(shù)賦能教育高質(zhì)量發(fā)展更加科學(xué)規(guī)范。針對不同類型的政策要素，各地政府可結(jié)合新時代發(fā)展的內(nèi)在特征選擇與之契合的政策工具。具體而言，一是凸顯激勵性工具的作用。各地政府可運用物質(zhì)獎勵、職稱評定或精神表彰激發(fā)政策對象運用信息技術(shù)開展教育治理、教育管理和提升信息素養(yǎng)，同時利用懲戒工具改變教育管理和教育治理單一化、片面化局勢，促進教育治理體系和治理能力現(xiàn)代化。二是推進勸告工具的運用。各地政府可通過標(biāo)簽化宣傳、象征聲明、觀念指引等傳達政策理念，扭轉(zhuǎn)政策偏好行為，引導(dǎo)政策目標(biāo)群體合理推進教育信息化環(huán)境和資源建設(shè)。三是引入系統(tǒng)變革工具。各地政府可選用機制健全、職能重構(gòu)、制度建設(shè)等工具建立督查監(jiān)管部門，全面監(jiān)督教育管理、教育治理、網(wǎng)絡(luò)與信息安全等管理系統(tǒng)運作，解決“頑瘴痼疾”，從組織層面優(yōu)化教育發(fā)展內(nèi)在機理，推動信息技術(shù)賦能教育走向高質(zhì)量發(fā)展。