劉艷菊,楊瑞祥

(水利部珠江水利委員會珠江水利綜合技術中心,廣東 廣州 510611)

黨的十八大以來,習近平總書記多次就治水工作發(fā)表重要論述,提出“節(jié)水優(yōu)先、空間均衡、系統(tǒng)治理、兩手發(fā)力”的治水思路[1],強調要把水資源、水生態(tài)、水環(huán)境承載能力作為剛性約束[2],2019年9月18日,習近平總書記在黃河流域生態(tài)保護和高質量發(fā)展座談會講話中首次提出要把水資源作為最大剛性約束。2020年10月,黨的十九屆五中全會在新的歷史起點上作出一系列重大決策部署,其中涉及水資源管理最為直接的要求是“建立水資源剛性約束制度”[3]。水資源最大剛性約束的核心要義是“以水而定、量水而行”[4]。因此,用水總量控制管理是落實水資源剛性約束的核心標準。

目前關于用水總量指標管理方面的研究,主要集中在指標的制定,如李慶航等[5]通過分析用水量及效率的變化趨勢提出了長江流域用水總量控制指標;劉正偉等[6]采用現(xiàn)狀規(guī)劃法,對昆明市各縣級行政區(qū)用水總量控制指標進行了分解;郭巧玲等[7]建立了基于宏觀和微觀相協(xié)調的流域用水總量控制指標量化方法,關于水資源剛性約束制度方面的研究,主要側重于剛性約束的理論和措施方面,如吳強等[8]剖析了“把水資源作為最大的剛性約束”的內涵;陳茂山等[4]提出剛性約束相關判斷標準、落實方法及“制度束”建設需求;劉同凱等[9]研究了水資源剛性約束下黃河水資源節(jié)約集約利用與管理的兩步走路徑;陳學群等[10]提出山東省水資源剛性約束的措施。這些研究主要研究對象更傾向于北方缺水地區(qū),對于水資源稟賦條件較好的南方豐水地區(qū)則較少涉及。在構建新發(fā)展格局的新時代,急需開展水資源管理改革創(chuàng)新工作,提高水資源管理、支撐和保障能力,既把經濟社會活動限定在水資源承載能力之內,又能促進流域經濟社會建設和高質量發(fā)展。

1 珠江流域水資源用水總量管理現(xiàn)狀及存在的主要問題

1.1 用水總量管理基本情況

珠江是中國七大江河之一。珠江流域由西江、北江、東江及珠江三角洲諸河四大水系組成,行政區(qū)域涉及滇、黔、桂、粵、湘、贛等六省(自治區(qū))。珠江流域水資源豐富,多年平均水資源總量約為3 383億m3。最嚴格水資源管理制度實施以來,珠江流域在用水總量管理工作中進行了有效實踐,取得了積極成效。

a)用水總量管控指標順利實現(xiàn)。2012年國務院印發(fā)《關于實行最嚴格水資源管理制度的意見》以來,流域內各省(自治區(qū))逐步建立了覆蓋省、市、縣三級行政區(qū)的用水總量控制指標體系?！笆濉币詠?珠江流域用水總量控制在583.8億m3以內。

b)水資源統(tǒng)一調度管理水平顯著提高。根據(jù)《水法》等法律法規(guī)相關規(guī)定,水利部組織流域機構開展了跨省河流水量分配,珠江委已批復東江、西江、北江、韓江等12條重要跨省河流水量分配方案,珠江流域范圍內六省(自治區(qū))在此基礎上相應開展了所轄區(qū)域內跨市、縣河流的水量分配工作,將用水總量控制指標進一步分配到不同層級水系。首個獲水利部批復的西江流域水資源調度方案、調度計劃的編制為強化西江流域水資源統(tǒng)一調度和管理奠定堅實基礎。

c)用水總量控制指標高效管控。主要通過宏觀和微觀2種層面進行管控。宏觀層次通過流域規(guī)劃管理、規(guī)劃水資源論證、流域水資源統(tǒng)一調度、區(qū)域計劃用水管理等措施管控區(qū)域取用水量。微觀層次通過建設項目水資源論證與取水許可制度等措施管控建設項目取用水量,取水許可管理制度是目前用水管理的最主要、最有效、最直接的手段。

d)用水總量控制指標的調整。目前珠江流域范圍內用水總量指標的調整包括2種途徑：一是通過行政手段,根據(jù)經濟社會發(fā)展的需要,由各地政府對轄區(qū)內用水總量控制指標直接進行調整;二是通過水權交易,以用水總量控制指標和江河水量分配指標范圍內結余水量為標的,在位于同一流域或者位于不同流域但具備調水條件的行政區(qū)域之間開展的水權交易。

e)水資源承載能力監(jiān)測與預警。根據(jù)水利部的部署安排,基本完成國家水資源監(jiān)控能力建設項目一期、二期工程,基本建立全國水資源承載能力監(jiān)測預警機制,以縣域為單元,以“三條紅線”指標為標的,逐步建立水資源承載能力監(jiān)測預警機制,核算現(xiàn)狀經濟社會對水資源的承載負荷,評價水資源承載狀況。為流域用水總量管理監(jiān)督考核提供數(shù)據(jù)依據(jù)。

1.2 存在的主要問題

a)用水總量管控是1個動態(tài)過程。水資源具有流動性、不確定性等特性,目前使用的管控指標是按照流域多年平均值來計算,不是絕對穩(wěn)定值,存在變化的可能。

b)管理基礎較薄弱。珠江流域用水計量不夠完善,不發(fā)達地區(qū)用水量計量不足,數(shù)據(jù)分散,不利于用水總量數(shù)據(jù)的統(tǒng)計。目前,珠江流域取水口計量的取用水量僅占總用水量的49.1%。用水統(tǒng)計數(shù)據(jù)不夠可靠,珠江流域用水總量呈下降的趨勢,供水能力卻不斷增加,這是相互矛盾的地方。

c)不能適應新形勢。受近年來社會經濟的發(fā)展等眾多因素影響,尤其是粵港澳大灣區(qū)等國家戰(zhàn)略的實施,用水總量指標與經濟社會發(fā)展不相適應的問題逐漸顯現(xiàn)。以深圳市為例,2015—2019年在提高節(jié)水水平后用水量仍增加了5.5%,僅有0.13億m3總量指標的余量,可預見要求調整增加用水總量指標。用水總量指標與流域區(qū)域水資源可利用量不匹配,不能較好地反映南方豐水地區(qū)水資源量比較豐富、水資源開發(fā)利用率低的水資源特點。

d)管理制度不完善。當區(qū)域用水量逼近用水總量指標紅線時,為使規(guī)劃工程拿到符合紅線的“通行證”,地方政府通過發(fā)文對指標重新分配的手段以達成目的,但沒有形成指標調整的配套制度。用水總量宏觀管理起步較晚,管理明顯滯后,例如規(guī)劃水資源論證尚未出臺全國性的制度,沒有得到有效落實;流域水資源統(tǒng)一調度工作剛剛起步,協(xié)調難度大,亦缺乏制度加以規(guī)范。

e)體制機制不健全。流域管理機構實際監(jiān)督管理力度較弱,管理職責缺位,管理機制不到位,監(jiān)督管理作用難以發(fā)揮,如：珠江流域在取水許可權限內有監(jiān)測設施的工業(yè)生活取用水量僅占全流域工業(yè)生活取用水量的9.2%,農業(yè)取用水量僅占全流域農業(yè)取用水量的1.2%。

2 水資源剛性約束用水總量管理指標建議

所謂“最大的剛性約束”,就是通過強有力的約束,把經濟社會活動限定在水資源的承載能力之內。當前用水總量指標也就是水資源的承載能力主要根據(jù)歷史用水量及未來發(fā)展經濟社會發(fā)展預測得出,主要反映的是水資源需求側,從而來約束用水量的上限。而水資源剛性約束要求根據(jù)水資源的稟賦條件制定約束指標,以水定人,以水定城,主要反映的是水資源供給側,約束供水量的上限。因此,在水資源剛性約束背景下,在南方豐水地區(qū),探討用水總量指標側重從水資源供給側進行調整。

《水利部關于強化流域治理管理的指導意見》提出,強化水資源統(tǒng)一管理,把流域可用水量逐級分解到流域內的各行政區(qū)域。水資源可用水量是指在近期下墊面條件下和可預見的時期內,統(tǒng)籌考慮生活、生產和生態(tài)環(huán)境用水,通過技術可行的措施,在當?shù)噩F(xiàn)狀下墊面條件下的水資源總量中可供經濟社會取用的最大水量。珠江流域水資源開發(fā)利用率為17.0%,遠低于國際公認流域開發(fā)利用上限30%～40%,根據(jù)《全國水資源綜合規(guī)劃(2010—2030年)》,珠江流域2030年用水總量指標為645.3億m3,較珠江流域水資源可利用量806.5億m3有20.0%的余量。因此,建議水資源剛性約束背景下珠江流域用水總量指標在水資源可利用量的基礎上確定。隨著十九屆五中全會關于實施國家水網重大工程的部署不斷推進,跨流域水系連通工程將對流域區(qū)域的水資源格局產生較大影響,對于受水區(qū),調入水量相當于增加了當?shù)氐乃Y源可利用量,對于水源區(qū)則相反。因此,建議水資源剛性約束背景下珠江流域用水總量指標采用水資源可利用量與調入調出水量之和(調出水量用負值表示),即調出水量減少調出區(qū)的剛性約束總量指標,調入水量增加調入區(qū)的剛性約束總量指標,見式(1)：

W=Wl+Wr+Wc

(1)

式中W——流域用水總量控制指標;Wl——流域水資源可利用量;Wr——流域調入水資源量;Wc——流域調出水資源量。

3 用水總量動態(tài)調整建議

3.1 動態(tài)調整的目標

立足珠江流域水資源特點,著力解決當前珠江流域水資源剛性約束制度執(zhí)行過程中仍存在的基礎薄弱、體制與機制不順、用水總量指標管理尚不完善等現(xiàn)實問題,研究完善用水總量調整條件及調整模式,為建立珠江流域水資源剛性約束制度打下基礎,從而充分發(fā)揮流域管理機構在水資源剛性約束制度中的管理作用。

3.2 適用范圍

以“合理分水,管住用水”為目的,兼顧流域與區(qū)域管理,考慮研究以下幾種情況指標建立及調整需要流域機構指導與參與以下內容：①涉及珠江流域內跨省(自治區(qū))行政區(qū)指標調整;②涉及國務院及其授權部門批復水量分配方案調整;③涉及跨二級及以上水資源分區(qū)的需國家層面審批或核準的;④涉及國務院批準的國家重要戰(zhàn)略、重大建設項目。

3.3 動態(tài)調整前置條件

根據(jù)水資源現(xiàn)行管理制度及存在問題,結合調整目的和新形勢下水資源管理的要求,按照可不可以調、有沒有能力調2個方面設置相關條件。其中對“可不可以調”設置包括節(jié)水水平及用水效率、用水需求2塊內容的條件;對“有沒有能力調”設置水資源條件及管理水平內容的條件。

3.3.1可不可以調

a)節(jié)水水平及效率。根據(jù)最嚴格水資源管理制度、最新節(jié)水要求,選取包括萬元國內生產總值用水量、萬元工業(yè)增加值用水量、工業(yè)用水重復利用率、農田灌溉水有效利用系數(shù)、節(jié)水灌溉工程面積占比、城市公共供水管網漏損率、非常規(guī)水源利用水平、生活節(jié)水器具普及率等指標進行評價。

b)用水需求?？茖W判斷申請調整區(qū)域用水是否符合國家及各地區(qū)主體功能區(qū)規(guī)劃、是否符合國家相關發(fā)展政策和規(guī)劃,分析用水需求增長趨勢合理的合理性。

3.3.2有沒有能力調

建立完善水資源承載能力評價制度,從地區(qū)水資源量、可利用量分析能否滿足總量指標調整要求,現(xiàn)狀水資源管理監(jiān)控設施控制情況,水環(huán)境治理水平達標情況、調整對相關區(qū)域產生影響程度等方面分析研判該區(qū)域有沒有能力調。

3.4 調整模式

以落實兩手發(fā)力為出發(fā)點,通過優(yōu)化制度設計,以水資源剛性約束總量指標(水資源可利用量與調入調出水量之和)為用水總量指標調整的上限,研究改進用水總量指標調整模式,一方面達到總量與效率雙控的目的,另一方面在制度上盤活存量,使水資源最大剛性約束成為一項“給出路的政策”。

推進用水權改革,是發(fā)揮市場機制作用促進水資源優(yōu)化配置和集約節(jié)約安排利用的重要手段,是強化水資源剛性約束的重要舉措[11]。在此過程中,需要發(fā)揮好政府在水權初始分配和交易監(jiān)管的作用,充分發(fā)揮市場機制在優(yōu)化配置水資源的作用,激發(fā)節(jié)水內生動力。

建議區(qū)域流域調整后的用水總量指標超過原用水總量指標的但不超過水資源剛性約束總量指標的,應采用行政調整模式(有償);區(qū)域流域調整后的用水總量指標不超過原用水總量指標的,采用行政調整(有償)或市場調整模式均可;不涉及區(qū)域流域用水總量指標調整的,主要采用市場調整模式。

3.4.1行政調整

分別提出由流域機構和地方各級水行政主管部門負責組織調整的范圍及流程。

a)流域機構。符合流域機構負責組織范圍內的用水總量指標調整申請條件的,由相關省(自治區(qū))人民政府水行政主管部門組織編制調整方案,作為申請人向流域機構提出調整申請。①若調整方案提出調整后的用水總量指標超過原用水總量指標：由流域機構復核調整方案的節(jié)水水平、用水需求、用水效率、水資源條件及管理水平,組織專家評審,形成評審意見,并將調整方案及評審意見報送國務院水行政主管部門;由國務院水行政主管部門進一步復核調整方案,再次組織專家評審,形成審查意見,并將調整方案及審查意見報送國務院。②若調整后的用水總量指標總不超過原用水總量指標：由流域復核調整方案,組織專家評審,形成審查意見,并將調整方案及審查意見報送國務院水行政主管部門。③國務院水行政主管部門審核通過后,將調整方案及審查意見報送國務院。④由國務院批復調整方案并印發(fā)。⑤相關省(自治區(qū))人民政府結算調整資金。

b)地方各級水行政主管部門。符合地方各級水行政主管部門負責組織范圍內的用水總量指標調整申請條件的,由有管轄權的人民政府水行政主管部門組織編制調整方案,作為申請人向共同的上一級人民政府水行政主管部門提出申請。由共同的上一級人民政府水行政主管部門復核申請材料,組織專家評審,形成審查意見,將調整方案及審查意見報送同級人民政府,并報流域機構備案;由同級人民政府審批調整方案并公布;相關人民政府結算調整資金。

3.4.2市場調整

市場調整不得超過用水總量指標。《水權交易管理暫行辦法》規(guī)定,水權交易一般應當通過水權交易平臺進行,也可以在轉讓方與受讓方之間直接進行,區(qū)域水權交易或者交易量較大的取水權交易,應當通過水權交易平臺進行。水權交易方式包括：公開交易、協(xié)議轉讓、水行政主管部門或者金融主管部門批準的其他方式。以下流程以區(qū)域水權交易為例,取水權交易和灌溉用水戶水權交易流程類似。

交易全過程由具有管轄權的水行政主管部門指導。交易主體在交易前持《水權交易申請書》、交易后持《水權交易鑒證書》向流域機構備案。其余流程參照水權交易平臺的規(guī)定進行,主要包括形式審核、信息公告、確定價格、簽訂協(xié)議、結算資金等步驟。

4 結論及建議

4.1 結論

從珠江流域水資源條件出發(fā),落實“兩手發(fā)力”及強化流域治理管理新要求,對水資源剛性約束背景下珠江流域用水總量指標、珠江流域用水總量指標調整模式兩方面開展了研究?？蔀閺娀Y源剛性約束作用、滿足水資源集約節(jié)約利用需求、保障水生態(tài)安全提供支撐。通過優(yōu)化制度設計,研究改進適應南方豐水地區(qū)特別是珠江流域用水總量指標調整模式,盤活用水總量指標,提高水資源利用效率,保障珠江流域尤其是粵港澳大灣區(qū)建設等國家戰(zhàn)略的用水安全,支撐流域經濟社會高質量發(fā)展。

4.2 建議

加快建立水資源承載能力評價制度,進一步確定珠江流域不同水平年、不同頻率的水資源可利用量,把流域可用水量逐級分解到流域內的各行政區(qū)域,比用水總量控制指標多余部分暫由流域機構管理,進一步強化流域上下游、流域與區(qū)域之間用水總量指標銜接。研究水資源價值的評價標準,建立以水資源價值作為水權交易基準價格的定價機制。在條件相熟地區(qū)開展試點進行水資源管理調控。建立反向嚴控制度,在接近或超過用水總量地區(qū)嚴格控制,包括水資源承載能力監(jiān)測預警、區(qū)域取水許可限批等。