徐 濤，朱海雪

(滁州學院 教育科學學院，安徽 滁州 239000)

1 問題提出

中華人民共和國成立以來，我國主要實行城鄉(xiāng)二元體制[1]，限制人口流動造成了城鄉(xiāng)割裂，表現(xiàn)為農(nóng)民權利與城市居民權力的不對等，擴大了城鄉(xiāng)差異。在這種體制下，城鄉(xiāng)戶籍的適齡兒童受教育權利顯然也是不對等的，逐漸形成了教育上的城鄉(xiāng)二元結構，嚴重影響了農(nóng)村教育質(zhì)量的健康發(fā)展。如何破解城鄉(xiāng)教育二元結構，推進教育公平成為政府和社會共同面臨的難題。2003年10月，中國共產(chǎn)黨首次提出要統(tǒng)籌城鄉(xiāng)發(fā)展，將破解城鄉(xiāng)二元結構提上了議程。2007年10月，黨的十七大報告中首次提出“城鄉(xiāng)一體化”的概念，并系統(tǒng)地闡述了城鄉(xiāng)一體化的內(nèi)容和要求，次年的十七屆三中全會上，黨中央首次提出要建立城鄉(xiāng)一體化發(fā)展制度，其中城鄉(xiāng)教育一體化發(fā)展是基本服務均等化的重要戰(zhàn)略布局之一。經(jīng)過不斷的努力，我國在2020年全面建成小康社會，城市與鄉(xiāng)村的差異逐漸縮小，城鄉(xiāng)教育一體化成為推動教育公平新的戰(zhàn)略部署。

城鄉(xiāng)義務教育一體化是與城鄉(xiāng)義務教育二元結構對立的關系狀態(tài)，是追求實現(xiàn)城鄉(xiāng)義務教育均衡發(fā)展的重要舉措。朱亞麗的研究中將義務教育均衡發(fā)展分為三個階段，低水平均衡階段→基本均衡階段→優(yōu)質(zhì)均衡階段[2]，2012年教育部出臺義務教育均衡發(fā)展評估制度，并在次年實施評估，經(jīng)過九年的不斷督導評估，全國縣域認定通過義務教育基本均衡階段，至此我國邁入義務教育基本均衡向優(yōu)質(zhì)均衡過渡的新階段。義務教育優(yōu)質(zhì)均衡發(fā)展階段的路向選擇強調(diào)內(nèi)涵式的發(fā)展，著重考慮教育的內(nèi)涵，努力做好更均衡更有質(zhì)量的發(fā)展。《縣域義務教育優(yōu)質(zhì)均衡發(fā)展督導評估辦法》(以下簡稱《辦法》)中擬定了考核縣域均衡發(fā)展的一級指標，各地區(qū)可結合本地政策要求和地域特點靈活設置二級、三級指標點。2022年9月，習近平總書記提出新發(fā)展階段貫徹新發(fā)展理念必然要求構建新發(fā)展格局[3]。全面建成小康社會，完成脫貧攻堅任務，“十四五”時期是我國實現(xiàn)新發(fā)展的關鍵時期，建設教育強國，解決城鄉(xiāng)義務教育一體化發(fā)展不均衡不充分的問題。以往對城鄉(xiāng)教育一體化發(fā)展的探索取得了相應的成果，為后續(xù)研究提供了方向，從指標體系構建的相關研究來看，大部分研究集中于我國完成全國縣域義務教育均衡評估之前，此階段我國義務教育處于非均衡向基本均衡的過渡階段。邁入城鄉(xiāng)義務教育一體化發(fā)展優(yōu)質(zhì)均衡的新階段，為了更貼合現(xiàn)狀評價目前城鄉(xiāng)義務教育一體化發(fā)展水平，需要完善城鄉(xiāng)義務教育一體化發(fā)展評價體系。

2 構建指標體系的理論基礎

構建指標體系的理論基礎主要反映了城鄉(xiāng)義務教育一體化發(fā)展的邏輯與必然性，從城鄉(xiāng)一體化的格局和均衡發(fā)展與非均衡發(fā)展不斷演進的趨勢以及對教育公平的價值追求角度來論述。

2.1 城鄉(xiāng)一體化理論

城鄉(xiāng)教育一體化是城鄉(xiāng)一體化的重要組成部分，城鄉(xiāng)一體化符合馬克思主義關于城鄉(xiāng)發(fā)展的基本理論論斷，消滅城鄉(xiāng)差別是馬克思、恩格斯關于未來美好社會的設想[4]，他們認為，當生產(chǎn)力快速發(fā)展就一定會消滅城鄉(xiāng)差別，實現(xiàn)城鄉(xiāng)融合一體發(fā)展。城市和鄉(xiāng)村是一個整體，兩者是唇齒相依關系，城市和鄉(xiāng)村的二元結構中存在“回波效應”和“擴散效應”，這兩種效應清楚地揭示出城市對鄉(xiāng)村正反兩個方面的作用。即“回波效應”中由于生產(chǎn)要素收益率之間差異引起的生產(chǎn)要素由收益率低的鄉(xiāng)村向收益率高的城市流動，從而導致城鄉(xiāng)差異進一步加大的負面作用以及“擴散效應”中發(fā)達城市利用其自身優(yōu)勢輻射帶動周邊落后鄉(xiāng)村，推動消除城鄉(xiāng)差別的正向影響。城鄉(xiāng)差別消除的根本在于促進生產(chǎn)要素的流動，實現(xiàn)均衡、充分發(fā)展。城鄉(xiāng)發(fā)展的歷史演變過程為鄉(xiāng)育城市一城鄉(xiāng)分離一城鄉(xiāng)對立一城鄉(xiāng)聯(lián)系一城鄉(xiāng)融合一城鄉(xiāng)一體[5]。城鄉(xiāng)義務教育一體化發(fā)展同樣是靠城鄉(xiāng)合力，借助城市對鄉(xiāng)村的帶動效應，促進生產(chǎn)要素流動，幫助破解城鄉(xiāng)義務教育二元結構。

2.2 均衡發(fā)展理論和非均衡發(fā)展理論

均衡發(fā)展理論最早由經(jīng)濟學家納克斯提出，該理論應用于經(jīng)濟學領域，用來說明經(jīng)濟有比例相互制約和支持發(fā)展的規(guī)律，在市場經(jīng)濟中，生產(chǎn)要素為追求最高收益而自由流動，最終形成區(qū)域發(fā)展的均衡。盡管各地區(qū)存在發(fā)展水平和要素差異，由于欠發(fā)達地區(qū)勞動力向發(fā)達地區(qū)流動追求高報酬以及發(fā)達地區(qū)資本向廉價勞動力的欠發(fā)達地區(qū)流動，使得要素收益平均化從而達到區(qū)域發(fā)展均衡的結果。但是均衡發(fā)展理論忽略了基本事實，即欠發(fā)達地區(qū)缺乏原始推動發(fā)展的資本，而發(fā)達地區(qū)高收益率往往更具吸引力，從而產(chǎn)生極化效應，很難實現(xiàn)平衡發(fā)展，因此很多經(jīng)濟學家偏向非均衡發(fā)展理論。非均衡發(fā)展理論同樣承認區(qū)域間經(jīng)濟發(fā)展的聯(lián)系，但是欠發(fā)達區(qū)域由于資本和資源等要素的限制，很難實現(xiàn)平衡增長，若要實現(xiàn)均衡發(fā)展，應該首先集中發(fā)展欠發(fā)達地區(qū)中某個或某些部門，由此來帶動其他部門的發(fā)展?？梢钥闯?，在區(qū)域發(fā)展中，不斷貫穿著均衡發(fā)展和非均衡發(fā)展，均衡發(fā)展理論強調(diào)資本投資和資源配置，同時也強調(diào)宏觀調(diào)配的必要性，非均衡發(fā)展理論則強調(diào)經(jīng)濟發(fā)展的現(xiàn)實性，應集中力量發(fā)展帶頭產(chǎn)業(yè)。在城鄉(xiāng)發(fā)展的演變過程中，同樣始終貫穿著均衡與不均衡發(fā)展，最終追尋均衡發(fā)展的必然目標。根據(jù)均衡發(fā)展和非均衡發(fā)展理論，城鄉(xiāng)發(fā)展一體化應在國家干預資本和資源配置的基礎上，集中鄉(xiāng)村優(yōu)勢發(fā)展鄉(xiāng)村經(jīng)濟，實現(xiàn)一體化發(fā)展。

2.3 教育公平理論

教育公平是一種強調(diào)正義的規(guī)范或原則，體現(xiàn)在國家對教育資源的配置上，是社會公平價值的教育體現(xiàn)。教育公平的觀念源遠流長，是全世界一直以來追求的美好社會理想，孔子提出的教育公平思想“有教無類，因材施教”距今已兩千多年，科舉制度也體現(xiàn)出中國一直以來對教育公平的追求，中華人民共和國成立后，國家在《共同綱領》中確定了新民主主義教育方針，重視教育公平的基本價值。學術界認為衡量教育公平的標準由三個層面組成：①起點公平，確保人人平等享有受教育的權力和義務，這是實現(xiàn)城鄉(xiāng)教育一體化的前提和基礎，數(shù)據(jù)顯示2016年我國九年義務教育鞏固率達93.4%，認定基本實現(xiàn)了起點公平。②過程公平，為受教育者提供“相對平等”的受教育機會和條件，“相對平等”意味著為學生提供個性化的教育服務，這也是教育結果公平的前提條件。③結果公平，產(chǎn)出相對均等的教育成果和教育成功機會，這也是城鄉(xiāng)教育一體化水平的重要考量標準。教育公平理論給衡量城鄉(xiāng)教育一體化發(fā)展水平提供了方向，不同階段教育公平的追求和側重點不盡相同，目前我國的義務教育已經(jīng)進入優(yōu)質(zhì)均衡發(fā)展的新階段，基本達成了第一層面教育起點公平的各項評估指標，義務教育均衡發(fā)展的優(yōu)質(zhì)階段要求在教育資源配置均衡的基礎上，結合各省市本地特點，為學生提供個性化的教育服務，這個階段對教育公平的評估會更多關注教育過程公平和教育結果公平，追求更均衡更充分的發(fā)展。

3 構建城鄉(xiāng)義務教育發(fā)展一體化指標體系

依據(jù)構建城鄉(xiāng)義務教育發(fā)展一體化指標體系的目標與原則，借鑒相關政策、思想、方法建立城鄉(xiāng)義務教育一體化評估指標體系并進行測算，舉例反映泰爾指數(shù)在評價區(qū)域發(fā)展一體化水平上的應用。

3.1 構建指標體系的目的和原則

構建指標體系的目的：目前我國所有縣區(qū)已通過國家評估，提前完成《國務院關于統(tǒng)籌推進縣域內(nèi)城鄉(xiāng)義務教育一體化改革發(fā)展的若干意見》中的工作目標，進入向優(yōu)質(zhì)均衡發(fā)展的新階段，因此結合實際發(fā)展，需要對以往的評價指標體系進行調(diào)整，以科學、全面、客觀地反映各級行政單位城鄉(xiāng)義務教育一體化發(fā)展的水平差異，并應用于城鄉(xiāng)義務教育系統(tǒng)里諸多具體問題的診斷與分析，對收集到的數(shù)據(jù)進行統(tǒng)計分析后進一步完善指標評價體系，形成一套可操作性強的城鄉(xiāng)義務教育一體化程度的體系標準，進一步幫助消除城鄉(xiāng)義務教育二元結構壁壘，推進城鄉(xiāng)義務教育更均衡更高質(zhì)量的發(fā)展。

構建指標體系的原則：①科學性原則，指標體系以《辦法》和十九大的戰(zhàn)略部署為指導思想，參考有關城鄉(xiāng)義務教育一體化的文獻[6-7]，結合城鄉(xiāng)教育一體化理論思路，以及教育優(yōu)質(zhì)均衡內(nèi)涵發(fā)展新階段的實際需求進行科學編制，將城鄉(xiāng)義務教育一體化的內(nèi)涵、外延等反映到指標體系中，并注意全面客觀，保證數(shù)據(jù)指標統(tǒng)計科學可靠。②可比性原則，指標的可比性分為橫向可比性的發(fā)展形態(tài)比較和縱向可比性的發(fā)展趨勢分析，橫向可比性在于指標的設置是否能夠反映區(qū)域間和區(qū)域內(nèi)的差異，因此指標體系不僅要能反映市級行政單位區(qū)域內(nèi)城鄉(xiāng)之間的差異，亦可以通過城鄉(xiāng)義務教育一體化發(fā)展水平的評估對比不同市域、縣域之間的差異?？v向可比也就是跨時間的可比性，通過評估是否能反映某區(qū)域隨時間推移一體化發(fā)展水平的軌跡變化。③可操作性原則，可操作性原則包含兩方面,一方面指標的選取應結合理論和實際情況,便于統(tǒng)計和計算的同時考慮指標的實際應用；另一方面指標設計應簡捷有效，同時要考慮到指標數(shù)據(jù)的易獲得性。根據(jù)這一要求,在選取指標時,力求精簡、可操作性強,并盡可能地利用《教育統(tǒng)計年鑒》等數(shù)據(jù)庫中現(xiàn)有的統(tǒng)計數(shù)據(jù)反向調(diào)整指標。

3.2 構建指標體系的思路和方法

指標是一種用來衡量事物發(fā)展程度的準則，是對要評價內(nèi)容提出的質(zhì)和量的規(guī)定，這種衡量準則是科學的、可比的、可操作的。文章以《辦法》和十九大的戰(zhàn)略部署為指導思想，《教育規(guī)劃綱要》中關于體制機制改革的部分作為綱領性框架，參照現(xiàn)有研究報告中所提出的理論論證和有關城鄉(xiāng)教育一體化優(yōu)質(zhì)均衡發(fā)展的實證文獻中使用頻率較高的評價指標，初步建構城鄉(xiāng)義務教育一體化優(yōu)質(zhì)均衡發(fā)展指標體系并對一級指標賦分。進而采用專家評價法選取教育專家學者和一線教育行政管理人員根據(jù)專家咨詢表對二級指標和三級指標賦分，共進行兩輪意見反饋，第一輪發(fā)放專家咨詢表，重點關注指標體系合理性，征詢專家對各級指標重要性評價和熟悉度進行初選，刪除“擇校過程”指標和“教育教學管理”中部分重要性均值低于4的指標；第二輪發(fā)放專家咨詢表，重點關注指標項目權重，征詢專家對相關指標重要性評價和熟悉度進行打分，在確定一級指標權重后，按重要性程度對二級、三級指標進行賦分。最后以科學性、可比性和可操作性原則優(yōu)化部分指標，最終建立一套完整的城鄉(xiāng)義務教育一體化優(yōu)質(zhì)均衡發(fā)展評估指標體系，其中，《教育規(guī)劃綱要》中提出要監(jiān)測財政撥款、學校建設、教師、設備、圖書、校舍等資源的配置，執(zhí)行義務教育國家課程標準，配齊五育課程教師開足規(guī)定課程，提高義務教育質(zhì)量、增強學生體質(zhì)，結合《辦法》中優(yōu)質(zhì)均衡發(fā)展階段相比基本均衡發(fā)展階段提出的具體要求，涉及骨干教師數(shù)、管理和教學信息化、特殊兒童關愛、校園文化水平建設等指標(詳見表1)。

3.3 指標體系的結構

從表1可以看出，城鄉(xiāng)義務教育一體化優(yōu)質(zhì)均衡發(fā)展指標體系框架是由3個一級指標、8個二級指標和31個三級指標項目構成的。一級指標借助衡量教育公平的三個層面制定為投入、過程和產(chǎn)出；二級指標由人力、物力、財力、教育教學管理、課程設置、關愛特殊群體、學校規(guī)劃建設和學生質(zhì)量構成；三級指標包含31個具體指標項目。教育資源配置和經(jīng)費投入是推進城鄉(xiāng)義務教育一體化發(fā)展的關鍵環(huán)節(jié)，投入是反映投向某一社會過程的人力、財力、物力等資源的指標，數(shù)據(jù)可以從《教育事業(yè)統(tǒng)計報表》《教育統(tǒng)計年鑒》或者問卷調(diào)查等渠道獲得。過程指標包含教育教學管理、課程設置、關愛特殊群體和學校規(guī)劃建設，多數(shù)指標通過問卷調(diào)查或標準化測驗獲得。結果指標反映學生質(zhì)量，包含學生學業(yè)成績和身心健康指數(shù)。

表1 城鄉(xiāng)義務教育一體化優(yōu)質(zhì)均衡發(fā)展指標體系

續(xù)表1

3.4 指標體系各指標測算方法

指標體系由可被測量的三級指標項目構成，三級指標項目間既相互獨立又彼此聯(lián)系，用于各地區(qū)教育行政部門評價監(jiān)測本區(qū)域內(nèi)城鄉(xiāng)間、學校間的義務教育發(fā)展一體化水平。優(yōu)質(zhì)均衡階段的城鄉(xiāng)義務教育一體化發(fā)展差異不僅要關注城鄉(xiāng)之間，同時要兼顧鄉(xiāng)與鄉(xiāng)之間，校與校之間的差異，因此按照監(jiān)測目的，引入泰爾指數(shù)測算城鄉(xiāng)義務教育一體化程度，監(jiān)測城鄉(xiāng)義務教育資源評價指標的數(shù)據(jù)分布橫向形態(tài)和縱向趨勢。

泰爾指數(shù)(Theil index)由Theil于1967年提出，常用于衡量區(qū)域差異性，其優(yōu)勢在于不僅可以反映某指標地區(qū)總的差異性，同時可以把總的差異分解為地區(qū)間的差異和地區(qū)內(nèi)的差異，并確定其對總差異的貢獻率，泰爾指數(shù)不僅可以計算城鄉(xiāng)之間一體化發(fā)展程度，同時可以用來做不同區(qū)域一體化發(fā)展的對比。泰爾指數(shù)的計算公式為：Ti= ∑ym/Y*lg(ym/Y)/(xm/X)；式中ym和xm分別表示第i個區(qū)域內(nèi)第m個單位的資源配置和人數(shù),泰爾指數(shù)越高越體現(xiàn)資源配置的不公平，測度區(qū)間為[0-1]。最后采用加權綜合法綜合三級指標項目反映地區(qū)總的義務教育一體化發(fā)展水平，公式為：I=ΣWiTi，I值越高反映出該地區(qū)一體化發(fā)展水平越低，測度區(qū)間為[0-100]，借鑒《辦法》意見，以低于15作為優(yōu)質(zhì)均衡發(fā)展狀態(tài)，單項指標以各自權重為準，以此把握各區(qū)域城鄉(xiāng)義務教育一體化發(fā)展水平。

以指標點城鄉(xiāng)學校間生師比差異為例，選取安徽某市八地區(qū)2018-2020年小學階段生師比數(shù)據(jù)(見表2)，計算該地區(qū)2018-2020年小學階段生師比差異泰爾指數(shù)分別為0.000 845 504、0.001 485 429和0.003 883 257，根據(jù)權重計算出該指標對應值I1遠低于0.75，結果說明三年間該市生師比差異較小，處于高度均衡狀態(tài)。

表2 某市各地區(qū)生師比指標測算結果

4 結語

城鄉(xiāng)義務教育一體化指標體系的構建是動態(tài)、持續(xù)發(fā)展的過程，且城鄉(xiāng)發(fā)展具有明顯的地域特點和階段特征，需要不斷嘗試、總結經(jīng)驗，在更加注重內(nèi)涵發(fā)展的新階段，需要依靠各方繼續(xù)努力推進城鄉(xiāng)義務教育一體化的理論研究和實踐探索。文章以《辦法》和十九大的部署為指導思想，依據(jù)城鄉(xiāng)一體化發(fā)展相關理論基礎和相關原則，嘗試構建了城鄉(xiāng)義務教育一體化的評價指標體系框架，并引入泰爾指數(shù)為監(jiān)測城鄉(xiāng)義務教育一體化發(fā)展的橫向形態(tài)和縱向趨勢提供思路，在應用該指標體系時可以根據(jù)自身需要對部分指標進行測算，也可以全面評估地區(qū)一體化發(fā)展水平。