姚毓春，張嘉實

引言

2022年3月25日，中共中央、國務院發(fā)布的《關于加快建設全國統(tǒng)一大市場的意見》指出，建設全國統(tǒng)一大市場是構建新發(fā)展格局的基礎支撐和內在要求。①《中共中央國務院關于加快建設全國統(tǒng)一大市場的意見》，《人民日報》2022年4月11日，第01版?；厮菸覈?jīng)濟體制改革歷程可以看出，建設全國統(tǒng)一大市場并不是新近見諸于世的全新理念，而是與黨長期執(zhí)行的改革實踐方針一脈相承的改革思路。建設全國統(tǒng)一大市場的過程并非一帆風順，實踐中還存在一些突出的問題，如市場分割和地方保護主義帶來的負面影響，要素市場和資源市場建設不夠充分、不夠完善等。長期以來，我國城鄉(xiāng)二元結構關系形成的市場分割，導致勞動力、土地、資本、數(shù)據(jù)等要素和基本公共服務資源難以在城鄉(xiāng)之間自由流動，強化了市場壁壘，阻礙了城鄉(xiāng)融合發(fā)展。習近平總書記指出：“城鄉(xiāng)循環(huán)是國內大循環(huán)的題中應有之義，也是確保國內國際雙循環(huán)比例關系健康的關鍵因素?！雹倭暯剑骸墩撊r(nóng)工作》，北京：中央文獻出版社，2022年，第5頁。周殿昆：《論建立和發(fā)展全國統(tǒng)一市場》，《社會科學研究》1992年第6期，第28—33頁。這為我們基于全國統(tǒng)一大市場研究城鄉(xiāng)融合發(fā)展指明了前進方向、提供了根本遵循。為進一步消除市場分割、打破市場壁壘，推動城鄉(xiāng)融合發(fā)展，需要進一步建立健全全國統(tǒng)一大市場，打通城鄉(xiāng)堵點，實現(xiàn)城鄉(xiāng)之間要素與資源的自由流動，促進城鄉(xiāng)融合發(fā)展，解決城鄉(xiāng)發(fā)展不平衡、鄉(xiāng)村發(fā)展不充分的突出問題。

從本質上說，統(tǒng)一大市場就是勞動力、土地、資本等要素和基本公共服務等資源在區(qū)域間、城鄉(xiāng)間的自由流動。在要素與資源可以自由流通的區(qū)域內，各地區(qū)間通常不可能存在除必要流通成本差異之外的價格差異；反過來，資源與要素在國內各行業(yè)、各地區(qū)之間的自由流通也必將降低地區(qū)間的價格差異。②劉志彪、孔令池：《從分割走向整合：推進國內統(tǒng)一大市場建設的阻力與對策》，《中國工業(yè)經(jīng)濟》2021 年第8 期，第20—36 頁。因此，通過城鄉(xiāng)間資源與要素的價格差異可以衡量城鄉(xiāng)市場的統(tǒng)一性程度，資源與要素的價格差異越小即代表城鄉(xiāng)間的市場摩擦程度越小，城鄉(xiāng)之間的市場統(tǒng)一程度也就越高。城鄉(xiāng)間資源與要素價格差異在不同地域和行業(yè)之間表現(xiàn)也各不相同，歷史和經(jīng)驗分析表明，影響區(qū)域和行業(yè)構成的主要因素包括區(qū)域間貿(mào)易、區(qū)域間勞動力流動和區(qū)域間的投入產(chǎn)出關系。③陳樸、林垚、劉凱：《全國統(tǒng)一大市場建設、資源配置效率與中國經(jīng)濟增長》，《經(jīng)濟研究》2021年第6期，第40—57頁。總體來說，我國現(xiàn)階段雖然仍然存在一定程度的市場分割現(xiàn)象和地方保護主義，但不論是省際之間還是城鄉(xiāng)之間的貿(mào)易壁壘正隨著經(jīng)濟的發(fā)展而減弱，勞動力自由流動的趨勢隨著經(jīng)濟發(fā)展而增強，區(qū)域間投入產(chǎn)出差異隨著經(jīng)濟一體化程度加深而日漸縮小。④張少軍、李善同：《中國省際貿(mào)易的演變趨勢、特征與展望：1987—2007》，《財貿(mào)經(jīng)濟》2013年第10期，第100—107頁。從要素自由流動的總體情況看，在勞動力要素方面，城鄉(xiāng)之間的勞動力流動，促進了信息和技術從城市向農(nóng)村流動，成為促進城鄉(xiāng)融合發(fā)展必不可少的因素。⑤都陽：《勞動力市場轉折、新技術變革與城鄉(xiāng)融合發(fā)展》，《人民論壇·學術前沿》2021年第2期，第28—35頁。在土地要素方面，土地開發(fā)和轉讓帶來的相關收益是地方政府特別是地方鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府生財?shù)闹饕侄巍＂迣O秀林、周飛舟：《土地財政與分稅制：一個實證解釋》，《中國社會科學》2013年第4期，第40—59+205頁。城市規(guī)模的擴大帶來的用地量激增和地方鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府依賴土地財政收入作為地方經(jīng)濟發(fā)展支柱的模式，導致建立城鄉(xiāng)間的土地要素統(tǒng)一大市場迫在眉睫。⑦周飛舟：《生財有道：土地開發(fā)和轉讓中的政府和農(nóng)民》，《社會學研究》2007年第1期，第49—82+243—244頁。在資本要素方面，資本運動是縱向政府治理的重點，也是影響國內統(tǒng)一大市場建立的最重要因素，這種自上而下的縱向行政力量阻礙了資本要素在城鄉(xiāng)之間與區(qū)域之間的一體化發(fā)展進程。⑧劉志彪：《建設國內統(tǒng)一大市場：影響因素與政策選擇》，《學術月刊》2021年第9期，第49—56+84頁。在數(shù)據(jù)要素方面，建立全國統(tǒng)一的數(shù)據(jù)要素市場，拓寬數(shù)據(jù)要素使用范圍，⑨王蒙燕：《我國數(shù)據(jù)要素統(tǒng)一大市場構建的問題與對策》，《西南金融》2022年第7期，第80—90頁。是協(xié)同發(fā)展我國城鄉(xiāng)之間海量數(shù)據(jù)的基本要求，也是將人口紅利轉為數(shù)據(jù)紅利的技術保障。在基本公共服務資源方面，勞動力等要素在城鄉(xiāng)之間的自由流動一定要有基本公共服務資源相匹配，只有幫助進城農(nóng)民獲得與市民相同的基本公共服務資源才能真正推進以人為核心的城鄉(xiāng)融合發(fā)展戰(zhàn)略。⑩佟大建、金玉婷、宋亮：《農(nóng)民工市民化：測度、現(xiàn)狀與提升路徑——基本公共服務均等化視角》，《經(jīng)濟學家》2022年第4期，第118—128頁。

由此可見，在我國社會主義市場經(jīng)濟體制確立之后，國內市場競爭力度與開放程度的提高促進了統(tǒng)一市場的建立，也加大了對城鄉(xiāng)關系的探索。在這一階段集中出現(xiàn)了對全國統(tǒng)一市場模式的目標探索、○1習近平：《論三農(nóng)工作》，北京：中央文獻出版社，2022年，第5頁。周殿昆：《論建立和發(fā)展全國統(tǒng)一市場》，《社會科學研究》1992年第6期，第28—33頁。障礙形成原因○12孫耀川：《論社會主義統(tǒng)一市場形成問題》，《經(jīng)濟理論與經(jīng)濟管理》1993年第3期，第29—33頁。和未來發(fā)展趨勢探索○13林文益：《論國內統(tǒng)一市場的形成》，《北京商學院學報》1994年第1期，第9—14頁。的多角度分析，以及出現(xiàn)了對我國城鄉(xiāng)之間市場封鎖的專門研究。對城鄉(xiāng)市場統(tǒng)一性的定量研究及其影響因素探究也隨之出現(xiàn)，并在形成原因上由政府主導因素轉向非政府主導因素。

本文認為，我國在建立統(tǒng)一大市場的過程中，勢必會遇到許多與我國獨特國情相關的問題。從目前城鄉(xiāng)差距的角度來看，2021 年我國城鎮(zhèn)居民人均可支配收入為47 412 元，同比增長8.2%，農(nóng)村居民人均可支配收入為18 931元，同比增長10.5%，城鄉(xiāng)居民收入比值為2.5，同比下降6%。分區(qū)域來看，全國各省份中人均收入最高的上海市（78 027 元）是甘肅?。?2 066 元）的3.54 倍；城鄉(xiāng)收入差距比不到2的也僅有天津、浙江和黑龍江三個省市。①數(shù)據(jù)來源：國家統(tǒng)計局。從問題的兩個方面來看，地域之間的差距既是構建全國統(tǒng)一大市場的動因，也是全國統(tǒng)一大市場形成的外在動力；城鄉(xiāng)之間的差距既是在全國統(tǒng)一大市場下促進城鄉(xiāng)融合發(fā)展的內驅動力，又是在全國統(tǒng)一大市場下推動城鄉(xiāng)融合發(fā)展必須解決的主要問題。因此，本文將重點研究構建全國統(tǒng)一大市場為何可以助力城鄉(xiāng)融合發(fā)展？在當前構建全國統(tǒng)一大市場的背景下，城鄉(xiāng)融合發(fā)展存在哪些問題？以及如何在全國統(tǒng)一大市場背景下助力城鄉(xiāng)融合發(fā)展？

一、全國統(tǒng)一大市場助力城鄉(xiāng)融合發(fā)展的現(xiàn)實基礎

隨著建設全國統(tǒng)一大市場政策的不斷深入，打通城鄉(xiāng)之間堵點，促進要素與資源在城鄉(xiāng)之間有序流通，成為推動城鄉(xiāng)融合發(fā)展的工作重點。自鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略實施以來，伴隨各項支持政策落地、各市場要素雙向流通、基礎設施完善及基本公共服務均等化的深入發(fā)展，我國形成了全國統(tǒng)一大市場助力城鄉(xiāng)融合發(fā)展的制度保障、條件保障與資源保障等現(xiàn)實基礎。

（一）政策持續(xù)出臺為城鄉(xiāng)融合提供制度保障

新世紀以來，我國以統(tǒng)一大市場推動城鄉(xiāng)融合發(fā)展的過程可以劃分為“政策醞釀期”“初步運行期”與“成熟融合期”三個階段。這三個階段的政策重點始終圍繞“市場——城鄉(xiāng)”關系這條主線，根據(jù)不同時期的城鄉(xiāng)融合發(fā)展特點和經(jīng)濟社會發(fā)展規(guī)律，各階段的統(tǒng)一大市場建設側重點有所不同，前后政策之間具有一定相關性，二者相互促進、互為支撐。

1.2008 年以前為政策醞釀階段。2001 年，國務院發(fā)布《關于禁止在市場經(jīng)濟活動中實行地區(qū)封鎖的規(guī)定》，②《國務院關于禁止在市場經(jīng)濟活動中實行地區(qū)封鎖的規(guī)定》，2011 年1 月增刊，中國政府網(wǎng)，http：//www.gov.cn/zhengce/2020-12/26/content_5574549.htm。禁止各種類型的地區(qū)封鎖行為，嚴禁在行政區(qū)域邊界設置關卡阻礙本地產(chǎn)品流出和外地產(chǎn)品流入，把發(fā)展現(xiàn)代流通組織作為打破城鄉(xiāng)之間市場壁壘的重要手段；2003年，黨的第十六屆三中全會對加快建設統(tǒng)一大市場作出了進一步指導，重點提出要“大力發(fā)展資本等要素，促進商品與各種要素在全國范圍內的自由流動”③《中共十六屆三中全會公報》，《人民日報》，2003年10月14日。，以要素市場為引領，打破城鄉(xiāng)之間的要素與資源壁壘；2008 年國務院發(fā)布《關于促進流通業(yè)發(fā)展的若干意見》，④《國務院關于促進流通業(yè)發(fā)展的若干意見》，2005年6月9日，中國政府網(wǎng)，http：//www.gov.cn/zhengce/content/2008-03/28/content_3599.htm。對于城鄉(xiāng)之間的地區(qū)隔閡與市場壁壘作出“打破地區(qū)封鎖，積極培育統(tǒng)一市場，擴大國內消費需求”的指示。在政策醞釀期，關于以統(tǒng)一大市場推動城鄉(xiāng)融合發(fā)展的政策還不夠成熟，但發(fā)力點已經(jīng)開始聚焦于城鄉(xiāng)之間的要素與資源的流通。

2.自2008年到2017年為初步運行階段。隨著我國經(jīng)濟步入新常態(tài)，城鄉(xiāng)之間的關系日趨緊密，經(jīng)濟體制的深化改革成為助推城鄉(xiāng)融合發(fā)展的有力手段。2008年，黨的第十七屆中央委員會第三次全體會議提出，在堅持社會主義市場經(jīng)濟改革方向不動搖的基礎上，要全面放開農(nóng)產(chǎn)品市場，取消農(nóng)業(yè)稅，對農(nóng)民實行直接補貼政策。⑤《中共中央關于推進農(nóng)村改革發(fā)展若干重大問題的決定》，2008 年10 月19 日，中國政府網(wǎng)，http：//www.gov.cn/test/2008-10/31/content_1136796.htm。2013年，黨的十八屆三中全會提出要建立統(tǒng)一規(guī)范的市場體系，發(fā)揮市場在資源配置中的決定性作用。2015年8月19日，國務院常務會議提出要構建全國統(tǒng)一大市場旺消費促發(fā)展，并在同年設立上海、南京等市場體制改革試點城市，探索城鄉(xiāng)之間要素與資源市場流通的可復制經(jīng)驗。此后，黨的十九大報告中指出要全面實施市場準入負面清單制度，清理廢除妨礙統(tǒng)一市場和影響城鄉(xiāng)融合發(fā)展的各類規(guī)定和做法。在初步運行期，關于統(tǒng)一大市場體系的政策舉措漸次出臺，有效推動了城鄉(xiāng)之間要素與資源的相互流通。

3.自2017 年至今為成熟融合階段。2017 年12 月，習近平總書記在中央經(jīng)濟工作會議上的講話中指出，清除阻礙要素下鄉(xiāng)的各種障礙，吸引資本、技術、人才等要素更多向鄉(xiāng)村流動，為鄉(xiāng)村振興注入新動能。①《習近平關于“三農(nóng)”工作論述摘編》，北京：中央文獻出版社，2019年，第38頁。2021 年12 月，中央全面深化改革委員會第二十三次會議審議通過《關于加快建設全國統(tǒng)一大市場的意見》。2022年3月，政府工作報告進一步提出要以要素市場化改革為抓手，建設全國統(tǒng)一大市場，打通城鄉(xiāng)壁壘。經(jīng)過二十多年的鋪墊與準備，建立全國統(tǒng)一大市場體制機制的前期工作已經(jīng)完成，時機已經(jīng)成熟，具備了實施的可能與條件，以統(tǒng)一大市場助推城鄉(xiāng)融合發(fā)展制度基礎和保障機制更加完備。

通過回顧政策歷程可以看出，統(tǒng)一大市場的建立并非一蹴而就，而是一項經(jīng)過長期準備與鋪墊、適應不同階段經(jīng)濟發(fā)展規(guī)律展開的系統(tǒng)性機制建設，其中，社會主義經(jīng)濟體制改革與創(chuàng)新，是統(tǒng)一大市場建設與發(fā)展的主線；而在如何建設統(tǒng)一大市場過程中促進城鄉(xiāng)之間要素與資源的有序流動，是問題的主要方面。統(tǒng)一大市場與城鄉(xiāng)融合發(fā)展二者之間相互扭結又螺旋式上升的互動過程，既具有與發(fā)展階段相匹配的歷史兼容性，也具有與未來發(fā)展規(guī)劃要求相適應的時代容涵性。這一過程中一系列政策的持續(xù)出臺，為全國統(tǒng)一大市場助力城鄉(xiāng)融合發(fā)展提供了制度基礎。

（二）要素雙向流動為城鄉(xiāng)融合提供條件保障

中共中央、國務院《關于加快建設全國統(tǒng)一大市場的意見》提出，要打造統(tǒng)一的要素和資源市場，健全城鄉(xiāng)統(tǒng)一的土地和勞動力市場，加快發(fā)展統(tǒng)一的資本市場，加快培育統(tǒng)一的技術和數(shù)據(jù)市場。②《中共中央國務院關于加快建設全國統(tǒng)一大市場的意見》，《人民日報》2022年4月11日，第08版。習近平總書記指出，要推動人才下鄉(xiāng)、資金下鄉(xiāng)、技術下鄉(xiāng)，推動農(nóng)村人口有序流動、產(chǎn)業(yè)有序集聚，形成城鄉(xiāng)互動、良性循環(huán)的發(fā)展機制。③習近平：《論三農(nóng)工作》，北京：中央文獻出版社，2022年，第110頁。伴隨著統(tǒng)一要素市場的日趨完善，城鄉(xiāng)融合發(fā)展也呈現(xiàn)新樣態(tài)。

1.勞動力城鄉(xiāng)之間自由流動，為城鄉(xiāng)融合發(fā)展提供人力資源保障。勞動力的自由流動，一方面幫助平衡城鄉(xiāng)之間的要素市場收入差距，另一方面有效改進城鄉(xiāng)需求結構，降低城鄉(xiāng)間要素稟賦差異，助推城鄉(xiāng)收入差距收窄，促進城鄉(xiāng)融合發(fā)展。勞動力的自由流動，既能保證統(tǒng)一大市場下城鄉(xiāng)之間要素與資源的有效配置，又能激發(fā)我國鄉(xiāng)村更多的經(jīng)濟增長潛力。①陳樸、林垚、劉凱：《全國統(tǒng)一大市場建設、資源配置效率與中國經(jīng)濟增長》，《經(jīng)濟研究》2021年第6期，第40—57頁。近年來，隨著鄉(xiāng)村經(jīng)濟的多樣化發(fā)展與鄉(xiāng)村營商環(huán)境的改善，一批有志于投身農(nóng)業(yè)農(nóng)村的城市人口開始到農(nóng)村“淘金”。受新冠肺炎疫情影響，在城市里務工的年齡較大的“農(nóng)一代”呈現(xiàn)回流鄉(xiāng)村的新趨勢。據(jù)調查，我國勞動力市場用工缺口從2020 年四季度的92.9 萬人上升到2021 年一季度的105.5 萬人，歷史首次突破100 萬人大關。如圖1所示，我國農(nóng)民工增速自2017年開始呈現(xiàn)明顯放緩趨勢，尤其受到疫情影響在2020年首次出現(xiàn)-1.8的負增長情況，雖然在2021 年有大幅度反彈且總量還在增加，但農(nóng)民工增速放緩的趨勢已經(jīng)形成，高齡鄉(xiāng)村勞動力回流已經(jīng)成為我國鄉(xiāng)村勞動力發(fā)展的新事實。與此同時，20世紀80年后出生在農(nóng)村的“農(nóng)二代”不同于父輩“農(nóng)一代”對土地的依賴情懷，更多地積極擁抱城市生活。憑借對現(xiàn)代信息的掌握與受教育程度的加強，“農(nóng)二代”更有能力也更有意愿融入城市。不同年齡、擁有不同特征的鄉(xiāng)村人不再受限于單純的農(nóng)業(yè)與農(nóng)村的束縛，擁有了在城鄉(xiāng)之間自由流動的基礎和能力。

圖1 2015—2021農(nóng)民工增速圖

2.土地流轉進程加快，為城鄉(xiāng)融合發(fā)展提供土地資源保障。農(nóng)村承包地已經(jīng)從“兩權分離”完成了“三權分置”的轉化，為城鄉(xiāng)融合發(fā)展的土地要素市場化打下了基礎。2018 年《中華人民共和國農(nóng)村土地承包法》對“三權分置”制度的規(guī)定，不僅是我國農(nóng)村土地制度的又一大制度性進步，更通過此項政策穩(wěn)定了農(nóng)民和鄉(xiāng)村各類市場主體的經(jīng)營預期，促進了鄉(xiāng)村土地流轉。黨和政府先后在2013年、2015年實施農(nóng)村綜合改革標準化試點工作和發(fā)布《關于農(nóng)村土地征收、集體經(jīng)營性建設用地入市、宅基地制度改革試點工作的意見》，對農(nóng)村集體經(jīng)營性用地和農(nóng)村集體產(chǎn)權制度改革進行了充分的探索。在2019年修訂的《中華人民共和國土地管理法》中，明確規(guī)定了鄉(xiāng)村集體建設用地可以直接入市，有效破解了鄉(xiāng)村集體經(jīng)營性建設用地的入市問題。在宅基地方面，原本的“居住保障”屬性正在逐漸向“居住保障外獲得額外財產(chǎn)收入”轉變。部分進城務工的農(nóng)民工將宅基地以對外出租、共享的方式來獲得額外利益，既幫助農(nóng)民獲得宅基地部分的土地要素收入，又向有需求的城市居民提供鄉(xiāng)村度假等鄉(xiāng)村服務，實現(xiàn)土地要素在城鄉(xiāng)之間的自由流動。

3.資本要素積極進入鄉(xiāng)村市場，促進鄉(xiāng)村產(chǎn)業(yè)多元化發(fā)展。從資本要素流向看，我國城鄉(xiāng)融合發(fā)展過程中資金的主要來源渠道以政府投資、農(nóng)民個人投資、金融投資以及外資投資幾種類型為主。數(shù)據(jù)顯示，我國自1978年實行家庭聯(lián)產(chǎn)承包責任制以來，國家對于農(nóng)村各項支出的資金幫扶力度不斷加大，2020 年國家財政中用于農(nóng)林水事務支出達到23 948.46 億元，在國家財政支出類別的20 項中，僅次于教育支出與社會保障和就業(yè)支出。②數(shù)據(jù)來源：國家統(tǒng)計局。同時，城市工商資本也積極涌入鄉(xiāng)村市場，通過參與土地市場流轉與現(xiàn)代化農(nóng)業(yè)發(fā)展，城市資本要素下鄉(xiāng)逐漸成為一種趨勢。從鄉(xiāng)村產(chǎn)業(yè)發(fā)展看，鄉(xiāng)村產(chǎn)業(yè)逐漸擺脫第一產(chǎn)業(yè)單一發(fā)展模式，融合第二、第三產(chǎn)業(yè)多元化發(fā)展，城鄉(xiāng)之間的要素和資源交換能力不斷增強，引導城市要素和資源進入鄉(xiāng)村市場，形成一二三產(chǎn)融合發(fā)展模式，幫助農(nóng)民獲取更多收入。數(shù)據(jù)顯示，從1978 至2021 年，我國農(nóng)民人均可支配經(jīng)營純收入由35.8 元增長至6566.4 元，其中第一產(chǎn)業(yè)占比由94.41%下降至65.46%，③數(shù)據(jù)來源：國家統(tǒng)計局。充分表明了我國鄉(xiāng)村現(xiàn)階段多元化發(fā)展的良好態(tài)勢。

4.數(shù)據(jù)要素發(fā)揮作用，城鄉(xiāng)間數(shù)據(jù)要素市場基本成型。自2015 年8 月國務院發(fā)布《促進大數(shù)據(jù)發(fā)展行動綱要》以來，國家多部門相繼出臺多項針對大數(shù)據(jù)產(chǎn)業(yè)和如何在城鄉(xiāng)融合發(fā)展過程中建立數(shù)據(jù)要素市場的相關文件。2015年12月，農(nóng)業(yè)部在《關于推進農(nóng)業(yè)農(nóng)村大數(shù)據(jù)發(fā)展的實施意見》中指出，大數(shù)據(jù)已經(jīng)成為突破城鄉(xiāng)之間資源與環(huán)境兩道“緊箍咒”制約的關鍵要素，也成為破解成本“地板”與價格“天花板”的關鍵一環(huán)。國家政策的推動幫助城鄉(xiāng)之間數(shù)據(jù)市場交易機制迅速建立，截至2021年年底，我國已經(jīng)在貴陽、北京、上海等地陸續(xù)建立83家擁有跨區(qū)域交易數(shù)據(jù)要素能力的大數(shù)據(jù)交易中心。同時，相關數(shù)字企業(yè)也積極發(fā)展數(shù)據(jù)要素市場和數(shù)據(jù)要素交易平臺，阿里、騰訊等頭部數(shù)字企業(yè)已經(jīng)完成各自數(shù)據(jù)API平臺的搭建，為城鄉(xiāng)數(shù)據(jù)的交互與交易提供數(shù)據(jù)中介平臺。城鄉(xiāng)間數(shù)據(jù)交易市場的建立幫助我國數(shù)據(jù)要素交易進入快速發(fā)展時期?！笆濉睍r期，我國數(shù)據(jù)要素市場年均增長幅度超過30%，2020 年數(shù)據(jù)要素市場規(guī)模達到545 億元，預計在2025 年達到1749 億元。在鄉(xiāng)村地區(qū)，從2016 到2020年其網(wǎng)絡零售額從0.89 萬億元增長到1.79 萬億元，平均年增長速度超過25%。①數(shù)據(jù)來源：《2021中國數(shù)字經(jīng)濟發(fā)展白皮書》。隨著國家新型城鎮(zhèn)化大數(shù)據(jù)公共服務平臺的建立，數(shù)據(jù)以平臺為流通渠道，在成功對接城鎮(zhèn)化管理工作和鄉(xiāng)村其他具體業(yè)務中，為城市群、鄉(xiāng)村群等城鄉(xiāng)區(qū)域提供了跨城鄉(xiāng)地區(qū)、跨行業(yè)的數(shù)據(jù)要素市場交易服務平臺。以城鄉(xiāng)融合發(fā)展為目標，建設國家農(nóng)業(yè)數(shù)據(jù)中心，推進城市、鄉(xiāng)村數(shù)據(jù)并進行中心數(shù)字化升級，加快對種植、畜牧、漁業(yè)等農(nóng)業(yè)生產(chǎn)的數(shù)據(jù)和物流運輸、冷鏈、倉儲等城市產(chǎn)業(yè)的數(shù)據(jù)集成處理，開放共享，助力城鄉(xiāng)融合發(fā)展。數(shù)據(jù)要素市場的飛速發(fā)展為城鄉(xiāng)融合發(fā)展奠定基礎，鄉(xiāng)村地區(qū)的在線經(jīng)濟增長又促進數(shù)字經(jīng)濟進一步擴大規(guī)模，為城鄉(xiāng)間的數(shù)據(jù)要素市場發(fā)展打下堅實基礎。

（三）基本公共服務均等化為城鄉(xiāng)融合提供資源保障

統(tǒng)一大市場的順暢運行，其本質上就是“人、地、錢”等要素與資源的自由流通，自由流通的前提在于基礎設施與基本公共服務提供的保障。鄉(xiāng)村基礎設施建設的越完善，鄉(xiāng)村基本公共服務越普及，全國統(tǒng)一大市場的流通性和自由性就越強，城鄉(xiāng)融合發(fā)展的程度也就越深。新世紀以來，我國持續(xù)重視鄉(xiāng)村基本公共服務建設，從財政投入、基礎設施建設、政策改善等多方面助力城鄉(xiāng)間基本公共服務均等化。作為我國鄉(xiāng)村基本公共服務政策的分水嶺，在2003年的中央農(nóng)村工作會議上，中央首次提出對農(nóng)業(yè)、農(nóng)村、農(nóng)民實行“多予、少取、放活”的方針，并于次年將該方針寫入《中共中央關于促進農(nóng)民增加收入若干政策的意見》之中，這一政策方針的提出改變了我國長期以來對于農(nóng)村地區(qū)的態(tài)度從“取”轉為“予”。在此影響下，中央財政開始持續(xù)向鄉(xiāng)村地區(qū)投入資金支持，伴隨著一系列公共財政對農(nóng)村基本公共服務政策的陸續(xù)出臺，逐漸構建起由中央財政帶動的鄉(xiāng)村基本公共服務體系。

1.鄉(xiāng)村地區(qū)義務教育實行“兩免一補”政策，農(nóng)村義務教育經(jīng)費得到保障。“兩免一補”指的是對鄉(xiāng)村地區(qū)處于義務交易階段的學生給予減免學雜費、書本費和寄宿生活費的補貼政策。我國鄉(xiāng)村地區(qū)在2001年之前，對處于義務教育適齡階段的學生盡管享受義務教育部分政策，但對于學雜費、書本費和寄宿生活費等部分仍以個人承擔為主。自2001年由中央財政開始對西部貧困地區(qū)學生實施費用減免政策開始，黨和國家不斷改善鄉(xiāng)村地區(qū)義務教育學生學習生活費用負擔問題。并從2011年開始，由國務院啟動針對鄉(xiāng)村處于義務教育階段學生的營養(yǎng)改善計劃，為計劃范圍內超過2600 萬的鄉(xiāng)村學生提供每天3元的營養(yǎng)補助，減緩了學生和家庭的學習費用支出負擔。

2.出臺新型農(nóng)村合作醫(yī)療政策，醫(yī)療基礎資金得到保障。我國在2003 年以前，全國絕大多數(shù)鄉(xiāng)村地區(qū)的農(nóng)民并不享有任何形式的醫(yī)療保險。②林萬龍：《城鄉(xiāng)分割到城鄉(xiāng)一體：中國農(nóng)村基本公共服務政策變遷40年》，《中國農(nóng)業(yè)大學學報（社會科學版）》2018年第6期，第24—33頁。自2003 年開始在部分鄉(xiāng)村地區(qū)設立新型農(nóng)村合作醫(yī)療試點，到2010 年新型合作醫(yī)療政策已經(jīng)基本覆蓋全國所有地區(qū)的農(nóng)民。自新型合作醫(yī)療政策開展以來，政府不斷增加補貼力度，與2003 年相比，政府對于新型農(nóng)村合作醫(yī)療個人繳費的補貼金額從30 元上漲到610 元，漲幅達到20 倍以上。③數(shù)據(jù)來源：《關于做好2021年城鄉(xiāng)居民醫(yī)療保障工作的通知》。參保農(nóng)民在患病期間可以按照政策規(guī)定享受部分醫(yī)療費的補貼優(yōu)惠，醫(yī)療費用越多補貼費用越多，參合率也從2003年初始的72.6%上漲到100%并保持穩(wěn)定。

3.實施農(nóng)村低保與新型養(yǎng)老保險政策，提供農(nóng)民最低生活保障。從2007 年起，我國政府開始在鄉(xiāng)村地區(qū)建立最低生活保障制度，并由中央財政對貧困地區(qū)給予適當補助，對部分地區(qū)財政負擔與低保線之間的差額部分進行直接現(xiàn)金補貼。截至2021年年底，我國鄉(xiāng)村低保標準達到6362.2元/人，參保人數(shù)達到3500 萬人，基本實現(xiàn)應保盡保。①數(shù)據(jù)來源：民政部。同時，從2009 年起，我國政府開展新型農(nóng)村養(yǎng)老保險試點，為鄉(xiāng)村老人的生活提供了保障。

可以看出，我國針對長期以來鄉(xiāng)村基本公共服務總量不足、質量較低的特點進行了一系列的政策扶持和資金支持改善，成功搭建起鄉(xiāng)村基本公共服務體系和鄉(xiāng)村社會安全網(wǎng)絡，是市場經(jīng)濟條件下我國政府承擔鄉(xiāng)村公共職能的具體體現(xiàn)。

以上特征表明，我國現(xiàn)階段的城鄉(xiāng)關系已經(jīng)得到有效改善，城鄉(xiāng)二元對立的格局已經(jīng)有所緩解，城鄉(xiāng)之間要素與資源的流動正在不斷加強，正在邁入城鄉(xiāng)融合發(fā)展的新階段。但也應注意到，城鄉(xiāng)之間市場壁壘仍未完全消失，城鄉(xiāng)要素資源流通障礙尚未全部破解，城鄉(xiāng)要素市場準入機制與產(chǎn)權保護制度尚未完善完備，與城鄉(xiāng)要素融合相匹配的基本公共服務也還遠未實現(xiàn)均等化。這些問題得不到根本破解，城鄉(xiāng)關系就難以完全理順，最終會導致城鄉(xiāng)融合發(fā)展難以繼續(xù)推進，要素與資源無法自由流動，制約城鄉(xiāng)的進一步融合發(fā)展和現(xiàn)代化的進行。需要以構建統(tǒng)一大市場為新的外力，推動解決城鄉(xiāng)不平衡不充分發(fā)展難題，促進城鄉(xiāng)要素與資源的自由流動。

二、基于全國統(tǒng)一大市場的城鄉(xiāng)融合發(fā)展現(xiàn)實困境

長期以來，我國城鄉(xiāng)關系中鄉(xiāng)村始終相對于城市處于弱勢地位，鄉(xiāng)村要素長期以來向城市單向流通，犧牲了勞動力、土地、資本與數(shù)據(jù)等要素在農(nóng)村的作用空間和資源的分配，造成了城鄉(xiāng)融合發(fā)展過程中城市與鄉(xiāng)村的不對等地位。從構建全國統(tǒng)一大市場的視角來看，我國城鄉(xiāng)融合發(fā)展目前仍存在多重難點和阻礙。當前制約我國統(tǒng)一大市場與城鄉(xiāng)融合發(fā)展的問題主要體現(xiàn)在兩大方面，一是要素市場一體化不夠深入，生產(chǎn)要素在城鄉(xiāng)之間的自由流動還存在一定障礙；二是基本公共服務和公共基礎設施均等化不夠完備，城鄉(xiāng)之間統(tǒng)一標準、統(tǒng)一監(jiān)管的基本公共服務體系和公共基礎設施尚不健全。

（一）勞動力要素問題

勞動力要素是構建統(tǒng)一大市場的核心要素，勞動力要素在城鄉(xiāng)之間的自由流動會帶動土地、資本、數(shù)據(jù)等要素與基本公共服務資源的系統(tǒng)發(fā)展。當前，我國人口紅利逐漸衰退，老齡化問題日趨凸顯，勞動年齡人口數(shù)量指標已經(jīng)呈現(xiàn)負增長態(tài)勢。自計劃經(jīng)濟形成的城鄉(xiāng)二元戶籍制度與附著于戶籍制度之上的教育、醫(yī)療、保險和養(yǎng)老等基本公共服務的割裂也阻礙了城鄉(xiāng)之間勞動力的自由流動，將鄉(xiāng)村勞動力限制于土地之上，進一步加大了城鄉(xiāng)的二元分割。②劉守英、王一鴿：《從鄉(xiāng)土中國到城鄉(xiāng)中國——中國轉型的鄉(xiāng)村變遷視角》，《管理世界》2018 年第10 期，第128—146 頁。第一，在飛速發(fā)展的城鎮(zhèn)化背景下，漸進推進的戶籍制度成為阻礙勞動力要素轉移的重要因素。③蔡昉：《農(nóng)業(yè)勞動力轉移潛力耗盡了嗎?》，《中國農(nóng)村經(jīng)濟》2018年第9期，第2—13頁。自1978年農(nóng)村改革以來，鄉(xiāng)村勞動力獲得了在城鎮(zhèn)的流動機會，勞動力要素流動范圍之間加大。與1978年高達82.12%的農(nóng)村人口比例相比，截至2020年，我國鄉(xiāng)村人口比例為36.11%，④數(shù)據(jù)來源：國家統(tǒng)計局。無論是鄉(xiāng)村人口數(shù)量絕對值的減少還是鄉(xiāng)村人口比例的減少都表明了我國城鄉(xiāng)之間勞動力要素流動情況的改善。但目前城鄉(xiāng)之間勞動力要素流動障礙依然存在，城鄉(xiāng)之間的戶籍與公共服務體系等制度性壁壘導致城市尚未形成吸收鄉(xiāng)村剩余勞動力的體制機制，城市勞動力要素市場尚未在鄉(xiāng)村全面開放。⑤王磊：《建設全國統(tǒng)一要素市場：突出問題及思路對策》，《經(jīng)濟縱橫》2022年第3期，第68—78+137頁。在長期以來固化的城鄉(xiāng)二元結構下，鄉(xiāng)村勞動力難以獲得與城市勞動力同等的市場機會與待遇，在就業(yè)市場仍存在歧視現(xiàn)象，農(nóng)民工與城市居民天然的身份不平等導致了鄉(xiāng)村勞動力在就業(yè)過程中無法享受應有權益，阻礙了城鄉(xiāng)之間勞動力要素的進一步流通。伴隨著勞動力要素市場的完善與統(tǒng)一大市場的建立，鄉(xiāng)村勞動力勢必要進一步向城市轉移。第二，勞動力市場在城鄉(xiāng)之間的供需不平衡導致的勞動力配置效率低下，成為影響城鄉(xiāng)融合發(fā)展的另一重要因素。①李靜、楠玉、劉霞輝：《中國經(jīng)濟穩(wěn)增長難題：人力資本錯配及其解決途徑》，《經(jīng)濟研究》2017年第3期，第18—31頁。我國目前勞動力資本總量充足，勞動力質量較高，但城鄉(xiāng)之間的勞動力市場分割提高了城鄉(xiāng)兩地勞動者的工作轉換成本，阻礙了城鄉(xiāng)之間勞動力的自由遷移。東南沿海地區(qū)勞動力需求遠大于西部內陸地區(qū)；城市勞動力需求遠大于鄉(xiāng)村地區(qū)；資金回報率較高的第二、第三產(chǎn)業(yè)勞動力需求遠大于第一產(chǎn)業(yè)，這類現(xiàn)象的存在表明了我國目前勞動力資源與地區(qū)、城鄉(xiāng)、行業(yè)之間的配置不協(xié)調，對統(tǒng)一大市場下的城鄉(xiāng)融合發(fā)展產(chǎn)生了一定的影響。

（二）土地要素問題

我國長期以來實行城鄉(xiāng)土地二元管理政策，城市土地所有權歸國家所有，鄉(xiāng)村土地所有權歸村集體所有。在土地配置方面仍然以計劃配置的方式為管理方式，城市與鄉(xiāng)村的土地用地指標分別由國家和村集體分配，土地要素的全國統(tǒng)一大市場還遠未形成。第一，在目前城鄉(xiāng)融合發(fā)展過程中，土地要素市場存在問題表現(xiàn)為土地市場的二元分割政策導致城鄉(xiāng)之間土地要素市場無法發(fā)揮作用。我國土地要素市場中所有權與使用權的分割、城鄉(xiāng)之間土地的分割以及農(nóng)業(yè)用地與商業(yè)用地之間的分割共同形成了級差地租。這種來自于城鄉(xiāng)結構二元分割帶來的土地要素無法在城鄉(xiāng)之間自由流動，進一步導致了鄉(xiāng)村集體用地只能通過國家征收后再出讓或劃撥，無法直接轉變?yōu)槌擎?zhèn)國有土地，使得城鎮(zhèn)國有土地有效供給不足、土地單價增高。②吳群、李永樂：《財政分權、地方政府競爭與土地財政》，《財貿(mào)經(jīng)濟》2010年第7期，第51—59頁。第二，土地要素市場的固有問題影響了與勞動力要素市場和資本要素市場的協(xié)同作用。無法流動的土地要素抑制了村民進城意愿，阻礙了鄉(xiāng)村向城市的人口要素流動。目前農(nóng)民進城的最大阻礙在于擔心自己進城后無法享受到土地擁有的各項權利，現(xiàn)有政策普遍規(guī)定，只有擁有村集體戶口的村民才能享受到農(nóng)村土地用地的承包權、使用權以及經(jīng)營性用地的財產(chǎn)權益。因而，除非由于子女上學等情況，絕大多數(shù)農(nóng)民都選擇保留農(nóng)村戶口。這也導致了我國城市常住人口與戶籍人口常年相差2.1 億人左右，即長期處于人戶分離狀態(tài)，影響城鄉(xiāng)融合發(fā)展。第三，土地要素的交易壁壘也影響了資本要素的下鄉(xiāng)意愿。土地所有權歸集體所有，在現(xiàn)階段存在村集體濫用所有權從而影響村民權益，與村集體權利被架空陷入集體所有權的分配屬性減弱甚至消失等困境，并由此進一步加劇村集體土地所有權的不穩(wěn)定，抑制資本下鄉(xiāng)意愿和城市居民定居鄉(xiāng)村動力。目前，鄉(xiāng)村經(jīng)營性建設用地已經(jīng)可以入市，有效發(fā)揮市場作用，為農(nóng)民獲得收益。但鄉(xiāng)村宅基地改革仍然僅可以在農(nóng)民之間進行流轉，不能將土地使用權變?yōu)橛袃r值資產(chǎn)。

（三）資本要素問題

城鄉(xiāng)間資本要素的分割表現(xiàn)為：第一，與城鎮(zhèn)企業(yè)相比，鄉(xiāng)村企業(yè)在融資渠道和融資成本方面存在天然劣勢。在金融信貸資源總量固定的前提下，商業(yè)銀行優(yōu)先選擇更穩(wěn)定的城鎮(zhèn)國有企業(yè)和低風險行業(yè)，也會優(yōu)先提供給城鎮(zhèn)國有企業(yè)更低的借款利率。③孫會霞、陳金明、陳運森：《銀行信貸配置、信用風險定價與企業(yè)融資效率》，《金融研究》2013年第11期，第55—67頁。從行業(yè)角度來看，與國家倡導政策相適應的新能源、生物醫(yī)藥等行業(yè)相比農(nóng)業(yè)相關行業(yè)擁有更多的融資渠道和更低的融資成本，這種城鄉(xiāng)之間企業(yè)融資的分割特征也被稱為“金融雙軌”④紀洋、譚語嫣、黃益平：《金融雙軌制與利率市場化》，《經(jīng)濟研究》2016年第6期，第45—57頁。。從企業(yè)規(guī)模來看，鄉(xiāng)村企業(yè)通常存在規(guī)模較小、信息不透明、企業(yè)財務能力低以及缺乏融資擔保等突出問題，相較于城鎮(zhèn)企業(yè)擁有更高的融資壁壘和融資成本，通常只能選擇民間借貸渠道。①林毅夫、孫希芳：《信息、非正規(guī)金融與中小企業(yè)融資》，《經(jīng)濟研究》2005年第7期，第35—44頁。而民間借貸的利率往往是商業(yè)銀行借貸成本的數(shù)倍，加劇了鄉(xiāng)村企業(yè)的借貸難題，并且由于不同地區(qū)之間以及城鄉(xiāng)之間的金融基礎資源差異和金融環(huán)境的不同，導致了城鄉(xiāng)之間的資本要素流動存在嚴重分割。第二，政府在城鄉(xiāng)之間的資金差別化政策導致了城鄉(xiāng)之間的資本要素市場分割。城市區(qū)域廣泛存在的重大投資項目為城市提供了更多的就業(yè)機會，創(chuàng)造更多社會財富，同時帶動的相關配套社會資本又反過來改善城市區(qū)域的基礎公共設施和區(qū)域發(fā)展綜合環(huán)境，進一步增強了城市對于資本的吸引力度。這種政策差異帶來的資本壁壘一方面影響了勞動力、土地、數(shù)據(jù)等要素市場在城鄉(xiāng)間的流通與融合；另一方面也影響了基礎公共設施和基本公共服務的普及與推廣，勞動力要素的缺乏自然難以發(fā)展鄉(xiāng)村醫(yī)療、鄉(xiāng)村教育等基本公共服務。資本要素的割裂問題導致了其他生產(chǎn)要素和基本公共服務的進一步割裂，帶來了城鄉(xiāng)融合發(fā)展的惡性循環(huán)，影響了城鄉(xiāng)融合發(fā)展。

（四）數(shù)據(jù)要素問題

目前，我國城鄉(xiāng)間數(shù)據(jù)要素市場壁壘問題較為突出，數(shù)據(jù)要素對于城鄉(xiāng)之間輻射范圍小及已建成的數(shù)據(jù)市場之間同質化競爭等問題影響了城鄉(xiāng)融合發(fā)展。第一，已建成的大數(shù)據(jù)交易中心由于缺乏統(tǒng)一規(guī)劃、統(tǒng)一管理，在建設初期并未充分考慮鄉(xiāng)村地區(qū)數(shù)據(jù)交易的市場規(guī)模，并未有效打破城鄉(xiāng)之間的數(shù)據(jù)要素交易壁壘，影響了數(shù)據(jù)的跨城鄉(xiāng)、跨地區(qū)交易。不同大數(shù)據(jù)交易中心之間登記、定價、交易等數(shù)據(jù)規(guī)則的不統(tǒng)一造成了數(shù)據(jù)交易中心之間無法協(xié)同發(fā)展的問題。地區(qū)間數(shù)據(jù)交易中心更偏向于城市地區(qū)的數(shù)據(jù)市場交易，對鄉(xiāng)村地區(qū)數(shù)據(jù)交易較為忽視，造成了鄉(xiāng)村數(shù)據(jù)資源的浪費。第二，我國目前數(shù)據(jù)交易行業(yè)壁壘嚴重，對農(nóng)村及農(nóng)業(yè)方面重視程度較低。以阿里、騰訊為首的互聯(lián)網(wǎng)企業(yè)在數(shù)據(jù)交易市場領域布局早，占據(jù)了數(shù)據(jù)交易市場規(guī)模的大部分比例，并且由于企業(yè)自身數(shù)據(jù)交易開放程度較低，數(shù)據(jù)相互之間兼容性不夠。在數(shù)字平臺壟斷問題日益嚴重的趨勢下，頭部互聯(lián)網(wǎng)企業(yè)憑借早期的資金、技術優(yōu)勢積極擁抱數(shù)據(jù)要素容易發(fā)揮作用的第二、第三產(chǎn)業(yè)，形成了跨行業(yè)、跨地區(qū)、跨城鄉(xiāng)的數(shù)據(jù)壟斷局面。這不僅限制了數(shù)據(jù)要素在城鄉(xiāng)之間不同數(shù)字平臺的有效流通，也限制了數(shù)據(jù)要素對第一產(chǎn)業(yè)的賦能作用，加大了建立城鄉(xiāng)之間數(shù)據(jù)要素交易市場的難度。

（五）基本公共服務不均等

近20年來，我國城鄉(xiāng)之間在基本公共服務的部分領域差距不斷縮小，鄉(xiāng)村的總體基本公共服務體驗與質量正在不斷與城市趨同。但受到長期城鄉(xiāng)二元結構影響，城鄉(xiāng)之間總體基本公共服務仍存在較大不平衡差距，鄉(xiāng)村基本公共服務水平仍未達到充分發(fā)展水平。著眼于構建全國統(tǒng)一大市場，城鄉(xiāng)之間的要素市場必須流通，基本公共服務資源市場必須打通。因此，應充分認識到城鄉(xiāng)間基本公共服務資源的不平衡發(fā)展對構建統(tǒng)一大市場的巨大阻礙及對城鄉(xiāng)融合發(fā)展造成的巨大挑戰(zhàn)。

從教育資源方面來看，城鄉(xiāng)教育資源分配不均衡情況依然嚴重。以城鄉(xiāng)之間教育經(jīng)費為對比，近年來我國在小學、初中與高中三個階段的城鄉(xiāng)生均教育經(jīng)費支出指標差距不斷擴大。與城鄉(xiāng)收入增長幅度相比，教育資源差距的擴大幅度與城鄉(xiāng)基本公共服務均等化水平的提高并不匹配。以普通中學教育經(jīng)費為例，從2007年到2020年，鄉(xiāng)村與城市的教育經(jīng)費差距從2007年的0.59增長到2020年的0.64，與之相對應的是城鄉(xiāng)消費水平從2007 年的3.45 下降到2020 年的2.12。②數(shù)據(jù)來源：Wind數(shù)據(jù)庫。教育經(jīng)費差距增長的趨勢與城鄉(xiāng)消費水平比的縮小幅度呈反方向變化，也進一步表明了我國鄉(xiāng)村在教育資源投入方面尚有較大進步空間。

從醫(yī)療服務資源來看，一方面，鄉(xiāng)村醫(yī)療服務資源絕對總量不足，截至2020年12月，設衛(wèi)生室的村數(shù)占行政村總數(shù)的比重為94%，比重雖然從2009 年的90.38%逐年增高，但按照2020 年全國行政村總數(shù)量64萬個來計算，仍有3.84萬余個村莊難以享受到及時的醫(yī)療服務，距離保證村村有醫(yī)療仍有不小差距。另一方面，城鄉(xiāng)間的醫(yī)療服務資源差距仍然明顯。農(nóng)村每千人擁有醫(yī)院床位數(shù)與城鎮(zhèn)相比常年存在4.4張的差距、每千人衛(wèi)生技術人員差額在6人左右、每千人執(zhí)業(yè)醫(yī)師人員差額在2.2人左右、每千人注冊護士人員差額在3 人左右。①數(shù)據(jù)來源：國家統(tǒng)計局。欠缺的醫(yī)療服務資源既無法為農(nóng)民提供充足的醫(yī)療保障，無法滿足老齡化村莊帶來的各類老年病需求，也阻礙了城市居民下鄉(xiāng)的意愿，抑制城鄉(xiāng)融合發(fā)展。同時，鄉(xiāng)村居民在養(yǎng)老保險、社會福利、公共文化普及等基本公共服務領域也與城市居民存在較大差距。由于鄉(xiāng)村長期以來在基礎公共設施方面建設的欠缺和后續(xù)維護人員的缺失，導致各類基本公共服務缺乏長期穩(wěn)定的運行機制，進而促使基本公共服務資源分配差距的進一步加大。

圖2 城鄉(xiāng)教育經(jīng)費與消費水平對比圖

三、以全國統(tǒng)一大市場為基礎提升城鄉(xiāng)融合發(fā)展的政策優(yōu)化

以全國統(tǒng)一大市場為基礎助力城鄉(xiāng)融合發(fā)展，一方面要轉變傳統(tǒng)城鄉(xiāng)之間割裂的發(fā)展關系，將以往要素與資源從鄉(xiāng)村到城市的單一流向，轉變?yōu)橐匀诤习l(fā)展的姿態(tài)促進城鄉(xiāng)之間要素優(yōu)化配置與流動，避免鄉(xiāng)村內部勞動力、土地、資本、數(shù)據(jù)等要素長期外流；另一方面要在建立統(tǒng)一大市場的背景下從宏觀角度，針對發(fā)展落后地區(qū)給予幫助，形成服務資源的統(tǒng)一發(fā)展趨勢。

（一）解決戶籍制度問題，鼓勵勞動力自由流動

構建統(tǒng)一大市場與城鄉(xiāng)融合發(fā)展在勞動力的自由流動方面具有相同的底層邏輯，即鄉(xiāng)村勞動力從自然發(fā)展的規(guī)律角度來看是一定會從鄉(xiāng)村大量流向城市的，因此就要打破勞動力在城鄉(xiāng)之間的流通壁壘，促進勞動力合理轉移。第一，完善城市積分落戶制度。消除城鄉(xiāng)之間勞動力流通壁壘的最重要問題就是推進戶籍制度的改革。推廣特大城市的積分落戶政策，制定符合當?shù)爻青l(xiāng)情況的積分落戶指標體系，將農(nóng)民個人能力與綜合貢獻納入積分考核體系之中。對擁有土地要素、資本要素、數(shù)據(jù)要素的農(nóng)民提供更高等級的積分，促進勞動力要素與其余要素相結合，從要素大市場維度助力城鄉(xiāng)融合。第二，保證農(nóng)民享受與市民均等的基本公共服務。為了保障農(nóng)民進城與市民下鄉(xiāng)的長期可持續(xù)性，既做到鄉(xiāng)村留得住人才，又幫助農(nóng)民留在城市，要縮小城鄉(xiāng)之間的福利待遇差距與基本公共服務差距。淡化教育、醫(yī)療、保險等基本公共服務與戶籍制度的附著關系，回歸戶籍制度初始的人口管理功能，確保勞動力要素在城鄉(xiāng)之間的自由流動。第三，落實城市勞動力下鄉(xiāng)相關政策。以鄉(xiāng)村“三產(chǎn)”融合為抓手，構建聯(lián)通城鄉(xiāng)的現(xiàn)代化產(chǎn)業(yè)體系，通過產(chǎn)業(yè)升級增加鄉(xiāng)村對于城市勞動力的吸引力和承載力。建立健全下鄉(xiāng)人群合作交流機制，探索可以直接提升鄉(xiāng)村居住水平和可以直接提升鄉(xiāng)村經(jīng)濟水平的科教文衛(wèi)體等行業(yè)人才的下鄉(xiāng)方式。提高工資水平、人才待遇等可以直接提升城市勞動力下鄉(xiāng)直觀感受的政策優(yōu)惠幅度，加大政府對于鄉(xiāng)村金融、財政、社保的政策調控力度，保證城市勞動力在鄉(xiāng)村可以享受與城市相同的待遇。

（二）完善土地要素市場，打通土地要素流通壁壘

土地作為農(nóng)民掌握的最主要也是最直接的要素，對于建立城鄉(xiāng)融合發(fā)展的要素市場起到?jīng)Q定性作用。第一，統(tǒng)籌管理增量與存量建設用地。隨著我國經(jīng)濟增速放緩，由高速增長轉為高質量發(fā)展階段，傳統(tǒng)經(jīng)濟增長模式下依靠的大量新增建設用地模式已經(jīng)不再適應新發(fā)展階段的要求。目前，在我國土地市場中，建設用地供應模式仍以新增建設用地為主，閑置土地難以利用問題仍然存在。因此，統(tǒng)籌規(guī)劃增量與存量建設用地，嚴格管控城市郊區(qū)與鄉(xiāng)村交界處的建設用地開發(fā)邊界，嚴格把控新增建設用地規(guī)模，引領增量用地轉向存量用地是土地要素發(fā)展的重要環(huán)節(jié)。第二，建立城鄉(xiāng)建設用地增減掛鉤節(jié)余指標機制，補充耕地指標跨地區(qū)交易機制。近年來，增減掛鉤政策的提出與應用在保護耕地面積、促進鄉(xiāng)村經(jīng)濟發(fā)展和城鄉(xiāng)融合發(fā)展中發(fā)揮了重要作用。增減掛鉤節(jié)余指標目前主要針對國家深度貧困地區(qū)，目的在于脫貧攻堅與提供鄉(xiāng)村振興的資金支持。隨著我國脫貧攻堅工作的順利完成，土地政策的調整要以市場為主導，減少政府調劑任務，以市場價格為決定要素，加快高效公平的市場化土地要素改革。建立健全城鄉(xiāng)間土地要素交易監(jiān)督和土地收益分配機制，防止農(nóng)民的土地權益受到侵害。第三，完善城鄉(xiāng)土地交易二級市場。自黨的十八屆三中全會以來，確定了完善土地二級市場的改革任務，對如何提升土地要素利用效率、破解城鄉(xiāng)之間土地要素市場不健全問題和城鄉(xiāng)之間信息不對稱問題作出了一系列指導和規(guī)范。但從土地市場的法律約束層面來看還存在諸如土地轉讓限制、稅費過高等問題，需要從政策層面進行破解。通過對三類土地市場的完善，進一步發(fā)揮土地要素與資本等要素的協(xié)同作用，將土地要素流轉過程中獲取的額外收入和土地要素流轉撬動的集約化經(jīng)營經(jīng)濟杠桿重新投入土地中，確保土地要素帶來的收入能用于土地。在土地流轉的基礎上，發(fā)展現(xiàn)代化、數(shù)字化農(nóng)業(yè)，擴大種糧面積，激活土地要素市場化配置，堅守耕地紅線，確保農(nóng)地農(nóng)用，避免由于土地流轉帶來的農(nóng)業(yè)土地非農(nóng)建設，以規(guī)?；r(nóng)業(yè)獲取更高的種糧收益，保障糧食安全。

（三）鼓勵資本要素下鄉(xiāng)，提高鄉(xiāng)村資本要素市場流動能力

以構建統(tǒng)一大市場為條件的城鄉(xiāng)融合發(fā)展所面臨的必然趨勢是勞動力要素與資本要素的同向集中。構建統(tǒng)一大市場強調的要素之間的自由流動更多地指的是城鄉(xiāng)之間要素的均衡化，即不求城鄉(xiāng)之間資本要素的總體數(shù)量相同，而是力圖達到人均水平下的相對均衡。資本市場的城鄉(xiāng)一體化指的是資本要素在城鄉(xiāng)區(qū)域之間實現(xiàn)自由配置，其本質是金融資產(chǎn)在城鄉(xiāng)間的自由流動，具體表現(xiàn)為城鄉(xiāng)間同類金融產(chǎn)品定價趨同，不存在無風險套利的可能。對于鄉(xiāng)村資本要素市場自由流動來說，第一，發(fā)揮政府作用，從政策上引導資本進入鄉(xiāng)村。建設城鄉(xiāng)一體化金融服務平臺，通過政府中介作用積極引導商業(yè)銀行的跨城鄉(xiāng)金融資源配置，以不同利率匹配不同鄉(xiāng)村的資金需求，通過正規(guī)金融工具幫助資本在城鄉(xiāng)之間進行合理配置。第二，建立有效的城鄉(xiāng)融合金融協(xié)同監(jiān)管機構。在城鄉(xiāng)融合發(fā)展背景下，嘗試構建城鄉(xiāng)區(qū)域間金融協(xié)同監(jiān)管機制，以城市為主導在各村鎮(zhèn)設立金融監(jiān)管部門，負責城市資本下鄉(xiāng)后的具體使用途徑和方式，依托互聯(lián)網(wǎng)和大數(shù)據(jù)對接各類金融監(jiān)管數(shù)據(jù)，弱化政府對于資本的掌控和對金融市場的干預，以市場化為核心協(xié)調城鄉(xiāng)間資本的流通和監(jiān)管問題。第三，發(fā)揮政府對資本要素的配置作用，通過改善鄉(xiāng)村基礎設施與基本公共服務的短板，增強鄉(xiāng)村產(chǎn)業(yè)對資本要素的承載力。積極扶持農(nóng)業(yè)和鄉(xiāng)村弱勢產(chǎn)業(yè)，推動鄉(xiāng)村一二三產(chǎn)業(yè)融合發(fā)展，從資本要素市場角度出發(fā)，提高鄉(xiāng)村產(chǎn)業(yè)的資本回報率和投資報酬率，吸引城市資本自發(fā)流向鄉(xiāng)村。

（四）發(fā)揮數(shù)據(jù)要素優(yōu)勢，完善城鄉(xiāng)要素市場建設

數(shù)據(jù)要素作為新的生產(chǎn)要素，加快培育數(shù)字要素的市場化與數(shù)字化傳統(tǒng)要素市場是構建統(tǒng)一大市場的需要，也是打破城鄉(xiāng)要素壁壘的重要手段。如何以數(shù)據(jù)要素連接城鄉(xiāng)之間的要素市場，如何進一步建立起我國不同地區(qū)之間的要素聯(lián)系，成為構建統(tǒng)一大市場助力城鄉(xiāng)融合發(fā)展的關鍵所在。2021年5月，由國家發(fā)改委、中央網(wǎng)信辦、工信部等多部門聯(lián)合印發(fā)的《全國一體化大數(shù)據(jù)中心協(xié)同創(chuàng)新體系算力樞紐實施方案》中指出，啟動“東數(shù)西算”工程，構建連接我國跨區(qū)域、跨城鄉(xiāng)的國家算力網(wǎng)絡體系。我國數(shù)據(jù)要素市場長期以來供需失衡，結構性問題突出。東部發(fā)達地區(qū)數(shù)據(jù)市場大，數(shù)據(jù)需求多，但受限于電力能源與能耗指標要求，無法建立大規(guī)模數(shù)據(jù)中心。與之相比，西部地區(qū)地理資源豐富，氣候適宜發(fā)展數(shù)據(jù)計算工程，但網(wǎng)絡帶寬較低，基礎設施與基本服務與東部地區(qū)差距較大，無法承載東部的要素市場。因此，以國家數(shù)據(jù)中心為核心樞紐，引導東部數(shù)據(jù)進入核心城市圈周邊鄉(xiāng)村以及西部地區(qū)，實現(xiàn)數(shù)據(jù)的聚集和數(shù)據(jù)的規(guī)?；l(fā)展。加速推進數(shù)據(jù)中心與勞動力、土地、資本要素和基本公共服務資源的協(xié)同發(fā)展，提高數(shù)據(jù)的利用率和計算效率。加強數(shù)字化基礎設施建設和與之相匹配的基本公共服務資源分配，加強數(shù)據(jù)的安全保障和個人隱私數(shù)據(jù)安全保護，確保數(shù)據(jù)要素市場的安全性和穩(wěn)定性。一方面，以構建統(tǒng)一大市場為核心，強化數(shù)據(jù)要素市場的統(tǒng)籌布局。建立大型、超大型數(shù)據(jù)中心，將各行業(yè)、各地區(qū)單獨建立的數(shù)據(jù)中心集聚發(fā)展，解決“數(shù)據(jù)孤島”難題，提高數(shù)據(jù)資源利用率，以數(shù)據(jù)要素帶動城鄉(xiāng)之間和地區(qū)之間的市場協(xié)同發(fā)展；另一方面，堅持綠色發(fā)展和長效發(fā)展。注重保護鄉(xiāng)村地區(qū)和西部地區(qū)的自然生態(tài)，建立綠色數(shù)據(jù)中心。同時，加強完善鄉(xiāng)村數(shù)據(jù)產(chǎn)權保護。建立適合各地區(qū)、各鄉(xiāng)村自身發(fā)展水平的數(shù)據(jù)在線交易平臺和交易規(guī)則，重點加強對個人數(shù)據(jù)隱私和鄉(xiāng)村數(shù)據(jù)資源的安全保護，建立鄉(xiāng)村數(shù)據(jù)隱私保護制度和數(shù)據(jù)安全審核制度。

（五）發(fā)揮政府主體作用，平衡城鄉(xiāng)基本公共服務建設

構建統(tǒng)一大市場之于城鄉(xiāng)融合發(fā)展，既是挑戰(zhàn)，也是機遇。挑戰(zhàn)源自于構建統(tǒng)一大市場過程中對各類要素的流通渠道打通和對要素分配比例的重新調整，這種調整必然會影響到原有的利益分配格局，是新舊事物轉換過程中的必然阻力。機遇則是通過統(tǒng)一大市場的構建形成對城鄉(xiāng)基本資源的重新分配，借助統(tǒng)一大市場這一契機，幫助鄉(xiāng)村基本公共服務水平與城市趨同，助力城鄉(xiāng)融合發(fā)展。第一，縮小城鄉(xiāng)基礎設施鴻溝，為基本公共服務均等化做好鋪墊。一方面，解決傳統(tǒng)鐵路、公路等基礎設施在城鄉(xiāng)之間的“斷頭路”問題，建立城鄉(xiāng)道路、供電、供水等基礎設施一體化管控平臺，以市場化為基礎打通城鄉(xiāng)間壁壘，做好要素市場與資源市場在城鄉(xiāng)間流通的基礎；另一方面，加強新型基礎設施建設。充分利用數(shù)字經(jīng)濟的賦能效應，完成新型基礎設施建設，彌合城鄉(xiāng)數(shù)字鴻溝，實現(xiàn)數(shù)字要素的城鄉(xiāng)互補發(fā)展。第二，推進鄉(xiāng)村基本公共服務平臺資源整合，構建基于數(shù)字化的基本公共服務平臺，①張強、霍露萍、祝煒：《鄉(xiāng)融合發(fā)展、逆城鎮(zhèn)化趨勢與鄉(xiāng)村功能演變——來自大城市郊區(qū)城鄉(xiāng)關系變化的觀察》，《經(jīng)濟縱橫》2020年第9期，第63—69頁。逐步從優(yōu)質服務資源配置轉向均衡資源配置。以國家數(shù)字鄉(xiāng)村試點建設為引領，以鄉(xiāng)村數(shù)字化基本公共服務建設為目標，利用數(shù)字經(jīng)濟技術，建立包括鄉(xiāng)村治理、農(nóng)業(yè)治理、農(nóng)民治理的基本公共服務信息平臺。首先，通過對鄉(xiāng)村兩級政府的資源整合，吸引社會資本增加投資，為鄉(xiāng)村發(fā)展提供完善的農(nóng)村網(wǎng)絡設施與信息服務，②姚毓春、梁夢宇：《我國城鄉(xiāng)融合發(fā)展問題及政策選擇》，《經(jīng)濟縱橫》2021年第1期，第46—53頁。推動各級政府協(xié)同作用于資源優(yōu)化配置；其次，建立鄉(xiāng)村基本公共服務應用長效機制。加快出臺針對鄉(xiāng)村數(shù)字化基本公共服務信息安全領域相關法律法規(guī)，在保障村民個人信息與鄉(xiāng)村集體信息安全的前提下，積極探索社會第三方公共服務平臺與鄉(xiāng)村數(shù)字化基本公共服務的合作互利機制，形成鄉(xiāng)村地區(qū)可持續(xù)發(fā)展的、安全方便的長效機制。第三，以市場為導向，優(yōu)化城鄉(xiāng)之間的基本公共服務資源配置。以構建統(tǒng)一大市場為目標，著眼于城鄉(xiāng)間基本公共服務資源配置差距。通過國家政策幫扶，完善落后地區(qū)的基礎公共設施建設及基本公共服務不均衡發(fā)展問題。避免出現(xiàn)發(fā)達地區(qū)越來越發(fā)達，落后地區(qū)越來越落后，難以實現(xiàn)發(fā)達地區(qū)和落后地區(qū)的有效連接。

結論

城鄉(xiāng)融合發(fā)展既是實現(xiàn)鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略的機制保障，也是構建新型工農(nóng)城鄉(xiāng)關系的內在要求，建設全國統(tǒng)一大市場有助于為構建新型城鄉(xiāng)關系、促進融合發(fā)展提供持久動力。城鄉(xiāng)融合發(fā)展的核心在于“人、地、錢”等要素的自由流通和基本公共服務在城鄉(xiāng)之間的均等化發(fā)展，與建設全國統(tǒng)一大市場打通地區(qū)間不平衡發(fā)展、解決要素市場割裂、鼓勵形成地區(qū)間資源市場的統(tǒng)一發(fā)展具有相同的底層邏輯。本文認為，我國通過多年的政策導向，已經(jīng)具備在城鄉(xiāng)間要素市場與資源市場融合發(fā)展的基礎。但仍存在戶籍制度阻礙城鄉(xiāng)間勞動力自由流動、土地市場二元分割政策影響土地市場流轉、城鄉(xiāng)資本壁壘擴大資本市場分割、城鄉(xiāng)數(shù)據(jù)壁壘加深數(shù)字鴻溝、基本公共服務資源不均等導致城鄉(xiāng)融合發(fā)展難以取得突破性進展等一系列問題。要素市場與資源市場的割裂互相影響導致了城鄉(xiāng)市場的不統(tǒng)一，城鄉(xiāng)基本公共服務的不均衡影響了勞動力、資本等要素下鄉(xiāng)積極性，鄉(xiāng)村勞動力的缺失又進一步加大城鄉(xiāng)之間基礎設施與基本公共服務的差距，從而影響城鄉(xiāng)融合發(fā)展。據(jù)此，本文提出以建設全國統(tǒng)一大市場助力城鄉(xiāng)融合發(fā)展的舉措：針對勞動力要素市場解決戶籍制度，保證農(nóng)民進城與市民下鄉(xiāng)的自由選擇；針對土地要素市場完善土地交易二級市場，分類解決三類土地問題，保護鄉(xiāng)村土地基本職能，確保糧食安全；針對資本市場融合發(fā)展一二三產(chǎn)業(yè)，幫助資本在鄉(xiāng)村獲得與城市相同的投資回報率；針對數(shù)據(jù)要素啟動“東數(shù)西算”工程，合理利用地區(qū)優(yōu)勢發(fā)展數(shù)字經(jīng)濟；針對基本公共服務在基礎設施與新基建兩端共同發(fā)力，縮小城鄉(xiāng)鴻溝，促進城鄉(xiāng)融合發(fā)展。