胡耀祥

摘 要：在城鎮(zhèn)化背景下，許多農(nóng)村地區(qū)的群眾，為了謀求更好的生活，開始向一線城市轉(zhuǎn)移，導(dǎo)致原本的農(nóng)村地區(qū)出現(xiàn)各種房屋被閑置的情況。盤活農(nóng)村閑置宅基地是增加農(nóng)民的財產(chǎn)性收入，實(shí)現(xiàn)鄉(xiāng)村振興的必然選擇。然而宅基地的流轉(zhuǎn)必須要建立在宅基地產(chǎn)權(quán)明晰的基礎(chǔ)上，因此當(dāng)前宅基地的確權(quán)登記是實(shí)現(xiàn)宅基地流轉(zhuǎn)的當(dāng)務(wù)之急。以河南省駐馬店市為例，研究其在不動產(chǎn)登記方面存在的問題，如農(nóng)民對退出宅基地的積極性不高、宅基地拆除難、相關(guān)政策存在滯后性等，并針對這些問題提出具體的措施，如鼓勵有償退出宅基地、發(fā)展鄉(xiāng)村旅游等。

關(guān)鍵詞：“房地一體化”；不動產(chǎn)登記；農(nóng)村閑置宅基地；盤活利用

中圖分類號：F321.21? ? ? ? 文獻(xiàn)標(biāo)志碼：A? ? ? 文章編號：1673-291X（2022）36-0025-03

引言

在鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略的背景下，國家開始注重鄉(xiāng)村建設(shè)管理，提出要加強(qiáng)宅基地管理，進(jìn)一步提高對農(nóng)民自身權(quán)益的維護(hù)。針對農(nóng)村宅基地管理現(xiàn)狀進(jìn)行分析，發(fā)現(xiàn)農(nóng)村的宅基地管理，由于受到多方因素的影響，導(dǎo)致政策管理上出現(xiàn)了許多的問題，農(nóng)民的自身權(quán)益也受到了嚴(yán)重的損害。因此，農(nóng)村宅基地的確權(quán)登記已刻不容緩，應(yīng)繼續(xù)推行。

隨著國民經(jīng)濟(jì)的快速健康發(fā)展，城鎮(zhèn)化進(jìn)程不斷加快，在農(nóng)村中出現(xiàn)了大量的閑置宅基地和房屋。一方面隨著農(nóng)民生活水平的提高，以及受傳統(tǒng)落葉歸根的思想影響，很多農(nóng)民都會選擇回鄉(xiāng)建房；另一方面，由于城市的基礎(chǔ)設(shè)施條件較好，比如教育水平、醫(yī)療衛(wèi)生條件、交通設(shè)施以及娛樂設(shè)施等方面，大多數(shù)人一般會選擇在城市居住，這就造成了宅基地的季節(jié)性閑置。此外，由于宅基地繼承等原因，農(nóng)村大量宅基地被永久性閑置[1]。

宅基地承載著農(nóng)村居民的生活居住、社會保障、情感寄托等功能，因此對于農(nóng)民來講，宅基地在農(nóng)村居民的生活中發(fā)揮著重要作用。另外，在現(xiàn)實(shí)生活中，農(nóng)村居民之間發(fā)生矛盾沖突的主要原因之一就是宅基地的分配問題。因此，合理分配處理宅基地對于穩(wěn)定農(nóng)村經(jīng)濟(jì)的發(fā)展，緩和社會矛盾，促進(jìn)鄉(xiāng)村文明建設(shè)有著積極的促進(jìn)作用。

一、農(nóng)村宅基地確權(quán)登記相關(guān)工作概述

（一）相關(guān)概念

1.房地一體。房地一體化指的是房屋和土地形成一體化的發(fā)展，我國對于房屋和土地的管理，同樣也是以這樣的原則來進(jìn)行管理。房地一體原則體現(xiàn)在以下幾個方面：第一，在房屋建設(shè)的過程中，房屋的選址范圍必須是選擇在規(guī)定的土地范圍以內(nèi)，秉承“房地一體”的原則，加強(qiáng)對房屋土地的管理，避免出現(xiàn)相互權(quán)益沖突的情況。第二，由于房屋和土地屬于一體化結(jié)構(gòu)，在土地轉(zhuǎn)讓的過程中，房屋和土地屬于一個整體，必須同時進(jìn)行轉(zhuǎn)讓。政府部門針對房屋和土地的轉(zhuǎn)讓，采用相應(yīng)的轉(zhuǎn)讓程序，辦理時明確房屋和土地轉(zhuǎn)讓的內(nèi)容。若在土地轉(zhuǎn)讓的過程中，房屋的建設(shè)工程并未開始，那么轉(zhuǎn)讓時僅僅只是轉(zhuǎn)讓土地的使用權(quán)。第三，在房屋的抵押過程中，房屋和土地屬于一體化的結(jié)構(gòu)，房地產(chǎn)抵押的同時，土地也與房屋共同抵押。在辦理相應(yīng)的抵押手續(xù)時，秉承房地一體化的原則，完成各項(xiàng)抵押手續(xù)。這其中若還存在使用權(quán)轉(zhuǎn)讓的問題，依然以房地一體的原則進(jìn)行處理。

2.不動產(chǎn)確權(quán)登記。“不動產(chǎn)登記”是國家針對無權(quán)管理提出的一個工作事項(xiàng)，根據(jù)所有人的實(shí)際情況，對其名下的不動產(chǎn)情況進(jìn)行相應(yīng)的登記，這樣能夠使得產(chǎn)權(quán)變得更加明確，在轉(zhuǎn)讓、抵押的過程中，可以直接從所有人名下的不動產(chǎn)產(chǎn)業(yè)進(jìn)行轉(zhuǎn)讓和抵押。目前，我國不動產(chǎn)登記已經(jīng)整合成一個部門——國土部門。

3.宅基地。宅基地是農(nóng)村的農(nóng)戶用于滿足自身居住需求而占用本集體內(nèi)的土地。在我國，農(nóng)村宅基地的所有權(quán)歸農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織所有。2018年我國將探索宅基地所有權(quán)、資格權(quán)、使用權(quán)“三權(quán)分置”，落實(shí)宅基地集體所有權(quán)，保障宅基地農(nóng)戶資格權(quán)，適度放活宅基地和農(nóng)民房屋使用權(quán)，這是一項(xiàng)重大創(chuàng)新。

（二）基礎(chǔ)理論

1.土地產(chǎn)權(quán)理論。土地產(chǎn)權(quán)理論是指對宅基地產(chǎn)權(quán)問題的研究。土地產(chǎn)權(quán)是指存在于土地之上的排他性完全權(quán)利，包括土地所有權(quán)、土地使用權(quán)、土地租賃權(quán)、土地抵押權(quán)、土地繼承權(quán)等多項(xiàng)權(quán)利，因此對宅基地問題的研究應(yīng)建立在土地產(chǎn)權(quán)理論的基礎(chǔ)上。

2.土地集約利用理論。所謂土地集約利用，就是在單位土地面積上合理增加勞動和技術(shù)的投入以提高土地收益的經(jīng)營方式。隨著人口的增加，人均占有的土地資源不斷減少，而人類的生活水平、生活質(zhì)量又不斷提高，日益提高的生活水平以及生活質(zhì)量需要一定的土地資源做保障，因此合理利用農(nóng)村閑置宅基地、盤活利用閑置宅基地對于農(nóng)村社會穩(wěn)定與發(fā)展具有現(xiàn)實(shí)的意義。

（三）宅基地確權(quán)登記的意義

1.確權(quán)登記的法律意義?！段餀?quán)法》確定農(nóng)民有權(quán)利用集體所有的土地建造房屋及其他實(shí)施的權(quán)利。由此可見，對宅基地進(jìn)行確權(quán)登記不僅符合法律規(guī)定，而且也是積極執(zhí)行我國法律法規(guī)的體現(xiàn)。工作人員在確權(quán)登記的時候要以相關(guān)的法律法規(guī)為依據(jù)，而且由于地域的復(fù)雜性，各個地方在實(shí)際登記過程中會遇到各種各樣的難題，所以可以通過確權(quán)登記工作對我國的法律法規(guī)進(jìn)行登記，不斷完善我國的法律制度。

2.確權(quán)登記的現(xiàn)實(shí)意義。一是有效保護(hù)農(nóng)民合法的財產(chǎn)權(quán)。宅基地確權(quán)登記將進(jìn)一步提高登記質(zhì)量，避免產(chǎn)權(quán)交叉或沖突，保證宅基地的歸屬得到最全面、統(tǒng)一、準(zhǔn)確的明晰和確認(rèn)，以不動產(chǎn)登記較強(qiáng)的公示力和公信力為基礎(chǔ)，有效保護(hù)農(nóng)民合法的財產(chǎn)權(quán)。二是有利于推動確權(quán)登記政策的實(shí)施。宅基地登記是登記機(jī)關(guān)依法定程序，將應(yīng)登記之事項(xiàng)登錄于不動產(chǎn)權(quán)籍?dāng)?shù)據(jù)庫或特定簿冊，以確定并保障權(quán)利歸屬與權(quán)利狀態(tài)而公示于第三人。三是有利于盤活宅基地的利用。宅基地的確權(quán)登記可以促進(jìn)宅基地資源的有效配置，提高宅基地的使用效率，盤活宅基地利用，更有利于增加宅基地的經(jīng)濟(jì)效益。

二、駐馬店市農(nóng)村閑置宅基地盤活利用現(xiàn)狀

（一）區(qū)域研究概況

駐馬店市位于河南中南部，地處淮河上游的丘陵平原地。這里四季分明，雨量充沛，沃野千里，是國家和河南省重要的糧油生產(chǎn)基地，素有“中原糧倉”“豫南油庫”。每年油料產(chǎn)量占據(jù)河南第一位，糧食產(chǎn)量占據(jù)河南第二位。全市土地面積15 083平方公里，轄9縣1區(qū)，3個省級功能區(qū)、10個省級產(chǎn)業(yè)集聚區(qū)，總?cè)丝?60萬人，面積1.5萬平方公里。

（二）駐馬店市農(nóng)村宅基地登記現(xiàn)狀及盤活利用措施

1.駐馬店市農(nóng)村宅基地登記現(xiàn)狀。農(nóng)村宅基地是當(dāng)下農(nóng)村發(fā)展的重點(diǎn)項(xiàng)目，國家對農(nóng)村宅基地的管理工作給予高度重視，在2019年完成了對市級縣級的土地、房屋登記工作。于2020年，將農(nóng)村的所有不動產(chǎn)信息全部登記到相應(yīng)的部門，進(jìn)一步完善農(nóng)村不動產(chǎn)信息。在2019年，國家針對市級縣級農(nóng)村房屋不動產(chǎn)進(jìn)行了全面的登記，登記工作的開展在駐馬店舉行，不動產(chǎn)登記證明在發(fā)證儀式上全部頒布給農(nóng)村，使得地區(qū)的不動產(chǎn)登記工作開始全面開展。通過對目前駐馬店市農(nóng)村不動產(chǎn)信息登記狀況進(jìn)行了解，總結(jié)出針對土地的測量工作、使用情況等，并進(jìn)行了相應(yīng)的處理，基本的資料信息全部提交至相應(yīng)的部門。其中，泌陽縣、平輿縣等縣級地區(qū)，已經(jīng)開始實(shí)施土地測量的工作，部分地區(qū)在完成基本的土地測量工作之后，通過相關(guān)部門的驗(yàn)證，已經(jīng)具備發(fā)證的資格。所以，縣級地區(qū)的土地測量、登記完成之后，已進(jìn)行證件的發(fā)放。2019年4月底，各項(xiàng)工作已經(jīng)逐步完成，農(nóng)村地區(qū)的不動產(chǎn)登記工作已經(jīng)全面覆蓋整個農(nóng)村地區(qū)，基本信息逐漸完善。在年底，土地的測量采用信息測繪的方式，對原本的土地數(shù)據(jù)和新測繪到的數(shù)據(jù)信息進(jìn)行了整合，構(gòu)建了一個專門的數(shù)據(jù)庫，以確保農(nóng)村房屋不動產(chǎn)登記工作能夠順利地展開。

2.駐馬店市農(nóng)村閑置宅基地盤活利用措施。上蔡縣：鼓勵有償退出。在農(nóng)村閑置宅基地盤活工作中，首先要對農(nóng)村地區(qū)的宅基地情況進(jìn)行全面分析了解，記錄好相應(yīng)的數(shù)據(jù)信息，解決“一戶多宅”的問題。另外，在土地上進(jìn)行新房屋的建設(shè)，必須要經(jīng)過專業(yè)的程序，簽訂對應(yīng)的協(xié)議之后，才能夠進(jìn)行新房屋的建設(shè)。針對房屋登記信息不全的情況，需要及時補(bǔ)充好信息，若發(fā)現(xiàn)房屋超出期限，未及時交出房屋的情況，相關(guān)部門需要立即進(jìn)行處理，按照相應(yīng)的法律規(guī)定，強(qiáng)制執(zhí)行相關(guān)措施。然后地方政府統(tǒng)一對土地進(jìn)行管理，在耕地的管理中，通過平衡耕地占補(bǔ)的方式，避免耕地面積變少。在農(nóng)村的發(fā)展中，受到了新規(guī)劃的影響，許多地區(qū)的范圍建設(shè)都需要進(jìn)行相應(yīng)的調(diào)整，保證村民一戶一宅之外，對土地上原有的附加物進(jìn)行估值，提供相應(yīng)的經(jīng)濟(jì)補(bǔ)給，避免村民在規(guī)劃調(diào)整的過程中出現(xiàn)較大的經(jīng)濟(jì)損失。確山縣：易地扶貧搬遷宅基地A類復(fù)墾。為進(jìn)一步提高易地扶貧搬遷宅基地A類復(fù)墾卷收益金使用效益和透明度，實(shí)現(xiàn)陽光化運(yùn)行，常態(tài)化公開，規(guī)范收益金的發(fā)放，保障貧困群眾的知情權(quán)、參與權(quán)、監(jiān)督權(quán)，確保貧困群眾看得到、看得懂、能監(jiān)督能夠更好地打好、打贏脫貧攻堅(jiān)戰(zhàn)?？傮w情況是，2019年度確山縣易地扶貧搬遷宅基地A類復(fù)墾卷投資理財收益金共922 453.45元，宅基地復(fù)墾驗(yàn)收合格共359戶8.31公頃，平均收益金約為11.1元/公頃。

三、駐馬店市盤活利用宅基地存在的問題及措施

（一）駐馬店市盤活利用閑置宅基地存在的問題

1.村民有償退出宅基地的意愿低。在農(nóng)村閑置的宅基地處理中，通過盤活利用的方式，對農(nóng)村地區(qū)的宅基地進(jìn)行處理，國家統(tǒng)一設(shè)定標(biāo)準(zhǔn)，超出標(biāo)準(zhǔn)以外的地區(qū)采用征稅處理。這樣的方式在實(shí)際的工作中也存在一定的不妥性，不少地區(qū)出現(xiàn)人均耕地較少的情況，宅基地的分配較為擴(kuò)散，為了能夠加大宅基地的利用率，應(yīng)當(dāng)嚴(yán)格落實(shí)好“一戶一宅”的原則，集中宅地基的分布。分布在城鎮(zhèn)地區(qū)的農(nóng)村，可以在取得同意的前提下，政府將閑置的宅地基進(jìn)行出資購買。但是這樣的方式也受到了一部分人的反對，由于傳統(tǒng)觀念的影響較深，所以有償退出的方法在實(shí)際的工作中反響并不大[2]。

2.農(nóng)村地區(qū)新增閑置宅基地多。隨著鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略的實(shí)施以及農(nóng)民收入的增加，富裕的農(nóng)民越來越多，建房的欲望也越來越強(qiáng)烈，然而常住人口卻呈不斷下降的趨勢。這種情況可能會造成一種農(nóng)村人口不斷減少而農(nóng)村新增宅基地卻不斷增多的現(xiàn)象，導(dǎo)致了新增的宅基地一大部分處于閑置的狀態(tài)，浪費(fèi)了土地資源，弱化了土地的資產(chǎn)價值。

3.一戶多宅現(xiàn)象普遍?！耙粦粢徽笔菍r(nóng)村村民擁有宅基地處數(shù)的規(guī)定，根據(jù)最新《土地管理法》第62條第一款：農(nóng)村村民一戶只能擁有一處宅基地，其宅基地的面積不得超過省、自治區(qū)、直轄市規(guī)定的標(biāo)準(zhǔn)。但是受歷史因素以及農(nóng)村土地制度改革滯后的影響，在廣大的農(nóng)村地區(qū)，一戶多宅的現(xiàn)象普遍存在。

（二）不動產(chǎn)登記下盤活利用閑置宅基地的措施

1.注重提高農(nóng)民退出宅基地的積極性。農(nóng)民獲得收益的多少，在很大程度上影響了農(nóng)民有償退出宅基地積極性。所以要提高農(nóng)民退出宅基地的積極性，就必須建立相應(yīng)的激勵補(bǔ)償機(jī)制，同時提高農(nóng)民退出后的生活保障，政府應(yīng)加大財政資金的投入以及政策的傾斜力度，進(jìn)一步平衡城鄉(xiāng)社會保障體系，降低農(nóng)民對土地的依賴感，保障農(nóng)村居民的生活。

2.積極推動農(nóng)村宅基地入市流轉(zhuǎn)。積極推動農(nóng)村閑置宅基地入市流轉(zhuǎn)，是盤活利用農(nóng)村閑置宅基地的一個必然選擇。宅基地的入市流轉(zhuǎn)不僅解決了宅基地的閑置問題，而且有利于促進(jìn)土地的集約利用。此外，實(shí)現(xiàn)宅基地入市流轉(zhuǎn)，還能夠成為國有土地的配套補(bǔ)充。

3.明晰產(chǎn)權(quán)，加快實(shí)施宅基地確權(quán)登記工作。清晰的產(chǎn)權(quán)界定是宅基地流轉(zhuǎn)的前提，因此明晰產(chǎn)權(quán)，明確宅基地相關(guān)主體的權(quán)利，同時加快不動產(chǎn)登記工作，有利于宅基地的流轉(zhuǎn)和收益，盤活宅基地利用效率。

4.大力發(fā)展鄉(xiāng)村旅游。鼓勵農(nóng)業(yè)生產(chǎn)和農(nóng)村建設(shè)用地復(fù)合利用，發(fā)展休閑農(nóng)業(yè)、鄉(xiāng)村旅游、農(nóng)業(yè)科普、農(nóng)事體驗(yàn)等產(chǎn)業(yè)，拓展土地使用功能，大力發(fā)展鄉(xiāng)村特色旅游產(chǎn)業(yè)。在充分保障農(nóng)民宅基地用益物權(quán)的前提下，積極探索農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織以出租、合作等方式盤活利用閑置宅基地，按照規(guī)劃要求和用地標(biāo)準(zhǔn)，改造建設(shè)鄉(xiāng)村民宿、休閑農(nóng)業(yè)、鄉(xiāng)村旅游等農(nóng)業(yè)農(nóng)村體驗(yàn)活動場所。

四、結(jié)論與展望

（一）結(jié)論

通過文獻(xiàn)分析的方法，對駐馬店市不動產(chǎn)登記的現(xiàn)狀，以及新蔡縣、確山縣盤活利用宅基地的舉措進(jìn)行了分析。在其他學(xué)者研究的基礎(chǔ)上，分析了駐馬店市宅基地的盤活利用上存在的問題，借鑒其他地區(qū)的先進(jìn)經(jīng)驗(yàn)，提出了宅基地盤活利用的主要途徑。

（二）展望

本文是對駐馬店市宅基地現(xiàn)狀分析的基礎(chǔ)上進(jìn)行閑置宅基地盤活利用的研究，由于時間原因，未能進(jìn)行實(shí)地走訪調(diào)研，僅僅通過文獻(xiàn)分析的方法對其進(jìn)行了研究，所以一些信息可能不夠具體全面。

不動產(chǎn)登記視角下農(nóng)村宅基地的盤活利用是一項(xiàng)復(fù)雜的工程，涉及法律、政策、農(nóng)民的意愿等多方面的工作。同時，我國國土面積廣大，地形復(fù)雜，全面實(shí)行宅基地確權(quán)登記需要面臨各種問題，因此土地確權(quán)登記的全面完成還需要時間。

參考文獻(xiàn)：

[1]? 許英.農(nóng)村閑置宅基地和閑置住宅盤活利用的實(shí)踐探索與政策啟示[J].嘉興學(xué)院學(xué)報，2021，（4）：81-88.

[2]? 楊立平，陳義新，商文超.農(nóng)村閑置宅基地盤活利用方式研究[J].山西農(nóng)經(jīng)，2021，（5）：27-28.