內(nèi)容提要：中國政府治理體系正經(jīng)歷一場刀刃向內(nèi)的數(shù)據(jù)革命，鄉(xiāng)村治理機制也正開啟智治模式。然而，鄉(xiāng)村政府面臨著數(shù)字化建設(shè)不足的困境；數(shù)字政府優(yōu)化治理能力的速度又與數(shù)字鄉(xiāng)村建設(shè)的步伐不同頻，這給鄉(xiāng)村政府深化治理能力帶來了難題。研究發(fā)現(xiàn)，數(shù)字權(quán)力的崛起對公權(quán)力形成挑戰(zhàn)，數(shù)字鄉(xiāng)村的建設(shè)重構(gòu)了鄉(xiāng)村治理格局，政府的治理角色也需調(diào)適。為此，應(yīng)當(dāng)構(gòu)建數(shù)據(jù)權(quán)益保護機制平息數(shù)據(jù)權(quán)屬爭端，規(guī)制算法歧視對公權(quán)力的異化；延循權(quán)力補強、約束的路徑，平衡三治理念，濡化數(shù)據(jù)權(quán)力，推動公權(quán)力有限、有效治理。

一、 引 言

繼中共十九大報告將鄉(xiāng)村振興納入“五位一體”布局規(guī)劃后，習(xí)近平總書記在中共中央農(nóng)村工作會議上再次強調(diào)要把解決好“三農(nóng)”問題作為全黨工作的重中之重，順利實施鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略和全面推進(jìn)農(nóng)村農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化建設(shè)都離不開鄉(xiāng)村治理能力的夯實。中共中央國務(wù)院在《關(guān)于加強和改進(jìn)鄉(xiāng)村治理的指導(dǎo)意見》中指出：“要堅持把治理體系和治理能力建設(shè)作為主攻方向，建立健全黨委領(lǐng)導(dǎo)、政府負(fù)責(zé)、社會協(xié)同、公眾參與、法治保障、科技支撐的現(xiàn)代鄉(xiāng)村社會治理體制。”數(shù)字鄉(xiāng)村的建設(shè)是多位一體的過程，不僅要將數(shù)字技術(shù)嵌入到鄉(xiāng)村基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)和農(nóng)業(yè)科技創(chuàng)新供給之中，更應(yīng)當(dāng)將信息技術(shù)融入鄉(xiāng)村治理的各類賦能手段之中，以數(shù)字思維充沛鄉(xiāng)村發(fā)展理念，用數(shù)字手段豐富鄉(xiāng)村治理措施。數(shù)字時代背景下，中國政府治理機制正處于向數(shù)字治理轉(zhuǎn)型的階段，鄉(xiāng)村構(gòu)建數(shù)字政府已經(jīng)逐漸成為治理的重要力量，不僅豐富了現(xiàn)有的治理方式，還推動著鄉(xiāng)村治理能力向現(xiàn)代化邁進(jìn)。

在此過程中有三大險關(guān)需要攻克：第一，數(shù)字政府的轉(zhuǎn)型建設(shè)還處于陣痛階段，政府?dāng)?shù)據(jù)的產(chǎn)權(quán)屬性、有效數(shù)據(jù)的選擇和采納都仍為迷霧所覆；第二，建設(shè)數(shù)字政府的本質(zhì)在于“治理”，核心在于打造“用數(shù)據(jù)對話、用數(shù)據(jù)決策、用數(shù)據(jù)服務(wù)”的現(xiàn)代化“治理”模式，這勢必會給經(jīng)長久磨練，已經(jīng)較為穩(wěn)固的鄉(xiāng)村治理格局形成沖擊，二者之間必會有所激蕩；第三，數(shù)字政府帶有較強的新興特征和技術(shù)屬性，作為治理的重要外部促進(jìn)力量，在融入鄉(xiāng)村治理實踐的過程中表現(xiàn)出了明顯的非均衡性，存在一定的不適應(yīng)現(xiàn)象，這給中國鄉(xiāng)村治理能力的現(xiàn)代化提升帶來了新的難題。

面對這些挑戰(zhàn)，如何優(yōu)化數(shù)字政府內(nèi)部組織結(jié)構(gòu)的變革，怎樣深化數(shù)字政府和鄉(xiāng)村社會治理的關(guān)系已經(jīng)成為數(shù)字鄉(xiāng)村時代的重要課題?；诖?，本文將目光聚焦于鄉(xiāng)村政府的數(shù)字化治理改革，試圖就數(shù)字政府在鄉(xiāng)村治理中所面臨的難題進(jìn)行分析，深究困境背后的形成原因，進(jìn)而從法律層面作出回應(yīng)，以求找到鄉(xiāng)村政府優(yōu)化數(shù)字治理能力的良策。

二、 數(shù)字政府優(yōu)化鄉(xiāng)村治理能力的現(xiàn)實困境

1. 鄉(xiāng)村政府?dāng)?shù)字化治理的內(nèi)涵解構(gòu)

數(shù)字政府的鄉(xiāng)村治理不等同于鄉(xiāng)村的數(shù)字化建設(shè)，前者應(yīng)當(dāng)是后者的外部輔助力量。從治理主體上來說，數(shù)字政府的鄉(xiāng)村治理是以鄉(xiāng)村政府為主要治理主體，引導(dǎo)政府在信息社會達(dá)成一場全方位的系統(tǒng)性變革，以鄉(xiāng)村政府為發(fā)力點，力求實現(xiàn)各主體間互助協(xié)商、良性互動的局面，達(dá)成數(shù)字化的鄉(xiāng)村治理合力，打破城鄉(xiāng)壁壘和鄉(xiāng)村信息孤島，搭建起與外部經(jīng)濟、文化、數(shù)據(jù)能互通互信的治理網(wǎng)絡(luò)。從治理范圍看，數(shù)字政府優(yōu)化鄉(xiāng)村治理能力是以豐富鄉(xiāng)村政府提供服務(wù)的渠道、改善鄉(xiāng)村政府和社會公眾間的互動模式為訴求，重在打造數(shù)字化理念的放管服平臺，以政府力量助力鄉(xiāng)村發(fā)展。

綜合而言，鄉(xiāng)村政府的數(shù)字化治理有兩層表現(xiàn)，一是鄉(xiāng)村政府提升自身的數(shù)字化水平，不僅從表層的技術(shù)應(yīng)用和服務(wù)系統(tǒng)上進(jìn)行數(shù)字化構(gòu)造，還著重雕塑服務(wù)理念、管理思維和資源共享等內(nèi)在治理生態(tài)體系。二是開放數(shù)據(jù)資源，助力其他主體參與鄉(xiāng)村建設(shè)。即在治理過程以政府為著力點，但不僅限政府為唯一主體，而是根據(jù)治理的需求來推動跨領(lǐng)域、跨系統(tǒng)的服務(wù)。這對政府治理能力的提升提出了新的要求，需要政府以數(shù)字變革為鄉(xiāng)村治理提供創(chuàng)造力，整體性突破主體間隔閡，促進(jìn)市場、村民等主體及時分享信息數(shù)據(jù)，加強農(nóng)業(yè)資源的高效合理配置，打造常態(tài)化溝通的自主協(xié)同機制。(1)數(shù)字政府治理并不意味著治理主體有且僅有政府，而是指發(fā)揮政府的主導(dǎo)性，在恰當(dāng)?shù)臅r候搭建其他主體間的交流平臺，調(diào)動其他主體的能動性等。

以此標(biāo)準(zhǔn)審視中國鄉(xiāng)村政府的數(shù)字化治理現(xiàn)狀，可以洞察鄉(xiāng)村政府所面臨的雙重尷尬：一是政府的數(shù)字化建設(shè)水平欠佳；二是治理的數(shù)字化轉(zhuǎn)型尚不能沖破鄉(xiāng)村傳統(tǒng)治理模式的桎梏。

2. 鄉(xiāng)村政府?dāng)?shù)字化建設(shè)之困：數(shù)據(jù)和算法的隱性歧視異化了政府治理

不同的分析視角下，數(shù)字政府的內(nèi)涵有所區(qū)別。從治理運作流程來看，數(shù)字政府是以互聯(lián)網(wǎng)式組織重塑政務(wù)活動的一種新型架構(gòu)；從治理目標(biāo)看，數(shù)字政府是信息化、管理網(wǎng)絡(luò)化、運行程序優(yōu)化的政府，以數(shù)字為助力，獲取、傳遞和分享信息的能力與傳統(tǒng)政府部門相比有了顯著提高；從治理內(nèi)容看，數(shù)字政府可以被視為依托海量數(shù)據(jù)智慧決策、多樣提供服務(wù)、精準(zhǔn)進(jìn)行供給的新型政府形態(tài)。由此可見，與傳統(tǒng)的鄉(xiāng)村政府相比，數(shù)字政府的核心優(yōu)勢就是“數(shù)據(jù)系統(tǒng)”。但目前中國數(shù)據(jù)革命仍處進(jìn)行之中，打造數(shù)字政府還需要攻克幾大難關(guān)。

(1) 政府?dāng)?shù)據(jù)的產(chǎn)權(quán)歸屬尚不明朗。數(shù)字政府治理鄉(xiāng)村有雙重體現(xiàn)：其一，政府直接融入到治理之中，依靠數(shù)據(jù)進(jìn)行決策、分析；其二，政府通過開放所掌握的海量數(shù)據(jù)間接進(jìn)行治理，社會、市場等多元主體依靠開放的數(shù)據(jù)決策和治理。長久以來，鄉(xiāng)村自治都被視為中國鄉(xiāng)村治理有效的根本出路，隨著數(shù)字時代的到來，黨中央多次提出要建設(shè)數(shù)字鄉(xiāng)村，數(shù)字鄉(xiāng)村建設(shè)的重要根基之一就在于海量數(shù)據(jù)。目前，中國百分之八十以上的數(shù)據(jù)都為政府所掌握，特別是在鄉(xiāng)村地區(qū)，市場和大型企業(yè)與城市相比相對較少，農(nóng)村、農(nóng)業(yè)的現(xiàn)代化程度離不開政府的引領(lǐng)，因此，鄉(xiāng)村政府手中掌握的數(shù)據(jù)的廣度和深度都較為深厚。鄉(xiāng)村政府開放數(shù)據(jù)的重要性和緊迫性較強。然而，政府?dāng)?shù)據(jù)開放繞不開的一個話題就是數(shù)據(jù)權(quán)屬。理由有三：其一，就數(shù)字政府建設(shè)來說，在行政管理手段和思維都全面數(shù)據(jù)升級的背景下，海量數(shù)據(jù)已經(jīng)成為推動政府職能轉(zhuǎn)型的常量?；诖?，厘清政府?dāng)?shù)據(jù)所有權(quán)的歸屬是行政建設(shè)的重要前提。其二，就數(shù)據(jù)本身來說，作為電子化載體，復(fù)制、傳輸數(shù)據(jù)的邊際成本極低甚至趨近于零，而數(shù)據(jù)的價值就恰恰是在這成本較低的反復(fù)配置中得以實現(xiàn)甚至提升的。數(shù)據(jù)的保護范式、權(quán)益分配都以數(shù)據(jù)開放時的初始產(chǎn)權(quán)界定為基礎(chǔ)?；诖耍鞔_政府?dāng)?shù)據(jù)權(quán)屬是暢通數(shù)據(jù)循環(huán)的前提之一。其三，就數(shù)字鄉(xiāng)村治理來說，構(gòu)建科學(xué)的產(chǎn)權(quán)制度有助于避免數(shù)據(jù)孤島的出現(xiàn)，能夠促進(jìn)多元主體協(xié)同治理鄉(xiāng)村，可以有效預(yù)防政府憑借對數(shù)據(jù)的實際占有而不開放或者少量開放數(shù)據(jù)，阻礙數(shù)字鄉(xiāng)村良性治理。

目前，數(shù)據(jù)的權(quán)屬體系尚在形成之中，政府所有說、公眾所有說、國家所有說等觀點各成一派，無論是實務(wù)界還是理論界都莫衷一是，未形成主流的觀點。這會直接導(dǎo)致政府開放數(shù)據(jù)時心頭存疑，開放的積極性不足，開放的效率和質(zhì)量受影響，將直接影響到數(shù)字鄉(xiāng)村的治理效果。

(2) 算法黑箱難以攻克，決策數(shù)據(jù)的選擇依據(jù)仍未確定。數(shù)字鄉(xiāng)村和數(shù)字政府的建設(shè)意味著鄉(xiāng)村的農(nóng)業(yè)資訊、村民信息等內(nèi)容都會被以數(shù)據(jù)的形式記錄下來，并在部分時候會經(jīng)算法運作成為治理決策的依據(jù)。然治理系統(tǒng)高度依賴的算法和數(shù)據(jù)本身就帶有較強的偏見性，難以保證治理措施的客觀有效，容易在潛移默化間異化政府治理。以鄉(xiāng)村政府的治理流程為例：其一，隨著鄉(xiāng)村數(shù)字基礎(chǔ)設(shè)施的逐漸鋪成，鄉(xiāng)村數(shù)據(jù)已經(jīng)成為政府的一項戰(zhàn)略性行政資源。鄉(xiāng)村政府分析治理對象時，無論是“依托數(shù)據(jù)治理”還是“對數(shù)據(jù)治理”，都離不開對數(shù)據(jù)的收集和抓取分析，但在收集和抓取的過程中，因目的、方式和使用的媒介不同就極有可能會在編碼階段造成偏見。再者，即使基礎(chǔ)數(shù)據(jù)客觀，但實踐已經(jīng)證明，即使中立的數(shù)據(jù)組合在一起，也會因組合形式的不同而產(chǎn)生關(guān)聯(lián)歧視。其二，數(shù)字政府建成的良效之一是使決策擺脫經(jīng)驗化，趨向科學(xué)化和理性化，但算法本身就尚為黑箱，難以擺脫特征選擇歧視、隱形設(shè)計歧視和因果性認(rèn)定不當(dāng)?shù)碾y題。同時，算法以“結(jié)果導(dǎo)向”為第一要義，與政府治理的“滿足人民的需求”為宗旨，以“過程滿意、結(jié)果公平”為追求的價值取向相悖。

(3) 鄉(xiāng)村政府?dāng)?shù)字建設(shè)的步伐較緩，政府治理職能需要深化。數(shù)字政府的治理能力不應(yīng)當(dāng)僅停留于電子化政府信息、便捷化政務(wù)流程上，還應(yīng)當(dāng)切合實踐中的治理需求，找準(zhǔn)“三農(nóng)”發(fā)展的著力點，讓鄉(xiāng)村政府的數(shù)字化變革成為推動鄉(xiāng)村治理體系和治理能力轉(zhuǎn)型的重要突破口。就治理場域來說，傳統(tǒng)鄉(xiāng)村政府只需要治理轄區(qū)以內(nèi)的鄉(xiāng)村領(lǐng)土上的事務(wù)，而由于數(shù)字在一定程度上消解了鄉(xiāng)村與鄉(xiāng)村間、鄉(xiāng)村與城市間的隔閡，突破了傳統(tǒng)力量的束縛，農(nóng)業(yè)、農(nóng)民的利益不再局限在特定的鄉(xiāng)村土地上。就履職觀念來說，部分鄉(xiāng)村公權(quán)力進(jìn)行治理活動的主動性不足，前瞻性欠佳，多處于被動治理、事后治理的狀態(tài)，對鄉(xiāng)村政治、經(jīng)濟、文化等諸多事項背后的規(guī)律掌握不足、研判水平不高。

3. 數(shù)字政府治理之困：數(shù)字政府優(yōu)化鄉(xiāng)村治理能力的速度與數(shù)字鄉(xiāng)村建設(shè)的步伐不同頻

數(shù)字政府治理的對象早已遠(yuǎn)非是傳統(tǒng)的鄉(xiāng)耕社會，而是同樣正在經(jīng)數(shù)字規(guī)劃調(diào)整和重塑的新型鄉(xiāng)村。鄉(xiāng)村的經(jīng)濟、社會和文化都還處于動態(tài)發(fā)展階段，鄉(xiāng)村間的差距也因發(fā)展勢態(tài)不同而逐漸拉大，這給鄉(xiāng)村政府優(yōu)化治理能力提出了新的挑戰(zhàn)。另外，從“技術(shù)-社會”范式來看，鄉(xiāng)村的數(shù)字化發(fā)展?fàn)顟B(tài)也隨農(nóng)村經(jīng)濟、社會等因素波動，與數(shù)字政府的成長并不同頻，這意味著數(shù)字鄉(xiāng)村的被治理需求與數(shù)字政府的治理能力會因內(nèi)化成長速度的不同而錯位，這對政府治理能力現(xiàn)代化提出了極高的要求，治理難度加大。

(1) 數(shù)字鄉(xiāng)村的治理需求在不斷變化。與其說政府的治理對象是鄉(xiāng)村，倒不如說是鄉(xiāng)村內(nèi)部的經(jīng)濟、文化、社會和組織結(jié)構(gòu)等，這些要素也隨數(shù)字鄉(xiāng)村的構(gòu)建和完善而處于持續(xù)變化之中。以鄉(xiāng)村內(nèi)部的經(jīng)濟發(fā)展為例，隨著信息經(jīng)濟的持續(xù)創(chuàng)新應(yīng)用，以數(shù)據(jù)為關(guān)鍵生產(chǎn)要素，以技術(shù)為生產(chǎn)發(fā)展手段的數(shù)字經(jīng)濟成為新經(jīng)濟形態(tài)的態(tài)勢已經(jīng)銳不可當(dāng)。順應(yīng)此趨勢，國務(wù)院提出要進(jìn)一步解放和發(fā)展數(shù)字生產(chǎn)力，推動鄉(xiāng)村數(shù)字經(jīng)濟繁榮發(fā)展，整體帶動和提升農(nóng)業(yè)農(nóng)村現(xiàn)代化。鄉(xiāng)村數(shù)字經(jīng)濟的向好發(fā)展也帶動了鄉(xiāng)村網(wǎng)絡(luò)文化的繁榮，多部門聯(lián)合提出要從鄉(xiāng)村基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)、鄉(xiāng)村數(shù)字經(jīng)濟發(fā)展、繁榮鄉(xiāng)村網(wǎng)絡(luò)文化、創(chuàng)新農(nóng)業(yè)生產(chǎn)科技等角度全方位武裝鄉(xiāng)村，(2)《2020年數(shù)字鄉(xiāng)村發(fā)展要點》《關(guān)于開展國家數(shù)字鄉(xiāng)村試點工作的通知》中將包括推進(jìn)鄉(xiāng)村新型基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)、推動鄉(xiāng)村數(shù)字經(jīng)濟發(fā)展、促進(jìn)農(nóng)業(yè)農(nóng)村科技創(chuàng)新、推進(jìn)鄉(xiāng)村治理能力現(xiàn)代化、建設(shè)綠色智慧鄉(xiāng)村、激發(fā)鄉(xiāng)村振興內(nèi)生動力、加強數(shù)字鄉(xiāng)村發(fā)展的統(tǒng)籌協(xié)調(diào)等方式都作為建設(shè)數(shù)字鄉(xiāng)村的要點。提高農(nóng)民現(xiàn)代信息技能，建立與鄉(xiāng)村人口知識結(jié)構(gòu)相匹配的數(shù)字發(fā)展模式。(3)國務(wù)院在《數(shù)字鄉(xiāng)村發(fā)展戰(zhàn)略綱要》中將“堅持城鄉(xiāng)融合，創(chuàng)新城鄉(xiāng)信息化融合發(fā)展體制機制，引導(dǎo)城市網(wǎng)絡(luò)、信息、技術(shù)和人才等資源向鄉(xiāng)村流動，促進(jìn)城鄉(xiāng)要素合理配置。堅持改革創(chuàng)新，深化農(nóng)村改革，充分發(fā)揮網(wǎng)絡(luò)、數(shù)據(jù)、技術(shù)和知識等新要素的作用，激活主體、激活要素、激活市場，不斷催生鄉(xiāng)村發(fā)展內(nèi)生動力。堅持安全發(fā)展，處理好安全和發(fā)展的關(guān)系，以安全保發(fā)展，以發(fā)展促安全，積極防范、主動化解風(fēng)險，確保數(shù)字鄉(xiāng)村健康可持續(xù)發(fā)展。堅持以人民為中心，建立與鄉(xiāng)村人口知識結(jié)構(gòu)相匹配的數(shù)字鄉(xiāng)村發(fā)展模式，著力解決農(nóng)民最關(guān)心最直接最現(xiàn)實的利益問題，不斷提升農(nóng)民的獲得感、幸福感、安全感”作為建設(shè)數(shù)字鄉(xiāng)村的基本原則。這些持續(xù)變化發(fā)展中的要素需要匹配的、適合的治理措施來調(diào)整。而政府的管理規(guī)定一向具有穩(wěn)定性，再加之目前數(shù)字政府出臺治理政策前會充分收集大量數(shù)據(jù)，用算法技術(shù)展開分析、評估初步形成的治理決議，這些的流程一定程度上延長了治理措施推出和落地的時間，無法及時滿足鄉(xiāng)村的被治理需求。

(2) 鄉(xiāng)村數(shù)字化建設(shè)的區(qū)域失衡加大治理難度。中國鄉(xiāng)村面積廣闊且分布不均，不同區(qū)域的鄉(xiāng)村發(fā)展不一，就連鄉(xiāng)村內(nèi)部各村莊間的發(fā)展也不均衡。經(jīng)濟特區(qū)和第一批沿海開放的鄉(xiāng)村憑借其得天獨厚的地理區(qū)位和政策優(yōu)勢，長期以來受發(fā)達(dá)地區(qū)的經(jīng)濟輻射，數(shù)字化程度較高；另有部分鄉(xiāng)村與城市間的地理距離較遠(yuǎn)，數(shù)字基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)欠佳，數(shù)字化水平有待提高；更多的鄉(xiāng)村則是介于二者之間，數(shù)字化建設(shè)主要依靠鄉(xiāng)村自身的發(fā)展。各鄉(xiāng)村，甚至各村落之間數(shù)字化進(jìn)程存在較大的不同，鄉(xiāng)村數(shù)字社會的普惠效益差距較大。與失衡的鄉(xiāng)村發(fā)展不同，作為國家行政系統(tǒng)的重要組成部分，不同區(qū)域間鄉(xiāng)村政府的數(shù)字化程度雖客觀上存在差距，但終究因國家政策的扶持、全國性行政標(biāo)準(zhǔn)的統(tǒng)一要求而不至于產(chǎn)生難以彌補的鴻溝。

由此，政府治理又面臨著雙重難題：第一，普適性的治理措施與鄉(xiāng)村的獨特治理要求的沖突。實踐中，較多治理政策都是全國或者全省性文件，政策的普適性較強，而區(qū)域間鄉(xiāng)村發(fā)展差距較大，一套標(biāo)準(zhǔn)難以踐行于所有鄉(xiāng)村中，在現(xiàn)代化程度較高的地區(qū)運行良好的政府治理模式適用于鄉(xiāng)村治理時，可能會出現(xiàn)水土不服之困境。為此，如何解讀治理政策，如何細(xì)化并落實治理措施，這都是對政府優(yōu)化治理能力的挑戰(zhàn)。第二，政府的數(shù)字化程度和鄉(xiāng)村的數(shù)字建設(shè)水平不同步，容易導(dǎo)致治理理念、手段無法滿足被治理對象的需求。隨著全國數(shù)字化發(fā)展，政府治理標(biāo)準(zhǔn)逐漸提高，在經(jīng)濟落后的區(qū)域，政府的數(shù)字化水平領(lǐng)先于鄉(xiāng)村發(fā)展，應(yīng)然狀態(tài)與實然結(jié)果錯位，難以達(dá)到理想的治理效果，反而導(dǎo)致窮者愈窮。

(3) 數(shù)字政府需要重構(gòu)鄉(xiāng)村數(shù)字化建設(shè)過程中打破的治理生態(tài)。如前所述，數(shù)字鄉(xiāng)村建設(shè)是多位一體的改革，除了傳統(tǒng)的鄉(xiāng)村政府在轉(zhuǎn)型為數(shù)字政府之外，伴隨著數(shù)字文化和數(shù)字農(nóng)業(yè)的發(fā)展，其他參與治理的主體的數(shù)字化程度也在與日俱增。由社會形態(tài)演變理論可知，數(shù)字技術(shù)嵌入治理體系帶動了信息交互的變革，也意味著當(dāng)前的信息供給已不再適應(yīng)公共服務(wù)的需求，原有的治理結(jié)構(gòu)隨著信息社會的崛起而被打破，政府需要深化治理能力以滿足變革需求。

一方面，治理主體間的參與能力和話語權(quán)失衡。一是數(shù)字化程度高的治理主體的話語權(quán)飛速提升；二是普通村民囿于自身數(shù)字素養(yǎng)的不足而無法充分參與協(xié)商共治的過程，與其他主體相比，村民群眾參與度的長期下降更會導(dǎo)致話語權(quán)旁落。而對于數(shù)字政府而言，“促進(jìn)多元主體積極參與治理過程”與“以人為本”都是提升治理能力的重要部分，要重新建立一個平衡的治理生態(tài)圈已迫在眉睫。

另一方面，新介入的其他治理主體的定位需要由政府進(jìn)行把握。數(shù)字鄉(xiāng)村的發(fā)展調(diào)動了更多主體參與到治理中，這些新加入的主體在治理生態(tài)圈中扮演著怎樣的角色？發(fā)揮著什么樣的作用？如何平衡好與其他治理主體間的關(guān)系？這些都需要政府予以回應(yīng)。

三、 數(shù)字政府陷入鄉(xiāng)村治理困境的深層原因

1. 數(shù)字權(quán)力的崛起挑戰(zhàn)了公權(quán)力的治理能力

在數(shù)字資源成為驅(qū)動國家治理體系全方位現(xiàn)代化的關(guān)鍵要素及重要動能的同時，也意味著算法和數(shù)據(jù)依靠政府的力量，通過與傳統(tǒng)公權(quán)力合作，逐漸整合為一種新的權(quán)力形式。作為除公權(quán)力之外擁有強大支配力量的經(jīng)濟、社會發(fā)展引擎，算法權(quán)力呼之欲出。數(shù)字政府的建成過程也是算法從技術(shù)到權(quán)力的蛻變過程，一方面，它能夠輔助公權(quán)力展開社會治理；另一方面，公權(quán)力無意識地與算法權(quán)力合謀，甚至出現(xiàn)算法權(quán)力蠶食公權(quán)力的情況。在數(shù)字政府治理的過程中，具有彌漫性和資源性的算法以廣泛又隱秘的方式對公權(quán)法發(fā)起一次又一次的挑戰(zhàn)。

(1) 數(shù)據(jù)密度超出鄉(xiāng)村政府承載能力，逆扁平化訴求與扁平化趨勢相悖。數(shù)字政府治理變革的重要成果之一就是搭建了政務(wù)平臺，打破了傳統(tǒng)政府內(nèi)部權(quán)力和資源的不平衡配置，修正了橫向分工和縱向命令相結(jié)合的，原本呈金字塔式布局的行政組織體系，嬗變?yōu)楸馄交芾砟Ｊ?。毫無疑問，扁平化增加了同一層級部門間信息節(jié)點的數(shù)量，減少了政府內(nèi)部不必要的中間層節(jié)點，重構(gòu)了分工流程。但另一方面，扁平化結(jié)構(gòu)增強了基層的信息可獲取能力，卻沒有賦予基層同等的權(quán)力，基層的治理能力與獲取的信息密度不匹配。在基層政府利用扁平化政務(wù)網(wǎng)絡(luò)獲取大量信息的同時，也受到了“服務(wù)下沉”的壓力，這直接讓鄉(xiāng)村政府承受了與其人數(shù)和職能范圍完全不匹配的壓力。面對繁重的治理任務(wù)，理性的鄉(xiāng)村政府產(chǎn)生了強烈的擴張需求，囿于基層政府部門的設(shè)立約束，只能嘗試縱向擴張，但這又與數(shù)字變革潮流下的“扁平化”趨勢相悖，導(dǎo)致鄉(xiāng)村政府面臨任務(wù)多但能力不足的困境，反而不利于鄉(xiāng)村的高效化治理。

(2) 鄉(xiāng)村政府的治理話語權(quán)受到?jīng)_擊。伴隨著數(shù)字化進(jìn)程加快，海量信息涌入鄉(xiāng)村，極大地改變了村委組織、鄉(xiāng)村企業(yè)及村民的認(rèn)知方式和思維模式，數(shù)字文化的沖擊帶動了鄉(xiāng)村各治理主體權(quán)利意識和參與治理觀念的覺醒，數(shù)字化平臺的搭建給各主體提供了發(fā)聲的動力和舞臺。一方面，這有利于各主體間交流溝通，有助于信息共享；但另一方面，各類利益訴求蓬勃涌出，不可避免地分割了鄉(xiāng)村政府話語權(quán)在治理過程中的主導(dǎo)力。此外，豐富的表達(dá)渠道和信息交互方式加大了篩選各治理主體真實訴求的難度，各方意見的精準(zhǔn)性、客觀性被弱化，政府把握鄉(xiāng)村社會治理需求的難度顯著增大。

2. 數(shù)字政府的治理角色需要調(diào)適

(1) 政府在治理中的原有定位無法高效回應(yīng)基層的發(fā)展訴求。長期以來，政府治理鄉(xiāng)村的措施、提供的服務(wù)和管理的范疇都僅圍繞著國家政權(quán)建設(shè)，以維護鄉(xiāng)村政權(quán)管理體系為直接和間接目的。這就導(dǎo)致不少鄉(xiāng)村政府誤認(rèn)為：數(shù)字時代政府治理能力的提升無非是在堅持過往治理措施的基礎(chǔ)上，融入數(shù)字化技術(shù)而已。這實際上是對鄉(xiāng)村現(xiàn)代化治理的誤讀。從文化到經(jīng)濟都已被數(shù)字、信息技術(shù)全方位武裝過的鄉(xiāng)村所需要的治理遠(yuǎn)不僅是原有內(nèi)容的數(shù)據(jù)化格式。在堅持黨政領(lǐng)導(dǎo)的基礎(chǔ)上，數(shù)字鄉(xiāng)村有更多的治理需求被激活，村民的發(fā)展需求和鄉(xiāng)村的經(jīng)濟社會的秩序需要都應(yīng)由政府作出回應(yīng)。中共中央國務(wù)院在《關(guān)于加強基層治理體系和治理能力現(xiàn)代化建設(shè)的意見》中指出要推動鄉(xiāng)村數(shù)字化賦能，(4)《關(guān)于加強基層治理體系和治理能力現(xiàn)代化建設(shè)的意見》中，將“堅持黨對基層治理的全面領(lǐng)導(dǎo)，把黨的領(lǐng)導(dǎo)貫穿基層治理全過程、各方面。堅持全周期管理理念，強化系統(tǒng)治理、依法治理、綜合治理、源頭治理。堅持因地制宜，分類指導(dǎo)、分層推進(jìn)、分步實施，向基層放權(quán)賦能，減輕基層負(fù)擔(dān)。堅持共建共治共享，建設(shè)人人有責(zé)、人人盡責(zé)、人人享有的基層治理共同體”作為工作原則。這就要求政府圍繞鄉(xiāng)村發(fā)展和鄉(xiāng)村秩序這兩方面來推進(jìn)公共事務(wù)，調(diào)動各主體的力量來激活鄉(xiāng)村內(nèi)生動力。由此，鄉(xiāng)村治理模式迫切地需要重塑和升級。

(2) 數(shù)字政府和數(shù)字鄉(xiāng)村間的關(guān)系需要轉(zhuǎn)型。數(shù)字鄉(xiāng)村的融合度和綜合性需要政府應(yīng)當(dāng)作為引導(dǎo)者，組織并調(diào)動多元主體參與到鄉(xiāng)村的建設(shè)中，以此保證鄉(xiāng)村經(jīng)濟社會健康運行，治理高效運轉(zhuǎn)。從這個意義上可知，鄉(xiāng)村政府在治理中扮演的角色定位需要轉(zhuǎn)換：數(shù)字政府治理不應(yīng)當(dāng)局限于單向度地向其他主體施加壓力，在治理的過程中也不應(yīng)當(dāng)僅扮演鞏固政權(quán)統(tǒng)治的單一角色，還應(yīng)當(dāng)承擔(dān)起基礎(chǔ)設(shè)施的供給、確保經(jīng)濟持續(xù)發(fā)展等多重職責(zé)。數(shù)字鄉(xiāng)村要求政府既要是服務(wù)者，還要是供給者和后盾力量。另外，政府和社會、村民間的雙向互動關(guān)系需要轉(zhuǎn)變。以政府提供的公共服務(wù)為例，村民在鄉(xiāng)村政府?dāng)?shù)字化發(fā)展過程中的幸福感、安全感還有待提升，重要原因之一在于社會和民眾的“被服務(wù)主體方”意識不夠貫徹，且政府的發(fā)展邏輯未實現(xiàn)由“力爭績效”向“優(yōu)質(zhì)社會質(zhì)量”的跨越，沒有聚焦于對民生福祉的增進(jìn)。

3. 政府、市場和社會間的權(quán)力架構(gòu)更迭，治理格局重構(gòu)

第一，鄉(xiāng)村內(nèi)經(jīng)濟、文化和社會的融合加強，不僅產(chǎn)生了新的治理需求，而且對原有的治理模式也是一種挑戰(zhàn)。隨著信息技術(shù)的發(fā)展推廣，基礎(chǔ)設(shè)施、農(nóng)業(yè)科技、信息文化等在鄉(xiāng)村中逐步建立健全，鄉(xiāng)村內(nèi)原本較為獨立的經(jīng)濟端、文化端、社會端和生態(tài)端都被數(shù)字緊緊地聯(lián)系在一起，鄉(xiāng)村內(nèi)部發(fā)展更加多元化和精細(xì)化，客觀上激活了鄉(xiāng)村各治理主體的內(nèi)生動力，帶動了鄉(xiāng)村振興發(fā)展。但同時，融合發(fā)展本身就是極具復(fù)雜性和挑戰(zhàn)性的過程。在治理方面，曾經(jīng)政府可以相對分離地對各領(lǐng)域展開管理，而現(xiàn)在基于互融互通的格局，一是需要對融合后的力量進(jìn)行統(tǒng)一管理；二是要考慮到融合過程的動態(tài)發(fā)展性，因此管理的難度和復(fù)雜性陡升。此外，融合后的鄉(xiāng)村力量踏進(jìn)了一個全新的領(lǐng)域，需要新的配套治理措施，包括包容的社會文化環(huán)境、優(yōu)化的城鄉(xiāng)市場規(guī)模及相應(yīng)的制度法律保障等，這也對政府的治理能力提出了挑戰(zhàn)。

第二，市場力量崛起。一方面，市場作為重要治理力量加入到鄉(xiāng)村治理版圖中；另一方面，市場還深刻參與了數(shù)字政府的建設(shè)過程。一是隨著數(shù)字經(jīng)濟的發(fā)展，市場作為一套新的規(guī)則體系，逐漸以一種社會制度而非經(jīng)濟安排的形態(tài)滲透入鄉(xiāng)村的治理規(guī)則中。目前，固有的鄉(xiāng)村治理格局受到?jīng)_擊，亟需重塑，市場規(guī)則以其特有的靈活性加速瓦解了舊治理規(guī)則，潛移默化地建立并鞏固了自身地位。二是數(shù)字治理格局受市場的影響逐漸加大。由于數(shù)字政府建設(shè)在本質(zhì)上是決策者順應(yīng)時代的必然趨勢，針對外部數(shù)字化環(huán)境而作出的適時回應(yīng)，而非基于主動選擇的路徑抉擇，所以其建立過程難免會受到外部環(huán)境的左右。作為社會性的技術(shù)系統(tǒng)，數(shù)字算法自身的技術(shù)復(fù)雜性和政府本身的社會屬性都對數(shù)字政府的建立提出了較高標(biāo)準(zhǔn)。囿于資源和自身能力的不足，不少政府看中市場力量在技術(shù)實現(xiàn)、成本管理等方面的優(yōu)勢，引入公私合作，推動政府?dāng)?shù)據(jù)化轉(zhuǎn)型。在此過程中，市場力量不斷地滲透入政府的投入、決策和管理過程。

四、優(yōu)化治理能力的前提：推動鄉(xiāng)村政府的數(shù)字化建設(shè)

1. 構(gòu)建政府?dāng)?shù)據(jù)權(quán)益保護機制，平息政府?dāng)?shù)據(jù)權(quán)屬爭端

一方面，數(shù)據(jù)一直處于動態(tài)流轉(zhuǎn)之中，場景正義原則決定了不同場域下數(shù)據(jù)賦權(quán)不同，因此，“與其用儲存定義數(shù)據(jù)，倒不如用流轉(zhuǎn)定義數(shù)據(jù)”；另一方面，數(shù)據(jù)承載的價值和利益多元。鄉(xiāng)村政府掌握的數(shù)據(jù)包括但不限于：村民的信息數(shù)據(jù)，農(nóng)業(yè)的發(fā)展、變化和交易數(shù)據(jù)，農(nóng)村的政治經(jīng)濟社會實踐數(shù)據(jù)以及農(nóng)民的日常生產(chǎn)生活數(shù)據(jù)，多樣化的數(shù)據(jù)決定了各類數(shù)據(jù)的主體均不相同。此外，采集數(shù)據(jù)時政府搭建基礎(chǔ)設(shè)施的成本；分析數(shù)據(jù)時其他主體投入的時間、經(jīng)濟和精力成本；國家號召政府將數(shù)據(jù)引入治理領(lǐng)域的初衷等等因素決定了政府?dāng)?shù)據(jù)的權(quán)屬在短時間之內(nèi)很難得出定論。

但鄉(xiāng)村治理領(lǐng)域的數(shù)據(jù)需求卻與日俱增，由此，不如將權(quán)屬爭論擱置一邊，以政府?dāng)?shù)據(jù)的“權(quán)益保護體系”取代政府?dāng)?shù)據(jù)的“權(quán)屬爭論”，讓數(shù)據(jù)盡快投入到鄉(xiāng)村治理建設(shè)實踐之中。這不僅是理論建構(gòu)的合理化方案，也是法律實踐的重要趨勢。從立法上來說，《數(shù)據(jù)安全法》和《浙江省公共數(shù)據(jù)條例》等法律規(guī)范均已明確將“維護數(shù)據(jù)主體的合法權(quán)益”納入立法目標(biāo)。不過，合法權(quán)益的法治化構(gòu)成和體系化建設(shè)還有待學(xué)理闡述。

(1) 堅持公平利用權(quán)為政府?dāng)?shù)據(jù)開放的權(quán)益基礎(chǔ)。有學(xué)者提出，公平利用權(quán)應(yīng)當(dāng)是公共數(shù)據(jù)開放的權(quán)益基礎(chǔ)。本文認(rèn)為，此觀點優(yōu)化了數(shù)據(jù)從“權(quán)力”到“權(quán)利”的結(jié)構(gòu)范式，具有一定的合理性。公平利用權(quán)是針對公共數(shù)據(jù)開放提出的理論觀點，置于政府?dāng)?shù)據(jù)開放場域下，可以從以下幾個層面進(jìn)行解構(gòu)。其一，從預(yù)設(shè)邏輯看，政府?dāng)?shù)據(jù)在法律上可以被利用。根據(jù)中國數(shù)據(jù)立法相關(guān)規(guī)定，依據(jù)數(shù)據(jù)內(nèi)容的不同，可以設(shè)立“無條件開放”、“限制開放”和“禁止開放”三類標(biāo)準(zhǔn)。對于可以開放的政府?dāng)?shù)據(jù)，社會各主體有權(quán)獲取并利用。其二，從內(nèi)容規(guī)范看，公平利用權(quán)強調(diào)各主體的平等獲取權(quán)利，這是一種實質(zhì)層面的獲取權(quán)，強調(diào)實質(zhì)公平而非程序公平。政府?dāng)?shù)據(jù)一旦開放，個人的獲取能力明顯低于企業(yè)，企業(yè)間的獲取能力也會有所差別。特別是在鄉(xiāng)村治理場域之下，村民的數(shù)字素養(yǎng)參差不齊，公平利用權(quán)則要求鄉(xiāng)村政府按照法定的、統(tǒng)一的、便攜的、可獲取的標(biāo)準(zhǔn)開放數(shù)據(jù)，盡力保證市場和社會都有實質(zhì)獲取并利用政府?dāng)?shù)據(jù)的權(quán)力。

(2) 以三層維度破解權(quán)益保護困境。根據(jù)國家建立的數(shù)據(jù)分級分類保護制度和數(shù)據(jù)生成過程中的投入程度，可以從以下幾個層面明確數(shù)據(jù)權(quán)益保護制度。其一，信息權(quán)益。包括個人信息的保護和對商業(yè)秘密的保護，即政府在利用數(shù)據(jù)進(jìn)行分析、選取數(shù)據(jù)進(jìn)行決策、開放衍生數(shù)據(jù)的過程中，要注重保護個人信息和隱私，不得侵害企業(yè)的商業(yè)秘密。其二，公共權(quán)益。即政府對于關(guān)系到國家安全、國民經(jīng)濟命脈、重要民生、重大公共利益等國家核心數(shù)據(jù)應(yīng)當(dāng)采取更加嚴(yán)格的管理制度，并建立高效權(quán)威的風(fēng)險評估和監(jiān)測預(yù)警機制。其三，財產(chǎn)權(quán)益。這是按照貢獻(xiàn)肯定報酬的市場要求，數(shù)據(jù)的采取、加工和處理是需要多元主體協(xié)同參與的過程，僅依靠政府的單方力量難以完成。在這個數(shù)據(jù)生成和利用的生態(tài)系統(tǒng)中，應(yīng)當(dāng)制定激勵性的數(shù)權(quán)保護政策和引導(dǎo)型法律規(guī)范，肯定包括企業(yè)在內(nèi)的主體所貢獻(xiàn)的力量。

2. 強化政府信息公開，推動政府?dāng)?shù)據(jù)開放

自2015年國務(wù)院在《促進(jìn)大數(shù)據(jù)發(fā)展行動綱要》中要求加快整合政府信息平臺后，2016年《政務(wù)信息資源共享管理暫行辦法》進(jìn)一步要求推動政務(wù)信息系統(tǒng)互聯(lián)和公共數(shù)據(jù)共享，自此中國政府?dāng)?shù)據(jù)開放已經(jīng)和大數(shù)據(jù)的重要戰(zhàn)略價值密切掛鉤。推動鄉(xiāng)村自治的信息共享涉及兩個維度，一是政府信息公開，二是政務(wù)數(shù)據(jù)開放。前者旨在提高治理工作的透明度，促進(jìn)政府依法治理；后者強調(diào)治理賦能，重在將治理信息與村民共享，提高村民參與治理的可行性和積極性，增強治理決策的科學(xué)化和有效性。關(guān)于政府信息公開的立法和研究，理論界和實務(wù)界的探討已經(jīng)較多，諸多法律制度和司法成果已經(jīng)極具代表性和指導(dǎo)力，此處主要圍繞優(yōu)化數(shù)字政府的數(shù)據(jù)開放共享措施展開討論。

其一，踐行積極平臺服務(wù)，保證鄉(xiāng)村政府能及時、全面地收集好基礎(chǔ)數(shù)據(jù)，秉持機器可讀性和生態(tài)型原則，提高政府?dāng)?shù)據(jù)的可獲得性，使一般村民也可充分感知和獲得，在數(shù)據(jù)和村民、村委組織等治理主體間建立起可便利獲取的密切關(guān)系。此外，可以部分參考?xì)W盟《開放數(shù)據(jù)指令》的相關(guān)規(guī)定，明確政府?dāng)?shù)據(jù)開放的優(yōu)先原則，優(yōu)位開放需求最高的政府?dāng)?shù)據(jù)和價值最高的數(shù)據(jù)集。

其二，構(gòu)建個人數(shù)據(jù)可攜權(quán)理念，激活村民數(shù)據(jù)需求以刺激政府?dāng)?shù)據(jù)開放。以中國《數(shù)據(jù)安全法》為指導(dǎo)，結(jié)合各地發(fā)布的政府?dāng)?shù)據(jù)管理條例，借鑒歐盟《一般數(shù)據(jù)保護條例》的相關(guān)規(guī)定，構(gòu)建符合中國國情的、落地性強的個人數(shù)據(jù)可攜權(quán)。以此強化村民的個人數(shù)據(jù)權(quán)利，推動數(shù)據(jù)流通，倒逼政府部門及時收集、評估鄉(xiāng)村治理中所需要的數(shù)據(jù)，從而構(gòu)建起便民的政府?dāng)?shù)據(jù)開放體系，促進(jìn)具有高度共識性的數(shù)據(jù)自由開放。

3. 規(guī)制算法歧視對公權(quán)力的異化，打造公正數(shù)字政府

數(shù)據(jù)和算法已經(jīng)全方位滲入到鄉(xiāng)村政府的治理過程中，直接影響了政府的判斷和決策。要避免算法歧視，就要深入產(chǎn)生歧視的每一個步驟中，協(xié)同采取多樣規(guī)制措施以降低數(shù)據(jù)和算法黑箱帶來的危害。

其一，在政府采集鄉(xiāng)村信息的階段，應(yīng)當(dāng)重視“同意”機制的構(gòu)建和適用，完善“選擇-退出”程序。中國《個人信息保護法》中對“知情同意”制度進(jìn)行了詳盡的體系規(guī)定，學(xué)界還依據(jù)收集情形的不同和被收集主體的不同而對同意制度的細(xì)節(jié)展開了討論，形成了包括“強同意”“弱通知”“擬制同意”在內(nèi)的多項評判標(biāo)準(zhǔn)；美國的《隱私權(quán)法》還從隱私保護的政策框架、事后審查等視角完善了數(shù)據(jù)收集階段的民主化程序，這些都對中國鄉(xiāng)村政府優(yōu)化同意機制有一定的啟迪價值。

其二，對尚在孕育階段的算法技術(shù)進(jìn)行預(yù)防性控制。一是采用監(jiān)管沙盒，判斷算法是否具有歧視性，采取控制變量法實驗，針對特定區(qū)域的鄉(xiāng)村治理所適用的算法技術(shù)展開云測試。二是提高政府適用算法的門檻，采用“適用準(zhǔn)入”型的事前規(guī)制手段，只有經(jīng)專家、政府方和村民代表都認(rèn)可特定算法沒有歧視或者歧視極輕時，該算法才能用于鄉(xiāng)村治理之中。

其三，完善數(shù)據(jù)算法侵害的救濟渠道，強化事后規(guī)制。一是確定實害救濟的矯正邏輯，對明知或者已知政府適用的算法會對鄉(xiāng)村基層治理造成歧視及其他不利后果，但仍然堅持適用的負(fù)責(zé)人進(jìn)行責(zé)任追究。二是完善司法訴訟渠道，賦予被歧視的村民及鄉(xiāng)村組織以成熟有效的司法救濟通道。

五、 數(shù)字政府優(yōu)化鄉(xiāng)村治理能力的法律之策

從公共決策到權(quán)力運行、從治理形態(tài)再到治理效能，鄉(xiāng)村政府以數(shù)字技術(shù)和數(shù)字思維進(jìn)行治理的過程就是融合傳統(tǒng)和現(xiàn)代力量，協(xié)同體制能力和民間力量的過程，這離不開國家頂層設(shè)計的指導(dǎo)和法律政策的支持。2022年中央一號文件《關(guān)于做好2022年全面推進(jìn)鄉(xiāng)村振興重點工作的意見》指出：鄉(xiāng)村治理體系應(yīng)當(dāng)是黨組織領(lǐng)導(dǎo)下的自治、法治、德治相結(jié)合的機制。以“三治”思想為指導(dǎo)，視“三治”內(nèi)涵為藍(lán)本，法律機制可以從以下幾個層面提供保障。

1. 權(quán)力補強：平衡“三治”思維，推動治理體系現(xiàn)代化

自治、法治、德治作為中國鄉(xiāng)村振興的重要戰(zhàn)略，是引導(dǎo)中國鄉(xiāng)村現(xiàn)代化轉(zhuǎn)型的重要價值理念。不可否認(rèn)的是，落于實地時，“三治”理念在一定程度上有所沖突。因此，作為鄉(xiāng)村治理現(xiàn)代化轉(zhuǎn)型的系統(tǒng)工程之一，數(shù)字政府更應(yīng)當(dāng)找好治理改革的落腳點，發(fā)揮政府的主觀能動作用，既要以法治為引導(dǎo)，又要約束強大的公權(quán)力和數(shù)據(jù)權(quán)力，保證鄉(xiāng)村自治的持續(xù)運行和全面深化。

(1) 堅持公法底線，發(fā)揮私法在鄉(xiāng)村治理中的獨特作用。盡管公法和私法在規(guī)定的內(nèi)容上存在較大差異，但在鄉(xiāng)村法治意識培育層面和治理體系構(gòu)造層面，二者存在諸多相通之處，都能有效推動鄉(xiāng)村法治體系建設(shè)。公法層面，要堅持將《中華人民共和國村民委員會組織法》作為指導(dǎo)治理運行的重要藍(lán)本，鄉(xiāng)村政府的數(shù)字化構(gòu)建和數(shù)字化治理過程都要符合公法規(guī)定。私法層面，第一，要提高村民“私法自治”的主體意識。一是要讓村民、村委會等多元治理主體能夠依據(jù)自由意志參與治理過程；二是搭建數(shù)字化發(fā)聲平臺，收集村民的需求并形成治理決策所倚仗的數(shù)據(jù)，使村民意志在法治范圍內(nèi)落地。第二，擅用負(fù)面清單管理模式約束政府的行為。將政府的部分管理行為從“法有許可才可為”調(diào)整到“法有禁止不能為”，既要調(diào)動政府的積極意識，增強其現(xiàn)代化服務(wù)能力，又能防止政府濫用數(shù)據(jù)優(yōu)勢，過分干預(yù)鄉(xiāng)村自治。

(2) 打造“軟法”和“硬法”并行的合作共治局面。一方面，在硬法規(guī)定上，以國家強制力為保障的制定法有助于國家直接深入到鄉(xiāng)村治理的建設(shè)中，但在部分場景下，卻面臨著公共權(quán)威的供給-承接困境。另一方面，在軟法規(guī)范上，融合了鄉(xiāng)村社會長久以來的倫理道德和民眾意識，鄉(xiāng)村社會孕育出了符合自身治理規(guī)律的軟法體系。軟法和硬法各有其特點和價值，無法彼此取代，只有將二者結(jié)合起來，協(xié)同于鄉(xiāng)村治理建設(shè)，才能破除政府高度控制鄉(xiāng)村運行所造成的壓迫，也能夠使鄉(xiāng)村與高度自治、封閉保守的環(huán)境相剝離。

第一，數(shù)字政府應(yīng)當(dāng)將硬法作為治理的根本遵循。首先，政府要在法律的框架下收集、處理并加工數(shù)據(jù)。一是要取得個體和企業(yè)的知情同意授權(quán)；二是要把握好信息抓取和處理的邊界；三是要加強對信息的匿名化處理。其次，政府與其他治理主體共享鄉(xiāng)村數(shù)據(jù)，向社會公眾開放鄉(xiāng)村數(shù)據(jù)時也應(yīng)當(dāng)遵循硬法規(guī)定。一是對于涉及到國家安全、社會公共利益的數(shù)據(jù)要特別處理或者不予開放；二是要處理好數(shù)據(jù)權(quán)和知識產(chǎn)權(quán)、人格權(quán)的競合關(guān)系。最后，政府應(yīng)以算法技術(shù)加強對治理過程的合法性審核，以數(shù)據(jù)思維引導(dǎo)各主體投身治理決策。

第二，數(shù)字政府可以將軟法作為治理的補充，以數(shù)字導(dǎo)向豐富軟法構(gòu)造。一方面，政府可以用數(shù)字流程完善軟法的正當(dāng)程序。例如在制定程序的銜接上，傳統(tǒng)合作模式下，作為各鄉(xiāng)村內(nèi)部形成的規(guī)范，軟法沒有成文記載，通常難以查證。而數(shù)字政府可以依靠便利的備案登記、電子化記載的形式記錄下軟法，使其有跡可查，以此充分發(fā)揮法律的指引作用。另一方面，軟法可以作為硬法的補充，指導(dǎo)數(shù)字政府優(yōu)化治理能力。對于由政府僵硬的數(shù)字技術(shù)而導(dǎo)致的某些較為呆板的行政行為，可以巧用軟法綜合治理決策之剛性，在保障政府治理行為權(quán)威性的同時，又能增強其可執(zhí)行性。

(3) 引入激勵性法律理論，開創(chuàng)鄉(xiāng)村共治局面。將激勵性法律理論引入鄉(xiāng)村治理有利于洞察參與治理的各主體的現(xiàn)實需要，尋找鄉(xiāng)村公共利益和各治理主體意志追求的最大公約數(shù)，進(jìn)而引導(dǎo)其積極參與到鄉(xiāng)村經(jīng)濟社會文化的治理中。激勵性法律能和現(xiàn)有的懲戒性法律、管理型法律相補充，可以從源頭上加強鄉(xiāng)村法治建設(shè)。具體來說，首先，數(shù)字政府可以在數(shù)據(jù)收集環(huán)節(jié)對鄉(xiāng)村發(fā)展情況及各方主體信息展開針對性的收集統(tǒng)計，并用多維技術(shù)進(jìn)行分析，以此掌握各治理方的現(xiàn)實需要；其次，賦予并兌現(xiàn)村民參與社會治理的保障權(quán)和榮譽權(quán)。僅賦予村民參與權(quán)無法達(dá)到促進(jìn)村民廣泛參與治理的目的，鄉(xiāng)村政府還應(yīng)當(dāng)滿足村民的主體需求和被尊重需要。最后，政府可以利用信息技術(shù)來分析并把握治理決策的適用邊界，以此克服法律的局限性，增強治理決議和措施的普遍適用性。

2. 權(quán)力約束：濡化數(shù)據(jù)權(quán)力，推動公權(quán)力透明運行，發(fā)揮市場效用

數(shù)字政府的建設(shè)在豐沛治理力的同時，不可避免地會強化公權(quán)力和數(shù)據(jù)權(quán)力，放大政府的行政力量。如何在優(yōu)化治理效能的同時，讓權(quán)力在法律軌道內(nèi)運行，是數(shù)字時代對鄉(xiāng)村振興的拷問。

(1) 踐行積極行政法理念，濡化數(shù)據(jù)權(quán)力。從學(xué)理上來看，“積極行政”以贊揚服務(wù)政府的價值、肯定積極行政的態(tài)度為宗旨。折射到政府的行政行為上，主要是將傳統(tǒng)理念中政府的“職權(quán)”行為變更為“職責(zé)”行為，以此敦促政府積極履責(zé)，促進(jìn)行政部門更多更好地增進(jìn)人民福祉。在數(shù)字政務(wù)體系形成扁平化組織結(jié)構(gòu)后，積極行政在職責(zé)下放的壓力型管理體系下已經(jīng)成為鄉(xiāng)村政府行政的常態(tài)。而當(dāng)這一理念真正落實到政府的管理行為上時，作為國家基層行政部門的鄉(xiāng)村政府卻面臨著難題。其一，鄉(xiāng)村政府處理的行政事項多為具體繁瑣的事務(wù)型小事，治理決策和內(nèi)容可以被稱之為“微治理”且都與村民群眾的生產(chǎn)生活息息相關(guān)。然而，數(shù)字鄉(xiāng)村的建設(shè)讓原本獨立的治理領(lǐng)域相融合，政府掌握到的數(shù)據(jù)也常是綜合型數(shù)據(jù)，依據(jù)這些數(shù)據(jù)作出的決策也多為全局性決策，難免與村民的切身利益有所沖突。其二，作為掌握了大量數(shù)據(jù)的公權(quán)力，鄉(xiāng)村政府積極治理時稍有不當(dāng)就會直接干涉到村民和村委組織的自治范疇。因此，把握好治理邊界，避免治理缺位或者過度治理，也是對數(shù)字政府優(yōu)化治理能力的要求。

第一，保障村民的參與權(quán)，提高村民的數(shù)字素養(yǎng)，保證其具有參與治理的舞臺和基本能力。首先，鄉(xiāng)村政府應(yīng)當(dāng)以數(shù)字思維為導(dǎo)向，將職責(zé)取向從“滿足村民需求”轉(zhuǎn)變?yōu)椤疤岣叽迕竦膮⑴c”。其次，從權(quán)利行政來看，公民的參與權(quán)是一種兼具程序性和實體性的綜合權(quán)利，政府可以通過公開需要治理的相關(guān)基礎(chǔ)數(shù)據(jù)以保障村民的知情權(quán)，給村民參與治理提供先決要件和保障。最后，從程序的正當(dāng)維度來看，村民的參與權(quán)是一項實現(xiàn)實體利益的程序性權(quán)利，政府應(yīng)遵循平等性原則和差別化原則，拓展村民有效參與治理的程序行使機制，提高村民的數(shù)據(jù)素養(yǎng)，同時還要完善參與權(quán)行使不能時的救濟渠道，保障村民參與權(quán)的落實。

第二，建設(shè)法治政府，堅持簡政放權(quán)，將部分治理權(quán)還歸村民。數(shù)字政府的法治化是指政府在治理前的職權(quán)劃分、治理中的執(zhí)法行為和治理后的監(jiān)督懲罰行為全都要有法律的授權(quán)，不能超越法律的邊界。另外，數(shù)字政府在技術(shù)維度也應(yīng)當(dāng)滿足法治化要求，鄉(xiāng)村政府使用的數(shù)字化工具以及面向數(shù)字資源的治理和利用都要在法律的約束下進(jìn)行，以技術(shù)賦能法治維度，以法治約束技術(shù)行使。

總體而言，數(shù)字政府應(yīng)當(dāng)處理好“積極行政理念”和“有限政府”的關(guān)系。在治理保障上，政府要利用數(shù)據(jù)優(yōu)勢，充分拓展造福功能，承擔(dān)起鄉(xiāng)村振興的責(zé)任；在治理內(nèi)容上，政府應(yīng)當(dāng)合理利用大數(shù)據(jù)和算法技術(shù)，嚴(yán)守治理邊界，減少不必要的行政行為，行使權(quán)力和履行職責(zé)都要在法律的嚴(yán)格約束下展開。一方面，在給鄉(xiāng)村治理提供必要保障時，要釋放數(shù)據(jù)紅利，搭建各方可參與的數(shù)字平臺，積極履行職責(zé)，發(fā)揮好政府的后盾作用；另一方面，在具體的治理事項上，應(yīng)當(dāng)克制不必要的父愛主義，避免過分使用掌握的數(shù)據(jù)來過度干涉鄉(xiāng)村治理的過程和環(huán)節(jié)，將治理權(quán)還歸村民。

(2) 發(fā)揮市場效用，發(fā)揮有限政府的治理后盾力量。從鄉(xiāng)村共治的維度來看，發(fā)揮市場效用，打造有限政府的實質(zhì)是面對市場力量崛起、鄉(xiāng)村治理格局變更的現(xiàn)狀，審度鄉(xiāng)村各治理主體的力量，依照治理目標(biāo)，重新厘定政府、市場、村民、村委會等各治理方在數(shù)字鄉(xiāng)村場域內(nèi)的角色定位，合理發(fā)揮各方作用。

其一，完善市場參與鄉(xiāng)村治理的法律制度規(guī)范。市場獲得鄉(xiāng)村治理的主體資格、融入鄉(xiāng)村治理的過程通常是悄無聲息的。一般而言，市場的參與依賴于農(nóng)業(yè)科技的數(shù)字化水平、鄉(xiāng)村交易數(shù)字平臺的完善程度，隨農(nóng)產(chǎn)品、農(nóng)業(yè)文化和村民投身市場的程度而變化。規(guī)范市場參與鄉(xiāng)村治理，主要就是平衡好市場追求效率和經(jīng)濟價值的取向和以人為本的鄉(xiāng)村治理宗旨間的沖突和矛盾。規(guī)范化、法治化市場的參與過程，肯定其參與能力，又要擅用數(shù)字信息和技術(shù)把握其參與深度，對其參與過程進(jìn)行數(shù)字化的有效監(jiān)督，在必要時進(jìn)行限制。

其二，法治化政府治理的“公私合作”模式。扁平化的政府結(jié)構(gòu)改革和科層制的運作慣性讓鄉(xiāng)村政府承擔(dān)著極大的職責(zé)壓力，目前中國還沒有找到合適的組織形式來替代這種復(fù)合型的決策結(jié)構(gòu)。在這種困局下，政府部門可以牽頭設(shè)立管運一體的公私合作模式，發(fā)揮企業(yè)的科技能力，將部分次要的、可以依靠數(shù)據(jù)和算法解決的職責(zé)分擔(dān)給企業(yè)，由政府把握好決策權(quán)和主動權(quán)，實現(xiàn)有限有效政府的目標(biāo)。

(3) 以立法固化數(shù)字政府的放管服改革成果。數(shù)字政府的建設(shè)過程是放管服改革的戰(zhàn)略部署過程之一，數(shù)字思維導(dǎo)向下，鄉(xiāng)村政府迎來了一場刀刃向內(nèi)的深刻革命。黨中央、國務(wù)院在《法治政府建設(shè)實施綱要(2021-2025年)》中提出：“著力實現(xiàn)政府立法質(zhì)量和效率并重并進(jìn)……努力使政府治理各方面制度更加健全、更加完善”，(5)《法治政府建設(shè)實施綱要(2021-2025年)》規(guī)定要健全依法行政制度體系，加快推進(jìn)政府治理規(guī)范化程序化法治化，包括：堅持科學(xué)立法、民主立法、依法立法，著力實現(xiàn)政府立法質(zhì)量和效率并重并進(jìn)，增強針對性、及時性、系統(tǒng)性、可操作性，努力使政府治理各方面制度更加健全、更加完善。這要求我們認(rèn)識到改革和法治間相輔相成的關(guān)系，要以法治之“立”鞏固改革所“破”的成果。一是要求政府在治理時要把握好數(shù)據(jù)的外向動態(tài)性和法律的內(nèi)在穩(wěn)定性，依照改革的需要踐行執(zhí)法，使法律在行政過程中也能激活并延續(xù)數(shù)字化放管服改革的基本邏輯和規(guī)律；二是要求包括數(shù)據(jù)收集分析、算法決策、治理落實在內(nèi)的所有行政過程都要接受法律監(jiān)督，治理行為和提供的治理基礎(chǔ)服務(wù)都要符合正當(dāng)程序，于法有據(jù)；三是政府在治理的過程中，要重視對數(shù)據(jù)的分析和利用，及時把握治理的需求和改革的脈絡(luò)，當(dāng)現(xiàn)有立法出現(xiàn)明顯的滯后性時，可以向上級政府反映立法與改革的錯位，并利用掌握的大數(shù)據(jù)提供相應(yīng)的建議，以此夯實鄉(xiāng)村政府的放管服改革，給數(shù)字政府的建設(shè)奠定穩(wěn)定且充分的法律基礎(chǔ)。