戴永志

（濰坊學(xué)院 政法學(xué)院，山東 濰坊261061）

行政裁決作為社會(huì)多元化解決糾紛的手段之一，近年來(lái)日益受到理論與實(shí)務(wù)界的關(guān)注。十八屆四中全會(huì)《中共中央關(guān)于全面推進(jìn)依法治國(guó)若干重大問(wèn)題的決定》提出，要健全社會(huì)矛盾糾紛預(yù)防化解機(jī)制，完善調(diào)解、仲裁、行政裁決、行政復(fù)議、訴訟等有機(jī)銜接、相互協(xié)調(diào)的多元化糾紛解決機(jī)制。中共中央印發(fā)的《法治政府建設(shè)實(shí)施綱要2015-2020）》中明確提到“健全行政裁決制度，強(qiáng)化行政機(jī)關(guān)解決同行政管理活動(dòng)密切相關(guān)的民事糾紛功能”。2019年6月，中央辦公廳、國(guó)務(wù)院辦公廳聯(lián)合印發(fā)《關(guān)于健全行政裁決制度 加強(qiáng)行政裁決工作的意見(jiàn)》（以下簡(jiǎn)稱《意見(jiàn)》），明確指出要逐步形成完備的行政裁決工作體制。《法治社會(huì)建設(shè)實(shí)施綱要（2020－2025年）》強(qiáng)調(diào)：“有序推進(jìn)行政裁決工作，探索擴(kuò)大行政裁決適用范圍?！碑?dāng)今具體理論與實(shí)務(wù)中對(duì)于行政裁決也多有研究或創(chuàng)新，使得行政裁決工作形成了一個(gè)新的研究熱點(diǎn)領(lǐng)域。但是鑒于目前行政裁決工作缺乏統(tǒng)一的立法及相應(yīng)規(guī)范，國(guó)內(nèi)理論與實(shí)務(wù)界對(duì)其認(rèn)識(shí)不夠統(tǒng)一，在其性質(zhì)、特征、范圍、程序、救濟(jì)途徑等領(lǐng)域還有較大分歧。限于篇幅，本文僅就行政裁決的救濟(jì)途徑做簡(jiǎn)要分析，不涉其他。

一、行政裁決的性質(zhì)及其對(duì)救濟(jì)途徑的影響

（一）行政裁決的基本內(nèi)涵及分類

《意見(jiàn)》指出，行政裁決是行政機(jī)關(guān)根據(jù)法律法規(guī)授權(quán)，居間解決與行政管理密切相關(guān)的民事糾紛的活動(dòng)。該定義目前已成為通說(shuō)。至于針對(duì)哪些行政管理領(lǐng)域的何種類型的“民事糾紛”，目前散見(jiàn)于相關(guān)部門法，尚無(wú)統(tǒng)一的法律規(guī)范予以界定。《意見(jiàn)》指出，行政裁決主要適用于對(duì)以下特定民事糾紛的處理：侵權(quán)糾紛、補(bǔ)償糾紛、損害賠償糾紛、權(quán)屬糾紛、政府采購(gòu)糾紛等。概括而言，以行政裁決所涉民事糾紛的性質(zhì)及法律關(guān)系為依據(jù)，行政裁決可分為三種類型：

1.權(quán)屬類的行政裁決。其為基于自然資源的所有權(quán)或使用權(quán)、國(guó)有資產(chǎn)使用權(quán)引發(fā)的民事糾紛，主要包括自然資源、知識(shí)產(chǎn)權(quán)、國(guó)有資產(chǎn)等權(quán)屬爭(zhēng)議。此類民事糾紛因?yàn)樯婕拜^為專業(yè)的權(quán)屬認(rèn)定問(wèn)題，通常應(yīng)先申請(qǐng)政府主管部門作出行政裁決，對(duì)行政裁決不服的可以提起行政訴訟，即行政救濟(jì)中的行政裁決前置。如《土地管理法》《森林法》《草原法》《水法》《礦產(chǎn)資源法》《礦產(chǎn)資源法實(shí)施細(xì)則》及《事業(yè)單位國(guó)有資產(chǎn)管理暫行辦法》《國(guó)有資產(chǎn)產(chǎn)權(quán)界定和產(chǎn)權(quán)處理暫行辦法》等法律法規(guī)規(guī)章規(guī)定的土地、森林、草原、水資源、礦產(chǎn)及國(guó)有資產(chǎn)等權(quán)屬爭(zhēng)議引發(fā)的行政裁決。

2.侵權(quán)賠償類的行政裁決。針對(duì)侵權(quán)賠償?shù)拿袷录m紛，行政機(jī)關(guān)可依法作出責(zé)令侵權(quán)方停止侵權(quán)、賠償損失的行政裁決決定。民事糾紛一方當(dāng)事人可直接向法院提起民事訴訟，也可先向主管行政機(jī)關(guān)申請(qǐng)裁決，如對(duì)行政裁決決定不服時(shí)，再向法院提起行政訴訟。關(guān)于侵權(quán)賠償類的行政裁決，單行法律法規(guī)中涉及的領(lǐng)域主要是專利、商標(biāo)、植物新品種等侵權(quán)爭(zhēng)議，勞動(dòng)損害、河道損害及產(chǎn)品質(zhì)量損害賠償爭(zhēng)議糾紛等。

3.補(bǔ)償類的行政裁決。此類行政裁決主要是因土地、房屋遷拆或?qū)＠褂玫群戏ㄐ袨橐l(fā)民事補(bǔ)償糾紛而產(chǎn)生。我國(guó)現(xiàn)行法律法規(guī)所涉補(bǔ)償類行政裁決及其實(shí)務(wù)，一般都規(guī)定了救濟(jì)途徑的行政裁決前置程序。如《土地管理法實(shí)施條例》第25條第3款規(guī)定在征地補(bǔ)償中有爭(zhēng)議的，由縣級(jí)以上地方人民政府協(xié)調(diào)不成的，由批準(zhǔn)征收土地的人民政府裁決?！秾＠ā贰吨参镄缕贩N保護(hù)條例》《中藥品種保護(hù)條例》《集成電路布圖設(shè)計(jì)保護(hù)條例》等法律法規(guī)涉及的專利、植物、中藥保護(hù)品種、集成電路布局等強(qiáng)制許可使用費(fèi)等均作了行政裁決前置的救濟(jì)途徑安排。

（二）行政裁決的性質(zhì)及其對(duì)救濟(jì)途徑的影響

行政裁決做出后，民事糾紛的當(dāng)事人如何申請(qǐng)救濟(jì)保護(hù)自己的權(quán)益？是按照民事糾紛的途徑提起民事訴訟，還是從行政行為角度提起行政訴訟？此時(shí)行政裁決性質(zhì)的認(rèn)定顯得尤為重要，涉及到其做出后行政救濟(jì)途徑的適用。

關(guān)于行政裁決的性質(zhì)，綜合學(xué)者的論述如下：行政機(jī)關(guān)作出的行政裁決是一種行政行為而非司法行為，[1]因其具備居間裁斷的司法特性，故兼具“準(zhǔn)司法性質(zhì)”；行政裁決雖針對(duì)民事糾紛裁斷，但并非民事行為，依然是行政行為。筆者認(rèn)為，行政裁決是行政機(jī)關(guān)依法行使行政管理職權(quán)的活動(dòng)，具有明顯的行政性、職能性，是一種典型的行政行為。其作為行政行為是為了解決與自身行政管理職權(quán)有關(guān)的民事?tīng)?zhēng)議，具有類似司法機(jī)關(guān)的裁量性或稱準(zhǔn)司法性，有類似行政復(fù)議的特性。因此，行政裁決的性質(zhì)是具有準(zhǔn)司法特征的行政行為，其救濟(jì)途徑應(yīng)該按照行政行為的救濟(jì)途徑予以安排。

行政裁決的救濟(jì)涉及行政行為和民事糾紛的相互交織，具有不確定性。如果單從行政裁決所具有的行政行為屬性這單一視角出發(fā)，難以解決上述不確定性。其必須從行政行為和民事糾紛兩個(gè)視角綜合考慮，方能找到解決問(wèn)題的切入點(diǎn)：既能實(shí)現(xiàn)《行政訴訟法》“監(jiān)督行政機(jī)關(guān)依法行使行政職權(quán)”的目的，又能有效解決相關(guān)民事糾紛。[2]

二、我國(guó)行政裁決救濟(jì)的適用現(xiàn)狀

結(jié)合前述行政裁決的類型，我國(guó)現(xiàn)階段行政裁決救濟(jì)的適用可作如下歸納：

（一）權(quán)屬類裁決糾紛采用行政訴訟

對(duì)于權(quán)屬類的民事糾紛，通常情況下當(dāng)事人需先申請(qǐng)行政裁決。如對(duì)行政裁決決定不滿意、不認(rèn)可，即可訴諸法院。國(guó)內(nèi)諸多單行法對(duì)此均有相應(yīng)規(guī)定，如《土地管理法》第14條第3款①《土地管理法》第14條第3款規(guī)定：“當(dāng)事人對(duì)有關(guān)人民政府的處理決定不服的，可以自接到處理決定通知之日起三十日內(nèi)，向人民法院起訴?！币?guī)定當(dāng)事人對(duì)人民政府的處理決定不服的，可以向法院起訴，《森林法》第22條第3款②《森林法》第22條第3款規(guī)定：“當(dāng)事人對(duì)有關(guān)人民政府的處理決定不服的，可以自接到處理決定通知之日起三十日內(nèi)，向人民法院起訴?！薄ⅰ恫菰ā返?6條第3款③《草原法》第16條第3款規(guī)定：“當(dāng)事人對(duì)有關(guān)人民政府的處理決定不服的，可以依法向人民法院起訴?！钡纫沧髁祟愃埔?guī)定。此處的訴訟是何種訴訟？民事訴訟還是行政訴訟？相關(guān)單行法并無(wú)明確規(guī)定。筆者通過(guò)無(wú)訟網(wǎng)檢索2016-2020年間案例，發(fā)現(xiàn)該種訴訟只能是行政訴訟，否則法院不予受理或駁回起訴。如（2020）遼1081民初71號(hào)，李福學(xué)與上缸窯村村民委員會(huì)農(nóng)村土地承包合同糾紛一案，法院認(rèn)為我國(guó)現(xiàn)行法律已經(jīng)就行政處理前置程序作出了規(guī)定，當(dāng)發(fā)生權(quán)屬糾紛時(shí)，通常需先經(jīng)過(guò)政府處理并作出行政裁決，不能直接進(jìn)行訴訟。對(duì)行政裁決不服的可以提起行政訴訟。

（二）侵權(quán)賠償類裁決糾紛采用民事訴訟與行政訴訟“雙軌制”[3]

我國(guó)侵權(quán)賠償類行政裁決糾紛在知識(shí)產(chǎn)權(quán)領(lǐng)域體現(xiàn)較多。對(duì)于侵權(quán)賠償糾紛，當(dāng)事人既可以直接向法院提起民事訴訟，又可以先申請(qǐng)行政裁決，對(duì)行政裁決不服的再提起行政訴訟。如《專利法》第65條④《專利法》第65條規(guī)定：“未經(jīng)專利權(quán)人許可，實(shí)施其專利，即侵犯其專利權(quán)，引起糾紛的，由當(dāng)事人協(xié)商解決；不愿協(xié)商或者協(xié)商不成的，專利權(quán)人或者利害關(guān)系人可以向人民法院起訴，也可以請(qǐng)求管理專利工作的部門處理。管理專利工作的部門處理時(shí)，認(rèn)定侵權(quán)行為成立的，可以責(zé)令侵權(quán)人立即停止侵權(quán)行為，當(dāng)事人不服的，可以自收到處理通知之日起十五日內(nèi)依照《中華人民共和國(guó)行政訴訟法》向人民法院起訴”。就作出了類似規(guī)定。法律實(shí)務(wù)中也較為常見(jiàn)，如蘋果公司與佰利公司專利侵權(quán)糾紛案⑤（2017）京2606行終蘋果公司與佰利公司專利侵權(quán)糾紛一案行政判決書。中，蘋果公司因?qū)Ρ本┦兄R(shí)產(chǎn)權(quán)局作出的行政裁決不服而提起行政訴訟，同時(shí)又向上海知識(shí)產(chǎn)權(quán)局提起民事訴訟，形成了行政訴訟與民事訴訟并存的“或裁或訴”的“雙軌制”糾紛解決機(jī)制。

（三）補(bǔ)償類裁決糾紛采用行政訴訟或一并審理

補(bǔ)償類裁決糾紛案件，通常情況下也是行政裁決前置，民事糾紛當(dāng)事人對(duì)行政裁決不服的，可依法提起訴訟。如《專利法》第62、63條規(guī)定，當(dāng)發(fā)生補(bǔ)償糾紛案件時(shí)，當(dāng)事人需先經(jīng)過(guò)政府處理并作出行政裁決，對(duì)行政裁決決定不服的，可依法提起訴訟。這里的訴訟應(yīng)理解為行政訴訟。根據(jù)《行政訴訟法》第61條的規(guī)定，提起行政訴訟時(shí)可一并申請(qǐng)法院解決民事?tīng)?zhēng)議。①《行政訴訟法》第61條第1款規(guī)定：“在涉及行政許可、登記、征收、征用和行政機(jī)關(guān)對(duì)民事?tīng)?zhēng)議所作的裁決的行政訴訟中，當(dāng)事人申請(qǐng)一并解決相關(guān)民事?tīng)?zhēng)議的，人民法院可以一并審理?！辫b于補(bǔ)償糾紛案件中貫穿著較為明顯的行政管理職權(quán)的行使，故實(shí)務(wù)中法院對(duì)單獨(dú)的民事訴訟一般不予受理。實(shí)務(wù)案例也體現(xiàn)了上述原則，如通過(guò)無(wú)訟網(wǎng)查詢的（2019）浙0103民初300號(hào)王彩珍、王雪英等與杭州市房地產(chǎn)開(kāi)發(fā)實(shí)業(yè)有限公司房屋拆遷安置補(bǔ)償合同糾紛案、（2019）吉02行初59號(hào)于忠慶與吉林市人民政府、吉林市豐滿區(qū)人民政府、吉林市泓樂(lè)房地產(chǎn)開(kāi)發(fā)有限公司不履行征收補(bǔ)償職責(zé)案等案例中，法院認(rèn)為當(dāng)事人應(yīng)先申請(qǐng)行政裁決，對(duì)行政裁決不服的，方可向法院起訴。民事糾紛雙方直接就補(bǔ)償協(xié)議提起民事訴訟的，法院認(rèn)為不屬于民事訴訟的受案范圍。（2020）吉7102行初51號(hào)周金華訴吉林市住房和城鄉(xiāng)建設(shè)局及吉林市城市建設(shè)控股集團(tuán)有限公司、吉林市朝陽(yáng)房屋拆遷安置有限責(zé)任公司房屋行政裁決案中，法院認(rèn)為當(dāng)事人通過(guò)行政訴訟追求實(shí)現(xiàn)民事權(quán)利的目的，屬于行政附帶民事一并審理的救濟(jì)模式。

三、行政裁決救濟(jì)存在的問(wèn)題及原因分析

行政裁決沒(méi)有全國(guó)統(tǒng)一的立法規(guī)范，散見(jiàn)于不同的部門法中。且相關(guān)法律規(guī)定也只有授權(quán)性規(guī)范，對(duì)于行政裁決的救濟(jì)沒(méi)有統(tǒng)一規(guī)定，在實(shí)務(wù)中引發(fā)了諸多問(wèn)題。

（一）行政裁決救濟(jì)存在的兩個(gè)問(wèn)題

1.現(xiàn)有法律規(guī)范散亂。我國(guó)目前關(guān)于行政裁決及其救濟(jì)的法律規(guī)范并不統(tǒng)一，散見(jiàn)于單行法律法規(guī)規(guī)章中，這使得對(duì)于“行政裁決”的表述難以統(tǒng)一。如有的稱為“決定”“裁定”“處理”，其實(shí)質(zhì)上屬于行政裁決范疇。如《土地管理法》第14條第1款②《土地管理法》第14條第1款規(guī)定：“土地所有權(quán)和使用權(quán)爭(zhēng)議當(dāng)事人協(xié)商不成的，由人民政府處理?！币?guī)定的由人民政府“處理”，就是指“行政裁決”行為。有的形式上稱為“裁決”，其實(shí)質(zhì)并不是對(duì)民事糾紛的裁決，從而不屬于行政裁決的范疇，如《行政復(fù)議法》第14條③《行政復(fù)議法》第14條規(guī)定：“對(duì)國(guó)務(wù)院部門或者省、自治區(qū)、直轄市人民政府的具體行政行為不服的，向作出該具體行政行為的國(guó)務(wù)院部門或者省、自治區(qū)、直轄市人民政府申請(qǐng)行政復(fù)議。對(duì)行政復(fù)議決定不服的，可以向人民法院提起行政訴訟；也可以向國(guó)務(wù)院申請(qǐng)裁決，國(guó)務(wù)院依照本法的規(guī)定作出最終裁決?！薄Ｒ?guī)定的可以向國(guó)務(wù)院申請(qǐng)“裁決”，就不屬于“行政裁決”，而是一種針對(duì)行政復(fù)議的最終裁決?？梢?jiàn)現(xiàn)行法關(guān)于行政裁決的內(nèi)涵、外延、程序、救濟(jì)途徑等均無(wú)明確界定，導(dǎo)致理論紛爭(zhēng)不斷，實(shí)務(wù)應(yīng)用混亂。在行政裁決救濟(jì)方面，雖然《行政訴訟法》第61條規(guī)定了“行政附帶民事”訴訟渠道，但并未明確不同糾紛類型行政裁決行為所對(duì)應(yīng)的救濟(jì)方式，并未解決行政裁決救濟(jì)途徑的全部問(wèn)題。

2.實(shí)務(wù)操作規(guī)范不統(tǒng)一。（1）行政復(fù)議救濟(jì)的適用存在爭(zhēng)議。行政裁決作為行政行為，其救濟(jì)渠道是否適用行政復(fù)議尚存在爭(zhēng)議。在行政復(fù)議實(shí)務(wù)中，有的地方行政復(fù)議機(jī)關(guān)認(rèn)為應(yīng)將行政裁決行為作為一類具體行政行為對(duì)待，則可以根據(jù)《行政復(fù)議法》第2條④《行政復(fù)議法》第2條規(guī)定：“公民、法人或者其他組織認(rèn)為具體行政行為侵犯其合法權(quán)益，向行政機(jī)關(guān)提出行政復(fù)議申請(qǐng)，行政機(jī)關(guān)受理行政復(fù)議申請(qǐng)、作出行政復(fù)議決定，適用本法?！钡囊?guī)定通過(guò)行政復(fù)議申請(qǐng)救濟(jì)。過(guò)去只有個(gè)別法律規(guī)范曾規(guī)定行政裁決的行政復(fù)議救濟(jì)，但也對(duì)申請(qǐng)復(fù)議的范圍作了嚴(yán)格的限制，如《城市房屋拆遷行政裁決工作規(guī)程》第16條曾規(guī)定當(dāng)事人對(duì)行政裁決不服的可以申請(qǐng)行政復(fù)議。但該部門規(guī)章已于2011年1月21日因《國(guó)有土地上房屋與征收補(bǔ)償條例》的公布實(shí)施而廢止。而《行政復(fù)議法》第8條第2款⑤《行政復(fù)議法》第8條第2款規(guī)定：“不服行政機(jī)關(guān)對(duì)民事糾紛作出的調(diào)解或者其他處理，依法申請(qǐng)仲裁或者向人民法院提起訴訟。則作了相反的規(guī)定：“申請(qǐng)仲裁”或者“提起訴訟”。（2）訴訟救濟(jì)選擇上的混亂。在訴訟選擇上，現(xiàn)行有關(guān)行政裁決的法律規(guī)范對(duì)于相關(guān)民事糾紛設(shè)置了“或裁或訴”以及“先裁后訴”的解決模式。在規(guī)定“或裁或訴”的知識(shí)產(chǎn)權(quán)侵權(quán)糾紛領(lǐng)域，由于行政裁決和訴訟是同時(shí)并列供當(dāng)事人選擇的糾紛解決機(jī)制，提起民事訴訟本無(wú)爭(zhēng)議。而自然資源權(quán)屬爭(zhēng)議領(lǐng)域，行政裁決成為訴訟的前置程序。如對(duì)行政裁決決定不服，又應(yīng)提起何種訴訟呢？行政訴訟側(cè)重對(duì)行政裁決行為的合法性審查，民事訴訟重在民事糾紛的實(shí)質(zhì)性解決。而問(wèn)題恰恰在于現(xiàn)行立法并未對(duì)行政裁決轉(zhuǎn)訴訟的途徑作出明確規(guī)定。[4]我國(guó)對(duì)行政裁決法律適用通過(guò)單行法列舉式規(guī)定，使得行政訴訟救濟(jì)的覆蓋面狹窄，導(dǎo)致“我國(guó)的行政法目前只是從‘個(gè)別’的角度而不是從‘一般’的角度解決了行政裁決的性質(zhì)及其法律適用”，[5]影響了行政裁決后救濟(jì)功能的發(fā)揮。（3）行政、民事案件一并審理立法的實(shí)施效果欠佳?！蹲罡呷嗣穹ㄔ宏P(guān)于執(zhí)行〈中華人民共和國(guó)行政訴訟法〉若干問(wèn)題的解釋》（1999）第61條①《最高人民法院關(guān)于執(zhí)行〈中華人民共和國(guó)行政訴訟法〉若干問(wèn)題的解釋》（1999）第61條規(guī)定：“被告對(duì)平等主體之間民事?tīng)?zhēng)議所作的裁決違法，民事?tīng)?zhēng)議當(dāng)事人要求人民法院一并解決相關(guān)民事?tīng)?zhēng)議的，人民法院可以一并審理?！痹撍痉ń忉屢褟U止，上述法條內(nèi)涵已被《行政訴訟法》61條所吸收。和《行政訴訟法》第61條都規(guī)定，對(duì)于行政裁決涉及的民事糾紛，行政訴訟中法院可以根據(jù)當(dāng)事人的申請(qǐng)對(duì)行政、民事案件一并審理。從筆者了解的情況看，行政、民事案件一并審理的設(shè)計(jì)在實(shí)務(wù)中實(shí)施情況并不理想。筆者通過(guò)調(diào)查某設(shè)區(qū)的市的5個(gè)縣市區(qū)法院行政審判庭立案、審理情況發(fā)現(xiàn)，各法院關(guān)于行政裁決方面的行政、民事案件一并審理的案例為零，甚至單純關(guān)于行政裁決的行政訴訟案件也非常罕見(jiàn)。

（二）行政裁決救濟(jì)存在問(wèn)題的原因分析

1.立法對(duì)行政裁決制度的重視不夠。上世紀(jì)80年代開(kāi)始到90年代，我國(guó)行政裁決制度建設(shè)經(jīng)過(guò)了一個(gè)長(zhǎng)足發(fā)展的階段，其在行政管理中大量存在。此后一直到新世紀(jì)初的多年間，很多涉及不同行政管理領(lǐng)域的單行法律法規(guī)經(jīng)歷了較大規(guī)模修訂，很多涉及行政裁決的法律規(guī)范作了刪除或變更，總的趨勢(shì)是減少了法律對(duì)行政機(jī)關(guān)行政裁決的授權(quán)。行政機(jī)關(guān)行政裁決權(quán)的減少或萎縮，帶來(lái)的是法院行政裁決案件的大幅縮減。理論與實(shí)務(wù)界的共識(shí)是，各級(jí)政府涉及行政裁決的行政主管部門因過(guò)去行政裁決權(quán)的行使帶來(lái)較多行政訴訟案件，以致影響了行政機(jī)關(guān)通過(guò)行政裁決解決民事糾紛的積極性。為避免成為行政訴訟的被告，相關(guān)行政管理領(lǐng)域在修訂部門法的過(guò)程中刪除或縮減了行政裁決的相關(guān)內(nèi)容，行政裁決工作陷入低谷。過(guò)去各行政管理領(lǐng)域?qū)π姓脹Q工作的消極應(yīng)對(duì)，在立法上的體現(xiàn)就是進(jìn)展緩慢，立法不統(tǒng)一，內(nèi)容散亂缺乏規(guī)范性，制度設(shè)計(jì)不完善、不規(guī)范等。同時(shí)，立法的遲緩也影響到行政裁決與行政復(fù)議關(guān)系的厘清，使得行政復(fù)議是否適用行政裁決救濟(jì)的問(wèn)題引發(fā)了爭(zhēng)議。

2.行政、民事法律關(guān)系的交叉影響了當(dāng)事人的訴訟選擇。從當(dāng)事人的視角看，其并不了解行政、民事一并審理的程序更談不上實(shí)務(wù)中的應(yīng)用。民事糾紛當(dāng)事人追求的是民事糾紛的實(shí)質(zhì)解決，在對(duì)行政裁決行為失望之余，也對(duì)行政機(jī)關(guān)望而生畏，不想與之產(chǎn)生過(guò)多糾葛，“惹不起躲得起”。因此，在面對(duì)行政、民事訴訟同時(shí)提起和單純通過(guò)民事訴訟解決糾紛的選擇上，當(dāng)事人一般傾向于直接提起民事訴訟。對(duì)此，當(dāng)事人甚至包括很多代理人等對(duì)行政訴訟業(yè)務(wù)的不熟悉也是行政一并審理民事案件不多見(jiàn)的原因之一。從法院的視角來(lái)看，行政庭的法官認(rèn)為行政訴訟一并審理民事糾紛的立法本意是積極有益的，但實(shí)施起來(lái)效果會(huì)大打折扣。主要是民事訴訟和行政訴訟從實(shí)質(zhì)內(nèi)容到程序規(guī)范上均差異較大，專業(yè)思維、法律原則、訴訟目的等明顯不同；目前民事法官和行政案件法官相互之間很少有跨領(lǐng)域的專業(yè)培訓(xùn)，這就加劇了本就十分明顯的專業(yè)知識(shí)差異[6]，導(dǎo)致法官在短時(shí)間內(nèi)難以適應(yīng)行政、民事案件一并審理的專業(yè)要求。這對(duì)于積極追求實(shí)質(zhì)效果的民事糾紛當(dāng)事人來(lái)講不是最好的選擇。

3.行政裁決救濟(jì)理論研究不足。2019年《意見(jiàn)》的出臺(tái)帶來(lái)了行政裁決理論研究新熱潮，但其目前還難以滿足行政裁決工作實(shí)務(wù)的需要，如對(duì)于行政裁決訴訟選擇的理論研究還有待完善。對(duì)該問(wèn)題的分歧集中在是否采取一刀切的單一訴訟模式，即通過(guò)一種訴訟途徑就能夠解決不同的行政裁決糾紛類型案件，尤其是行政、民事法律關(guān)系并存情況下問(wèn)題的解決。有的學(xué)者主張只采用民事訴訟途徑解決民事糾紛，不必理會(huì)行政裁決這一行政行為，追求的是實(shí)質(zhì)問(wèn)題的解決。[7]有的學(xué)者主張只采用行政訴訟途徑解決糾紛，認(rèn)為行政裁決作為一種行政行為，必然通過(guò)行政救濟(jì)途徑保障當(dāng)事人的合法權(quán)益。針對(duì)行政裁決所涉民事糾紛的復(fù)雜性，行政訴訟救濟(jì)也應(yīng)該分類進(jìn)行，不同的訴訟模式解決不同的行政裁決糾紛，提高救濟(jì)的針對(duì)性。[8]

四、完善我國(guó)行政裁決救濟(jì)途徑的建議

行政裁決救濟(jì)途徑的選擇涉及民事糾紛當(dāng)事人的合法權(quán)益，以往大部分學(xué)者的研究聚焦于單一的訴訟解決機(jī)制，從行政裁決的性質(zhì)出發(fā)進(jìn)行考量，側(cè)重于對(duì)行政行為或民事行為引發(fā)訴訟的研究，而不對(duì)行政裁決糾紛的類型設(shè)計(jì)針對(duì)性行政救濟(jì)途徑。筆者贊同從行政裁決的性質(zhì)出發(fā)，結(jié)合行政裁決的分類，對(duì)行政裁決救濟(jì)途徑作出類型化設(shè)計(jì)，構(gòu)建自成體系的行政裁決糾紛解決機(jī)制。

（一）加大實(shí)踐創(chuàng)新力度，推進(jìn)行政裁決的統(tǒng)一立法

《意見(jiàn)》要求對(duì)行政裁決統(tǒng)一立法，但立法需要以相關(guān)行政裁決工作實(shí)踐為基礎(chǔ)和參考。近年來(lái)，全國(guó)各地在行政裁決實(shí)務(wù)工作中進(jìn)行了諸多探索和創(chuàng)新，推動(dòng)了行政裁決工作的發(fā)展和完善。實(shí)務(wù)中，《山東省行政程序規(guī)定》（2011）將行政裁決與行政調(diào)解、行政指導(dǎo)、行政給付等行為程序作為特別行政程序單獨(dú)一章進(jìn)行了專門規(guī)定；《江蘇省行政程序規(guī)定》（2022）將行政調(diào)解、行政裁決、行政復(fù)議和投訴舉報(bào)處理并列置于“矛盾糾紛解決”一章中統(tǒng)一規(guī)定；山東某設(shè)區(qū)的市成立了“行政復(fù)議與裁決辦公室”等等。這些都從實(shí)務(wù)中體現(xiàn)了行政復(fù)議與行政裁決的并列關(guān)系。同時(shí)，作為全國(guó)典型經(jīng)驗(yàn)的《汕頭市行政裁決規(guī)定》（2021）的出臺(tái)以及國(guó)家財(cái)政部、知識(shí)產(chǎn)權(quán)局等在政府采購(gòu)、專利侵權(quán)糾紛等領(lǐng)域工作經(jīng)驗(yàn)的積累和推廣，都對(duì)行政裁決工作機(jī)制的發(fā)展發(fā)揮了積極作用，對(duì)統(tǒng)一立法提供了借鑒。

行政裁決的統(tǒng)一立法，一方面是相關(guān)內(nèi)容的統(tǒng)一，如單行法中“行政裁決”名稱的統(tǒng)一、訴訟解決途徑的統(tǒng)一等。另一方面是制定統(tǒng)一的《行政裁決法》，以助推行政裁決相關(guān)法律規(guī)范位階的提升，形成內(nèi)外邏輯一致，制度銜接緊密的法律規(guī)范體系?！缎姓脹Q法》的立法體例設(shè)計(jì)，可參考《行政復(fù)議法》《行政訴訟法》的安排或類似《汕頭市行政裁決規(guī)定》等地方性立法規(guī)定，從行政裁決整體上作出規(guī)范和設(shè)計(jì)。其中行政裁決救濟(jì)部分，要單設(shè)一章，就行政裁決的模式和救濟(jì)路徑作出明確的規(guī)定，應(yīng)實(shí)現(xiàn)不同情形下申請(qǐng)救濟(jì)的途徑有所區(qū)別。建議結(jié)合現(xiàn)有法律實(shí)務(wù)，仍然分為權(quán)屬類、侵權(quán)類、補(bǔ)償類等行政裁決類型，據(jù)此規(guī)定有針對(duì)性的救濟(jì)方式和途徑，并通過(guò)統(tǒng)一立法的形式將該類型化固定下來(lái)。

（二）完善行政裁決糾紛案件訴訟解決機(jī)制的構(gòu)想

1.確立運(yùn)用行政訴訟制度解決的裁決糾紛類型。權(quán)屬類糾紛和補(bǔ)償類糾紛的行政裁決訴訟的“行政裁決前置”已形成較規(guī)范的模型，可繼續(xù)適用行政訴訟的解決機(jī)制并補(bǔ)充完善。在權(quán)屬類糾紛行政裁決案件中，可能存在當(dāng)事人反復(fù)起訴而法院無(wú)法變更只能被動(dòng)不停撤銷行政裁決并責(zé)令重做的問(wèn)題，對(duì)此可在立法中擴(kuò)大司法變更權(quán)予以完善；在補(bǔ)償糾紛案件中可能存在的審查標(biāo)準(zhǔn)不充分問(wèn)題，對(duì)事實(shí)標(biāo)準(zhǔn)的審查應(yīng)秉持“排除合理懷疑”“實(shí)質(zhì)性證據(jù)”等標(biāo)準(zhǔn)；對(duì)法律標(biāo)準(zhǔn)應(yīng)靈活運(yùn)用法律適用與最終解釋權(quán)，在技術(shù)性、專業(yè)性問(wèn)題上注意參考行政機(jī)關(guān)的專業(yè)意見(jiàn)，結(jié)合實(shí)際案情實(shí)現(xiàn)最優(yōu)適用。

2.侵權(quán)賠償類糾紛行政裁決救濟(jì)采用“行政附帶民事”訴訟。筆者認(rèn)為，侵權(quán)賠償類糾紛行政裁決救濟(jì)的解決途徑應(yīng)采用行政附帶民事訴訟。這是《行政訴訟法》第61條規(guī)定的行政裁決救濟(jì)模式。該條并未明確“行政附帶民事訴訟”的說(shuō)法，行政訴訟實(shí)務(wù)中，法官一般稱其為行政、民事一并審理。所謂行政附帶民事訴訟應(yīng)該是一個(gè)案件解決行政和民事兩個(gè)問(wèn)題，而行政、民事案件一并審理其實(shí)是行政訴訟和民事訴訟兩個(gè)案件：二者分別立案，當(dāng)然地使用兩個(gè)案號(hào)；審理程序分別使用行政訴訟和民事訴訟程序。“一并審理”的內(nèi)涵是由行政審判庭一并審理民事糾紛案件。該法條立法目的在于提高審判效率，最終解決民事糾紛。所以，這種訴訟模式較適合侵權(quán)賠償類糾紛行政裁決。前文提到行政、民事案件的交叉影響到當(dāng)事人的訴訟選擇，但從我國(guó)目前行政裁決的相關(guān)立法來(lái)看，“一并審理”模式更符合當(dāng)前實(shí)際，畢竟《行政訴訟法》已經(jīng)作出了制度設(shè)計(jì)，在沒(méi)有更合適的訴訟模式代替它之前，堅(jiān)持適用該法律規(guī)范是符合現(xiàn)實(shí)國(guó)情的。理論界有很多學(xué)者提到借鑒日本的當(dāng)事人訴訟制度：即當(dāng)事人可以無(wú)視已有行政裁決決定，直接提起民事訴訟；法院適用民事訴訟程序并可參照適用行政訴訟中的相關(guān)審理程序；法庭在查清民事法律事實(shí)后，可對(duì)行政裁決進(jìn)行書面審查。當(dāng)事人訴訟制度可以在同一案件中解決民事甚至行政問(wèn)題，看上去更有效率，但其開(kāi)創(chuàng)了一種以民事為主，視情況審查行政行為的新模式。其不符合我國(guó)現(xiàn)有立法體系和立法模式，打破了原有設(shè)計(jì)，牽一發(fā)而動(dòng)全身，不符合現(xiàn)實(shí)。筆者認(rèn)為，對(duì)侵權(quán)賠償類糾紛行政裁決救濟(jì)在現(xiàn)有行政、民事一并審理模式基礎(chǔ)上予以改進(jìn)，逐漸提高法官跨專業(yè)審理的質(zhì)量和效率，沒(méi)必要引進(jìn)當(dāng)事人訴訟等其他模式。

行政裁決救濟(jì)途徑的設(shè)計(jì)與選擇是行政裁決制度的一個(gè)不可或缺的環(huán)節(jié)，其涉及到公民、法人和其他組織合法權(quán)益的保護(hù)，是行政裁決制度推行和發(fā)展的基本保障。本文立足現(xiàn)行法規(guī)定的行政裁決類型，從解決實(shí)踐工作中的問(wèn)題入手，本著實(shí)事求是的原則分析問(wèn)題、解決問(wèn)題。在不打破現(xiàn)有立法體系和立法模式的基礎(chǔ)上，類型化救濟(jì)途徑和模式，為下一步統(tǒng)一解決現(xiàn)有行政裁決救濟(jì)認(rèn)識(shí)不清、適用模糊、法律依據(jù)分散的境況提供初步的參考意見(jiàn)。行政裁決雖非新生事務(wù)，但順應(yīng)時(shí)代發(fā)展，特色鮮明，具有專業(yè)性強(qiáng)、內(nèi)容寬泛、立法分散不統(tǒng)一等特點(diǎn)。本文僅就行政裁決救濟(jì)的淺層次問(wèn)題做了簡(jiǎn)要探析，對(duì)于涉及行政裁決救濟(jì)的受案范圍及內(nèi)容、不同行政管理領(lǐng)域間行政裁決的標(biāo)準(zhǔn)，以及行政、民事一并審理過(guò)程中法官及其“跨界”等問(wèn)題，并未深入涉及，有待將來(lái)繼續(xù)研究與探索?？傊?，行政裁決雖為具體而微的實(shí)務(wù)問(wèn)題，但其作為我國(guó)多元化糾紛解決機(jī)制的一部分，涉及內(nèi)容豐富，問(wèn)題點(diǎn)多，期待下一步能結(jié)合更多實(shí)務(wù)深入研究。