向青山

在慶祝中國(guó)共產(chǎn)黨成立100周年大會(huì)上的講話中，習(xí)近平總書記首次公開提出“全過程人民民主”的理念，隨后在同年10月中央人大工作會(huì)議上的講話中，對(duì)這一理念做了比較系統(tǒng)的闡述。黨的二十大報(bào)告中前后九次論及“全過程人民民主”，內(nèi)容涉及對(duì)過去成就的總結(jié)、對(duì)未來目標(biāo)的設(shè)定、對(duì)當(dāng)前工作的要求，形成了用“全過程人民民主”統(tǒng)攝民主政治建設(shè)的基本格局和話語方式。

自“全過程人民民主”提出以來，學(xué)界對(duì)這一理念的研究已有數(shù)百篇文獻(xiàn)，內(nèi)容既包括其思想淵源、理論邏輯、制度路徑、價(jià)值功能等，又涉及這一理念與人大、政協(xié)、法治、基層治理、傳統(tǒng)文化等方面的關(guān)系。不過少有研究成果思考這樣的問題：在已有的“人民民主”前面為什么加上“全過程”？這里的“全過程”到底蘊(yùn)含怎樣的深刻內(nèi)容？其背后體現(xiàn)的是何種民主政治建設(shè)的邏輯思維？從理論上說，這些是需要首先梳理清楚的問題。

一、 原則和理念體現(xiàn)了“全過程”民主集中，蘊(yùn)含了豐富的辯證思維

在中央人大工作會(huì)議上的講話中，習(xí)近平總書記指出，全過程人民民主實(shí)現(xiàn)了“過程民主和成果民主、程序民主和實(shí)質(zhì)民主、直接民主和間接民主、人民民主和國(guó)家意志相統(tǒng)一”，這“四統(tǒng)一”的背后體現(xiàn)了民主集中的原則和理念。民主集中制是黨的根本組織制度和原則，也是我國(guó)國(guó)家機(jī)構(gòu)的組織和活動(dòng)原則，而當(dāng)我們分析全過程人民民主的“四統(tǒng)一”時(shí)，會(huì)發(fā)現(xiàn)它與民主集中的原則和理念非常契合。

(一) 過程民主和成果民主的統(tǒng)一

民主一方面體現(xiàn)為選舉、表決等活動(dòng)中權(quán)利人意志和利益的表達(dá)過程，過程民主是民主理念的基本內(nèi)容，過程的“缺失”便意味著民主的“缺實(shí)”。我國(guó)的民主充分體現(xiàn)了民主的過程要求，民主選舉、民主協(xié)商、民主決策、民主管理、民主監(jiān)督等活動(dòng)，都在時(shí)間、空間、順序、條件等安排上保證了充分的發(fā)言、研討、提問、表決等過程。在研討或爭(zhēng)論激烈的情況下，我們甚至?xí)脑ㄗh程，延長(zhǎng)民主討論的時(shí)間，保證過程民主的充分開展。

但另一方面，我們的民主不是為了過程而過程，民主過程只是方便各方意見和利益的表達(dá)，目的是制定被更多人認(rèn)同或接受的法律或決策，產(chǎn)生對(duì)經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展更有利的民主結(jié)果。所以在民主制度設(shè)計(jì)上，我們既保證民主討論的過程，又確保“議而后決”。以人大組織和工作模式為例，人大代表的選舉、代表的討論和表決、各專門委員會(huì)的產(chǎn)生與工作方式，都充分體現(xiàn)過程民主；而常委會(huì)會(huì)議、委員長(zhǎng)會(huì)議(主任會(huì)議)、各工作委員會(huì)的產(chǎn)生與工作方式，則在發(fā)揮民主的基礎(chǔ)上強(qiáng)調(diào)權(quán)力的相對(duì)集中行使以及決策的高效。

與中國(guó)不同，美西方議會(huì)過于強(qiáng)調(diào)民主爭(zhēng)論的過程和各方意志及利益的表達(dá)，容易導(dǎo)致“議而不決”。一項(xiàng)法案在議會(huì)中反復(fù)辯論卻難以表決，各方爭(zhēng)論激烈甚至大打出手，黨派之間類似“驢象之爭(zhēng)”為反對(duì)而反對(duì)，已經(jīng)成為司空見慣之事?！白h而難決”“議而不決”的民主使過程民主和結(jié)果民主出現(xiàn)分離，違背了民主的本意，已經(jīng)成為西方民主制度難以去除的“毒瘤”。著名學(xué)者福山指出，“美國(guó)的分權(quán)制衡體制使政府難有大的作為，這種‘否決政治’嚴(yán)重?fù)p害了美國(guó)政治的效能，引發(fā)政治總體衰朽的趨勢(shì)”。

(二) 程序民主和實(shí)質(zhì)民主相統(tǒng)一

過程民主的規(guī)范性要求體現(xiàn)為固定化的程序規(guī)定，程序民主通過制度和法律保證民主過程得以順利開展，是民主制度化、法治化的重要體現(xiàn)。我國(guó)的民主制度有嚴(yán)格的程序性要求，這在各種民主形式中都有充分的體現(xiàn)，例如人大代表的直接選舉和間接選舉都有比較完善的法定程序和規(guī)則。

在強(qiáng)調(diào)程序民主的同時(shí)，我們也強(qiáng)調(diào)實(shí)質(zhì)民主。我們強(qiáng)調(diào)民主不僅僅體現(xiàn)為參與的程序，更體現(xiàn)為參與的實(shí)質(zhì)效果。尤其是在認(rèn)識(shí)論上，我們認(rèn)為民主不僅僅體現(xiàn)為一系列程序性要求，更體現(xiàn)為一種實(shí)質(zhì)性定位：民主本身不是目的，而是工具和手段，目的是激發(fā)人民群眾的積極性、主動(dòng)性、創(chuàng)造性，更好實(shí)現(xiàn)科學(xué)民主決策，從而更好服務(wù)于人民的根本利益，服務(wù)于國(guó)家的發(fā)展全局，服務(wù)于社會(huì)主義現(xiàn)代化建設(shè)。黨的二十大報(bào)告指出，我們發(fā)展人民民主是要“發(fā)揮人民群眾積極性、主動(dòng)性、創(chuàng)造性，鞏固和發(fā)展生動(dòng)活潑、安定團(tuán)結(jié)的政治局面”。

與中國(guó)不同，美西方民主制度更強(qiáng)調(diào)“程序正義”。在他們的政治理念和政治文化中，民主主要體現(xiàn)為程序性要求，強(qiáng)調(diào)投票程序和競(jìng)爭(zhēng)環(huán)節(jié)，而不是實(shí)質(zhì)性效果，對(duì)于“程序之后”的問題甚少關(guān)心。例如在國(guó)家元首或政府首腦的選舉中，青年政客也好，當(dāng)紅明星也罷，只要符合法定的競(jìng)選條件要求，都可以成為候選人，而只要獲得法定數(shù)量的選票，就能成功當(dāng)選。至于當(dāng)選后工作能力是否勝任，對(duì)選民的前期承諾能否兌現(xiàn)以及多大程度兌現(xiàn)，卻很難在制度層面得到保障。

(三) 直接民主和間接民主相統(tǒng)一

我國(guó)的民主制度既有直接民主形式，也有間接民主形式，一般而言，在基層直接民主體現(xiàn)得更充分，在中上層則間接民主體現(xiàn)得更多。在人大代表選舉中，縣鄉(xiāng)兩級(jí)人大代表由選民直接選舉產(chǎn)生，地市級(jí)以上人大代表則由間接選舉產(chǎn)生。在民主決策中，越是在基層，民眾直接表決的情況越多；越是到高層，由政治精英、專家學(xué)者、民選代表等代為決策的程度越高。但不管是哪個(gè)層級(jí)的民主活動(dòng)，事實(shí)上都融合了直接民主和間接民主的成分，乃至在黨代會(huì)的報(bào)告和國(guó)家法律的起草制定過程中，也往往要認(rèn)真聽取吸納社會(huì)各方面的意見建議。

實(shí)事求是地說，美西方的民主制度在直接民主和間接民主的結(jié)合方面，做得相對(duì)比較好，雖然這種結(jié)合主要體現(xiàn)在民主選舉方面。以美、法、英、德四國(guó)國(guó)家元首、政府首腦以及議會(huì)議員選舉為例：美國(guó)的總統(tǒng)是選舉人團(tuán)選舉，屬于間接選舉，但參眾兩院議員都是由選民直接選舉；法國(guó)的總統(tǒng)是由選民直接選舉，國(guó)民議會(huì)議員也是由選民直接選舉，參議院的議員則是選舉人團(tuán)間接選舉；英國(guó)下院的議員由選民直接選舉，內(nèi)閣首相由下院多數(shù)黨黨魁直接出任，上院的議員則基本上由英國(guó)國(guó)王直接任命；德國(guó)聯(lián)邦議院的議員由選民直接選舉，聯(lián)邦政府總理由聯(lián)邦議院多數(shù)黨或多數(shù)黨聯(lián)盟確定，聯(lián)邦參議院則由各州政府直接派遣代表組成。

(四) 人民民主和國(guó)家意志相統(tǒng)一

民主的本質(zhì)是要表達(dá)參與者的意志和利益，但不同的民主制度和民主文化對(duì)“參與者”有不同的規(guī)定和理解。人民民主所要表達(dá)和體現(xiàn)的是人民的意志和利益，要理解“人民的根本利益”，首先要理解“人民”這一概念。我們可以將“人民”與“公民”這一對(duì)概念做個(gè)對(duì)比：從概念屬性來說，人民和公民都有政治和法律雙重屬性，但相對(duì)來說，人民偏重政治屬性，公民偏重法律屬性；從主體屬性來說，人民強(qiáng)調(diào)整體性，公民強(qiáng)調(diào)個(gè)體性；從關(guān)聯(lián)屬性來說，人民更多地與國(guó)家相關(guān)聯(lián)，公民更多地與權(quán)利相關(guān)聯(lián)；從道德屬性來說，人民強(qiáng)調(diào)集體性，公民強(qiáng)調(diào)利己性。

因此，人民的根本利益是全體的而非個(gè)體的利益，是全局的而非局部的利益，是長(zhǎng)遠(yuǎn)的而非短期的利益。這樣理解的人民的根本利益，與國(guó)家的根本利益休戚相關(guān)，兩者具有天然的統(tǒng)一性：保障和捍衛(wèi)人民的根本利益就是在保障和捍衛(wèi)國(guó)家的根本利益，而捍衛(wèi)和發(fā)展國(guó)家的根本利益也有利于維護(hù)人民的根本利益。不能脫離人民的根本利益來理解個(gè)人權(quán)利，也不能脫離國(guó)家的根本利益來實(shí)踐公民民主。

與中國(guó)不同，美西方大眾民主與國(guó)家意志之間容易產(chǎn)生制度性和結(jié)構(gòu)性沖突。他們把民主理解為相互沖突的個(gè)體意志和利益的表達(dá)，因而強(qiáng)調(diào)競(jìng)爭(zhēng)性選舉和多數(shù)決定規(guī)則。但在理論和實(shí)踐中，多數(shù)人的決定并不總是好的：其一，這意味著少數(shù)人的意志受到壓制，哪怕少數(shù)人的比例高達(dá)49%；其二，哪怕是絕對(duì)多數(shù)人的選擇，也可能是非理性而短視的。例如高福利下的希臘債務(wù)危機(jī)，希臘政府原本想通過適當(dāng)降低福利水平來緩解財(cái)政危機(jī)，但多數(shù)公眾不愿壓縮福利，在民主表決中未通過這一方案，致使債務(wù)危機(jī)日益嚴(yán)重。這是典型的多數(shù)人的意志與國(guó)家意志相沖突的例子。

上述“四統(tǒng)一”民主所概括的四個(gè)方面各有側(cè)重，但在關(guān)系處理中又體現(xiàn)了共同的原則和理念：民主與集中的結(jié)合，而且是從更加具體的方面，體現(xiàn)了民主與集中相結(jié)合的原則和理念。從哲學(xué)上說，這一原則和理念的背后，又體現(xiàn)了豐富的辯證思維，即凡事從正反兩方面去考慮去分析。

二、 領(lǐng)域和范圍體現(xiàn)了“全過程”民主涵蓋，蘊(yùn)含了豐富的系統(tǒng)思維

在中央人大工作會(huì)議上的講話中，習(xí)近平總書記說我國(guó)的民主是“全鏈條、全方位、全覆蓋的民主”，這“三全”民主的背后體現(xiàn)了民主涵蓋的過程、制度與保障要求，體現(xiàn)了分析問題的系統(tǒng)思維。

(一) “全鏈條”的民主

“全鏈條”是就我國(guó)民主所包含的全部環(huán)節(jié)而言的，囊括了民主選舉、民主協(xié)商、民主決策、民主管理、民主監(jiān)督五個(gè)環(huán)節(jié)。這五個(gè)環(huán)節(jié)首尾銜接、環(huán)環(huán)相扣，確保民主流程各環(huán)節(jié)縱向貫通。二十大報(bào)告對(duì)上述五個(gè)環(huán)節(jié)都有相關(guān)論述：在論述民主選舉時(shí)強(qiáng)調(diào)“支持和保證人民通過人民代表大會(huì)行使國(guó)家權(quán)力，保證各級(jí)人大都由民主選舉產(chǎn)生、對(duì)人民負(fù)責(zé)、受人民監(jiān)督”；論述民主協(xié)商時(shí)指出“協(xié)商民主是實(shí)踐全過程人民民主的重要形式”；論述民主決策時(shí)強(qiáng)調(diào)“健全吸納民意、匯集民智工作機(jī)制，建設(shè)好基層立法聯(lián)系點(diǎn)”；論述民主管理時(shí)強(qiáng)調(diào)“基層民主是全過程人民民主的重要體現(xiàn)”，要“健全基層黨組織領(lǐng)導(dǎo)的基層群眾自治機(jī)制”；論述民主監(jiān)督時(shí)要求“完善人民政協(xié)民主監(jiān)督和委員聯(lián)系界別群眾制度機(jī)制”。

(二) “全方位”的民主

“全方位”是就我國(guó)民主的制度完備性而言的，給人民民主提供全方位的制度保障。這些制度包括人民代表大會(huì)制度這一根本政治制度，同時(shí)也包括中國(guó)共產(chǎn)黨領(lǐng)導(dǎo)的多黨合作和政治協(xié)商制度、民族區(qū)域自治制度、基層群眾自治制度三大基本政治制度，還包括選舉制度、政府制度、監(jiān)察制度、問責(zé)制度、公務(wù)員制度等重要政治制度，此外還包括愛國(guó)統(tǒng)一戰(zhàn)線這一重要法寶。正是這些制度和機(jī)制的全方位保障，確保了我國(guó)人民民主的橫向延伸。這些制度和機(jī)制在黨的二十大報(bào)告里都有相關(guān)論述：論述人民代表大會(huì)制度時(shí)強(qiáng)調(diào)“支持和保證人大及其常委會(huì)依法行使立法權(quán)、監(jiān)督權(quán)、決定權(quán)、任免權(quán)”；論述中國(guó)共產(chǎn)黨領(lǐng)導(dǎo)的多黨合作和政治協(xié)商制度時(shí)強(qiáng)調(diào)“發(fā)揮人民政協(xié)作為專門協(xié)商機(jī)構(gòu)作用”；論述民族區(qū)域自治制度時(shí)強(qiáng)調(diào)“堅(jiān)持和完善民族區(qū)域自治制度，加強(qiáng)和改進(jìn)黨的民族工作”；論述基層群眾自治制度時(shí)強(qiáng)調(diào)“加強(qiáng)基層組織建設(shè)，完善基層直接民主制度體系和工作體系”；論述愛國(guó)統(tǒng)一戰(zhàn)線時(shí)強(qiáng)調(diào)“完善大統(tǒng)戰(zhàn)工作格局，堅(jiān)持大團(tuán)結(jié)大聯(lián)合”。

(三) “全覆蓋”的民主

“全覆蓋”是就我國(guó)民主的實(shí)踐保障而言的，是可以做到完全覆蓋、不留“死角”的民主。之所以如此，與黨的領(lǐng)導(dǎo)、人民當(dāng)家作主、依法治國(guó)三者有機(jī)統(tǒng)一密切相關(guān)。上述三者的有機(jī)統(tǒng)一，是中國(guó)特色社會(huì)主義政治發(fā)展道路的核心。人民當(dāng)家作主是社會(huì)主義民主政治的本質(zhì)特征，這一本質(zhì)特征能否充分體現(xiàn)，需要黨的領(lǐng)導(dǎo)這一根本保證，以及依法治國(guó)這一基本方略。黨的領(lǐng)導(dǎo)和依法治國(guó)為保證人民當(dāng)家作主提供了重要前提和保障，從根本上保證了全過程人民民主在實(shí)踐發(fā)展中的“全覆蓋”。因此黨的二十大報(bào)告強(qiáng)調(diào)，“必須堅(jiān)定不移走中國(guó)特色社會(huì)主義政治發(fā)展道路，堅(jiān)持黨的領(lǐng)導(dǎo)、人民當(dāng)家作主、依法治國(guó)有機(jī)統(tǒng)一，堅(jiān)持人民主體地位，充分體現(xiàn)人民意志、保障人民權(quán)益、激發(fā)人民創(chuàng)造活力”。

在上述“三全”民主中，“全鏈條”是就民主的縱向貫通而言的，“全方位”是就民主的橫向延伸而言的，“全覆蓋”是就民主的立體布局而言的。“三全”民主就像數(shù)學(xué)幾何中的三維坐標(biāo)框架，體現(xiàn)了哲學(xué)上的系統(tǒng)思維，即從整體和局部、從系統(tǒng)和要素的關(guān)系角度去設(shè)計(jì)民主制度，推動(dòng)民主實(shí)踐。

三、 結(jié)果和效能體現(xiàn)了“全過程”民主實(shí)效，蘊(yùn)含了豐富的實(shí)踐思維

在中央人大工作會(huì)議上的講話中，習(xí)近平總書記說，我國(guó)的民主是“最廣泛、最真實(shí)、最管用的社會(huì)主義民主”，這“三最”體現(xiàn)了民主實(shí)效的夠得著、摸得著、靠得著要求，體現(xiàn)了分析問題的實(shí)踐思維。

(一) “最廣泛”的民主：夠得著

“最廣泛”是指全過程人民民主有廣泛的渠道和多樣的形式，因而是“夠得著”的民主。這些渠道包括：(1)選舉各級(jí)人大代表時(shí)的選舉民主，尤其是縣鄉(xiāng)兩級(jí)直接選舉，這是人民民主的根本體現(xiàn)；(2)各級(jí)黨委、人大和政府的立法民主和決策民主，包括立項(xiàng)建議、民意調(diào)查、聽證論證、體驗(yàn)評(píng)估等多種渠道和形式；(3)各個(gè)層級(jí)各個(gè)領(lǐng)域的協(xié)商民主，這是我國(guó)民主政治的獨(dú)特優(yōu)勢(shì)，也是實(shí)踐全過程人民民主的重要形式，包括政黨協(xié)商、人大協(xié)商、政府協(xié)商、政協(xié)協(xié)商、人民團(tuán)體協(xié)商、基層協(xié)商、社會(huì)組織協(xié)商等；(4)基層民主，這是普通民眾參與政治生活的主要方式，也是全過程人民民主的重要體現(xiàn)，包括基層選舉、基層組織、基層自治、基層協(xié)商在內(nèi)有多種表現(xiàn)。正是因?yàn)橛袕V泛而多樣的民主渠道，所以全過程人民民主是近距離的、夠得著的民主。

(二) “最真實(shí)”的民主：摸得著

“最真實(shí)”是指全過程人民民主的渠道是真實(shí)而通暢的，因而是“摸得著”的民主。早在蘇維埃政府時(shí)期，我們的民主就是真實(shí)而通暢的。從1931年11月到1934年1月，中央革命根據(jù)地進(jìn)行了三次民主選舉，許多地方參加選舉的人占選民總?cè)藬?shù)的80%以上，有的地方達(dá)到90%以上，在政府代表中婦女占比達(dá)20%以上。在2018年十三屆全國(guó)人大代表的構(gòu)成中，一線工人農(nóng)民代表占15.7%，專業(yè)技術(shù)人員代表占20.6%，婦女代表占24.9%，少數(shù)民族代表占14.7%。中央政策研究室主任江金權(quán)介紹，在黨的二十大報(bào)告起草過程中，“黨中央進(jìn)行了兩輪在黨內(nèi)一定范圍征求意見，征求意見達(dá)到4700多人，并通過網(wǎng)絡(luò)向社會(huì)公開征求意見，收集意見達(dá)850多萬條”。這些數(shù)據(jù)表明全過程人民民主是真實(shí)具體的、可觸摸感知的。

(三) “最管用”的民主：靠得著

“最管用”是指民主的渠道可以起到作用和效果，因而是“靠得著”的民主。從小的層面來說，人民群眾通過諸多民主渠道可以在很大程度上實(shí)現(xiàn)捍衛(wèi)權(quán)益、提出建議、進(jìn)行監(jiān)督等目的；從大的層面來說，黨和國(guó)家可以通過全過程人民民主做到“六個(gè)切實(shí)防止”：(1)黨的領(lǐng)導(dǎo)，切實(shí)防止群龍無首、一盤散沙的現(xiàn)象；(2)人民五個(gè)民主，切實(shí)防止選舉時(shí)漫天許諾、選舉后無人過問的現(xiàn)象；(3)政黨制度，切實(shí)防止黨爭(zhēng)紛沓、相互傾軋的現(xiàn)象；(4)民族區(qū)域自治制度，切實(shí)防止民族隔閡、民族沖突的現(xiàn)象；(5)基層群眾自治制度，切實(shí)防止人民形式上有權(quán)、實(shí)際上無權(quán)的現(xiàn)象；(6)民主集中制，切實(shí)防止相互掣肘、內(nèi)耗嚴(yán)重的現(xiàn)象。

在上述“三最”民主中，“最廣泛”是就民主的渠道多元而言的，“最真實(shí)”是就民主的渠道暢通而言的，“最管用”是就民主的實(shí)踐效果而言的?！叭睢泵裰髟趯?shí)踐中夠得著、摸得著、靠得著，體現(xiàn)了哲學(xué)上的實(shí)踐思維，即從實(shí)踐運(yùn)行、體驗(yàn)和效果方面去評(píng)價(jià)民主制度，完善民主程序。

結(jié)論

“四統(tǒng)一”民主從原則和理念上體現(xiàn)了“全過程”民主集中，蘊(yùn)含了豐富的辯證思維；“三全”民主從領(lǐng)域和范圍上體現(xiàn)了“全過程”民主涵蓋，蘊(yùn)含了豐富的系統(tǒng)思維；“三最”民主從結(jié)果和效能上體現(xiàn)了“全過程”民主實(shí)效，蘊(yùn)含了豐富的實(shí)踐思維。三者的有機(jī)統(tǒng)一可以豐富我們對(duì)全過程人民民主之“全過程”的理解。