劉 棁 詹小美

中國(guó)特色解決民族問(wèn)題的制度邏輯，助力于中國(guó)特色處理民族關(guān)系、鑄牢中華民族共同體意識(shí)、促進(jìn)民族發(fā)展的制度保障。在現(xiàn)實(shí)性上，中國(guó)特色解決民族問(wèn)題的制度邏輯，內(nèi)蘊(yùn)民族和民族關(guān)系的制度化表達(dá)，外衍民族共同體行為規(guī)范和利益整合的制度化牽引，不僅指涉中國(guó)特色處理民族關(guān)系的制度邏輯，而且指涉培育和鑄牢中華民族共同體意識(shí)治理效能釋放的制度基礎(chǔ)。十九屆五中全會(huì)將“堅(jiān)持和完善民族區(qū)域自治制度”“鑄牢中華民族共同體意識(shí)”闡釋為推進(jìn)社會(huì)主義政治建設(shè)的重要內(nèi)容。2021年中央民族工作會(huì)議上，習(xí)近平總書(shū)記強(qiáng)調(diào)性地指出：“要準(zhǔn)確把握和全面貫徹我們黨關(guān)于加強(qiáng)和改進(jìn)民族工作的重要思想，以鑄牢中華民族共同體意識(shí)為主線(xiàn)，堅(jiān)定不移走中國(guó)特色解決民族問(wèn)題的正確道路”[1]。由此出發(fā)，探討中國(guó)特色解決民族問(wèn)題的制度邏輯，詮釋中國(guó)特色解決民族問(wèn)題的制度安排，以民族和民族關(guān)系聚焦的制度化表達(dá)——民族區(qū)域自治制度的理論內(nèi)核，透視制度安排下的“治理”是如何被組織起來(lái)的“善治”，闡發(fā)新時(shí)代民族區(qū)域自治制度的顯著優(yōu)勢(shì)，投射堅(jiān)持和完善民族區(qū)域自治制度與發(fā)展的關(guān)系，探討制度效能轉(zhuǎn)換的實(shí)現(xiàn)范式，系統(tǒng)聚焦了新時(shí)代培育和鑄牢中華民族共同體意識(shí)的制度安排，對(duì)實(shí)現(xiàn)中華民族偉大復(fù)興、推進(jìn)國(guó)家治理體系和治理能力現(xiàn)代化具有重要的理論意義和實(shí)踐價(jià)值。

一、中國(guó)特色解決民族問(wèn)題的制度化表達(dá)

根本制度是統(tǒng)管全局的制度體系之綱。黨的十九屆四中全會(huì)將民族區(qū)域自治制度和人民代表大會(huì)制度、中國(guó)共產(chǎn)黨領(lǐng)導(dǎo)的多黨合作和政治協(xié)商制度、最廣泛的愛(ài)國(guó)統(tǒng)一戰(zhàn)線(xiàn)與基層群眾自治制度四個(gè)制度，明確為人民當(dāng)家作主制度體系的根本內(nèi)容。[2]作為中國(guó)特色處理民族關(guān)系的基本政治形式，“民族區(qū)域自治是在國(guó)家統(tǒng)一領(lǐng)導(dǎo)下，各少數(shù)民族聚居的地方實(shí)行區(qū)域自治，設(shè)立自治機(jī)關(guān)，行使自治權(quán)”[3]300，不僅在社會(huì)主義民主政治制度發(fā)展中具有重要地位，而且在培育和鑄牢中華民族共同體意識(shí)的制度層面發(fā)揮著支撐、導(dǎo)向和凝聚作用。

制度是約束人們行為及其相互關(guān)系的一套行為規(guī)則，指“穩(wěn)定的、受到尊重的和不斷重現(xiàn)的行為模式”[4]12，法律、政策等強(qiáng)制性的外在行為規(guī)范構(gòu)成了一般意義的“正式制度”。作為個(gè)人和機(jī)構(gòu)管理共同事務(wù)方式的總和，與“制度”相關(guān)的“治理”是一種以公共利益為目標(biāo)的社會(huì)合作，涵括既定范圍內(nèi)維持秩序的權(quán)威和滿(mǎn)足公眾需要目標(biāo)達(dá)致的制度化建設(shè)，映照不同制度關(guān)系中運(yùn)用權(quán)力進(jìn)行引導(dǎo)、調(diào)控、規(guī)范人們行為活動(dòng)的過(guò)程。審視復(fù)合民族國(guó)家解決民族問(wèn)題的制度設(shè)計(jì)，創(chuàng)建能最大限度容納和代表各民族利益、充分顯示共同體內(nèi)部政治人格平等的治理結(jié)構(gòu)和理論體系，通過(guò)政治、經(jīng)濟(jì)、文化等層面作用于國(guó)家一體化之下的民族關(guān)系，不僅制約著多民族國(guó)家的穩(wěn)定和發(fā)展，而且對(duì)民族自身的運(yùn)動(dòng)軌跡和未來(lái)走向產(chǎn)生深刻的影響。作為復(fù)合民族國(guó)家處理民族關(guān)系的重要選項(xiàng)，聚焦共同體內(nèi)民族結(jié)構(gòu)演繹的制度建設(shè)，以“自治”為內(nèi)核的制度安排，通過(guò)權(quán)利分享進(jìn)行利益整合的制度調(diào)適，是對(duì)古典民族主義“一個(gè)民族，一個(gè)國(guó)家”對(duì)位思想的否定，其制度表達(dá)的實(shí)踐聚焦不僅深刻反映了各民族群體在國(guó)家利益體系中的地位，而且系統(tǒng)觀(guān)照了培育和鑄牢中華民族共同體意識(shí)的制度內(nèi)核。

國(guó)家主權(quán)與區(qū)域治權(quán)相統(tǒng)一，一直是中華民族處理民族關(guān)系制度設(shè)計(jì)的基本原則。在歷史制度主義那里，“歷史是重要的。其重要性不僅在于我們可以從歷史中獲取知識(shí)，還在于種種社會(huì)制度的連續(xù)性把現(xiàn)在、未來(lái)和過(guò)去連續(xù)在了一起?！盵5]1回眸中華民族區(qū)域治理的傳統(tǒng)與經(jīng)驗(yàn)，歷代中央政權(quán)的制度安排均包含了處理民族關(guān)系的“因俗而治”政策，其制度設(shè)計(jì)體現(xiàn)了直接方式與間接方式相結(jié)合、強(qiáng)化管理與羈縻安撫相補(bǔ)充的治理理念。如漢朝在新疆地區(qū)設(shè)立西域都護(hù)府、唐朝設(shè)立西安和北庭兩大都護(hù)府，秦、漢、唐在西南少數(shù)民族地區(qū)采用羈縻制等，均是對(duì)各民族群體分布不均衡、發(fā)展不充分的一種回應(yīng)；清朝在蒙古地區(qū)采用的盟旗制、在新疆維吾爾族集中地區(qū)采用的伯克制、在南方少數(shù)民族地區(qū)采用的土司制，以及在西藏地區(qū)派出駐藏大臣，通過(guò)冊(cè)封達(dá)賴(lài)、班禪施行的政教合一制，均體現(xiàn)了中國(guó)古代“得其民有道：得其心，斯得民也”①制度設(shè)計(jì)目標(biāo)的實(shí)踐化。

習(xí)近平同志指出：“堅(jiān)持在繼承中發(fā)展、在發(fā)展中創(chuàng)新，使黨的民族政策既一脈相承又與時(shí)俱進(jìn)；堅(jiān)持加強(qiáng)黨對(duì)民族工作的領(lǐng)導(dǎo)，不斷健全推動(dòng)民族團(tuán)結(jié)進(jìn)步事業(yè)發(fā)展的體制機(jī)制。”[6]事實(shí)上，支持少數(shù)民族行使自治權(quán)是中國(guó)共產(chǎn)黨的一貫主張，以民族區(qū)域自治的方式保證各民族一律平等是中國(guó)共產(chǎn)黨解決民族問(wèn)題的基本形式。早在1931年《中華蘇維埃憲法大綱》就已提出了成立民族自治區(qū)域的主張，同時(shí)開(kāi)啟了助力少數(shù)民族建立自治政權(quán)的努力；1938年中共六屆六中全會(huì)指出：蒙、回、藏、苗、瑤、畬各民族與漢族一樣擁有平等權(quán)利，在共同對(duì)日的原則下與漢族聯(lián)合建立統(tǒng)一的國(guó)家，在民族雜居地區(qū)則設(shè)置由當(dāng)?shù)厣贁?shù)民族人員組成的委員會(huì)管理相關(guān)事務(wù)；1941年《陜甘寧邊區(qū)施政綱領(lǐng)》提出依據(jù)民族平等的原則建立蒙、回民族自治區(qū)，隨后開(kāi)始民族區(qū)域自治具體化的實(shí)踐，成立了少數(shù)民族自治區(qū)和自治鄉(xiāng)；1945年《對(duì)內(nèi)蒙工作的意見(jiàn)》將中國(guó)共產(chǎn)黨對(duì)內(nèi)蒙的基本方針確定為實(shí)行區(qū)域自治、建立自治政府，1947年4月內(nèi)蒙古人民代表會(huì)議通過(guò)內(nèi)蒙古自治政府組織大綱，5月1日內(nèi)蒙古自治區(qū)正式成立，這是中國(guó)共產(chǎn)黨建立的第一個(gè)省級(jí)自治區(qū)，其成功的制度經(jīng)驗(yàn)和實(shí)踐范例開(kāi)啟了新中國(guó)后民族區(qū)域自治制度推進(jìn)的歷史進(jìn)程。

作為新中國(guó)解決民族問(wèn)題的基本制度，民族區(qū)域自治制度早在1949年通過(guò)的《共同綱領(lǐng)》就已得到明確，1952年頒布的《民族區(qū)域自治實(shí)施綱要》推進(jìn)了這一制度建設(shè)的深入，1954年民族區(qū)域自治制度載入憲法，1984年《民族區(qū)域自治法》頒布和2001年《民族區(qū)域自治法》修訂實(shí)施，更是在理論和實(shí)踐兩個(gè)層面對(duì)這一制度的價(jià)值遵循、規(guī)范體系和普遍規(guī)定進(jìn)行了系統(tǒng)闡釋。中國(guó)制定和實(shí)施了以民族區(qū)域自治法為核心的民族法系統(tǒng)，體現(xiàn)了中國(guó)特色解決民族問(wèn)題制度、政策、法規(guī)相結(jié)合的善治。民族區(qū)域自治制度將國(guó)家一體下的自治、民族平等下的自治、民族團(tuán)結(jié)下的共治整合到國(guó)家治理體系之中，為實(shí)行自治的民族群體提供了政治參與的空間、經(jīng)濟(jì)發(fā)展的驅(qū)力和法治保障的活力。正如戴維斯所言，“總的來(lái)說(shuō)，中華人民共和國(guó)在少數(shù)民族地區(qū)比以前任何一個(gè)主權(quán)都贏(yíng)得了更堅(jiān)實(shí)的立足點(diǎn)?！盵7]113

堅(jiān)持各民族一律平等構(gòu)成了中國(guó)特色處理民族關(guān)系制度化表達(dá)的基本原則。平等權(quán)是由憲法確認(rèn)并由國(guó)家強(qiáng)制力實(shí)施的最重要和最基本的權(quán)利，民族無(wú)論大小、先進(jìn)與落后，均在政治、經(jīng)濟(jì)、文化、教育等一切方面享有平等權(quán)利，是民族區(qū)域自治制度闡發(fā)的核心要義。堅(jiān)持民族團(tuán)結(jié)是達(dá)致民族平等的必備條件，民族區(qū)域自治制度涵括民族團(tuán)結(jié)制度性的組織模式、平等的制度對(duì)話(huà)和制度愿景的解釋方案，以及促進(jìn)中華各族交往交流交融的實(shí)踐架構(gòu)。運(yùn)用民族區(qū)域自治的制度邏輯，檢視復(fù)合民族共同體內(nèi)部的民族平等，延展于國(guó)家統(tǒng)一和民族自主的內(nèi)生邏輯，著力于社會(huì)治理與少數(shù)民族自身特點(diǎn)的結(jié)合；肯定“各個(gè)少數(shù)民族對(duì)中國(guó)的歷史都做過(guò)貢獻(xiàn)”[8]732的事實(shí)，把發(fā)展民族地區(qū)經(jīng)濟(jì)和改善少數(shù)民族生活作為解決民族問(wèn)題的根本任務(wù)，是“我們要和各民族講團(tuán)結(jié)，不論大的民族、小的民族都要團(tuán)結(jié)”[9]188的制度建構(gòu)和政策推行。在此之上，民族區(qū)域自治制度將民族一律平等的理念融入社會(huì)治理尤其是民族事務(wù)治理的實(shí)踐中，引導(dǎo)各族人民在中華情與民族情的交融中尊重差異、消除分歧、凝聚共識(shí)，并在現(xiàn)實(shí)性上對(duì)“我們國(guó)家的民族政策，是繁榮各民族的政策”[10]379進(jìn)行了理論詮釋。

保證民族自治地方依法行使自治權(quán)構(gòu)成了中國(guó)特色處理民族關(guān)系制度化表達(dá)的法治前提。通常意義上的自治“意味著賦予一個(gè)地區(qū)享有特殊的政治地位，并且，它基于該地區(qū)存在著一種在族群或文化上與多數(shù)人不同的人口”[11]213-214。依法行使自治權(quán)，指民族自治機(jī)關(guān)享有管理本民族和本地區(qū)內(nèi)部事務(wù)的自治權(quán)，享有制定自治條例等法律方面的權(quán)力，同時(shí)具有安排、管理、發(fā)展經(jīng)濟(jì)建設(shè)事業(yè)的自主權(quán)，以及發(fā)展各項(xiàng)文化社會(huì)事業(yè)等方面的權(quán)力。運(yùn)用“自治”“杠桿”聚焦民族問(wèn)題，通過(guò)優(yōu)惠政策的賦予彰顯少數(shù)民族權(quán)利的法律保障，在現(xiàn)實(shí)性上指涉“凡是居民生活習(xí)慣特點(diǎn)或民族成分不同的國(guó)內(nèi)的各個(gè)區(qū)域，都應(yīng)當(dāng)享有廣泛的自我管理和自治”[12]332的制度設(shè)計(jì)理念。在此之上，民族區(qū)域自治制度對(duì)自治權(quán)的強(qiáng)調(diào)，不僅內(nèi)含保證各民族一律平等的制度訴求，而且涵蓋促進(jìn)各民族共同發(fā)展的價(jià)值歸旨。

鞏固和發(fā)展社會(huì)主義民族關(guān)系構(gòu)成了中國(guó)特色處理民族關(guān)系制度化表達(dá)的重要內(nèi)容。堅(jiān)持各民族團(tuán)結(jié)奮斗、共同繁榮，助力于民族復(fù)興與民族發(fā)展的同步，是共同利益和目標(biāo)之下各民族在自愿平等基礎(chǔ)上的聯(lián)合，是社會(huì)主義民族關(guān)系價(jià)值意蘊(yùn)的深層次表達(dá)，是民族平等原則在民族關(guān)系構(gòu)建中的彰顯。民族區(qū)域自治制度以政治參與權(quán)、經(jīng)濟(jì)發(fā)展權(quán)、受教育權(quán)保障等系列制度安排維護(hù)和發(fā)展社會(huì)主義民族關(guān)系，投射“形式平等”與“實(shí)質(zhì)平等”的統(tǒng)一，禁止任何形式的民族歧視和壓迫，以及破壞民族團(tuán)結(jié)、制造民族分裂的行為，尊重少數(shù)民族語(yǔ)言文字和風(fēng)俗習(xí)慣，既反對(duì)“大漢族主義”，又反對(duì)狹隘的民族主義。在此之上，民族區(qū)域自治制度構(gòu)建平等、團(tuán)結(jié)、互助、和諧民族關(guān)系的目標(biāo)指向，是對(duì)中國(guó)唇齒相依、守望相助、榮辱與共等傳統(tǒng)民族關(guān)系主流的承認(rèn)與尊重，是對(duì)“你中有我、我中有你”心理認(rèn)同意識(shí)的強(qiáng)調(diào)，并在現(xiàn)實(shí)性上對(duì)“各民族要相互了解、相互尊重、相互包容、相互欣賞、相互學(xué)習(xí)、相互幫助，像石榴籽那樣緊緊抱在一起”[13]進(jìn)行了理論與實(shí)踐相聯(lián)系的再闡發(fā)。

二、民族區(qū)域自治制度的制度優(yōu)勢(shì)

作為一種由共同目標(biāo)支持的活動(dòng)，制度供給、政策激勵(lì)、外部約束的制度優(yōu)勢(shì)以利益調(diào)適為基礎(chǔ)，它所形塑的聯(lián)合行動(dòng)是一個(gè)持續(xù)的過(guò)程。制度指涉權(quán)威作用的政治過(guò)程，即在不同利益共同發(fā)揮作用的領(lǐng)域建構(gòu)的一致和認(rèn)同；制度建設(shè)內(nèi)蘊(yùn)滿(mǎn)足需要的價(jià)值過(guò)程，即價(jià)值原則、結(jié)構(gòu)性要素、意義實(shí)存將活動(dòng)過(guò)程和活動(dòng)結(jié)果作為對(duì)象加以把握的關(guān)系；制度安排下的治理包含社會(huì)穩(wěn)定的制度過(guò)程，即權(quán)力的行使、目標(biāo)的達(dá)致、績(jī)效的提升縮影的重要決策形成與社會(huì)發(fā)展的推動(dòng)。從制度的功能角度透視制度與治理的關(guān)系，善治是治理的最高標(biāo)準(zhǔn)。在現(xiàn)實(shí)性上，“民族建設(shè)是國(guó)家建設(shè)成功的關(guān)鍵，直達(dá)國(guó)家的核心內(nèi)涵”[14]186，探索相差異的社會(huì)集團(tuán)和民族群體共生共存的制度形式，不僅鏈接社會(huì)公正和民族建設(shè)政治原則的具體運(yùn)用，而且銜接各民族群體多元性的歷史承認(rèn)和一體化發(fā)展的現(xiàn)實(shí)滿(mǎn)足。從治理的過(guò)程和治理的結(jié)構(gòu)透視制度化下的治理是如何被組織起來(lái)，對(duì)治理的質(zhì)量進(jìn)行評(píng)估不僅指涉制度效能的闡釋框架，而且指涉制度安排和施政動(dòng)機(jī)為被保護(hù)者所承認(rèn)，以及他們的利益訴求得到充分尊重的基礎(chǔ)，這是一種“制”與“治”相結(jié)合的“善治”。在此之上，制度邏輯的內(nèi)在化表達(dá)不僅內(nèi)蘊(yùn)制度設(shè)計(jì)的合理性，而且外衍制度安排下社會(huì)“治理”的實(shí)踐性。審視“治理”實(shí)踐論證的制度形式，意味著社會(huì)問(wèn)題解決方案尋求中的界限和責(zé)任，意味著集體行動(dòng)和公共機(jī)構(gòu)之間的權(quán)力博弈，意味著制度制定和治理實(shí)施最終形成的社會(huì)之網(wǎng)。聚焦解決民族問(wèn)題政治過(guò)程、價(jià)值過(guò)程和治理過(guò)程的制度優(yōu)勢(shì)，不僅投射民族政治理論發(fā)展和治理理念創(chuàng)新的實(shí)踐語(yǔ)境，以及共同體內(nèi)部?jī)r(jià)值認(rèn)同與民族認(rèn)同的現(xiàn)實(shí)場(chǎng)景，而且折射凝聚與離散二元對(duì)立歧義性耗散的消除，以及政治表達(dá)意向的拓寬和社會(huì)參與的拓展。

無(wú)產(chǎn)階級(jí)政黨歷來(lái)十分重視以制度安排的形式解決民族問(wèn)題。在列寧那里，“奪得國(guó)家政權(quán)的無(wú)產(chǎn)階級(jí)的政策絕不是像資產(chǎn)階級(jí)民主制那樣從形式上宣布民族平等”[15]102，“只有對(duì)各民族利益極其關(guān)心，才能消除沖突的根源”[16]347。在批判超地域的“民族文化自治”和民族分離主義等錯(cuò)誤思想的過(guò)程中，列寧提出了社會(huì)主義國(guó)家以民族區(qū)域自治制度處理民族關(guān)系的制度設(shè)計(jì)理念?！拔覀兘^不希望分離。我們希望有一個(gè)盡可能大的國(guó)家，一個(gè)盡可能緊密的聯(lián)盟”[17]717。在他看來(lái)，國(guó)家的根本問(wèn)題是政權(quán)問(wèn)題，民族區(qū)域自治意味著滿(mǎn)足各民族當(dāng)家做主的政權(quán)要求?！叭绻奖悖绻?jīng)濟(jì)流通需要，為什么不能成立有50萬(wàn)居民，甚至只有5萬(wàn)居民的自治州?！盵18]33事實(shí)上，民族區(qū)域自治的制度設(shè)計(jì)理念脫離了純粹的民族社會(huì)組織自治和純粹的民族領(lǐng)土單位自治，表征著自治與共治相得益彰的制度安排意旨。作為民族因素與區(qū)域因素、民族自治與區(qū)域自治的結(jié)合體，民族區(qū)域自治將少數(shù)民族的自治權(quán)落實(shí)在國(guó)家統(tǒng)一領(lǐng)導(dǎo)下的地方管理體系中，自治地方的制度安排強(qiáng)調(diào)民族的共同參與和民主協(xié)商的原則，內(nèi)含保證國(guó)家統(tǒng)一、保障各民族共同管理國(guó)家權(quán)利的雙重制度設(shè)計(jì)思想。

作為無(wú)產(chǎn)階級(jí)國(guó)家學(xué)說(shuō)的一部分，馬克思主義民族區(qū)域自治理論蘊(yùn)聚統(tǒng)一的多民族國(guó)家解決民族問(wèn)題制度設(shè)計(jì)實(shí)踐化的基本形式，體現(xiàn)了“對(duì)少數(shù)民族多讓步一些，多溫和一些，比讓步不夠、溫和不夠要好些”[19]632的制度設(shè)計(jì)要求。作為單一制國(guó)家結(jié)構(gòu)下的民族區(qū)域自治，多民族共有的區(qū)域性特征與各民族自身的獨(dú)特性兼容并蓄，無(wú)論是聚居的民族還是散居的民族同樣享有自治的權(quán)利。中國(guó)的民族區(qū)域自治制度不僅契合了少數(shù)民族的利益主張，而且兼顧了國(guó)家統(tǒng)一和各民族共同發(fā)展的價(jià)值訴求，因而具有穩(wěn)定的生命力。在民族自治地方各民族享有平等的政治法律地位，共擔(dān)建設(shè)責(zé)任、共享發(fā)展成果，表征了“中華民族多元一體”歷史傳統(tǒng)的再闡釋?zhuān)恰敖y(tǒng)一的多民族國(guó)家”的制度規(guī)范?！吨腥A人民共和國(guó)憲法》《民族區(qū)域自治法》等法律法規(guī)，更是對(duì)“沒(méi)有國(guó)家團(tuán)結(jié)統(tǒng)一，就談不上民族區(qū)域自治”的制度設(shè)計(jì)理念進(jìn)行了強(qiáng)調(diào)，其民族平等的法律規(guī)范鏈接國(guó)家整體利益和各民族具體利益，在保障各民族團(tuán)結(jié)進(jìn)步共同發(fā)展的同時(shí)，彰顯各民族當(dāng)家做主的權(quán)利，是中華民族共同體意識(shí)核心要義外顯的制度化表征。

在現(xiàn)實(shí)性上，堅(jiān)持和完善民族區(qū)域自治制度具有保障各民族一律平等的顯著優(yōu)勢(shì)。以各民族一律平等為宗旨的制度設(shè)計(jì)，承認(rèn)差異性和多樣性，保證所有公民的合法權(quán)利，彰顯巨大的包容性。將各民族的平等權(quán)利納入制度設(shè)計(jì)的綜合考量，民族區(qū)域自治著力于“大雜居、小聚居、交錯(cuò)雜居”的空間分布，針對(duì)性地鏈接聚居的自治少數(shù)民族特色、自治區(qū)內(nèi)社會(huì)發(fā)展?fàn)顩r和民族關(guān)系特點(diǎn)，統(tǒng)合自治少數(shù)民族與區(qū)域內(nèi)其他民族的關(guān)系，是兼顧各民族要求和利益自治與共治的統(tǒng)一。就此而言，各民族一律平等的制度保證彰顯了共同體內(nèi)部人民當(dāng)家作主的政治本質(zhì)與蘊(yùn)涵，走出了一條中國(guó)特色解決民族問(wèn)題的正確道路，進(jìn)而克服了個(gè)人權(quán)利單向度演進(jìn)的西方古典自由主義悖論，走出了這一理論所造成的民族權(quán)利事實(shí)上不平等的制度困境。在共同體政治實(shí)踐的基礎(chǔ)上，民族區(qū)域自治制度的建設(shè)不僅是相差異的民族群體顯示自身存在和政治參與的現(xiàn)實(shí)需要，而且是民族國(guó)家實(shí)現(xiàn)共同發(fā)展的普遍要求，是共同體內(nèi)部整體民族關(guān)系的現(xiàn)實(shí)調(diào)整，是克服傳統(tǒng)民族理論“排他”和“從屬”兩大局限性的政治滿(mǎn)足。隨著制度保證下各民族群體平等意識(shí)的增強(qiáng)，進(jìn)一步推動(dòng)和完善民族權(quán)利保證的共同體框架和實(shí)踐體系，充分顯示了各民族自身建設(shè)和整體發(fā)展的制度優(yōu)勢(shì)。

堅(jiān)持和完善民族區(qū)域自治制度具有鑄牢中華民族共同體意識(shí)的顯著優(yōu)勢(shì)。作為交往的主體，人類(lèi)歷史上任何形式的共同體，都必須以凝聚的內(nèi)在基點(diǎn)為核心開(kāi)展群體活動(dòng)，由權(quán)利和義務(wù)關(guān)系規(guī)定的個(gè)體與群體關(guān)系組成了社會(huì)結(jié)構(gòu)；作為各種利益的實(shí)際載體和基本表述單位，復(fù)合民族共同體自身的存在意味著內(nèi)部不同民族群體利益訴求的并蓄。作為反映中華民族共同體存在的社會(huì)意識(shí)，中華民族共同體意識(shí)內(nèi)蘊(yùn)了多元一體的身份歸屬意識(shí)、文化共生的價(jià)值凝聚意識(shí)、命運(yùn)交融的利益共享意識(shí)。鑄牢中華民族共同體意識(shí)作為一個(gè)系統(tǒng)理論的提出，不僅表征著馬克思主義共同體思想的現(xiàn)實(shí)延展，而且表征著馬克思主義民族理論與中國(guó)民族問(wèn)題相結(jié)合的結(jié)構(gòu)性闡釋?zhuān)侵腥A民族歷史發(fā)展和現(xiàn)實(shí)演繹的理論總結(jié)。堅(jiān)持和完善民族區(qū)域自治制度，在現(xiàn)實(shí)性上指向了民族關(guān)系的群體意義生成、社會(huì)情境的身份話(huà)語(yǔ)呈現(xiàn)、民族文化認(rèn)同共律的價(jià)值語(yǔ)境。民族區(qū)域自治制度的設(shè)計(jì)理念，凸顯了文化認(rèn)同在民族凝聚關(guān)系中的地位和作用，聚焦了民族政治質(zhì)量的深入評(píng)估，以及相關(guān)法律制度、理論政策、實(shí)踐運(yùn)行效果的深度考察，為鑄牢中華民族共同體意識(shí)的群體互動(dòng)詮釋了承認(rèn)與尊重的制度考量。具象之，共同體內(nèi)各民族平等的制度建設(shè)，在社會(huì)結(jié)構(gòu)和民族凝聚交互作用的機(jī)理下，對(duì)中華民族共同體意識(shí)的內(nèi)容結(jié)構(gòu)、本質(zhì)特質(zhì)、價(jià)值意蘊(yùn)進(jìn)行制度闡釋和治理詮釋?zhuān)浞终蔑@了鑄牢中華民族共同體意識(shí)的制度優(yōu)勢(shì)。

堅(jiān)持和完善民族區(qū)域自治制度具有實(shí)現(xiàn)中華民族共同團(tuán)結(jié)奮斗、共同繁榮發(fā)展的顯著優(yōu)勢(shì)。民族區(qū)域自治制度的提出，聚焦民族關(guān)系的本質(zhì)、探究民族現(xiàn)象的根源、解讀民族過(guò)程的展示、審視民族政策的時(shí)效，深入理解守望相助的民族關(guān)系，尋求共同繁榮發(fā)展的民族問(wèn)題癥結(jié)和解決方案；強(qiáng)調(diào)共同團(tuán)結(jié)奮斗基礎(chǔ)上生存權(quán)、安全權(quán)、健康權(quán)的制度保障，以及每一個(gè)民族和每一位民族成員共同繁榮發(fā)展的制度實(shí)施，通過(guò)制度安排揭示、闡發(fā)、肯定民族成員的特定身份，為各民族團(tuán)結(jié)奮斗的關(guān)系整合提供強(qiáng)大的組織力量。實(shí)踐中，堅(jiān)持各民族發(fā)展獨(dú)特性和區(qū)域發(fā)展普遍性的統(tǒng)一，綜合考量區(qū)域規(guī)模、民族關(guān)系、發(fā)展向度等影響要素，突出中華各民族的歷史同在性、情感共通性和文化共生性，通過(guò)制度完善和社會(huì)治理承認(rèn)、尊重、整合差異，創(chuàng)新更高層次和更具包容性的制度認(rèn)同；堅(jiān)持民族因素與區(qū)域因素的結(jié)合，更加細(xì)化相差別的區(qū)域政策實(shí)施，深入考量全面建設(shè)小康社會(huì)中的民生問(wèn)題，著重解決基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)、扶貧攻堅(jiān)、生態(tài)環(huán)境保護(hù)等基本問(wèn)題，充分凸顯了促進(jìn)各民族共同繁榮的制度優(yōu)勢(shì)。

三、民族區(qū)域自治制度效能轉(zhuǎn)化的實(shí)現(xiàn)范式

“按既定的用法，范式就是一種公認(rèn)的模型或模式”[20]161，民族區(qū)域自治制度效能轉(zhuǎn)化的實(shí)現(xiàn)范式，不僅內(nèi)蘊(yùn)鏈接不同范例的模型，而且外衍獲得廣泛共識(shí)的模式。闡釋中國(guó)特色處理民族關(guān)系的制度邏輯，其制度優(yōu)勢(shì)投射治理效能的實(shí)現(xiàn)，有賴(lài)于國(guó)家治理體系中的制度聚焦框架和制度執(zhí)行能力向國(guó)家治理能力轉(zhuǎn)換的參照系。其中，建立平等的民族關(guān)系的理論要素、鑄牢共同體意識(shí)的社會(huì)心理要素、促進(jìn)民族發(fā)展的實(shí)踐要素，共同組成新時(shí)代發(fā)展和完善民族區(qū)域自治制度效能釋放的敘事網(wǎng)絡(luò)。從這一網(wǎng)絡(luò)的結(jié)構(gòu)性功能出發(fā)，透視治理主體與治理客體的關(guān)系共律、審視多民族國(guó)家解決民族問(wèn)題的制度表意、檢視把制度優(yōu)勢(shì)轉(zhuǎn)化為國(guó)家治理效能的脈動(dòng)，指涉多民族國(guó)家利益分配機(jī)制的工作效能、利益過(guò)程與利益行為制度求解的效益實(shí)現(xiàn)，體現(xiàn)民族成員權(quán)利關(guān)系與共同體規(guī)約制度中介所發(fā)揮的作用。事實(shí)上，制度設(shè)計(jì)理念的治理效能釋放，有賴(lài)于處理民族關(guān)系的制度解決方案以及共同體內(nèi)部社會(huì)保障行為有序的制度表達(dá)，不僅鏈接社會(huì)支持的制度運(yùn)行效率，而且銜接制度實(shí)施者履行職責(zé)的能力，即“每個(gè)政治共同體若要生存，就必須尋求建立這種支持的龐大儲(chǔ)備，以便需要時(shí)從中吸取支持”[21]391。因此，制度優(yōu)勢(shì)向治理效能的轉(zhuǎn)化，影響和規(guī)定了民族國(guó)家利益調(diào)適的路徑、方向和歸旨，助推鑄牢中華民族共同體意識(shí)的外在化轉(zhuǎn)換。

民族區(qū)域自治制度倡導(dǎo)的“共建共治共享”，關(guān)注以實(shí)現(xiàn)公共目標(biāo)為主旨的政治權(quán)力使用方式和處理民族關(guān)系的治理效果，契合共同建設(shè)中華民族的“共建”、共同發(fā)展中華民族的“共擔(dān)”、共同享有中華文化和發(fā)展成果的“共享”等中華民族共同體意識(shí)的核心要義。在羅西瑙那里，治理是通行于規(guī)制空隙之間的制度安排，是在相互競(jìng)爭(zhēng)的利益之間發(fā)揮調(diào)適作用的原則、規(guī)范、規(guī)則和決策程序[22]9；在庫(kù)伊曼和弗利埃希那里，治理是一種由共同的目標(biāo)支持的活動(dòng)，依靠多種進(jìn)行統(tǒng)治的以及互相發(fā)生影響的行為者的互動(dòng)[23]2-3。實(shí)踐中，自治權(quán)設(shè)計(jì)理念的下沉，具象為處理民族關(guān)系的政策實(shí)踐和社會(huì)規(guī)則，內(nèi)蘊(yùn)特定的國(guó)家權(quán)力，強(qiáng)調(diào)在《憲法》與《民族區(qū)域自治法》等制度體系規(guī)定的權(quán)限內(nèi)，民族自治地方的自治機(jī)關(guān)依照本地的社會(huì)發(fā)展?fàn)顩r自主管理本地方和本民族內(nèi)部事務(wù)的權(quán)力。作為憲法和民族區(qū)域自治法意態(tài)轉(zhuǎn)換的產(chǎn)物，民族區(qū)域自治制度的建構(gòu)強(qiáng)調(diào)民族自治與區(qū)域自治的雙重律動(dòng)、經(jīng)濟(jì)因素與政治因素的相互補(bǔ)充、聚居民族和雜居民族的權(quán)利共享，具有總體層面的規(guī)范意義。

中國(guó)特色處理民族關(guān)系的制度優(yōu)勢(shì)向國(guó)家治理效能的轉(zhuǎn)換，有賴(lài)于制度設(shè)計(jì)理念與制度實(shí)踐邏輯結(jié)合中的互動(dòng)，表現(xiàn)這一關(guān)系的本質(zhì)往往是多民族國(guó)家利益過(guò)程與利益行為復(fù)雜多變的合題與求解。從制度理論和治理信條中抽取的管理信念，使治理效能的轉(zhuǎn)換聚焦鑄牢共同體意識(shí)內(nèi)容框架、因果樣式、解釋方案的制度支撐，投射更高層次、更具包容性的民族認(rèn)同和帶有廣泛性和根本性的利益整合。事實(shí)上，民族區(qū)域自治制度的治理效能轉(zhuǎn)化反映了各民族群體普遍參與的社會(huì)憑藉，突出了共同體意識(shí)映照的“互助—認(rèn)同”心理與個(gè)體成員“內(nèi)聚—親合”的社會(huì)觀(guān)感，它所建立和延展的民族關(guān)系質(zhì)量評(píng)估體系與民族發(fā)展指標(biāo)系統(tǒng)的制度表意，揭示了共同體內(nèi)部各民族平等制度建設(shè)的共同體指向，以及民族成員政治參與社會(huì)化進(jìn)程的實(shí)際肯定。其中，制度效能釋放的同類(lèi)價(jià)值意識(shí)，不僅影響了鑄牢共同體意識(shí)價(jià)值共生的深度交融，而且影響了各民族群體凝聚演繹的信任、平等與合作。

在現(xiàn)實(shí)性上，打牢中華民族共同體思想基礎(chǔ)是把制度優(yōu)勢(shì)更好地轉(zhuǎn)化為國(guó)家治理效能的前提。制度的治理效能轉(zhuǎn)化助力于傳統(tǒng)治理觀(guān)念的轉(zhuǎn)變，助益于對(duì)狹隘民族主義思想的超越和一個(gè)更高水平、更大范圍內(nèi)的思想共融與現(xiàn)實(shí)對(duì)接。發(fā)展和完善民族區(qū)域自治制度在新時(shí)代與鑄牢共同體意識(shí)的實(shí)踐要求相聯(lián)系，“這些統(tǒng)一性的頭緒自然是存在于社會(huì)系統(tǒng)和社會(huì)結(jié)構(gòu)的最高的控制論層序之中——尤其是存在于價(jià)值和規(guī)范之中?！盵24]135通過(guò)共同體思想基礎(chǔ)的打牢提升治理效能的轉(zhuǎn)換，需堅(jiān)持不懈開(kāi)展馬克思主義祖國(guó)觀(guān)、民族觀(guān)、文化觀(guān)、歷史觀(guān)宣傳教育，用辯證唯物主義和歷史唯物主義的世界觀(guān)與方法論審視國(guó)家、民族、文化、歷史的本質(zhì)意涵和發(fā)展向度，從根基性、價(jià)值性、政治性等維度，開(kāi)啟從實(shí)然走向應(yīng)然、從經(jīng)驗(yàn)走向?qū)嵺`的否定之否定；需闡發(fā)中華民族生存方式的民族意蘊(yùn)、從“多元”走向“一體”的發(fā)展根脈，從穩(wěn)定的社會(huì)歷史聯(lián)系中凸顯中國(guó)特色處理民族關(guān)系的制度安排，詮釋中華民族共同體的內(nèi)聚性和包容性，凝聚中華民族共同體的文化聯(lián)系和價(jià)值共識(shí)；需通過(guò)政治觀(guān)念整合、文化觀(guān)念貫通、民族精神弘揚(yáng)詮釋共同體承認(rèn)與認(rèn)可的思想自覺(jué)，促進(jìn)制度效能轉(zhuǎn)化。

加強(qiáng)各民族交往交流交融是把制度優(yōu)勢(shì)更好地轉(zhuǎn)化為國(guó)家治理效能的關(guān)鍵。制度的治理效能轉(zhuǎn)化需要共同體內(nèi)各民族群體的和諧共生，助力于正確處理個(gè)體之間、群體之間、個(gè)體與群體之間的利益關(guān)系，助益于在認(rèn)同的基礎(chǔ)上進(jìn)行制度理念的頂層設(shè)計(jì)和實(shí)踐推進(jìn)。通過(guò)交往空間和交融共生的拓展提高治理效能轉(zhuǎn)換，需全面深入持久開(kāi)展民族團(tuán)結(jié)進(jìn)步創(chuàng)建，用多樣性中鞏固統(tǒng)一、差異性中保持和諧的創(chuàng)建原則，提高憲法和民族區(qū)域自治法規(guī)定的落地對(duì)接度，遵循多元中熔鑄一體、一體中展演多元，用包容多樣的共同心理培育促進(jìn)民族成員共同進(jìn)步的精神整合，強(qiáng)化親和力與向心力；需充分發(fā)揮國(guó)旗、國(guó)徽、國(guó)歌、慶典等表現(xiàn)民族團(tuán)結(jié)的重要標(biāo)志，以共享的歷史記憶和現(xiàn)實(shí)的文化形式，夯實(shí)民族成員對(duì)中華民族、中華文化、“中國(guó)夢(mèng)”的身份歸屬、價(jià)值凝聚和利益共享，提升民族團(tuán)結(jié)進(jìn)步教育的到達(dá)率、覆蓋率和影響力；需緊扣民族交往交流交融的關(guān)系鏈，從各民族對(duì)象性交往、對(duì)象性交流、對(duì)象性交融成果轉(zhuǎn)換的意義域中，投射制度效能轉(zhuǎn)化的客觀(guān)關(guān)系系統(tǒng)、力量關(guān)系構(gòu)型和主觀(guān)見(jiàn)之于客觀(guān)的中介，實(shí)現(xiàn)“畫(huà)最大的同心圓”的教育歸旨，推動(dòng)制度效能轉(zhuǎn)化。

不斷滿(mǎn)足人們對(duì)美好生活的追求、提高各族群眾的生活水平是把制度優(yōu)勢(shì)更好地轉(zhuǎn)化為國(guó)家治理效能的歸宿。在馬克思那里，“思想的歷史除了證明精神生產(chǎn)隨著物質(zhì)生產(chǎn)的改造而改造，還證明了什么呢？”[25]51正因?yàn)闅v史進(jìn)程中的決定性因素是現(xiàn)實(shí)生活的再生產(chǎn)，人們?cè)趧?chuàng)造物質(zhì)和精神財(cái)富的同時(shí)亦創(chuàng)造了自身的社會(huì)關(guān)系，通過(guò)利益表現(xiàn)出來(lái)的“經(jīng)濟(jì)條件歸根結(jié)底制約著歷史的發(fā)展”[26]199，它是“使廣大群眾、使整個(gè)整個(gè)的民族，并且在每一個(gè)民族中間又是使整個(gè)整個(gè)階級(jí)行動(dòng)起來(lái)的動(dòng)機(jī)?！盵27]304因此，“實(shí)行民族區(qū)域自治，不把經(jīng)濟(jì)搞好，那個(gè)自治就是空的”[28]167。制度的治理效能轉(zhuǎn)化助力于實(shí)現(xiàn)經(jīng)濟(jì)協(xié)調(diào)發(fā)展中國(guó)方案的具體化，助益于建設(shè)社會(huì)主義現(xiàn)代化強(qiáng)國(guó)中國(guó)智慧的實(shí)踐化，在根本性上投射了民族區(qū)域經(jīng)濟(jì)發(fā)展不平衡、不充分問(wèn)題的解決。通過(guò)滿(mǎn)足人們對(duì)美好生活的追求提振治理效能的轉(zhuǎn)化，需支持和幫助民族地區(qū)加快發(fā)展，關(guān)注各民族群體物質(zhì)生活需要的不斷產(chǎn)生和不斷滿(mǎn)足，落實(shí)“創(chuàng)新、協(xié)調(diào)、開(kāi)放、綠色、共享”的發(fā)展理念；需充分發(fā)揮少數(shù)民族區(qū)域資源豐富、水系源頭、生態(tài)屏障的地緣優(yōu)勢(shì)，以西氣東輸、北煤南運(yùn)、西電東送、南水北調(diào)等大型工程為龍頭，實(shí)現(xiàn)優(yōu)勢(shì)互補(bǔ)；需加強(qiáng)經(jīng)濟(jì)的基礎(chǔ)作用，以“兩個(gè)一百年”奮斗目標(biāo)的推進(jìn)為支點(diǎn)切入共同體經(jīng)濟(jì)滋養(yǎng)的實(shí)際，實(shí)現(xiàn)西部地區(qū)地大物博和東部地區(qū)經(jīng)濟(jì)領(lǐng)先的雙向律動(dòng)，延伸制度效能轉(zhuǎn)化。

注釋?zhuān)?/p>

①出自《孟子·離婁上》。