奧菲·諾蘭

劉林語** 譯

一、引言

對于經(jīng)濟(jì)、社會權(quán)利的實(shí)現(xiàn)來說，私有化已成為一種日益占主導(dǎo)地位的模式。外包、公私合營以及其他負(fù)責(zé)或協(xié)助國家提供有關(guān)經(jīng)濟(jì)、社會權(quán)利的商品和服務(wù)的私營部門，正在國家和超國家層面上積極推進(jìn)私有化，其中國際金融機(jī)構(gòu)發(fā)揮著特別重要的作用。然而迄今為止，在與經(jīng)濟(jì)、社會權(quán)利相關(guān)的學(xué)術(shù)研究和實(shí)踐中對私有化的關(guān)注相對較少，從而導(dǎo)致規(guī)范和實(shí)證方面存在大量空白。這一差距可能是最突出的，也是最令人擔(dān)憂的，尤其是在那些根據(jù)國際法來解釋和適用經(jīng)濟(jì)、社會權(quán)利標(biāo)準(zhǔn)的國際機(jī)構(gòu)的工作中。

經(jīng)濟(jì)、社會及文化權(quán)利委員會提出以尊重、保護(hù)和實(shí)現(xiàn)義務(wù)框架來闡述經(jīng)濟(jì)、社會權(quán)利所對應(yīng)的義務(wù)；以此為起點(diǎn)，本文考慮了該框架以及在工作中使用該框架的人權(quán)條約監(jiān)督機(jī)構(gòu)如何從經(jīng)濟(jì)、社會權(quán)利角度來討論私有化問題。筆者認(rèn)為上述方法過度強(qiáng)調(diào)保護(hù)的義務(wù)而排除其他層次的義務(wù)，未能對私有化進(jìn)行全面概括并適當(dāng)反映國家在這方面所起的作用，嚴(yán)重影響了經(jīng)濟(jì)、社會權(quán)利的法律義務(wù)框架在私有化背景下有效地發(fā)現(xiàn)侵權(quán)行為的能力。筆者主張將上述方法轉(zhuǎn)變?yōu)閷?shí)現(xiàn)義務(wù)，這種替代方法將有助于極大提升經(jīng)濟(jì)、社會權(quán)利的法律效力，因?yàn)樗軌虬l(fā)現(xiàn)和應(yīng)對私有化情況下全部國家決策及其作為或不作為。

本文首先討論了私有化及其在當(dāng)前經(jīng)濟(jì)全球化中的中心作用，其正被國家更加普遍地適用于教育、住房和社會保障等領(lǐng)域以不同程度地實(shí)現(xiàn)經(jīng)濟(jì)、社會權(quán)利。在簡要概述了國際人權(quán)法中經(jīng)濟(jì)、社會權(quán)利與私有化的關(guān)系后，本文考查了國際上現(xiàn)有的經(jīng)濟(jì)、社會權(quán)利模式，以及解釋和適用相關(guān)模式的機(jī)構(gòu)。運(yùn)用尊重、保護(hù)和實(shí)現(xiàn)框架的規(guī)則，本文評估了這些機(jī)構(gòu)是如何發(fā)展和利用這一框架來概念化和應(yīng)對私有化的。本文首先追溯了被授權(quán)處理經(jīng)濟(jì)、社會權(quán)利的聯(lián)合國條約監(jiān)督機(jī)構(gòu)的做法，然后介紹經(jīng)濟(jì)、社會及文化權(quán)利委員會最近在其制定的“關(guān)于國家在工商活動中履行《經(jīng)濟(jì)、社會及文化權(quán)利國際公約》規(guī)定的義務(wù)的第24號一般性意見”中詳細(xì)處理的私有化問題。1Committee on Economic, Social and Cultural Rights (CESCR), General Comment No. 24 on State Obligations under the International Covenant on Economic, Social and Cultural Rights in the Context of Business Activities, E/C.12/GC/24 (2017), paras. 15-16, 32-33.本文的目的是，評估當(dāng)前主流方法能在多大程度上充分發(fā)現(xiàn)私有化背景下?lián)p害經(jīng)濟(jì)、社會權(quán)利的行為，從而確定應(yīng)如何改進(jìn)這種方法，并根據(jù)第24號一般性意見評估經(jīng)濟(jì)、社會及文化權(quán)利委員會實(shí)際上是否朝著正確方向前進(jìn)。

二、21世紀(jì)的私有化

在過去的30年里，政府通過“私有化、外包和減輕公共責(zé)任”，放棄了一系列過去在本質(zhì)上被視為“公共”的職能，從而大幅度地向“更小”或“縮小”的國家轉(zhuǎn)變。2Chang Kil Lee & David Strang, The International Diffusion of Public Sector Downsizing: Network Emulation and Theory-Driven Learning, in Beth A. Simmons, Frank Dobbin & Geoffrey Garrett eds., The Global Diffusion of Markets and Democracy, Cambridge University Press, 2008, p. 141.諷刺的是，這種職能重新配置的國家3See David Kinley, Civilising Globalisation: Human Rights and the Global Economy, Cambridge University Press, 2009, p. 16.（注意到公共職能外包的后果實(shí)際上更多地與公共權(quán)力的方式和形式有關(guān)，而不是與公共權(quán)力數(shù)量的減少有關(guān)，并且正確看待私有化涉及的重新配置，而不是否定國家。）的概念在很大程度上減輕了國家在行使與人權(quán)有關(guān)的職能方面的執(zhí)行責(zé)任（如果不是法律責(zé)任），而這種國家概念的發(fā)展恰逢國際社會越來越多地將經(jīng)濟(jì)、社會權(quán)利視為法律標(biāo)準(zhǔn)從而在實(shí)現(xiàn)這些權(quán)利方面對國家施加約束性義務(wù)。

基于下述理由，私有化已被證明是合理的，包括“效率、競爭、創(chuàng)新和赤字削減”4Danny Nicol, Swabian Housewives, Suffering Southerners: The Contestability of Justice as Exemplifi ed by the Eurozone Crisis, in Dimitry Kochenov, Gráinne de Búrca & Andrew Williams eds., Europe’s Justice Defi cit?, Hart Publishing, 2015, p. 156, 168.。從經(jīng)濟(jì)、社會權(quán)利角度來看，如果私有化促使更多的資源可用于實(shí)現(xiàn)經(jīng)濟(jì)、社會權(quán)利，1See International Covenant on Economic, Social and Cultural Rights, 16 December 1966, 999 U.N.T.S. 171, Art. 2, para. 1.或者能夠利用私主體的能力或?qū)I(yè)等，從而“迅速”和“有效”地實(shí)現(xiàn)經(jīng)濟(jì)、社會權(quán)利的不同要素，2CESCR, General Comment No. 3: The Nature of States Parties’ Obligations, E/1991/23 (1990), para. 9.那么私有化可能會（甚至應(yīng)該）受到歡迎。依據(jù)經(jīng)濟(jì)、社會權(quán)利的多種要素來描述私有化的所有模型所帶來的機(jī)遇和風(fēng)險(xiǎn)，遠(yuǎn)遠(yuǎn)超出了本文的研究范圍。3關(guān)于私有化對經(jīng)濟(jì)、社會權(quán)利（包括教育權(quán)、住房權(quán)、社會保障權(quán)、水權(quán)和可達(dá)到的最高健康標(biāo)準(zhǔn)）的影響，參見 Koen De Feyter & Felipe Gómez Isa eds., Privatisation and Human Rights in the Age of Globalisation, Intersentia, 2005.但是，私有化潛在地有助于增強(qiáng)“創(chuàng)新和社會供給形式的多元”，從而加強(qiáng)了國家“對需要幫助人們的全面反應(yīng)能力”，4Martha Minow, Public and Private Partnerships: Accounting for the New Religion, 116 Harvard Law Review 1229, 1230 (2003). 米諾（Martha Minow）關(guān)心的是確保私有化符合適當(dāng)?shù)墓矄栘?zé)要求。這一點(diǎn)是經(jīng)濟(jì)、社會權(quán)利倡導(dǎo)者不能輕易忽視的。

本文中，私有化是指由非政府或非國家行為者提供某些類別的商品和服務(wù)，或由這些行為者實(shí)現(xiàn)某些類別的職能，替代原本習(xí)慣上完全或主要依賴國家辦事處和機(jī)構(gòu)提供的商品或服務(wù)。5Adapted fromFrank I. Michelman, Constitutionalism, Privatisation and Globalisation: Whither the Constitution?, 21 Cardozo Law Review 1063 (2000). 筆者將“組織”替換為“行為者”，以避免與一種特定的非國家行為者混淆：非政府組織（NGOs）。私有化涵蓋一系列模式和程序，從純粹私人擁有資產(chǎn)的所有權(quán)模式，到國家保留所有權(quán)但將公共服務(wù)承包給私營行為者的模式（即機(jī)構(gòu)或服務(wù)的運(yùn)作是私有化的）。6這也被稱為“外包”。這些模型被應(yīng)用在不同的地方和不同的經(jīng)濟(jì)、社會權(quán)利相關(guān)部門。

在2010年6月向人權(quán)理事會提交的報(bào)告中，時(shí)任享有安全飲用水和衛(wèi)生設(shè)施有關(guān)的人權(quán)義務(wù)問題獨(dú)立專家更愿意使用“私營部門的參與”一詞而不是“私有化”，理由是前一術(shù)語“通常用于指政府與私營部門之間一系列包羅廣泛的合同安排，涉及在不同程度上提供水和衛(wèi)生設(shè)施的私營公司。它們根據(jù)資產(chǎn)所有權(quán)、對資本投資的責(zé)任、風(fēng)險(xiǎn)的分配、對操作和維修的責(zé)任以及典型的合同期限的不同而有所不同。例如，雖然特許權(quán)的模式將投資的管理、風(fēng)險(xiǎn)和責(zé)任轉(zhuǎn)移給私營部門，但是私營部門的參與也僅限于政府將某些管理或服務(wù)外包的情況。在許多情況下，不能把體系認(rèn)定為完全公共的或私人的，而是呈現(xiàn)一種混合的性質(zhì)，也是具有合資企業(yè)的形式”7Catarina de Albuquerque, Report of the Independent Expert on the Issue of Human Rights Obligations Related to Access to Safe Drinking Water and Sanitation, A/HRC/15/31 (2010), para. 9 (footnote omitted).。

毫無疑問，如果不承認(rèn)私營部門參與提供經(jīng)濟(jì)、社會權(quán)利相關(guān)商品和服務(wù)的復(fù)雜性和多種形式，就無法有效地對上述情況進(jìn)行基于權(quán)利的充分分析。然而，“私有化”是在考慮到描述私營部門在提供傳統(tǒng)上由國家提供與經(jīng)濟(jì)、社會權(quán)利有關(guān)服務(wù)方面的作用時(shí)常用的術(shù)語。因此，本文將采用“私有化”這一術(shù)語，盡管該術(shù)語是用來涵蓋一系列涉及私營部門不同作用和參與程度的模型和過程的。其中包括私人參與者是區(qū)別于國家本身的不同的法律實(shí)體，即國有公司的情況。然而，本文將不討論未獲得政府正式授權(quán)但提供服務(wù)的非正式私營部門行為者。1這并不是說，就提供一些與經(jīng)濟(jì)、社會權(quán)利有關(guān)的服務(wù)而言，這不是一個關(guān)鍵問題。關(guān)于這一部門在水權(quán)方面發(fā)揮的作用，參見Catarina de Albuquerque & Inga T. Winkler, Neither Friend Nor Foe: Why the Commercialization of Water and Sanitation Services Is Not the Main Issue in the Realization of Human Rights, 17 Brown Journal of World Affairs 167 (2010).同時(shí)，本文也不會探討“隱性私有化”的情況，在這種情況下，由于國家停止公共項(xiàng)目和政府脫離特定種類的責(zé)任，發(fā)生了部門的私有化。2Paul Starr, The Meaning of Privatization, 6 Yale Law & Policy Review 6, 16 (1988). 這種隱性的私有化形式可能由于一系列原因而發(fā)生，包括國家資源或能力的不足，或政府熱衷于在特定情況下取消供應(yīng)。最后，本文不會直接論及自由化和/或放松管制導(dǎo)致私營行為者更多地參與經(jīng)濟(jì)、社會權(quán)利實(shí)現(xiàn)的情況，3借用科斯莫·格雷厄姆（Cosmo Graham）的觀點(diǎn)，筆者認(rèn)為自由化“意味著將競爭引入一個行業(yè)的過程，而放松管制則意味著放寬一個行業(yè)開展活動所依據(jù)的規(guī)則”。Cosmo Graham, Human Rights and the Privatisation of Public Utilities and Essential Services, in Koen De Feyter & Felipe Gómez Isa eds., Privatisation and Human Rights in the Age of Globalisation, Intersentia, 2005, p. 33, 35.因?yàn)閲覜]有特別授權(quán)這種參與。誠然，本文的分析肯定會在不同程度上涉及這些私有化形式，但是，鑒于筆者對本文所研究的機(jī)構(gòu)未能有效地處理私有化的復(fù)雜性的批評，筆者不想犯同樣的錯誤——采用對私有化的形式“一刀切”的分析模式。

私有化經(jīng)常被認(rèn)為是當(dāng)代全球化的一個基本要素，特別是在新自由主義經(jīng)濟(jì)全球化4See, e.g., Statement by CESCR, Globalization and Its Impact on the Enjoyment of Economic, Social and Cultural Rights (May 1998), para. 2 (emphasis added).它已經(jīng)與一系列具體的趨勢和政策產(chǎn)生密切的聯(lián)系，其中包括對自由市場日益加劇的依賴、國際金融市場和金融機(jī)構(gòu)在確定國家政策重點(diǎn)的可行性方面的影響力大幅度上升、國家作用及其預(yù)算規(guī)模的縮小、以往被認(rèn)為是完全屬于國家管理的各種職能的私營化、為便于投資和獎勵個人行為而開放一系列活動、私人經(jīng)營者在公司特別是跨國公司及民間社會中的作用和責(zé)任的相應(yīng)加強(qiáng)。CESCR, Report on the Eighteenth and Nineteenth Sessions, E/C.12/1998/26 (1999), para. 515. See also Maastricht Guidelines on Violations of Economic, Social and Cultural Rights (26 January 1997), para. 2, http://www.refworld.org/docid/48abd5730.html.《 關(guān)于侵犯經(jīng)濟(jì)、社會和文化權(quán)利行為的馬斯特里赫特準(zhǔn)則》（以下簡稱《準(zhǔn)則》）強(qiáng)調(diào)：冷戰(zhàn)結(jié)束以來，世界各地區(qū)都有減少國家作用和依靠市場解決人類福祉問題的趨勢，往往是為了應(yīng)對國際和國家金融市場產(chǎn)生的情況，為了吸引財(cái)富和權(quán)力超過許多國家的跨國企業(yè)的投資。人們不再想當(dāng)然地認(rèn)為，經(jīng)濟(jì)、社會和文化權(quán)利的實(shí)現(xiàn)在很大程度上取決于國家的行動，盡管根據(jù)國際法，國家仍然對保障實(shí)現(xiàn)經(jīng)濟(jì)、社會和文化權(quán)利負(fù)有最終責(zé)任。該《準(zhǔn)則》載于經(jīng)濟(jì)、社會及文化權(quán)利委員會文件《在〈經(jīng)濟(jì)、社會及文化權(quán)利國際公約〉執(zhí)行過程中產(chǎn)生的實(shí)質(zhì)性問題》，E/C.12/2000/13，2000年，第16頁。下面的文章提供了私有化和域外義務(wù)的為數(shù)不多的處理辦法之一。Manisuli Ssenyonjo, Ref lections on State Obligations with Respect to Economic, Social and Cultural Rights in International Human Rights Law, 15 International Journal of Human Rights 969, 988-989 (2011).及其同時(shí)代的新自由主義經(jīng)濟(jì)觀念中。5關(guān)于新自由主義的歷史和發(fā)展，參見David Harvey, A Brief History of Neoliberalism, Oxford University Press, 2005; Raymond Plant, The Neo-Liberal State, Oxford University Press, 2010; Daniel Stedman Jones, Masters of the Universe: Hayek, Friedman, and the Birth of Neoliberal Politics, Princeton University Press, 2012.關(guān)于當(dāng)代全球化作為新自由主義全球化的討論，參見Paul O’Connell, Brave New World? Human Rights in the Era of Globalization, in Mashood A. Baderin & Manisuli Ssenyonjo eds., International Human Rights Law: Six Decades after the UDHR and Beyond, Routledge, 2010, p. 195, 198-204.關(guān)于新自由主義背景下公共服務(wù)私有化發(fā)展的討論，參見Colin Crouch, The Strange Non-Death of Neo-Liberalism, Polity, 2011, p. 20-21, 71-96.私有化從“瑪格麗特·撒切爾1979年英國選舉宣言中的一種反傳統(tǒng)的政策理念發(fā)展為20年來發(fā)達(dá)國家和發(fā)展中國家經(jīng)濟(jì)政策的重要組成部分”1Beth A. Simmons, Frank Dobbin & Geoffrey Garrett, Introduction: The Diffusion of Liberalization, in Beth A. Simmons, Frank Dobbin & Geoffrey Garrett eds., The Global Diffusion of Markets and Democracy, Cambridge University Press, 2008, p. 1, 3. 然而應(yīng)當(dāng)指出，在此之前，一些國家通過了私有化方案。See Dónal Palcic & Eoin Reeves, Privatisation in Ireland: Lessons from a European Economy, Palgrave Macmillan, 2011, p. 12-15.。在私有化相關(guān)的政治經(jīng)濟(jì)思想全球盛行的背景下，2更多關(guān)于私有化全球擴(kuò)散原因的不同觀點(diǎn)（包括美國經(jīng)濟(jì)學(xué)家以“擴(kuò)散者的擴(kuò)散”為前提的觀點(diǎn)），參見Bruce Kogut & J. Muir MacPherson, The Decision to Privatize: Economists and the Construction of Ideas and Policies, in Beth A. Simmons, Frank Dobbin & Geoffrey Garrett eds., The Global Diffusion of Markets and Democracy, Cambridge University Press, 2008, p. 104.國際捐助者、國際組織3一個例子就是尼科爾（Danny Nicol）所說的“歐盟強(qiáng)制私有化政策”。尼科爾說：《歐洲聯(lián)盟運(yùn)作條約》第106條關(guān)于歐盟競爭法在公共事業(yè)中的適用，被歐盟法院解釋為取消成員國保留其公共部門某些活動的能力。該判例法隨后被歐盟自由化指令加強(qiáng)和擴(kuò)大?！@種自由化帶來了不可避免的私有化程度，因?yàn)橥撬綘I部門在利用自由化的權(quán)利。Danny Nicol, Swabian Housewives, Suffering Southerners: The Contestability of Justice as Exemplifi ed by the Eurozone Crisis, in Dimitry Kochenov, Gráinne de Búrca & Andrew Williams eds., Europe’s Justice Defi cit?, Hart Publishing, 2015, p. 167-168.和金融機(jī)構(gòu)4這些觀點(diǎn)是由獨(dú)立專家和當(dāng)時(shí)的水和衛(wèi)生人權(quán)問題特別報(bào)告員提出的。See, e.g., Catarina de Albuquerque, Report of the Independent Expert on the Issue of Human Rights Obligations Related to Access to Safe Drinking Water and Sanitation, A/HRC/15/31 (2010), para. 6.應(yīng)在捐助辦法和國際政策的范圍內(nèi)理解發(fā)展中國家私營部門的參與。特別是，國際金融機(jī)構(gòu)推動了新自由主義改革，倡導(dǎo)各國減少公共開支，避免大量投資。導(dǎo)致私營部門更多參與的一些改革是通過貸款或援助條件、債務(wù)重新規(guī)劃或貸款豁免實(shí)施的。的貸款條件與政策（私有化是《華盛頓共識》的核心要素之一），以及對2007年至2008年金融和經(jīng)濟(jì)危機(jī)的經(jīng)濟(jì)約束和國際反應(yīng)等因素加速了私營部門參與對人權(quán)有影響領(lǐng)域的趨勢。私有化似乎已成定局：《變革我們的世界：2030年可持續(xù)發(fā)展議程》明確指出，公私合營關(guān)系和更廣泛的私營部門將成為落實(shí)可持續(xù)發(fā)展目標(biāo)的關(guān)鍵部分，5See, e.g., UN President of the G.A., Transforming Our World: The 2030 Agenda for Sustainable Development, Goal 17.17, para. 43, http://www.un.org/pga/wp-content/uploads/sites/3/2015/08/120815_outcome-document-of-Summit-for-adoption-of-the-post-2015-development-agenda.pdf. 應(yīng)該指出的是，成果文件將私營部門的角色廣泛地解釋為“從微型企業(yè)到合作社再到跨國公司，以及民間社會組織和慈善組織”（《變革我們的世界：2030年可持續(xù)發(fā)展議程》第41段）。民間社會、工會和社會運(yùn)動對可持續(xù)發(fā)展目標(biāo)所設(shè)想的“全球伙伴關(guān)系”中的私有化、公私伙伴關(guān)系和企業(yè)主導(dǎo)以及其對可持續(xù)性和不平等的影響表示關(guān)切。See e.g., Spotlight on Sustainable Development: Reclaiming Policies for the Public (2017), https://www.2030spotlight.org/en/book/1165/chapter/0101-reclaiming-public-policy-space-sdgs.這一點(diǎn)在《亞的斯亞貝巴籌資問題行動議程》中被較為詳細(xì)地重申。6General Assembly, Resolution 69/313. Addis Ababa Action Agenda of the Third International Conference on Financing for Development, A/RES/69/313 (2015), para. 48.

三、私有化與國際人權(quán)法：概述

眾所周知，國際人權(quán)法本身并不排除私有化。鑒于在起草和批準(zhǔn)《經(jīng)濟(jì)、社會及文化權(quán)利國際公約》和載有經(jīng)濟(jì)、社會權(quán)利的其他條約時(shí)，非國家行為者在提供與經(jīng)濟(jì)、社會權(quán)利有關(guān)的商品和服務(wù)方面發(fā)揮著強(qiáng)有力的作用，比如許多國家的宗教教派和其他私營行為者在教育方面發(fā)揮的作用，以及根據(jù)《經(jīng)濟(jì)、社會及文化權(quán)利國際公約》和載有經(jīng)濟(jì)、社會權(quán)利的其他文書所規(guī)定的總體義務(wù)，締約國享有廣泛的自由裁量權(quán)。1See, e.g., International Covenant on Economic, Social and Cultural Rights, 16 December 1966, 999 U.N.T.S. 171, Art. 2, para. 1; Convention on the Rights of the Child, 20 November 1989, 1577 U.N.T.S. 3, Art. 4; Convention on the Rights of Persons with Disabilities, 13 December 2006, 2515 U.N.T.S. 3, Art. 4, para. 2.事實(shí)上，《經(jīng)濟(jì)、社會及文化權(quán)利國際公約》的起草者承認(rèn)存在私營行為者提供經(jīng)濟(jì)、社會權(quán)利相關(guān)的商品和服務(wù)的情況，但前提是各國只能在非常有限的情況下干涉非國家行為者建立和指導(dǎo)教育機(jī)構(gòu)的自由。2See International Covenant on Economic, Social and Cultural Rights, 16 December 1966, 999 U.N.T.S. 171, Art. 13, para. 4; Convention on the Rights of the Child, 20 November 1989, 1577 U.N.T.S. 3, Art. 29, para. 2, for a similar provision.如下文所述，經(jīng)濟(jì)、社會及文化權(quán)利委員會強(qiáng)調(diào)：在《經(jīng)濟(jì)、社會及文化權(quán)利國際公約》中承認(rèn)的權(quán)利“在各種經(jīng)濟(jì)和政治制度的背景下是很容易實(shí)現(xiàn)的”，3CESCR, General Comment No. 3: The Nature of States Parties’ Obligations, E/1991/23 (1990), para. 8.私有化可能是各國鼓勵用來彌補(bǔ)經(jīng)濟(jì)、社會權(quán)利相關(guān)商品和服務(wù)之不足的“授權(quán)戰(zhàn)略”之一。4See, e.g., CESCR, General Comment No. 4: The Right to Adequate Housing, E/1992/23 (1991), paras. 14-15.這種私人供應(yīng)在很大程度上是經(jīng)濟(jì)、社會權(quán)利相關(guān)商品和服務(wù)領(lǐng)域的一個特征。這就是說，在全球范圍內(nèi)，越來越多人關(guān)注私營部門參與提供傳統(tǒng)上與國家有關(guān)的服務(wù)對人權(quán)的影響，包括監(jiān)獄運(yùn)營5例如，美國公民自由聯(lián)盟國家監(jiān)獄項(xiàng)目的工作重點(diǎn)關(guān)注的是美國的私人監(jiān)獄。2016年8月，美國司法部向聯(lián)邦監(jiān)獄局發(fā)布了一份備忘錄，告訴工作人員要么在私人監(jiān)獄運(yùn)營商合同到期時(shí)拒絕續(xù)簽合同，要么以符合法律的方式“大幅度縮小”他們的“范圍”，并減少監(jiān)獄局的囚犯人數(shù)全面下降的情況。Memorandum from the Office of the Deputy Attorney General, for the Acting Director Federal Bureau of Prisons (2016), http://www.justice.gov/archives/opa/fi le/886311/download.備忘錄指出：“私人監(jiān)獄根本不提供相同水平的懲教服務(wù)、計(jì)劃和資源；它們不會大幅節(jié)省成本?！?017年2月21日，司法部長杰夫·賽申斯（JeffSessions）撤銷了該備忘錄。、社會照料、兒童保護(hù)6例如，關(guān)于英國政府將兒童保護(hù)和其他社會護(hù)理服務(wù)私有化的爭論，參見Andy McNicoll, Minister: “We Won’t Privatise Child Protection or Politicise Social Work”, CommunityCare (7 July 2016), http://www.communitycare.co.uk/2016/07/07/minister-wont-privatise-child-protection-politicise-social-work/; Patrick Butler, Labour Fears Potential Privatisation of Child Protection Services, Guardian (13 June 2016), http://www.theguardian.com/society/2016/jun/13/labour-fears-potential-privatisation-of-child-protection-services.和移民7See, e.g., Nick Evershed, Ri Liu, Paul Farrell & Helen Davidson, The Lives of Asylum Seekers in Detention Detailed in a Unique Database: The Nauru Files, Guardian (10 August 2016), http://www.theguardian.com/australia-news/ng-interactive/2016/aug/10/the-nauru-fi les-the-lives-of-asylum-seekers-in-detention-detailed-in-aunique-database-interactive［提供了在瑙魯?shù)陌拇罄麃喚辛魻I（“區(qū)域處理中心”）中被拘留的兒童（和成人）所經(jīng)歷的侵犯人權(quán)的詳細(xì)情況］。這個營地由一家名為廣譜（Broadspectrum）的私人公司經(jīng)營，其他私人公司向囚犯提供健康和其他服務(wù)。See, e.g., Australia: Appalling Abuse, Neglect of Refugees on Nauru, http://www.amnesty.org/en/latest/news/2016/08/australia-abuse-neglect-of-refugees-on-nauru/.。

曼弗雷德·諾瓦克（Manfred Nowak）的相關(guān)觀點(diǎn)無疑是正確的，他指出，人權(quán)在私有化問題上并不是“中立的”，因?yàn)橛行男袊H人權(quán)義務(wù)需要各國和國際社會發(fā)展、維護(hù)、逐步改善一定水平的公共基礎(chǔ)設(shè)施，使所有人都能有效地享有和實(shí)現(xiàn)所有人權(quán)。1Manfred Nowak, Human Rights or Global Capitalism: The Limits of Privatization, Universtiy of Pennsylvania Press, 2017, p. 2. 例如，《經(jīng)濟(jì)、社會及文化權(quán)利國際公約》顯然是以先進(jìn)福利國家的模式為基礎(chǔ)的（參見本書第42頁）。同樣的觀點(diǎn)，人權(quán)，特別是經(jīng)濟(jì)與社會權(quán)利，“需要國家的大量參與，才能充分和有意義地實(shí)現(xiàn)”，參見Paul O’Connell, Brave New World? Human Rights in the Era of Globalization, in Mashood A. Baderin & Manisuli Ssenyonjo eds., International Human Rights Law: Six Decades after the UDHR and Beyond, Routledge, 2010, p. 209.然而，鑒于國際人權(quán)法允許私有化，本文重點(diǎn)關(guān)注相關(guān)法律，以確定符合權(quán)利要求的私有化范圍，而不是將其視為對人權(quán)本身的侵犯而直接予以拒絕。但是私有化在實(shí)施方式（即私有化進(jìn)程中不遵守人權(quán)規(guī)定）和結(jié)果（即私有化對個人享有人權(quán)的影響）方面，存在明顯侵犯經(jīng)濟(jì)、社會權(quán)利的情況。2當(dāng)然，對經(jīng)濟(jì)、社會權(quán)利語境下的私有化的關(guān)切不僅限于具體的私有化進(jìn)程和結(jié)果不符合經(jīng)濟(jì)、社會權(quán)利的要求；相反，它們在更廣泛的當(dāng)代法律和政治背景下，還關(guān)注私有化對經(jīng)濟(jì)、社會權(quán)利意味著什么，以及落實(shí)這些權(quán)利所需的進(jìn)程和機(jī)構(gòu)。這些關(guān)切包括私有化對公共參與和對實(shí)現(xiàn)權(quán)利的共同責(zé)任的影響（導(dǎo)致作為應(yīng)被國家保障的法定權(quán)利的含義受到侵蝕）、對公共問責(zé)的影響（導(dǎo)致事實(shí)上如果不是合法的話，國家對提供權(quán)利的責(zé)任減少），以及對經(jīng)濟(jì)、社會權(quán)利的市場化和商品化的影響（導(dǎo)致人們對自身作為公共產(chǎn)品和以人的尊嚴(yán)為前提的法律權(quán)利地位的認(rèn)識降低）。更為深入的研究參見Aoife Nolan, Privatisation: The Dangers and Opportunities for Human Rights (unpublished working paper) (on fi le with author).雖然經(jīng)常有人強(qiáng)烈地堅(jiān)持，某些與人權(quán)有關(guān)的服務(wù)和職能從根本上說是政府或公共性質(zhì)的，3關(guān)于人權(quán)相關(guān)職能是政府本身所固有的判例，參見The Decision of the Israeli Supreme Court in HCJ 2605/05 The Human Rights Division, The Academic Center for Law and Business v. Minister of Finance (19 November 2009).法院認(rèn)為管理和運(yùn)營監(jiān)獄的權(quán)力從國家移交給作為營利企業(yè)的私人特許公司，這當(dāng)然侵犯了監(jiān)獄囚犯的人權(quán)。在此，法院詳細(xì)討論了國家為執(zhí)行刑法而普遍運(yùn)用強(qiáng)制力和剝奪個人人身自由的壟斷問題。關(guān)于與權(quán)利有關(guān)的職能本質(zhì)上是政府職能的政治主張的一個例子，參見“愛爾蘭水權(quán)運(yùn)動”關(guān)于水權(quán)的工作，該運(yùn)動在愛爾蘭尋求通過相關(guān)的憲法修正案，要求規(guī)定：“政府應(yīng)集體負(fù)責(zé)公共供水系統(tǒng)的保護(hù)、管理和維護(hù)。為了公共利益，政府應(yīng)確保這一資源繼續(xù)屬于公共所有和管理”。Right2Water, Policy Principles for a Progressive Irish Government (2015), http://www.right2change.ie/sites/default/fi les/media/Right2Change%20 Policies.pdf.有關(guān)經(jīng)濟(jì)、社會權(quán)利背景下的“公共”服務(wù)的深思熟慮的討論，參見Marlies Hesselman, Antenor Hallo de Wolf & Brigit Toebes, Common Challenges for Socio-Economic Human Rights and Essential Public Services Provision, in Marlies Hesselman, Antenor Hallo de Wolf & Brigit Toebes eds., Socio-Economic Human Rights in Essential Public Services Provision, Routledge, 2017, p. 1, 4-6.但這些觀點(diǎn)在實(shí)踐中受到私有化不斷深入和擴(kuò)張的挑戰(zhàn)。具體而言，從經(jīng)濟(jì)、社會權(quán)利的角度來看，在與經(jīng)濟(jì)、社會權(quán)利相關(guān)的商品和服務(wù)（包括與健康4See, e.g., Interim Report of the Special Rapporteur on the Right of Everyone to the Enjoyment of the Highest Attainable Standard of Physical and Mental Health, A/67/302 (2012), para. 3（強(qiáng)調(diào)“衛(wèi)生系統(tǒng)私有化的全球趨勢”）。有關(guān)私有化和健康權(quán)的更多信息，參見Audrey R. Chapman, Global Health, Human Rights and the Challenge of Neoliberal Policies, Cambridge University Press, 2016.、教育5See, e.g., Report of the Special Rapporteur on the Right to Education, A/69/402 (2014), para. 32（強(qiáng)調(diào)“私有化教育的爆炸性增長”）。、水和住房6See, e.g., Raquel Rolnik, Report of the Special Rapporteur on Adequate Housing as a Component of the Right to an Adequate Standard of Living and on the Right to Non-Discrimination in This Context, A/67/286 (2012), para. 2（強(qiáng)調(diào)從20世紀(jì)70年代后期開始的住房政策轉(zhuǎn)變，“從北美和歐洲開始，隨后是拉丁美洲、亞洲、非洲和前計(jì)劃經(jīng)濟(jì)體的發(fā)展中國家”，這些經(jīng)濟(jì)體在“主流經(jīng)濟(jì)學(xué)說的支持下將活動從國家控制轉(zhuǎn)移到私營部門以及不受限制的自由市場和自由貿(mào)易”）。相關(guān)的商品和服務(wù)）方面，私有化供應(yīng)正變得越來越普遍。

本文以國家是國際人權(quán)法的主要行為者這一事實(shí)為出發(fā)點(diǎn)，并由此展開以下討論。1有關(guān)非國家行為者在國際人權(quán)法中的地位的概述，參見Jan Arno Hessbruegge, Human Rights Violations Arising from Conduct of Non-State Actors, 11 Buffalo Human Rights Law Review 21 (2005); John H. Knox, Horizontal Human Rights Law, 102 American Journal of International Law 1, 19 n. 86 (2008); Manisuli Ssenyonjo, The Applicability of International Human Rights Law to Non-State Actors: What Relevance to Economic, Social and Cultural Rights?, 12 The International Journal of Human Rights 725 (2008).這并不是要忽視非國家行為者在國際人權(quán)法層面承擔(dān)直接義務(wù)的近期進(jìn)展，包括“跨國公司和其他工商企業(yè)與人權(quán)的關(guān)系問題不限成員名額政府間工作組”，其任務(wù)是“在國際人權(quán)法中，制定一項(xiàng)具有法律約束力的國際文書，以規(guī)范跨國公司和其他工商企業(yè)的活動”2Human Rights Council Resolution 26/9, A/HRC/RES/26/9 (2014), para. 1. 關(guān)于該工作組工作的細(xì)節(jié)參見http://www.ohchr.org/EN/HRBodies/HRC/WGTransCorp/Pages/IGWGOnTNC.aspx。有關(guān)在工商業(yè)和人權(quán)領(lǐng)域具有法律約束力的國際文書方案的政治可行性的概述，參見Olivier De Schutter, Towards a New Treaty on Business and Human Rights, 1 Business and Human Rights Journal 41 (2016).；堅(jiān)持國家是國際人權(quán)法的主要行為者也不是要忽視這些明確跨國公司責(zé)任的文件的作用，諸如通過《工商企業(yè)與人權(quán)：實(shí)施聯(lián)合國“保護(hù)、尊重和補(bǔ)救”框架指導(dǎo)原則》3John Ruggie, Guiding Principles on Business and Human Rights: Implementing the United Nations “Protect, Respect, and Remedy” Framework, A/HRC/17/31 (2011). 有關(guān)執(zhí)行《指導(dǎo)原則》特別程序任務(wù)的工作詳情，參見 http://www.ohchr.org/EN/Issues/Business/Pages/WGHRandtransnationalcorporationsandotherbusiness.aspx。有關(guān)《指導(dǎo)原則》學(xué)術(shù)研究和與之相關(guān)的問題的有用收集，參見Dorothée Baumann-Pauly & Justine Nolan eds., Business and Human Rights: From Principles to Practice, Routledge, 2016.（以下簡稱《指導(dǎo)原則》）或提高國際組織（例如國際金融組織）對國際人權(quán)法下義務(wù)的認(rèn)知，特別是在域外義務(wù)方面。4See, e.g., CESCR, Statement on Public Debt, Austerity Measures and the International Covenant on Economic, Social and Cultural Rights, E/C.12/2016/1 (2016). See also Maastricht Principles on Extraterritorial Obligations of States in the Area of Economic, Social and Cultural Rights, Principle 16, https://www.f idh.org/IMG/pdf/maastrichteto-principles-uk_web.pdf.然而，就目前的情況而言，經(jīng)濟(jì)、社會權(quán)利及其所施加的義務(wù)被學(xué)者、倡導(dǎo)者、國家以及負(fù)責(zé)將經(jīng)濟(jì)與社會權(quán)利標(biāo)準(zhǔn)應(yīng)用于私有化背景的國際機(jī)構(gòu)根據(jù)國家作為（和不作為）來概念化。5例如，參見下文討論的經(jīng)濟(jì)、社會及文化權(quán)利委員會和兒童權(quán)利委員會的工作。在私有化背景下，有關(guān)經(jīng)濟(jì)、社會權(quán)利的國際執(zhí)行機(jī)制同樣主要以國家為重點(diǎn)。此外，即使國際人權(quán)法普遍承認(rèn)了非國家行為者的直接義務(wù)，國家最終仍有義務(wù)確保提供有效的補(bǔ)救措施。因此，國家責(zé)任將始終是兜底的。

事實(shí)上，國家仍然是扶持和實(shí)施私有化的關(guān)鍵角色，這也使得以國家為中心的研究變得更加合適。必須認(rèn)識到，私有化不可能在沒有國家同意的情況下進(jìn)行，國家必須采取必要的授權(quán)或者撤銷措施（盡管它們在執(zhí)行這些政策的決定時(shí)可能不是自主行動的）。這反映在對國家在經(jīng)濟(jì)、社會權(quán)利語境下建立和維護(hù)公私分野的作用的理解越來越細(xì)致。例如，在英國，提供食品類產(chǎn)品的食品銀行一般是私營機(jī)構(gòu)（除受國家監(jiān)管外，還會受到慈善法和當(dāng)?shù)丨h(huán)境衛(wèi)生條例的約束）。與此同時(shí)，這些私營機(jī)構(gòu)大多采用憑證制度，憑證是由包括公共衛(wèi)生、教育和社會工作者在內(nèi)的國家行為者發(fā)放的。6有關(guān)食物銀行運(yùn)營的更多信息，參見例如Jane Perry, Martin Williams, Tom Sefton & Moussa Haddad, Emergency Use Only: Understanding and Reducing the Use of Food Banks in the UK(CPAG, Church of England, Oxfam GB & Trussell Trust, 2014), https://www.trusselltrust.org/wp-content/uploads/sites/2/2016/01/foodbankreport.pdf.因此，雖然食品銀行及其活動明面上屬于“私有范圍”，但它們是公共部門行為者確保食品可獲取性的重要手段。本文會著重關(guān)注經(jīng)濟(jì)全球化背景下的“弱化國家”，以及（特別是較貧窮的）國家與跨國公司等非國家行為者之間的相對權(quán)力差異。事實(shí)上，有爭議的是全球化并沒有導(dǎo)致國家權(quán)力的缺失［正如哈維（David Harvey）所指出的那樣，“如果沒有強(qiáng)大的國家、市場和法律制度，新自由主義就無法發(fā)揮作用”1David Harvey, A Brief History of Neoliberalism, Oxford University Press, 2005, p. 117.］，而是國家如何以及通過選擇哪些中介力量來行使權(quán)力2Jessie Hohmann, Principle, Politics and Practice: The Role of UN Special Rapporteurs on the Right to Adequate Housing in the Development of the Right to Housing in International Law, in Aoife Nolan, Rosa Freedman & Thérèse Murphy eds., The United Nations Special Procedures System, Martinus Nijhoff, 2017, p. 271, 287, citing Saskia Sassen, Territory, Authority, Rights: From Medieval to Global Assemblages, Princeton University Press, 2006, p. 319.——以及來達(dá)到何種目的。因此，關(guān)注這些選擇及其對經(jīng)濟(jì)、社會權(quán)利的遵守情況是重要的，而不是只關(guān)注那些在損害經(jīng)濟(jì)、社會權(quán)利的私有化背景下確保有效問責(zé)的機(jī)制，這些機(jī)制的有效性是值得商榷的。因此，本文參考了國際人權(quán)法目前的規(guī)則，但應(yīng)充分認(rèn)識到這些規(guī)則正在審查修訂中，而且確實(shí)也應(yīng)該修訂規(guī)則，從而有效監(jiān)管影響經(jīng)濟(jì)、社會權(quán)利的私營行為者。

我們討論的最后一點(diǎn)是關(guān)于本文所研究的私有化形式，其中需要重點(diǎn)注意的是，在私有化情況下，國家決策和行動的不同階段或地點(diǎn)都是有爭議的。當(dāng)涉及國家剝離或外包所有權(quán)或管理權(quán)時(shí)（這是本文所考慮的主要私有化形式），國家在私有化之前、期間和之后對人權(quán)都產(chǎn)生影響。3這并不是說與私有化有關(guān)的國家決策是孤立的。如上所述，超國家的金融機(jī)構(gòu)和公司等其他行為者可在激勵或形成私有化安排方面發(fā)揮重要作用。然而，如上所述，本文研究的重點(diǎn)是國家在履行人權(quán)義務(wù)方面的作用。私有化之前的國家決定和行動，包括決定審查私有化的可能性、后續(xù)實(shí)行私有化的行動以及在特定情況下采用的私有化模式（這可能包括私有化應(yīng)采取的具體形式，并確定評估私有化“成功”的機(jī)制和基準(zhǔn)）。私有化期間的國家決策將主要集中在確保按照預(yù)先制定的計(jì)劃實(shí)施私有化。國家在私有化后期的作用將主要是監(jiān)督和監(jiān)管：確保私營行為者遵守其承諾和職能，并根據(jù)預(yù)先確定的標(biāo)準(zhǔn)評估私有化的總體成功情況。任何合理的私有化概念都必須承認(rèn)這些決策和行動的不同階段的存在，以及其與經(jīng)濟(jì)、社會權(quán)利的相關(guān)性和保障這些權(quán)利所應(yīng)當(dāng)履行的義務(wù)。4當(dāng)然，它還必須認(rèn)識到國家能力在實(shí)現(xiàn)其義務(wù)（例如有效機(jī)構(gòu)或可用資源）方面的潛在限制，以及其他行為者在私有化方面的作用和責(zé)任。然而，本文將不廣泛討論這些問題，將其保留在今后植根于私有化具體實(shí)例的工作中，以便更充分地加以探討。本文的重點(diǎn)是與私有化有關(guān)的經(jīng)濟(jì)、社會權(quán)利框架的缺陷，而不是各國在實(shí)現(xiàn)該框架的義務(wù)方面面臨的實(shí)際挑戰(zhàn)。

四、私有化與經(jīng)濟(jì)、社會權(quán)利義務(wù)

在研究國際人權(quán)法規(guī)則如何有助于確認(rèn)和應(yīng)對私有化給經(jīng)濟(jì)、社會權(quán)利帶來的負(fù)面影響時(shí)，本文的出發(fā)點(diǎn)是經(jīng)濟(jì)、社會權(quán)利的義務(wù)框架，即聯(lián)合國核心人權(quán)條約中經(jīng)濟(jì)、社會權(quán)利框架下的“硬法”及相關(guān)準(zhǔn)司法條約監(jiān)督機(jī)構(gòu)的解釋。1顯然，其他行為者（如特別程序）在促進(jìn)對保障經(jīng)濟(jì)、社會權(quán)利的相關(guān)義務(wù)范圍的理解方面發(fā)揮重要作用（例如，有關(guān)衛(wèi)生權(quán)，參見Inga T. Winkler & Catarina de Albuquerque, Doing It All and Doing It Well? A Mandate’s Challenges in Terms of Cooperation, Fundraising and Maintaining Independence, in Aoife Nolan, Rosa Freedman & Thérèse Murphy eds., The United Nations Special Procedures System, Martinus Nijhoff, 2017, p. 188）。然而，本文將側(cè)重于條約監(jiān)督機(jī)構(gòu)，因?yàn)檫@些機(jī)構(gòu)是負(fù)責(zé)監(jiān)督履行條約具體規(guī)定的經(jīng)濟(jì)、社會權(quán)利保障義務(wù)的行為者，而特別程序的任務(wù)并不總是直接涉及具體人權(quán)文件。在相關(guān)報(bào)告中從三個框架（尊重、保護(hù)和實(shí)現(xiàn)）方面處理私有化與經(jīng)濟(jì)、社會權(quán)利問題的特別程序的例子，參見Kishore Singh, Report of the Special Rapporteur on the Right to Education, A/70/342 (2015), para. 75; Catarina de Albuquerque, Report of the Special Rapporteur on the Human Right to Safe Drinking Water and Sanitation, A/HRC/27/55 (2014), esp. paras. 25-34; Dainius Puras, Report of the Special Rapporteur on the Right of Everyone to the Enjoyment of the Highest Attainable Standard of Physical and Mental Health, A/71/304 (2016), para. 35.特別報(bào)告員強(qiáng)調(diào)在經(jīng)濟(jì)、社會權(quán)利語境下實(shí)現(xiàn)義務(wù)的重要性的一個重要例子，參見Leilani Farha, Report of the Special Rapporteur on Adequate Housing as a Component of the Right to an Adequate Standard of Living and on the Right to Non-Discrimination in This Context, A/HRC/37/53 (2018), para. 121.

（一）描繪義務(wù)的部分圖景：經(jīng)濟(jì)、社會及文化權(quán)利委員會關(guān)于私有化的工作

第一個真正應(yīng)當(dāng)考慮的關(guān)鍵機(jī)構(gòu)是經(jīng)濟(jì)、社會及文化權(quán)利委員會。經(jīng)濟(jì)、社會及文化權(quán)利委員會沒有忽視私營行為者在實(shí)現(xiàn)經(jīng)濟(jì)、社會和文化權(quán)利方面的作用。有八項(xiàng)一般性意見明確載有涉及“締約國以外的行為者的義務(wù)”2See CESCR, General Comment No. 13: The Right to Education, E/C.12/1999/10 (1999), § 3; CESCR, General Comment No. 14: The Right to the Highest Attainable Standard of Health, E/C.12/2000/4 (2000), § 5; CESCR, General Comment No. 15: The Right to Water, E/C.12/2002/11 (2003), § VI; CESCR, General Comment No. 17: The Right of Everyone to Benefi t from the Protection of the Moral and Material Interests Resulting from Any Scientifi c, Literary or Artistic Production of Which He or She Is the Author, E/C.12/GC/17 (2006), § VI; CESCR, General Comment No. 18: The Right to Work, E/C.12/GC/18 (2006), § VI; CESCR, General Comment No. 19: The Right to Social Security, E/C.12/GC/19 (2008), § VI; CESCR, General Comment No. 21: Right of Everyone to Take Part in Cultural Life, E/C.12/GC/21 (2009), § IV; CESCR, General Comment No. 23 (2016) on the Right to Just and Favourable Conditions of Work, Doc. E/C.12/GC/23 (2016), § III(E).的單獨(dú)章節(jié)，以及廣泛提及私營/非國家行為者的內(nèi)容，這些對私營或非國家行為者的廣泛引用表明私有化在很大程度上被認(rèn)為是部分經(jīng)濟(jì)、社會權(quán)利的實(shí)現(xiàn)方法。3See, e.g., CESCR, General Comment No. 4: The Right to Adequate Housing, E/1992/23 (1991), para. 14（設(shè)想扶持戰(zhàn)略，包括讓私營部門參與解決住房短缺問題）；CESCR, General Comment No. 7: The Right to Adequate Housing: Forced Evictions, E/1998/22 (1997), para. 9（強(qiáng)調(diào)“一些國家政府大幅減少其住房部門責(zé)任的趨勢越來越明顯”）；CESCR, General Comment No. 19: The Right to Social Security, E/C.12/GC/19 (2008), paras. 5, 13（設(shè)想私人社會保障計(jì)劃以及私人和混合醫(yī)療保健計(jì)劃)。關(guān)于健康權(quán)的第14號一般性意見一再提到私營醫(yī)療保健提供者的作用，包括提到國家的義務(wù)涉及“提供所有人都能支付得起的公共、私營或混合健康保險(xiǎn)制度”。CESCR, General Comment No. 14: The Right to the Highest Attainable Standard of Health, E/C.12/2000/4 (2000), para. 36.經(jīng)濟(jì)、社會及文化權(quán)利委員會在若干一般性意見中明確指出，各國需要與私營行為者合作，從而將私有化隱含在它所稱的落實(shí)經(jīng)濟(jì)與社會權(quán)利的“法律綱要”中。1See, e.g., CESCR, General Comment No. 14: The Right to the Highest Attainable Standard of Health, E/C.12/2000/4 (2000), para. 56; CESCR, General Comment No. 15: The Right to Water, E/C.12/2002/11 (2003), para. 50; CESCR, General Comment No. 19: The Right to Social Security, E/C.12/GC/19 (2008), para. 72.例如，經(jīng)濟(jì)、社會及文化權(quán)利委員會在關(guān)于適足住房權(quán)的第4號一般性意見中指出：“一締約國履行其義務(wù)所制定的措施可能會交融混合公共和私營部門認(rèn)為合適的措施。在一締約國，公共住房資金可能最有用地用于直接建造新住房。在多數(shù)情況下，經(jīng)驗(yàn)表明，政府無法完全利用公共建造住房來彌補(bǔ)住房之不足。各締約國促進(jìn)‘授權(quán)戰(zhàn)略’，輔之以全面致力履行適足住房權(quán)利所規(guī)定的義務(wù)的做法應(yīng)予以鼓勵。實(shí)質(zhì)上，這種義務(wù)應(yīng)表明，從總體上來說，所采取的措施足以在最短的時(shí)間內(nèi)，以最大限度的資源實(shí)現(xiàn)個人的權(quán)利?！?CESCR, General Comment No. 4: The Right to Adequate Housing, E/1992/23 (1991), para. 14.

這就是說，經(jīng)濟(jì)、社會及文化權(quán)利委員會已明確認(rèn)識到私有化對經(jīng)濟(jì)、社會權(quán)利的潛在負(fù)面影響。例如，經(jīng)濟(jì)、社會及文化權(quán)利委員會在其關(guān)于性健康和生殖健康權(quán)利的第22號一般性意見中強(qiáng)調(diào)，國際援助不應(yīng)“推動受援國采取私有化模式”3CESCR, General Comment No. 22 (2016) on the Right to Sexual and Reproductive Health, E/C.12/GC/22 (2016), para. 52.。在其他一般性意見中，經(jīng)濟(jì)、社會及文化權(quán)利委員會特別關(guān)注私有化對平等和不歧視地享受經(jīng)濟(jì)、社會權(quán)利方面的影響。例如，其在關(guān)于殘疾人權(quán)利的聲明中提到，“在提供公共服務(wù)的安排正日益私營化、對自由化市場的依賴程度之高屬前所未有的情況下，有必要使私人雇主、商品和服務(wù)的私人提供者以及其他非公營實(shí)體受到與殘疾人相關(guān)的不歧視與平等準(zhǔn)則的約束”4CESCR, General Comment No. 5: Persons with Disabilities, E/1995/22 (1994), para. 11. 經(jīng)濟(jì)、社會及文化權(quán)利委員會接下來表示：“如果政府不進(jìn)行干預(yù)，就往往會出現(xiàn)自由化市場的運(yùn)行對殘疾人個人或群體產(chǎn)生不利影響這一情況。在這種情況下，政府有義不容辭的責(zé)任酌情采取措施，減輕、補(bǔ)償或消除市場力量造成的這類不利影響?！保ǖ?2段）這一觀點(diǎn)在下列文件中得到重申：CESCR, General Comment No. 14: The Right to the Highest Attainable Standard of Health, E/C.12/2000/4 (2000), para. 26.，并強(qiáng)調(diào)國家有義務(wù)監(jiān)督并管制非國家行為者的行為，以確保這些行為者不侵犯男女享受經(jīng)濟(jì)、社會權(quán)利的平等權(quán)利，這“適用于部分或完全私有化的公共服務(wù)部門”5CESCR, General Comment No. 16: The Equal Right of Men and Women to the Enjoyment of All Economic, Social and Cultural Rights, E/C.12/2005/4 (2005), para. 20.。

盡管發(fā)布了這些意見，但是經(jīng)濟(jì)、社會及文化權(quán)利委員會在其一般性意見或其他工作中沒有深入探討私有化形式、過程、產(chǎn)出、結(jié)果和權(quán)利影響。經(jīng)濟(jì)、社會及文化權(quán)利委員會雖然在其報(bào)告指南6CESCR, Guidelines on Treaty-Specif ic Documents to Be Submitted by States Parties under Articles 16 and 17 of the International Covenant on Economic, Social and Cultural Rights, E/C.12/2008/2 (2009), para. 15(b)（“促進(jìn)工人特別是婦女和長期失業(yè)工人再就業(yè)的措施的影響，這些工人由于公共和私營企業(yè)的私有化、縮編和經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)調(diào)整而被解雇”）；該指南第30段（說明上述公共社會保障計(jì)劃是否由任何私人計(jì)劃或非正式安排補(bǔ)充。如果是，描述這些計(jì)劃和安排及其與公共計(jì)劃的相互關(guān)系）；該指南第48（c）段（“為確保所有人都能負(fù)擔(dān)得起私人或公共供水服務(wù)而采取的措施”）；該指南第56（b）段（“即無論是私人提供還是公共提供的醫(yī)療保健服務(wù)和醫(yī)療保險(xiǎn)的費(fèi)用對每個人都是可以負(fù)擔(dān)的，包括社會弱勢群體”）。中對締約國提出了一些與私有化有關(guān)的問題，但在其對報(bào)告的結(jié)論性意見中關(guān)于私有化的聲明在很大程度上是具有針對性的，1經(jīng)濟(jì)、社會及文化權(quán)利委員會在其截至2014年11月的結(jié)論性意見中提及私有化的有用概述，參見The Global Initiative for Econmic, Socia and Cultural Rights (GIESCR), Privatisation and Economic, Social and Cultural Rights (November 2014) (on fi le with author).最近的情況更加聚焦在教育方面，體現(xiàn)的是兩個非政府組織在這一點(diǎn)上的一致倡導(dǎo)。2相關(guān)非政府組織是“經(jīng)濟(jì)、社會和文化權(quán)利全球倡議”和“受教育權(quán)倡議者”。關(guān)于經(jīng)濟(jì)、社會及文化權(quán)利委員會關(guān)于教育和私有化聲明的更多信息，參見GIESCR, Human Rights Bodies Statements on Private Education September 2014- November 2017: Synthesis Paper—Version 9, http://globalinitiative-escr.org/wpcontent/uploads/2016/10/GIESCR-CRC_CESCR_CEDAW-synthesis-statements-on-private-actors-in-education.pdf.安特諾爾·哈洛·德沃爾夫（Antenor Hallo de Wolf）在2012年對經(jīng)濟(jì)、社會及文化權(quán)利委員會結(jié)論性意見中有關(guān)私有化的做法進(jìn)行了分析，他認(rèn)為：“經(jīng)濟(jì)、社會及文化權(quán)利委員會對私有化的廣泛關(guān)切非常明顯，《經(jīng)濟(jì)、社會及文化權(quán)利國際公約》中保障的權(quán)利受到的威脅也應(yīng)該予以適當(dāng)注意。然而，經(jīng)濟(jì)、社會及文化權(quán)利委員會處理私有化問題的方式還有一些不盡如人意的地方?！?Antenor Hallo de Wolf, Reconciling Privatization with Human Rights, Intersentia, 2012, p. 379.在哈洛·德沃爾夫所分析的結(jié)論性意見中，經(jīng)濟(jì)、社會及文化權(quán)利委員會均沒有注意到私有化是如何影響相關(guān)權(quán)利的；相反，經(jīng)濟(jì)、社會及文化權(quán)利委員會只注意到私有化可能（或已經(jīng)）對權(quán)利的享有產(chǎn)生某種負(fù)面影響，而沒有用數(shù)據(jù)或具體案例適當(dāng)?shù)刈C明這些結(jié)論。4Ibid.

經(jīng)濟(jì)、社會及文化權(quán)利委員會最近關(guān)注受教育權(quán)的工作確實(shí)超出了哈洛·德沃爾夫認(rèn)為的范圍，其向國家提出了有關(guān)私有化的問題，并在結(jié)論性意見中關(guān)注私有化對權(quán)利具體要素的影響。5更多細(xì)節(jié)參見例如GIESCR, Privatisation and Economic, Social and Cultural Rights (November 2014) (on fi le with author).還有一些跡象表明，經(jīng)濟(jì)、社會及文化權(quán)利委員會開始在其他經(jīng)濟(jì)、社會權(quán)利語境下采取類似的辦法。6See, e.g., CESCR, Concluding Observations on the Fourth Periodic Report of the Republic of Korea, E/C.12/KOR/CO/4 (2017).其中，根據(jù)第2（1）條，經(jīng)濟(jì)、社會及文化權(quán)利委員會將包括私營供應(yīng)商在內(nèi)的行為者服務(wù)提供方面的缺陷與盡可能利用現(xiàn)有資源的義務(wù)（第11—12段），以及“高度私有化的衛(wèi)生系統(tǒng)”方面存在的問題（第44—45段）聯(lián)系起來。然而，探討私有化的具體形式和過程的證據(jù)仍然非常有限：關(guān)鍵的國家決策機(jī)構(gòu)未經(jīng)審查，不同的私有化模式?jīng)]有得到認(rèn)定和評價(jià)。7例如，經(jīng)濟(jì)、社會及文化權(quán)利委員會在其2017年關(guān)于澳大利亞的結(jié)論性意見中對私營公司表示關(guān)切，如在瑙魯和巴布亞新幾內(nèi)亞的尋求庇護(hù)者區(qū)域處理中心的服務(wù)提供機(jī)構(gòu)，應(yīng)對嚴(yán)重侵犯人權(quán)負(fù)有責(zé)任，并且這些私人機(jī)構(gòu)缺乏適當(dāng)和獨(dú)立的調(diào)查以及投訴機(jī)制。See CESCR, Concluding Observations on the Fifth Periodic Report of Australia, E/C.12/AUS/CO/5 (2017), para. 13. 然而，經(jīng)濟(jì)、社會及文化權(quán)利委員會沒有討論具體的安排或義務(wù)，包括《經(jīng)濟(jì)、社會及文化權(quán)利國際公約》第2條第1款規(guī)定的補(bǔ)救措施。這種缺乏分析在一定程度上可以歸因于該委員會在國家報(bào)告過程中面臨的限制（時(shí)間、信息和報(bào)告字?jǐn)?shù)），但是經(jīng)濟(jì)、社會及文化權(quán)利委員會在結(jié)論性意見中較為有效地討論了其他領(lǐng)域的私有化，這表明它可以作出改善。

經(jīng)濟(jì)、社會及文化權(quán)利委員會于2017年6月發(fā)表重要的第24號一般性意見之前也沒有詳細(xì)討論私有化問題，特別是在其2011年“締約國關(guān)于企業(yè)部門與經(jīng)濟(jì)、社會和文化權(quán)利的義務(wù)問題的聲明”中沒有明確提及私有化。1CESCR, Statement on the Obligations of States Parties regarding the Corporate Sector and Economic, Social and Cultural Rights, E/C.12/2011/1 (2011). 在討論實(shí)現(xiàn)義務(wù)的背景下，經(jīng)濟(jì)、社會及文化權(quán)利委員會提到締約國必須“獲得企業(yè)部門對實(shí)現(xiàn)經(jīng)濟(jì)、社會和文化權(quán)利的支持”（第6段），但這與明確提及私有化相差甚遠(yuǎn)。因此，在《經(jīng)濟(jì)、社會及文化權(quán)利國際公約》框架如何識別侵犯人權(quán)的私有化程序和行動方面，仍有諸多問題沒有得到解決。

在更詳細(xì)地考慮經(jīng)濟(jì)、社會權(quán)利框架處理私有化的能力時(shí)，本節(jié)將重點(diǎn)討論經(jīng)濟(jì)、社會及文化權(quán)利委員會在三類義務(wù)（尊重、保護(hù)和實(shí)現(xiàn)，作為一般性意見的一部分而發(fā)展起來）的背景下對私有化的處理。2經(jīng)濟(jì)、社會及文化權(quán)利委員會根據(jù)《經(jīng)濟(jì)、社會及文化權(quán)利國際公約任擇議定書》作出的一些決定涉及國家在私營行為者關(guān)于經(jīng)濟(jì)、社會權(quán)利活動中的作用，包括保護(hù)的義務(wù)。然而，這并不是在本文所設(shè)想的私有化背景下進(jìn)行的。See CESCR, I.D.G. v. Spain, Communication No.2/2014, E/C.12/55/D/2/2014 (2015)（關(guān)于在抵押止贖案件中，缺乏有效的司法途徑來保護(hù)充足住房的權(quán)利）；CESCR, Mohamed Ben Djazia and Naouel Bellili v. Spain, Communication No.5/2015, E/C.12/61/D/5/2015 (2017)（關(guān)于私人租房者的適足住房權(quán)）。應(yīng)當(dāng)指出，這不是用于考慮私有化處理經(jīng)濟(jì)、社會權(quán)利義務(wù)的唯一辦法。例如，人們可以從《經(jīng)濟(jì)、社會及文化權(quán)利國際公約》第2條第1款規(guī)定的國家有義務(wù)逐步實(shí)現(xiàn)和最大限度地利用現(xiàn)有資源的角度來看待此現(xiàn)象。然而，這并不是經(jīng)濟(jì)、社會及文化權(quán)利委員會在私有化工作中采取的主要辦法，也不是本文研究的重點(diǎn)。3私有化問題和最大可利用資源的義務(wù)在下列文件中討論過：Aoife Nolan, Budget Analysis and Economic and Social Rights, in Eibe Riedel, Gilles Giacca & Christophe Golay eds., Economic, Social, and Cultural Rights in International Law: Contemporary Issues and Challenges, Oxford University Press, 2014, p. 369.參見下文第123頁腳注3。

三類義務(wù)構(gòu)成了經(jīng)濟(jì)、社會及文化權(quán)利委員會工作的核心部分。自1999年關(guān)于食物權(quán)的一般性意見通過以來，它成為涉及實(shí)質(zhì)性權(quán)利的所有一般性意見的一個慣例，4CESCR, General Comment No. 12: The Right to Adequate Food, E/C.12/1999/5 (1999), para. 15.并作為經(jīng)濟(jì)、社會及文化權(quán)利委員會界定締約國義務(wù)的重要框架依據(jù)，包含在私有化的語境下。三類義務(wù)具有很大的影響力，并被學(xué)術(shù)界、倡導(dǎo)者廣泛采用。下文將討論聯(lián)合國其他行為者在經(jīng)濟(jì)、社會權(quán)利方面開展的工作。因此，該三類義務(wù)是經(jīng)濟(jì)、社會及文化權(quán)利委員會概述的經(jīng)濟(jì)、社會權(quán)利規(guī)范性框架的核心要素，反映了該機(jī)構(gòu)對經(jīng)濟(jì)、社會權(quán)利概念的理解及其相應(yīng)的義務(wù)。

三類義務(wù)隨著時(shí)間的推移而發(fā)展，5演變的一個關(guān)鍵點(diǎn)是經(jīng)濟(jì)、社會及文化權(quán)利委員會在其工作中概述的實(shí)現(xiàn)義務(wù)的不同要素。有關(guān)詳細(xì)信息，參見 Ida Elisabeth Koch, Dichotomies, Trichotomies or Waves of Duties?, 5 Human Rights Law Review 81 (2005).但關(guān)鍵要素可以概括為：尊重義務(wù)，要求各國不要干涉?zhèn)€人的經(jīng)濟(jì)、社會權(quán)利；6Maastricht Guidelines on Violations of Economic, Social and Cultural Rights (26 January 1997), para. 6, http://www.refworld.org/docid/48abd5730.html.保護(hù)義務(wù)，要求各國采取措施防止他人干涉經(jīng)濟(jì)、社會權(quán)利的享有；7有關(guān)保護(hù)義務(wù)的更多定義，參見下文。實(shí)現(xiàn)義務(wù)，要求各國采取適當(dāng)?shù)牧⒎?、行政、預(yù)算、司法、宣傳和其他措施，以充分實(shí)現(xiàn)經(jīng)濟(jì)、社會權(quán)利。1Paraphrased from CESCR, General Comment No. 14: The Right to the Highest Attainable Standard of Health, E/C.12/2000/4 (2000), para. 33.實(shí)現(xiàn)義務(wù)包括促進(jìn)、便利和提供，2See, e.g., ibid., para. 37.它與《經(jīng)濟(jì)、社會及文化權(quán)利國際公約》第2條第1款中規(guī)定的在最大程度上逐步實(shí)現(xiàn)經(jīng)濟(jì)、社會權(quán)利的總體義務(wù)3經(jīng)濟(jì)、社會及文化權(quán)利委員會在其關(guān)于健康權(quán)的一般性意見中明確指出了實(shí)現(xiàn)義務(wù)與充分實(shí)現(xiàn)義務(wù)之間的聯(lián)系。See ibid., para. 36.以及該公約的最終目標(biāo)（即全面實(shí)現(xiàn)經(jīng)濟(jì)、社會權(quán)利）密切相關(guān)。

當(dāng)關(guān)注到與私營行為者相關(guān)的國家義務(wù)時(shí)，在三類義務(wù)的背景下，經(jīng)濟(jì)、社會及文化權(quán)利委員會的分析一般以保護(hù)義務(wù)為基礎(chǔ)。4CESCR, General Comment No. 12: The Right to Adequate Food, E/C.12/1999/5 (1999), para. 15; CESCR, General Comment No. 13: The Right to Education, E/C.12/1999/10 (1999), para. 50; CESCR, General Comment No. 14: The Right to the Highest Attainable Standard of Health, E/C.12/2000/4 (2000), para. 35; CESCR, General Comment No. 16: The Equal Right of Men and Women to the Enjoyment of All Economic, Social and Cultural Rights, E/C.12/2005/4 (2005), paras. 19-20; CESCR, General Comment No. 17: The Right of Everyone to Benefit from the Protection of the Moral and Material Interests Resulting from Any Scientific, Literary or Artistic Production of Which He or She Is the Author, E/C.12/GC/17 (2006), para. 31; CESCR, General Comment No. 18: The Right to Work, E/C.12/GC/18 (2006), para. 25; CESCR, General Comment No. 19: The Right to Social Security, E/C.12/GC/19 (2008), paras. 45-46; CESCR, General Comment No. 20: Non-Discrimination in Economic, Social and Cultural Rights, E/C.12/GC/20 (2009), para. 11; CESCR, General Comment No. 21: Right of Everyone to Take Part in Cultural Life, E/C.12/GC/21 (2009), para. 50(b); CESCR, General Comment No. 22 (2016) on the Right to Sexual and Reproductive Health, E/C.12/GC/22 (2016), paras. 42-43, 60.有關(guān)保護(hù)義務(wù)的更多信息，參見Aoife Nolan, Addressing Economic and Social Rights Violations by Non-State Actors through the Role of the State: A Comparison of Regional Approaches to the “Obligation to Protect”, 9 Human Rights Law Review 225 (2009).也即，正如該委員會經(jīng)常說的那樣，國家有義務(wù)防止第三方“干涉”經(jīng)濟(jì)、社會權(quán)利的“享有”。5參見下文第110頁腳注1、2及相應(yīng)的正文。同樣，經(jīng)濟(jì)、社會及文化權(quán)利委員會關(guān)于在私營部門滿足與經(jīng)濟(jì)、社會權(quán)利相關(guān)需求問題上國家所起到的作用的討論，大部分集中在對這些行為者的規(guī)管上——這一問題在討論保護(hù)義務(wù)的背景下十分重要。6See, e.g., CESCR, General Comment No. 7: The Right to Adequate Housing: Forced Evictions, E/1998/22 (1997), para. 9; CESCR, General Comment No. 12: The Right to Adequate Food, E/C.12/1999/5 (1999), paras. 19, 27; CESCR, General Comment No. 13: The Right to Education, E/C.12/1999/10 (1999), paras. 58, 59; CESCR, General Comment No. 14: The Right to the Highest Attainable Standard of Health, E/C.12/2000/4 (2000), paras. 26, 49; CESCR, General Comment No. 15: The Right to Water, E/C.12/2002/11 (2003), para. 44(b); CESCR, General Comment No. 16: The Equal Right of Men and Women to the Enjoyment of All Economic, Social and Cultural Rights, E/C.12/2005/4 (2005), para. 20; CESCR, General Comment No. 17: The Right of Everyone to Benefi t from the Protection of the Moral and Material Interests Resulting from Any Scientifi c, Literary or Artistic Production of Which He or She Is the Author, E/C.12/GC/17 (2006), paras. 32, 55; CESCR, General Comment No. 18: The Right to Work, E/C.12/GC/18 (2006), para. 35; CESCR, General Comment No. 19: The Right to Social Security, E/C.12/GC/19 (2008), para. 46.經(jīng)濟(jì)、社會及文化權(quán)利委員會關(guān)于私有化的最廣泛的聲明，特別是在三類義務(wù)的背景下，是在“保護(hù)”的基礎(chǔ)上發(fā)表的。例如，健康權(quán)的保護(hù)義務(wù)包括“保證衛(wèi)生部門的私營化不會威脅到提供和得到衛(wèi)生設(shè)施、商品和服務(wù)，以及這些設(shè)施、商品和服務(wù)的可接受程度和質(zhì)量”1CESCR, General Comment No. 14: The Right to the Highest Attainable Standard of Health, E/C.12/2000/4 (2000), para. 35.；保護(hù)工作權(quán)的義務(wù)包括“確保私有化措施不損害工人的權(quán)利”2CESCR, General Comment No. 18: The Right to Work, E/C.12/GC/18 (2006), para. 25.。

經(jīng)濟(jì)、社會及文化權(quán)利委員會以該方式關(guān)注私有化背景下的保護(hù)義務(wù)，其最大的問題在于這種關(guān)注意味著私有化主要涉及的是非國家行為者在沒有國家參與的情況下自行采取行動對權(quán)利產(chǎn)生負(fù)面影響的情況，而這種情況僅需要國家干涉來預(yù)防和解決影響。但實(shí)際上，正如上文所討論的，私有化直接涉及國家（以及國家的作為/不作為），不能在沒有國家允許的情況下發(fā)生，3事實(shí)上，對于私營行為者非正式的提供（商品或服務(wù)），“隱性私有化”以及由于放松管制和自由化而導(dǎo)致的私有化，也可以提出同樣的論點(diǎn)，因?yàn)檫@發(fā)生在國家允許私營行為者作為提供者介入的情況下。盡管國家可能并非自發(fā)決定實(shí)施此類政策。4如果國際金融機(jī)構(gòu)授權(quán)私營部門進(jìn)行危害人權(quán)的私有化，這可能會影響這些組織成員國領(lǐng)土外的經(jīng)濟(jì)、社會權(quán)利保障義務(wù)。經(jīng)濟(jì)、社會及文化權(quán)利委員會強(qiáng)調(diào)：“如果締約國將權(quán)力轉(zhuǎn)移給國際貨幣基金組織或其他機(jī)構(gòu)，并允許它們在沒有確保人權(quán)不受侵犯的情況下行使這些權(quán)力，則這些締約國將違反其義務(wù)?！盋ESCR, Statement on Public Debt, Austerity Measures and the International Covenant on Economic, Social and Cultural Rights, E/C.12/2016/1 (2016), para. 9. 這肯定會擴(kuò)展到貸款條件，導(dǎo)致違反經(jīng)濟(jì)、社會權(quán)利的私有化。關(guān)于各國作為政府間組織（包括國際金融機(jī)構(gòu)）成員的義務(wù)的更多信息，參見Maastricht Principles on Extraterritorial Obligations of States on Economic, Social and Cultural Rights, Principle 15, https://www.fi dh.org/IMG/pdf/maastricht-eto-principles-uk_web.pdf.因此，在筆者看來，旨在提供經(jīng)濟(jì)、社會權(quán)利相關(guān)商品和服務(wù)的私有化，可以而且應(yīng)該被視為國家選擇采取行動來實(shí)現(xiàn)經(jīng)濟(jì)、社會權(quán)利的一種手段。對于較不發(fā)達(dá)經(jīng)濟(jì)體，這種對私有化的理解尤為重要，因?yàn)閲覠o法以高效的方式向所有（或大多數(shù)）權(quán)利人提供與經(jīng)濟(jì)、社會權(quán)利有關(guān)的商品和服務(wù)。在這種情況下，不能僅僅通過關(guān)注在私有化進(jìn)程中保持現(xiàn)有的經(jīng)濟(jì)、社會權(quán)利享有的角度來看待國家義務(wù)。相反，更恰當(dāng)?shù)淖龇ㄊ菍⑺接谢暈閲疫x擇的一種機(jī)制，從而提高經(jīng)濟(jì)、社會權(quán)利的現(xiàn)有水平。事實(shí)上，這種私有化的觀點(diǎn)與世界銀行等主體提出的觀點(diǎn)是一致的。它們主張私有化（盡管不是從權(quán)利角度），理由是相比于國家提供商品和服務(wù)，私有化將降低成本，提高基礎(chǔ)設(shè)施的數(shù)量和質(zhì)量，并確保在與經(jīng)濟(jì)、社會權(quán)利相關(guān)的商品和服務(wù)交付方面有更好的表現(xiàn)。5更多（以及在與一系列經(jīng)濟(jì)、社會權(quán)利有關(guān)的公用事業(yè)方面對私有化進(jìn)行的有用的、可利用的討論），參見Ioannis N. Kessides, Reforming Infrastructure: Privatization, Regulation, and Competition, World Bank Publications, 2014.

對保護(hù)義務(wù)而不是實(shí)現(xiàn)義務(wù)的高度重視是經(jīng)濟(jì)、社會及文化權(quán)利委員會的一個錯誤，或者至少未能理解私有化全貌中的一個關(guān)鍵要素。實(shí)現(xiàn)義務(wù)首先更好地體現(xiàn)了國家的私有化決定，而保護(hù)義務(wù)的重點(diǎn)在于保護(hù)現(xiàn)有的權(quán)利享有，注重解決私有化現(xiàn)狀下的問題。6尊重的義務(wù)對私有化也有影響，因?yàn)樗绊懡?jīng)濟(jì)、社會權(quán)利的現(xiàn)有行使。由于篇幅的限制，這將不是本文的重點(diǎn)。此外，筆者認(rèn)為，最重要的是從以下角度對私有化進(jìn)行概念化和研究：私有化是各國為促進(jìn)或加強(qiáng)與經(jīng)濟(jì)、社會權(quán)利相關(guān)的商品和服務(wù)的提供而采取的積極措施，而不是促使國家干預(yù)這些商品和服務(wù)現(xiàn)有的享有。這種方法優(yōu)先考慮實(shí)現(xiàn)和保護(hù)的義務(wù)。經(jīng)濟(jì)、社會及文化權(quán)利委員會僅在一次關(guān)于尊重義務(wù)的情況下提及私有化。參見CESCR, General Comment No. 21: Right of Everyone to Take Part in Cultural Life, E/C.12/GC/21 (2009), esp. para. 50(b).除指出各國有義務(wù)“尊重和保護(hù)一切群體和社區(qū)的文化遺產(chǎn)”外， 經(jīng)濟(jì)、社會及文化權(quán)利委員會強(qiáng)調(diào)，“應(yīng)特別注意全球化、產(chǎn)品和服務(wù)不適當(dāng)?shù)乃接谢?，以及放松管制對參與文化生活的負(fù)面影響”。從實(shí)現(xiàn)義務(wù)的角度分析私有化問題，比保護(hù)義務(wù)的覆蓋范圍更加寬泛，而且要求國家從一開始就考慮私有化是否符合經(jīng)濟(jì)、社會權(quán)利，還需要評估私有化對經(jīng)濟(jì)、社會權(quán)利實(shí)現(xiàn)的整體影響。

經(jīng)濟(jì)、社會及文化權(quán)利委員會僅在兩個場合下在討論經(jīng)濟(jì)、社會權(quán)利的實(shí)現(xiàn)義務(wù)中明確提到私有化問題——分別是2000年“享有能達(dá)到的最高健康標(biāo)準(zhǔn)的權(quán)利的第14號一般性意見”和2003年“關(guān)于水權(quán)的第15號一般性意見”。在上述討論中，經(jīng)濟(jì)、社會及文化權(quán)利委員會強(qiáng)調(diào)“其他義務(wù)包括提供所有人都能支付得起的公共、私營或混合健康保險(xiǎn)制度”1CESCR, General Comment No. 14: The Right to the Highest Attainable Standard of Health, E/C.12/2000/4 (2000), para. 36.，各國必須確?！肮┧O(shè)施無論是私人還是公共組織經(jīng)營”，所有人都能負(fù)擔(dān)得起。2CESCR, General Comment No. 15: The Right to Water, E/C.12/2002/11 (2003), para. 27. 經(jīng)濟(jì)、社會及文化權(quán)利委員會在其他一般性意見中也作了類似的聲明，但未明確說明實(shí)現(xiàn)的義務(wù)。See CESCR, General Comment No. 5: Persons with Disabilities, E/1995/22 (1994), para. 11.然而，這兩項(xiàng)一般性意見都在各自的章節(jié)中對私有化下的保護(hù)義務(wù)進(jìn)行了更廣泛的討論，并指出，“保護(hù)的義務(wù)，主要包括各國有責(zé)任通過法律或采取其他措施，保障有平等的機(jī)會得到第三方提供的衛(wèi)生保健和衛(wèi)生方面的服務(wù)；保證衛(wèi)生部門的私營化不會威脅到提供和得到衛(wèi)生設(shè)施、商品和服務(wù)，以及這些設(shè)施、商品和服務(wù)的可接受程度和質(zhì)量”3CESCR, General Comment No. 14: The Right to the Highest Attainable Standard of Health, E/C.12/2000/4 (2000), para. 35.。

此外，“如果供水設(shè)備（如供水管網(wǎng)、儲水罐、河和井的取水口）由第三方經(jīng)營或控制，締約國必須防止它們損害以平等、經(jīng)濟(jì)、便利的方式獲取足夠、安全和可接受的水的權(quán)利。為防止此種濫用行為，必須按照《經(jīng)濟(jì)、社會及文化權(quán)利國際公約》和本一般性意見建立有效管理機(jī)制，包括獨(dú)立監(jiān)督、真正的公眾參與和對違約的處罰等”4CESCR, General Comment No. 15: The Right to Water, E/C.12/2002/11 (2003), paras. 23, 24.。

經(jīng)濟(jì)、社會及文化權(quán)利委員會關(guān)注的問題也經(jīng)常在學(xué)術(shù)文獻(xiàn)中被提到。5See, e.g., Felipe Gómez Isa, Globalisation, Privatisation and Human Rights, in Koen De Feyter & Felipe Gómez Isa eds., Privatisation and Human Rights in the Age of Globalisation, Intersentia, 2005, p. 9, 21（“處理私有化，保護(hù)的義務(wù)是最相關(guān)的義務(wù)，因?yàn)樗蟾鲊乐沟谌角址附?jīng)濟(jì)、社會和文化權(quán)利。一旦私營行為者接管了這些服務(wù)，各國必須確保這些權(quán)利得到一貫的保護(hù)”）。See Khulekani Moyo & Sandra Liebenberg, The Privatization of Water Services: The Quest for Enhanced Human Rights Accountability, 37 Human Rights Quarterly 691, 700 (2015).國家保護(hù)人權(quán)不受非國家行為者侵犯的義務(wù)經(jīng)常被作為反對承認(rèn)非國家行為者直接承擔(dān)人權(quán)義務(wù)的必要性的論據(jù)提出。保護(hù)的義務(wù)要求國家積極采取行動，規(guī)范、防止和補(bǔ)救非國家行為者的干涉。在水權(quán)范圍內(nèi)，國家保護(hù)的義務(wù)要求國家“規(guī)范私人交往，確保個人不被其他私人和團(tuán)體任意剝奪其享有的水權(quán)”。如（本文）前一節(jié)所述，私營部門參與供水可能引起一系列人權(quán)問題，使國家的保護(hù)義務(wù)成為必要的。(Footnotes omitted) (quoting Matthew Craven, The International Covenant on Economic, Social, and Cultural Rights: A Perspective on Its Development, Clarendon Press, 1995, p. 112.) 安東·科克（Anton Kok）在關(guān)于《南非憲法》規(guī)定的獲得充足水的權(quán)利方面的文章，為普遍不注意水權(quán)規(guī)定的“實(shí)現(xiàn)”（實(shí)際上是“尊重”）義務(wù)提供了一個例外。See Anton Kok, Privatisation and the Right to Access to Water, in Koen De Feyter & Felipe Gómez Isa eds., Privatisation and Human Rights in the Age of Globalisation, Intersentia, 2005, p. 259, 282（“在適當(dāng)?shù)那闆r下，法院也可能會發(fā)現(xiàn)國家已經(jīng)‘實(shí)現(xiàn)了’通過實(shí)施有針對性的私有化計(jì)劃來促進(jìn)獲取水資源的義務(wù)”）。同樣在水權(quán)方面，丹伍德·奇爾瓦（Danwood Chirwa）對水私有化背景下尊重和實(shí)現(xiàn)人權(quán)義務(wù)的影響進(jìn)行了更廣泛的討論。See Danwood Mzikenge Chirwa, Privatisation of Water in Southern Africa: A Human Rights Perspective, 4 African Human Rights Law Journal 218, 232-240 (2004).在介紹私有化和人權(quán)領(lǐng)域的主要文獻(xiàn)時(shí)，科恩·德費(fèi)特（Koen De Feyter）和費(fèi)利佩·戈麥斯·伊薩（Felipe Gómez Isa）引用了聯(lián)合國經(jīng)濟(jì)和社會事務(wù)部1999年“關(guān)于公共部門活動私有化”的報(bào)告，1本文沒有完整地引用該文：Koen De Feyter & Felipe Gómez Isa, Privatisation and Human Rights: An Overview, in Koen De Feyter & Felipe Gómez Isa eds., Privatisation and Human Rights in the Age of Globalisation, Intersentia, 2005, p. 1.描述了政府在私有化的背景中從生產(chǎn)和提供服務(wù)的角色轉(zhuǎn)向扶持和管理的角色。2Ibid.對德費(fèi)特和戈麥斯·伊薩來說，“出現(xiàn)的主要問題是，當(dāng)國家在提供服務(wù)方面的角色發(fā)生變化時(shí)，國家如何能夠確保履行其人權(quán)義務(wù)”3Ibid., p. 2.。這無疑是主要問題。但是，在評估各國履行其國際義務(wù)的情況時(shí)，有必要對各國關(guān)于選擇服務(wù)提供的決定采取質(zhì)詢（必要時(shí)采取批評的觀點(diǎn)）。這不是簡單地說：“這是我們選擇的模型，所以現(xiàn)在讓我們根據(jù)它來分析國家的義務(wù)?！眹也捎盟接谢Ｊ阶鳛槠渥罱K實(shí)現(xiàn)經(jīng)濟(jì)、社會權(quán)利的總體努力的一部分；就保護(hù)義務(wù)的產(chǎn)生而言，它是在作出私有化的決定之后才發(fā)生的，（而）最初進(jìn)行私有化的決定（本身）也會影響經(jīng)濟(jì)、社會權(quán)利。德費(fèi)特和戈麥斯·伊薩認(rèn)為：“國家不能通過將服務(wù)委托給私營行為者來免除其國際人權(quán)義務(wù)。即使相關(guān)服務(wù)已私有化，國家仍應(yīng)根據(jù)人權(quán)條約承擔(dān)責(zé)任?！欢?，國家為避免違反其人權(quán)義務(wù)而需要在國內(nèi)層面采取的行動確實(shí)發(fā)生了變化?！谒接谢?，國家需要更加重視提供保護(hù)的責(zé)任，以防止第三方（即接管提供服務(wù)責(zé)任的私營行為者）對人權(quán)的侵害。只有國家制定了監(jiān)督私營機(jī)構(gòu)提供服務(wù)對人權(quán)之影響的工具，以及在侵害人權(quán)時(shí)介入的工具，國家才能提供保護(hù)?！?Ibid., p. 3. 應(yīng)當(dāng)指出，在這項(xiàng)研究中德費(fèi)特和戈麥斯·伊薩概述的三類義務(wù)不同要素的定義存在一些重大問題，有人認(rèn)為尊重義務(wù)涉及“人們可以自我提供的權(quán)利”和當(dāng)“人們不能自我提供時(shí)”予以實(shí)現(xiàn)該權(quán)利的義務(wù)。這不符合經(jīng)濟(jì)、社會及文化權(quán)利委員會在其任何一般性意見中對這些義務(wù)的界定。諷刺的是，這些作者都將保護(hù)的義務(wù)視為“防止第三方侵犯人權(quán)”，這更接近經(jīng)濟(jì)、社會及文化權(quán)利委員會對該義務(wù)的當(dāng)代處理方式，而不是委員們提出這一觀點(diǎn)時(shí)的狀況。

盡管德費(fèi)特和戈麥斯·伊薩明確指出“在私有化后預(yù)先關(guān)注監(jiān)管能力的維持是必要的”5Ibid., p. 4.，但這種預(yù)先關(guān)注也應(yīng)被視為實(shí)現(xiàn)義務(wù)的一部分，而不僅僅是保護(hù)義務(wù)。在教育權(quán)的研究領(lǐng)域，豐斯·庫曼斯（Fons Coomans）和哈洛·德沃爾夫指出：“在私有化領(lǐng)域，國家保護(hù)的一般性義務(wù)似乎特別重要，因?yàn)閲冶仨毚_保一旦私人機(jī)構(gòu)負(fù)責(zé)教育服務(wù)，學(xué)習(xí)的人仍可以充分享有受教育權(quán)。”6Fons Coomans & Antenor Hallo de Wolf, Privatisation of Education and the Right to Education, in Koen De Feyter & Felipe Gómez Isa eds., Privatisation and Human Rights in the Age of Globalisation, Intersentia, 2005, p. 229, 239 (emphasis added). 有趣的是，從本文討論的角度來看，庫曼斯和哈洛·德沃爾夫繼續(xù)指出“在教育領(lǐng)域開始私有化的決定……從人權(quán)的角度來看，不應(yīng)增加社會的不平等，而應(yīng)有助于更好地實(shí)現(xiàn)弱勢群體的受教育權(quán)利”（第240頁）。他們進(jìn)一步指出，“一個國家有義務(wù)尊重現(xiàn)有的保護(hù)水平，或者換句話說，放棄那些在特定時(shí)刻會降低受教育權(quán)保障程度的措施”（第240頁）。這種對國家義務(wù)的理解似乎帶來了尊重和實(shí)現(xiàn)經(jīng)濟(jì)、社會權(quán)利義務(wù)的要素，但庫曼斯和哈洛·德沃爾夫沒有在該部分研究中探討甚至提及這些義務(wù)，盡管他們確實(shí)承認(rèn)，如果私有化政策不滿足教育的可獲得性、可及性、適應(yīng)性和可接受性的要求，那么“國家有責(zé)任放棄這些措施（換句話說，國家有義務(wù)尊重受教育權(quán)的享有）”（第253頁）。

關(guān)注保護(hù)義務(wù)存在的另一個問題是，經(jīng)濟(jì)、社會及文化權(quán)利委員會歷來處理這一義務(wù)的核心是防止和解決第三方“干擾”個人對經(jīng)濟(jì)、社會權(quán)利的享有。1See, e.g., CESCR, General Comment No. 12: The Right to Adequate Food, E/C.12/1999/5 (1999), para. 15（“保護(hù)的義務(wù)要求締約國采取措施，確保企業(yè)或個人不得剝奪個人取得足夠糧食的機(jī)會”）；CESCR, General Comment No. 13: The Right to Education, E/C.12/1999/10 (1999), para. 47（“保護(hù)的義務(wù)要求締約國采取措施，防止第三方干擾受教育權(quán)利的享受”）；CESCR, General Comment No. 14: The Right to the Highest Attainable Standard of Health, E/C.12/2000/4 (2000), para. 33（“保護(hù)的義務(wù)要求締約國采取措施，防止第三方干預(yù)第12條規(guī)定的各項(xiàng)保證”）；CESCR, General Comment No. 15: The Right to Water, E/C.12/2002/11 (2003), para. 23（“這類義務(wù)要求締約國防止第三方以任何方式干預(yù)水權(quán)的享有”）；CESCR, General Comment No. 16: The Equal Right of Men and Women to the Enjoyment of All Economic, Social and Cultural Rights, E/C.12/2005/4 (2005), para. 19（“本《公約》第3條對締約國規(guī)定的保護(hù)的義務(wù)主要包括……通過法律消除歧視，并防止第三方直接或間接地干涉這項(xiàng)權(quán)利的享受”）；CESCR, General Comment No. 17: The Right of Everyone to Benefi t from the Protection of the Moral and Material Interests Resulting from Any Scientifi c, Literary or Artistic Production of Which He or She Is the Author, E/C.12/GC/17 (2006), para. 28（“保護(hù)的義務(wù)意味著要求締約國采取措施，防止第三方干涉作者的物質(zhì)和精神利益”）；CESCR, General Comment No. 18: The Right to Work, E/C.12/GC/18 (2006), para. 22（“保護(hù)的義務(wù)要求締約國采取措施，防止第三方妨礙享有工作權(quán)利”）；CESCR, General Comment No. 19: The Right to Social Security, E/C.12/GC/19 (2008), para. 45（“保護(hù)的義務(wù)要求締約國防止第三方以任何方式干預(yù)社會保障權(quán)利的享有”）；CESCR, General Comment No. 21: Right of Everyone to Take Part in Cultural Life, E/C.12/GC/21 (2009), para. 48（“保護(hù)的義務(wù)要求締約國采取步驟，防止第三方干涉人們享有參加文化生活的權(quán)利”）；CESCR, General Comment No. 22 (2016) on the Right to Sexual and Reproductive Health, E/C.12/GC/22 (2016), para. 42（“保護(hù)的義務(wù)要求國家采取措施，防止第三方直接或間接干涉享有性健康和生殖健康權(quán)”）；CESCR, General Comment No. 23 (2016) on the Right to Just and Favourable Conditions of Work, Doc. E/C.12/GC/23 (2016), para. 59（“保護(hù)的義務(wù)要求締約國采取措施，確保包括私營部門雇主和企業(yè)在內(nèi)的第三方不干擾人們享有享受公正和良好的工作條件的權(quán)利并遵守自己的義務(wù)”）。這影響到經(jīng)濟(jì)、社會及文化權(quán)利委員會處理私有化對經(jīng)濟(jì)、社會權(quán)利造成損害的能力，而這些損害不是由“干涉”造成的。即使經(jīng)濟(jì)、社會及文化權(quán)利委員會處理了由第三方運(yùn)作或控制與經(jīng)濟(jì)、社會權(quán)利相關(guān)的供應(yīng)體系的情況，但在其一般性意見中對保護(hù)義務(wù)的判例，基本上國家都是被動的：國家被要求確保當(dāng)事方不損害與經(jīng)濟(jì)、社會權(quán)利有關(guān)的商品和服務(wù)的享有或獲取，而不是被要求在授予私有化許可時(shí)，首先詳細(xì)審查當(dāng)事方對權(quán)利的遵守情況（以及確定這種許可的適當(dāng)范圍）。經(jīng)濟(jì)、社會及文化權(quán)利委員會在明確表示各國必須確保私有化不“構(gòu)成威脅”、干擾或破壞與經(jīng)濟(jì)、社會權(quán)利有關(guān)的設(shè)施、商品和服務(wù)的提供、獲取、可接受性和質(zhì)量時(shí)，2See, e.g., CESCR, General Comment No. 12: The Right to Adequate Food, E/C.12/1999/5 (1999), para. 15（“保護(hù)的義務(wù)要求國家采取措施，確保企業(yè)或個人不剝奪個人獲得充足食物的權(quán)利”）；CESCR, General Comment No. 13: The Right to Education, E/C.12/1999/10 (1999), para. 50（“一國必須……保護(hù)教育的可獲取性，確保第三方，包括父母和雇主在內(nèi)，不阻止女童入學(xué)”）；CESCR, General Comment No. 14: The Right to the Highest Attainable Standard of Health, E/C.12/2000/4 (2000), para. 35（“保護(hù)的義務(wù)，主要包括各國……保證衛(wèi)生部門的私營化不會威脅到提供和得到衛(wèi)生設(shè)施、商品和服務(wù)，以及這些設(shè)施、商品和服務(wù)的可接受程度和質(zhì)量”）；CESCR, General Comment No. 15: The Right to Water, E/C.12/2002/11 (2003), para. 24［“如果供水設(shè)備（如供水管網(wǎng)、儲水罐、河和井的取水口）由第三方經(jīng)營或控制，締約國必須防止它們損害以平等、經(jīng)濟(jì)、便利的方式獲取足夠、安全和可接受的水的權(quán)利”］；CESCR, General Comment No. 18: The Right to Work, E/C.12/GC/18 (2006), para. 25（“保護(hù)工作權(quán)的義務(wù)，除其他外，包括締約國有責(zé)任通過立法或采取其他措施，確保平等獲得工作和培訓(xùn)，確保私有化措施不損害工人的權(quán)利”）； CESCR, General Comment No. 19: The Right to Social Security, E/C.12/GC/19 (2008), para. 46（“如果社會保障計(jì)劃，無論是繳費(fèi)性還是非繳費(fèi)性的，是由第三方經(jīng)管和控制的，締約國必須負(fù)責(zé)管理國家社會保障制度并且確保私營行為者不會損害平等的、適當(dāng)?shù)摹⒖韶?fù)擔(dān)的以及可及的社會保障”）；CESCR, General Comment No. 22 (2016) on the Right to Sexual and Reproductive Health, E/C.12/GC/22 (2016), para. 42（“保護(hù)的義務(wù)要求國家制定和執(zhí)行法律和政策，禁止第三方的行為造成身心傷害或有損充分享有性健康和生殖健康權(quán)，包括私人醫(yī)療保健設(shè)施……這包括禁止暴力和歧視性做法，例如在提供性健康和生殖健康服務(wù)時(shí)將某些個人或群體排除在外”）；Ibid., para. 60（“國家必須有效地監(jiān)督和規(guī)范特定部門，如私人醫(yī)療保健提供者……以確保它們不會破壞或侵犯個人享有性健康和生殖健康權(quán)”）。其所使用的措辭似乎表明，這類設(shè)施、商品和服務(wù)的可用性、可獲得性、可接受性和質(zhì)量是默認(rèn)所需的，而私有化潛在地違反了這些要求。雖然這可能僅僅是言語選擇不當(dāng)?shù)膯栴}，但這種措辭的效果是，國家未能將私有化作為一種積極的舉措，這包括對第三方進(jìn)行授權(quán)（在某些情況下是激勵），而非由其自發(fā)出現(xiàn)，且國家在其中的作用主要是被動的。經(jīng)濟(jì)、社會及文化權(quán)利委員會在某些情況下用尊重、保護(hù)和實(shí)現(xiàn)三類義務(wù)處理私有化是沒有問題的，“享有能達(dá)到的最高健康標(biāo)準(zhǔn)的權(quán)利的第14號一般性意見”1參見前文經(jīng)濟(jì)、社會及文化權(quán)利委員會關(guān)于健康權(quán)和水權(quán)的一般性意見。就是這種情況。但是當(dāng)國家沒有進(jìn)行相關(guān)審查時(shí)，那么在私有化的關(guān)鍵階段，決策與執(zhí)行會存在著明顯的問題。因此，在這種情況下，尊重、保護(hù)和實(shí)現(xiàn)義務(wù)對私有化的（錯誤）定性，會縮小私有化下的人權(quán)保護(hù)范圍。

薩米拉·默西（Sharmila Murthy）所說的“保護(hù)和實(shí)現(xiàn)存在著一種相反的關(guān)系：一個國家越是將其責(zé)任委托給一個非國家行為者，其保護(hù)的義務(wù)就越大”2Sharmila L. Murthy, The Human Right(s) to Water and Sanitation: History, Meaning, and the Controversy over Privatization, 31 Berkeley Journal of International Law 89, 143 (2013). 然而，應(yīng)當(dāng)注意的是，默西在文章的其他地方明確指出，“國家不能通過涉及私營部門而逃避其責(zé)任，而是保留其保護(hù)、尊重和實(shí)現(xiàn)權(quán)利的義務(wù)”（第148頁）。并不準(zhǔn)確；雖然國家可以將其責(zé)任委托給第三方（從其運(yùn)營意義上來說），并在保護(hù)義務(wù)方面加強(qiáng)行動，但其在國際人權(quán)法方面負(fù)有的實(shí)現(xiàn)義務(wù)仍然與以前一樣。進(jìn)行私有化不會使得實(shí)現(xiàn)義務(wù)僅在沒有非國家行為者參與時(shí)才生效。相反，實(shí)現(xiàn)義務(wù)首先和國家進(jìn)行私有化的決定直接相關(guān)，與之相關(guān)的還有任何此類私有化安排所采取的形式，以及評估該安排在推進(jìn)或破壞經(jīng)濟(jì)、社會權(quán)利整體實(shí)現(xiàn)方面的成功與否。鑒于在私有化問題上，經(jīng)濟(jì)、社會及文化權(quán)利委員會歷來強(qiáng)調(diào)“干涉”情況，而不是非國家行為者在私有化背景下對經(jīng)濟(jì)、社會權(quán)利享有造成的積極和消極影響，因此該委員會在關(guān)注保護(hù)義務(wù)時(shí)，未能有效考慮到上述私有化決策。

雖然實(shí)現(xiàn)義務(wù)在私有化過程中是基礎(chǔ)并與私有化密切相關(guān)，但保護(hù)義務(wù)［這是經(jīng)濟(jì)、社會及文化權(quán)利委員會的傳統(tǒng)理念，并反映在亨利·舒（Henry Shue）、阿斯布佐恩·艾德（Asbj?rn Eide）等人的文章中，將其作為經(jīng)濟(jì)、社會及文化權(quán)利委員會的基礎(chǔ)工作方法］3See Henry Shue, The Interdependence of Duties, in Philip Alston & Katarina Toma?evski eds., The Right to Food, Martinus Nijhoff, 1984, p. 83（強(qiáng)調(diào)“保護(hù)免受剝奪”的義務(wù)）；UN Sub-Commission on Prevention of Discrimination and Protection of Minorities, The Realization of Economic, Social and Cultural Rights: Report Updating the Study on the Right to Food Prepared by Mr. Asbj?rn Eide, E/CN.4/Sub.2/1998/9 (1998), para. 9（關(guān)切“國家的義務(wù)要求國家采取積極保護(hù)措施，以防其他爭強(qiáng)好勝的主體——更為強(qiáng)大的經(jīng)濟(jì)利益集團(tuán)——侵害他人權(quán)利，如防止欺詐行為，防止貿(mào)易和契約關(guān)系中的不道德行為，以及防止推銷或傾棄有害或危險(xiǎn)產(chǎn)品等”）。有關(guān)舒和艾德的作品在三類義務(wù)發(fā)展方面所起的作用以及其他三類義務(wù)概念的更多信息，參見 Ida Elisabeth Koch, Human Rights as Indivisible Rights: The Protection of Socio-Economic Demands under the European Convention on Human Rights, Brill, 2009, p. 14-17.主要在經(jīng)濟(jì)、社會權(quán)利語境下發(fā)揮作用。被授權(quán)履行與經(jīng)濟(jì)、社會權(quán)利商品和服務(wù)提供有關(guān)的職能的行為者（如前所述，本文僅關(guān)注有正式授權(quán)的情況），其提供的行為會威脅或損害現(xiàn)有權(quán)利的享受，例如，私營公司將價(jià)格提高到超出可承受的水平，從而影響現(xiàn)有的權(quán)利享有水平。由于上述行為者未能促進(jìn)經(jīng)濟(jì)、社會權(quán)利的享有（這將涉及履行義務(wù)和《經(jīng)濟(jì)、社會及文化權(quán)利國際公約》第2條第1款規(guī)定的逐步實(shí)現(xiàn)的首要義務(wù)），那么它們將不能夠參與私有化。如果我們考慮私有化不會干擾（即減少/消極影響）在私有化之前經(jīng)濟(jì)、社會權(quán)利享受的情況，那么從保護(hù)義務(wù)的角度來看，私有化是可行的。事實(shí)上，這種私有化并沒有使得國家在實(shí)現(xiàn)經(jīng)濟(jì)、社會權(quán)利方面取得很大進(jìn)展，但這并不是問題。然而，從實(shí)現(xiàn)義務(wù)的角度來看，如果重點(diǎn)是實(shí)施積極措施從而全面實(shí)現(xiàn)目標(biāo)，那么上述維持現(xiàn)狀的做法是否可行就是值得懷疑的。當(dāng)然，這不屬于《經(jīng)濟(jì)、社會及文化權(quán)利國際公約》第2條第1款規(guī)定的逐步實(shí)現(xiàn)的義務(wù)，除非國家能夠指出其他補(bǔ)充措施，確保國家“盡可能有效地迅速”實(shí)現(xiàn)“充分實(shí)現(xiàn)經(jīng)濟(jì)、社會權(quán)利”的目標(biāo)。1CESCR, General Comment No. 3: The Nature of States Parties’ Obligations, E/1991/23 (1990), para. 9.筆者并不是說，第2條第1款規(guī)定的逐步實(shí)現(xiàn)直接對應(yīng)于實(shí)現(xiàn)的義務(wù)。然而，經(jīng)濟(jì)、社會及文化權(quán)利委員會所設(shè)想的兩者之間無疑有著密切的關(guān)系。在國家努力確保按照第2條第1款逐步實(shí)現(xiàn)的義務(wù)所設(shè)想的增強(qiáng)對權(quán)利的享有的背景下，實(shí)現(xiàn)的義務(wù)在明確國家義務(wù)方面發(fā)揮著重要作用。當(dāng)從實(shí)現(xiàn)義務(wù)的角度考慮私有化時(shí)，經(jīng)濟(jì)、社會及文化權(quán)利委員會應(yīng)根據(jù)實(shí)現(xiàn)義務(wù)的組成要素——便利、促進(jìn)和提供的義務(wù)——來考慮這種活動。在私有化進(jìn)程之前、期間和之后提出的問題將包括：私有化安排是否能夠幫助個人和社區(qū)享受有關(guān)的經(jīng)濟(jì)、社會權(quán)利（即是否會為該經(jīng)濟(jì)、社會權(quán)利的實(shí)現(xiàn)提供便利）？私有化是否會導(dǎo)致對有關(guān)經(jīng)濟(jì)、社會權(quán)利的教育的增加或公眾意識的增強(qiáng)（即是否會促進(jìn)該經(jīng)濟(jì)、社會權(quán)利）？私有化是否有利于為那些無法通過現(xiàn)有途徑實(shí)現(xiàn)自身權(quán)利的人提供保障（即是否會提供經(jīng)濟(jì)、社會權(quán)利）？2在一系列一般性意見中經(jīng)濟(jì)、社會及文化權(quán)利委員會描述了實(shí)現(xiàn)的義務(wù)，這些問題是以委員會在其中所使用的語言為基礎(chǔ)的。這種義務(wù)分類方式是在第12號一般性意見中介紹的。只有在第14號一般性意見中，“促進(jìn)”義務(wù)的組成部分才被加入，以補(bǔ)充第12、13號一般性意見。See CESCR, General Comment No. 12: The Right to Adequate Food, E/C.12/1999/5 (1999); CESCR, General Comment No. 13: The Right to Education, E/C.12/1999/10 (1999); CESCR, General Comment No. 14: The Right to the Highest Attainable Standard of Health, E/C.12/2000/4 (2000).提出這些問題的目的是根據(jù)《經(jīng)濟(jì)、社會及文化權(quán)利國際公約》第2條第1款規(guī)定的充分實(shí)現(xiàn)經(jīng)濟(jì)、社會權(quán)利的最終目標(biāo)，評估國家將在多大程度上構(gòu)想和采用私有化，以促進(jìn)經(jīng)濟(jì)、社會權(quán)利的享有。

（二）從不同角度（有時(shí)）得到相似結(jié)論？聯(lián)合國其他條約監(jiān)督機(jī)構(gòu)在經(jīng)濟(jì)、社會權(quán)利與私有化方面的工作

至于經(jīng)濟(jì)、社會及文化權(quán)利委員會以外的涉及經(jīng)濟(jì)與社會權(quán)利職責(zé)的條約監(jiān)督機(jī)構(gòu)，即使經(jīng)濟(jì)、社會及文化權(quán)利委員會對私有化的討論相對有限，也比從種族、殘疾、移徙工人和性別平等角度評估經(jīng)濟(jì)、社會權(quán)利落實(shí)的四個聯(lián)合國條約監(jiān)督機(jī)構(gòu)更為深入。這些機(jī)構(gòu)在其一般性意見/建議，或者一般性討論/專題討論建議日中，在處理私有化的形式、進(jìn)程、產(chǎn)出和成果方面或詳細(xì)說明私有化的具體負(fù)面影響方面，都沒有取得比經(jīng)濟(jì)、社會及文化權(quán)利委員會更大的進(jìn)展。1哈洛·德沃爾夫注意到：“聯(lián)合國人權(quán)條約機(jī)構(gòu)的做法一般都承認(rèn)私有化是各國可以采取的一種措施，但有時(shí)可能會對享有人權(quán)產(chǎn)生負(fù)面影響。然而，并不總是清楚一些條約機(jī)構(gòu)在什么基礎(chǔ)上得出結(jié)論，認(rèn)為私有化可能對人權(quán)產(chǎn)生不利影響，或在何種特定條件下可能發(fā)生這種情況?！盇ntenor Hallo de Wolf, Reconciling Privatization with Human Rights, Intersentia, 2012, p. 394-395.雖然哈洛·德沃爾夫在2012年提出了這一點(diǎn)，但此觀點(diǎn)在2018年仍然是正確的。本節(jié)的分析僅側(cè)重于一般性意見、建議和一般性討論日，因?yàn)檫@些是機(jī)構(gòu)們涉及經(jīng)濟(jì)、社會權(quán)利與私有化的關(guān)鍵內(nèi)容。

消除一切形式種族歧視委員會已明確表示，私營行為者可能制造和加劇經(jīng)濟(jì)、社會權(quán)利享受方面的歧視，2See Committee on the Elimination of All Forms of Racial Discrimination (CERD), General Recommendation XXIX on Article 1, Paragraph 1, of the Convention (Descent), HRI/GEN/1/Rev.9 (Vol. II) (2008), p. 300, ch. 7; CERD, General Recommendation XX on Article 5 of the Convention, HRI/GEN/1/Rev.9 (Vol. II) (2008), p. 282, para. 5（重點(diǎn)關(guān)注“私人機(jī)構(gòu)”對“權(quán)利的行使或機(jī)會的獲得”的影響）。See generally CERD, General Recommendation XIX on Article 3 of the Convention, HRI/GEN/1/Rev.9 (Vol. II) (2008), p. 281, paras. 3-4.特別是教育方面，3See CERD, General Recommendation XXIX on Article 1, Paragraph 1, of the Convention (Descent), HRI/GEN/1/Rev.9 (Vol. II) (2008), p. 301, ch. 8; CERD, General Recommendation No. 34: Racial Discrimination against People of African Descent, CERD/C/GC/34 (2011), para. 62.即使沒有發(fā)生實(shí)質(zhì)性的私有化。殘疾人權(quán)利委員會也關(guān)注私營行為者對教育的影響，特別是包容性教育，指出“締約國必須確保殘疾人能夠平等地在公立和私立學(xué)術(shù)機(jī)構(gòu)接受教育”4Committee on the Rights of Persons with Disabilities (CRPD), General Comment No. 4 on the Right to Inclusive Education, CRPD/C/GC/4 (2016), para. 24.。在這方面，殘疾人權(quán)利委員會強(qiáng)調(diào)，保護(hù)的義務(wù)“需要采取措施，例如防止第三方干涉權(quán)利的享有。例如……防止私立機(jī)構(gòu)以殘疾人的缺陷為由拒絕招收殘疾人”，但也強(qiáng)調(diào)實(shí)現(xiàn)的義務(wù)“需要采取措施，使殘疾人享有受教育的權(quán)利，例如，確保教育機(jī)構(gòu)的可獲得性，以及教育系統(tǒng)與資源和服務(wù)相適應(yīng)”。5Ibid., para. 39.這可能適用于私立教育系統(tǒng)，因此暗含對私有化的討論。殘疾人權(quán)利委員會的工作重點(diǎn)是確保經(jīng)濟(jì)、社會權(quán)利相關(guān)商品和服務(wù)（包括私有化的商品和服務(wù)）的可獲得性，這是一個反復(fù)出現(xiàn)的主題，其明確指出：“重點(diǎn)已經(jīng)不再是擁有建筑物、交通基礎(chǔ)設(shè)施、車輛、信息和通信以及服務(wù)之‘人’的法人地位及其公共和私人性質(zhì)。只要貨物、產(chǎn)品和服務(wù)對公眾開放或者向公眾提供，它們必須能夠?yàn)樗腥死谩！词墙蛊缫暎粍儕Z無障礙利用的機(jī)會應(yīng)該被認(rèn)為是一種歧視性行為，不管這種行為者究竟是公共實(shí)體還是私人實(shí)體?！?CRPD, General Comment No. 2: Article 9: Accessibility, CRPD/C/GC/2 (2014), para. 13. See also CRPD, General Comment No. 5: Article 19: Living Independently and Being Included in the Community, CRPD/C/GC/5 (2017), para. 53.

遺憾的是，從三類義務(wù)的角度來看，殘疾人權(quán)利委員會在私主體行為的語境下對三類義務(wù)的不同要素的理解有些混亂。例如，在“關(guān)于獨(dú)立生活和融入社區(qū)的第5號一般性意見”中它指出，尊重義務(wù)的“積極方面”要求締約國采取“一切必要措施，確保（《殘疾人權(quán)利公約》）第19條所賦予的權(quán)利不受國家或私營實(shí)體的侵犯”。7Ibid., para. 40.在這樣做的過程中，殘疾人權(quán)利委員會似乎將尊重和保護(hù)的義務(wù)混為一談，盡管殘疾人權(quán)利委員會在一般性意見中對后一項(xiàng)義務(wù)進(jìn)行了廣泛討論。8Ibid., paras. 50-54.

移徙工人委員會還討論了移徙工人及其家人因私有化而面臨的風(fēng)險(xiǎn)，強(qiáng)調(diào)了私人經(jīng)營的移徙者拘留中心在監(jiān)督上造成的“特殊困難”，并明確提出，“對移徙工人的行政拘留通常應(yīng)在公營場所進(jìn)行”，以及“締約國并不能因?yàn)閷⒕辛魝€人的活動承包給私營商業(yè)企業(yè)而免除國家所應(yīng)承擔(dān)的人權(quán)義務(wù)”。1Committee on Migrant Workers, General Comment No. 2 on the Rights of Migrant Workers in an Irregular Situation and Members of Their Families, CMW/C/GC/2 (2013), para. 39.另參見移徙工人委員會關(guān)于移徙工人在非正常情況下遭受私營行為者暴力的聲明，第21段。移徙工人委員會與兒童權(quán)利委員會聯(lián)合發(fā)布的一般性意見，強(qiáng)調(diào)了私人服務(wù)提供者在適足生活水準(zhǔn)權(quán)方面的作用，但是指出“各國應(yīng)制定程序和標(biāo)準(zhǔn)，在公共或私人服務(wù)提供者（包括公共或私人住房提供者）與移民執(zhí)法機(jī)構(gòu)之間建立防火墻”2Committee on the Protection of the Rights of All Migrant Workers and Members of Their Families and Committee on the Rights of the Child, Joint General Comment No. 4 (2017) of the Committee on the Protection of the Rights of All Migrant Workers and Members of Their Families and No. 23 (2017) of the Committee on the Rights of the Child on the General Principles regarding the Human Rights of Children in the Context of International Migration, CMW/C/GC/4-CRC/C/GC/23 (2017), para. 52.移徙工人委員會還強(qiáng)調(diào)，各國應(yīng)確保私營行為者（如房東和民間社會組織）不會因幫助非正常移民兒童行使住房權(quán)而被定罪。這包括私人住房的提供者。。然而，移徙工人委員會并未明確探討私有化背景下的三類義務(wù)。

消除對婦女歧視委員會僅相對有限地提及私有化，盡管《消除對婦女一切形式歧視公約》第2（e）條提到了私有化，以及締約國有義務(wù)“采取一切適當(dāng)措施，消除任何個人、組織或企業(yè)對婦女的歧視”3Convention on the Elimination of All Forms of Discrimination against Women, adopted 18 December 1979, G.A. Res. 34/180, U.N. GAOR, 34th Sess., U.N. Doc. A/34/46 (1980), 1249 U.N.T.S. 13 (entered into force 3 September 1981).。消除對婦女歧視委員會第一次在一般性建議中使用“私有化”一詞是在2016年：在“關(guān)于農(nóng)村婦女權(quán)利的第34號一般性建議”中，它指出，締約國“應(yīng)該消除包括私有化……在內(nèi)的經(jīng)濟(jì)政策給農(nóng)村婦女的生活及其權(quán)利的實(shí)現(xiàn)造成的消極和有差別的影響。同樣，發(fā)展伙伴也應(yīng)確保其發(fā)展援助政策側(cè)重于農(nóng)村婦女的具體需要”4應(yīng)當(dāng)指出，在這種情況下，“實(shí)現(xiàn)”似乎是指“落實(shí)”，而不是實(shí)現(xiàn)義務(wù)。Committee on the Elimination of Discrimination against Women (CEDAW), General Recommendation No. 34 (2016) on the Rights of Rural Women, CEDAW/C/GC/34 (2016), para. 11.。

從三類義務(wù)的角度來分析，積極的一面是，消除對婦女歧視委員會明確將私有化視為能夠?qū)易鹬?、保護(hù)和實(shí)現(xiàn)義務(wù)產(chǎn)生影響的因素。消除對婦女歧視委員會在其第24號一般性建議中對婦女與健康專題進(jìn)行分析時(shí)指出：“尊重的義務(wù)要求各締約國不采取阻礙婦女為尋求健康而采取的行動。”5CEDAW, General Recommendation No. 24: Article 12 of the Convention (Women and Health), A/54/38/Rev.1 (1999), para. 14.其中包括“締約國應(yīng)提供報(bào)告，介紹公私營保健部門如何履行它們尊重婦女獲得保健權(quán)利的責(zé)任”6Ibid.。然而，這是一個相當(dāng)含糊的說法。根據(jù)國際人權(quán)法，尊重的義務(wù)屬于國家，而不是私營醫(yī)療提供者。如果要將這樣的說法解讀為符合對這一義務(wù)的理解，那么“它們（尊重婦女獲得保健權(quán)利）的責(zé)任”就必須理解為是針對國家，而不是針對提供者。雖然在保護(hù)的義務(wù)范圍內(nèi)未明確提及私有化，但消除對婦女歧視委員會明確表示，該義務(wù)要求各締約國“采取行動，防止個人和組織違反這些權(quán)利，并對違反行為進(jìn)行制裁”1Ibid., para. 15.。消除對婦女歧視委員會關(guān)于私有化最詳細(xì)的聲明是在該一般性建議中討論實(shí)現(xiàn)義務(wù)時(shí)提出的，它關(guān)切的是：“各國正在將保健職能轉(zhuǎn)交給私營機(jī)構(gòu)，從而日益明顯地表明它們正在放棄自己的責(zé)任。締約國不能通過將這些權(quán)力下放或轉(zhuǎn)交給私營部門的機(jī)構(gòu)來免除自己在這些方面的責(zé)任。因此，締約國必須報(bào)告它們做了什么，以組織政府系統(tǒng)以及各種機(jī)構(gòu)來行使國家權(quán)力促進(jìn)和保護(hù)婦女健康。它們應(yīng)報(bào)告采取了哪些積極措施，以制止第三方侵犯婦女權(quán)利、保護(hù)她們的健康，以及采取了哪些措施確保提供此類服務(wù)。”2Ibid., para. 17.

盡管如此，根據(jù)有關(guān)《消除對婦女一切形式歧視公約》第2條的第28號一般性建議所劃定的締約國核心義務(wù)，針對私營行為者的禁止歧視義務(wù)只是一種保護(hù)的義務(wù)。3CEDAW, General Recommendation No. 28 on the Core Obligations of States Parties under Article 2 of the Convention on the Elimination of All Forms of Discrimination against Women, CEDAW/C/GC/28 (2010), para. 9.在該一般性建議中，消除對婦女歧視委員會強(qiáng)調(diào)，各國需要防止和解決私營和公共領(lǐng)域的歧視問題，以使其明顯適用于私有化的情況。4Ibid., paras. 10, 25, 34.此外，同樣不是在三類義務(wù)的背景下，討論防止私營行為者的歧視歸咎于國家的“盡職調(diào)查”義務(wù)時(shí)（一般與保護(hù)義務(wù)有關(guān)），5See Aoife Nolan, Addressing Economic and Social Rights Violations by Non-State Actors through the Role of the State: A Comparison of Regional Approaches to the “Obligation to Protect”, 9 Human Rights Law Review 225 (2009).有關(guān)盡職調(diào)查與消除對婦女歧視委員會保護(hù)的義務(wù)之間關(guān)系的最新示例，參見CEDAW, General Recommendation No. 30 on Women in Conflict Prevention, Conflict and Post-Conflict Situations, CEDAW/C/GC/30 (2013), para. 15.經(jīng)濟(jì)、社會及文化權(quán)利委員會在其第24號一般性意見中也提出了這種聯(lián)系。See CESCR, General Comment No. 24 on State Obligations under the International Covenant on Economic, Social and Cultural Rights in the Context of Business Activities, E/C.12/GC/24 (2017), paras. 15-16, 32-33.消除對婦女歧視委員會強(qiáng)調(diào)：“締約國有義務(wù)采取的適當(dāng)措施包括，在涉及教育、就業(yè)、醫(yī)療的政策和做法、工作條件和工作標(biāo)準(zhǔn)，以及例如銀行和住房等由私營行為者提供服務(wù)或設(shè)施的其他領(lǐng)域中，對私營行為者的行動進(jìn)行監(jiān)管?！?CEDAW, General Recommendation No. 28 on the Core Obligations of States Parties under Article 2 of the Convention on the Elimination of All Forms of Discrimination against Women, CEDAW/C/GC/28 (2010), para. 13.在消除對婦女歧視委員會后來關(guān)于國家法律授權(quán)的私營行為者“行使政府權(quán)力的部分，包括提供保健或教育等公共服務(wù)的私營機(jī)構(gòu)”7CEDAW, General Recommendation No. 35 on Gender-Based Violence against Women Updating General Comment 19, CEDAW/C/GC/35 (2017), para. 24.的工作中，也明顯體現(xiàn)了類似的做法。這也可以理解為消除對婦女歧視委員會概述了在目前私有化語境下與保護(hù)有關(guān)的措施。

消除對婦女歧視委員會于2017年11月提出的“關(guān)于女童和婦女受教育權(quán)的一般性建議”直接涉及私有化問題，強(qiáng)調(diào)了將教育外包給非國家行為者與經(jīng)濟(jì)危機(jī)之間的聯(lián)系。8CEDAW, General Recommendation No. 36 on the Right of Girls and Women to Education, CEDAW/C/GC/36 (2017), para. 38.在這份建議中，消除對婦女歧視委員會指出“私有化對女童和婦女具有特定的消極影響，特別是來自貧窮家庭的女童，使其無法受教育”，并敦促各締約國采取一系列行動確保使用費(fèi)和其他隱形費(fèi)用（以及在私營行為者提供教育的情況下所施加的費(fèi)用）不會對女童和婦女受教育的機(jī)會產(chǎn)生負(fù)面影響。1Ibid., paras. 38, 39.然而，它并沒有把私有化的討論放在三類義務(wù)的框架下進(jìn)行。這與消除對婦女歧視委員會在隨后的一般性建議中討論公私合營伙伴關(guān)系形成鮮明對比，它認(rèn)為締約國應(yīng)“采取監(jiān)管措施，保護(hù)婦女免遭私營企業(yè)行為者造成的侵犯人權(quán)行為，并確保其自身的活動，包括那些與私營部門和公民社會合伙進(jìn)行的活動，尊重和保護(hù)人權(quán)”2CEDAW, General Recommendation No. 37 on Gender-Related Dimensions of Disaster Risk Reduction in the Context of Climate Change, CEDAW/C/GC/37 (2018), para. 51(d).。

歸根結(jié)底，上述幾個委員會的做法與經(jīng)濟(jì)、社會及文化權(quán)利委員會一樣，都是對私營行為者影響的根本關(guān)切，但除了消除對婦女歧視委員會第24號一般性建議外，對私有化如何涉及三種義務(wù)的不同要素的考慮有限。除經(jīng)濟(jì)、社會及文化權(quán)利委員會外，迄今為止最關(guān)注私有化問題的聯(lián)合國條約監(jiān)督機(jī)構(gòu)是兒童權(quán)利委員會。在這里，我們看到了一個與我們迄今一直在講述的關(guān)于聯(lián)合國條約機(jī)構(gòu)參與處理這些問題的做法截然不同的版本。兒童權(quán)利委員會明確指出，私營部門和私有化安排可在“提供和管理對兒童享有權(quán)利至關(guān)重要的服務(wù)方面發(fā)揮作用，如清潔水、衛(wèi)生設(shè)施、教育、交通、保健、替代照料、能源、安全和拘留設(shè)施等”3Committee on the Rights of the Child (CRC), General Comment No. 16 on State Obligations regarding the Impact of the Business Sector on Children’s Rights, CRC/C/GC/16 (2013), para. 33.。然而，兒童權(quán)利委員會認(rèn)識到，服務(wù)私有化進(jìn)程可能對認(rèn)識和實(shí)現(xiàn)兒童權(quán)利產(chǎn)生嚴(yán)重影響，并強(qiáng)調(diào)了私有化進(jìn)程必須達(dá)到的標(biāo)準(zhǔn)。4CRC, General Comment No. 5: General Measures of Implementation of the Convention on the Rights of the Child, CRC/GC/2003/5 (2003), para. 42.

兒童權(quán)利委員會對其工作與“非政府組織或傳統(tǒng)國企”的“高度相關(guān)性”表達(dá)了關(guān)切，因此在2002年舉行了“一般性討論日”（Day of General Discussion）。5CRC, The Private Sector as Service Provider and Its Role in Implementing Child Rights, contained in CRC, Report on the Thirty-First Session, CRC/C/121 (2002), paras. 630-53, 633.該討論日的核心是將考慮私有化安排對“充分實(shí)現(xiàn)”6Ibid., para. 634 (emphasis added).兒童權(quán)利的“直接和間接”影響放在首要和核心位置。與會者一致認(rèn)為，《兒童權(quán)利公約》第4條的總體義務(wù)要求各國“采取一切適當(dāng)?shù)牧⒎ā⑿姓推渌胧?，落?shí)這些權(quán)利”7Convention on the Rights of the Child, 20 November 1989, 1577 U.N.T.S. 3, Art. 4.，而“締約國在處理非國家服務(wù)提供者問題時(shí)應(yīng)將第4條也作為一項(xiàng)基本規(guī)定予以考慮”8CRC, The Private Sector as Service Provider and Its Role in Implementing Child Rights, contained inCRC, Report on the Thirty-First Session, CRC/C/121 (2002), para. 645.。一般性討論日確立下來的目標(biāo)是“具體規(guī)定締約國在私有化和/或私營部門籌資方面的責(zé)任，確保以不歧視的、公平的和可以承受的方式提供服務(wù)，特別是為邊緣化的群體提供服務(wù)，同時(shí)確保所提供服務(wù)的質(zhì)量和可持續(xù)性”9Ibid., para. 634.。此外，兒童權(quán)利委員會還規(guī)定了“有關(guān)管制和監(jiān)測私營部門活動的義務(wù)，其中包括在提供服務(wù)過程中采用以權(quán)利為基礎(chǔ)的做法”10Ibid.本次會議的另一個目標(biāo)是“根據(jù)《兒童權(quán)利公約》確定和加強(qiáng)對于營利或非營利的私營服務(wù)提供者的責(zé)任和義務(wù)的認(rèn)識”。這里將不對此進(jìn)行討論。。兒童權(quán)利委員會主席當(dāng)時(shí)特別強(qiáng)調(diào)了“包括旨在滿足衛(wèi)生保健、教育和飲用水等基本需要之服務(wù)提供的私有化趨勢的增加”，并指出這引起了“許多困難和復(fù)雜的問題，而且問題尚未充分得到解決。事實(shí)上，人權(quán)條約機(jī)構(gòu)從來就沒有處理過這些問題”。1CRC, The Private Sector as Service Provider and Its Role in Implementing Child Rights, contained in CRC, Report on the Thirty-First Session, CRC/C/121 (2002), para. 640.這一聲明可被視為對經(jīng)濟(jì)、社會及文化權(quán)利委員會工作委婉的側(cè)面批評。在該一般性討論日中，兒童權(quán)利委員會向國家提出的廣泛建議的部分內(nèi)容，最終分別在1年和12年后納入兒童權(quán)利委員會第5號和第16號一般性意見。2一般建議日討論還載有對非國家的服務(wù)提供者的建議和評論，ibid., para. 653. 這里將不對此進(jìn)行討論。

在“關(guān)于執(zhí)行《兒童權(quán)利公約》的一般措施的第5號一般性意見”中，兒童權(quán)利委員會強(qiáng)調(diào)“使私營部門具有提供服務(wù)、經(jīng)管機(jī)構(gòu)等能力，絕不能減少國家確保在其管轄范圍內(nèi)所有兒童的所有權(quán)利得到充分承認(rèn)和實(shí)現(xiàn)之義務(wù)”3CRC, General Comment No. 5: General Measures of Implementation of the Convention on the Rights of the Child, CRC/GC/2003/5 (2003), para. 44.第3條第1款規(guī)定，關(guān)于兒童的一切行動，不論是由公共還是私營機(jī)構(gòu)執(zhí)行，均應(yīng)以兒童最大利益為首要考慮。第3條第3款要求主管當(dāng)局（有適當(dāng)法律權(quán)限的機(jī)構(gòu)），尤其是在健康以及工作人員數(shù)量和資格方面，制定適當(dāng)?shù)臉?biāo)準(zhǔn)。這就需要實(shí)行嚴(yán)格的檢查措施，以確?！秲和瘷?quán)利公約》的規(guī)定得到遵守。兒童權(quán)利委員會建議，締約國應(yīng)建立一種常設(shè)監(jiān)督機(jī)制或過程，以便確保所有國家和非國家服務(wù)提供者都能做到遵守《兒童權(quán)利公約》。。而且兒童權(quán)利委員會認(rèn)為“確保非國家服務(wù)提供者按照《兒童權(quán)利公約》規(guī)定行事的義務(wù)，從而使此種行為者也承擔(dān)間接義務(wù)”4CRC, General Comment No. 5: General Measures of Implementation of the Convention on the Rights of the Child, CRC/GC/2003/5 (2003), para. 43.應(yīng)該指出的是，目前尚不清楚如何對國家施加責(zé)任，以確保非國家行為者按照《兒童權(quán)利公約》的規(guī)定行事，從而對這些非國家行為者產(chǎn)生“間接義務(wù)”。。根據(jù)國際人權(quán)法的規(guī)定，這些義務(wù)對這些私營行為者不具有強(qiáng)制執(zhí)行力。5這與根據(jù)《兒童權(quán)利公約》確定的非國家行為者的其他職責(zé)一致，例如父母和兒童的法定監(jiān)護(hù)人的職責(zé)。See Convention on the Rights of the Child, 20 November 1989, 1577 U.N.T.S. 3, Arts. 5, 18, 27.然而，在私有化語境下的國家義務(wù)方面，情況并非如此，因?yàn)榫喖s國“負(fù)有按照《兒童權(quán)利公約》規(guī)定尊重和確保兒童權(quán)利的法律義務(wù)，包括確保非國家服務(wù)提供者按照《兒童權(quán)利公約》規(guī)定行事的義務(wù)”6CRC, General Comment No. 5: General Measures of Implementation of the Convention on the Rights of the Child, CRC/GC/2003/5 (2003), para. 43.。該一般性意見建議，應(yīng)建立一個常設(shè)的監(jiān)督機(jī)制或過程，以確保所有非國家服務(wù)提供者都遵守《兒童權(quán)利公約》的規(guī)定。7Ibid., para. 44.

兒童權(quán)利委員會在其2013年“關(guān)于商業(yè)部門對兒童權(quán)利的影響方面國家義務(wù)的第16號一般性意見”中，進(jìn)一步明確了《兒童權(quán)利公約》與私有化之間的關(guān)系。8CRC, General Comment No. 16 on State Obligations regarding the Impact of the Business Sector on Children’s Rights, CRC/C/GC/16 (2013), para. 15.為了突出私有化的發(fā)展趨勢，9Ibid., para. 1.兒童權(quán)利委員會表示，“各國必須確保影響商業(yè)活動和業(yè)務(wù)的立法和政策，如私有化……以兒童的最大利益為核心”10Ibid., para. 15. 關(guān)于這一觀點(diǎn)的更多內(nèi)容，參見CRC, General Comment No. 14 on the Right of the Child to Have His or Her Best Interests Taken as a Primary Consideration, CRC/C/GC/14 (2013), paras. 1, 12.。此外，雖然兒童權(quán)利委員會沒有規(guī)定提供經(jīng)濟(jì)、社會權(quán)利相關(guān)（和其他權(quán)利相關(guān)）服務(wù)的形式，但它強(qiáng)調(diào)，各國在外包或私有化影響兒童權(quán)利實(shí)現(xiàn)的服務(wù)時(shí)，不能免除其在《兒童權(quán)利公約》項(xiàng)下的義務(wù)。兒童權(quán)利委員會明確討論了三類義務(wù)，重申各國在委派或外包其職能時(shí)，不能免除其根據(jù)《兒童權(quán)利公約》及議定書承擔(dān)的義務(wù)。1CRC, General Comment No. 16 on State Obligations regarding the Impact of the Business Sector on Children’s Rights, CRC/C/GC/16 (2013), para. 25.在這樣做時(shí)，它強(qiáng)調(diào)了尊重義務(wù)“意味著國家不得直接或間接為任何侵犯兒童權(quán)利的行為提供便利以及協(xié)助或教唆實(shí)施這類行為”；此外，國家還有義務(wù)確保所有行為者尊重兒童的權(quán)利，包括在商業(yè)活動和業(yè)務(wù)中。2Ibid., para. 26.

考慮到我們在其他條約監(jiān)督機(jī)構(gòu)的做法方面所看到的情況，這也許并不令人驚訝（但從本文提出的與三類義務(wù)有關(guān)的討論以及條約監(jiān)督機(jī)構(gòu)所愿意給出的意見所具有的較寬泛的性質(zhì)來看，卻是令人失望的）。兒童權(quán)利委員會強(qiáng)調(diào)：當(dāng)考慮到各國在商業(yè)部門方面的義務(wù)時(shí)（當(dāng)然，這些義務(wù)超出了私有化的范圍），保護(hù)義務(wù)“極其重要”，并明確要求國家采取一切“必要、適當(dāng)和合理的措施，防止商業(yè)企業(yè)造成或促成對兒童權(quán)利的侵犯”。3Ibid., para. 28.根據(jù)兒童權(quán)利委員會的說法，這些措施可以包括“通過法律法規(guī)、監(jiān)督法律法規(guī)的執(zhí)行、采取政策以規(guī)定商業(yè)企業(yè)如何影響兒童權(quán)利”4Ibid.。兒童權(quán)利委員會關(guān)于保護(hù)義務(wù)的聲明并未具體提及私有化，在闡述該義務(wù)所需的具體措施時(shí)，它非常注重建立一個有效的規(guī)范性法律框架。5Ibid., para. 32.

在為兒童權(quán)利提供服務(wù)的背景下審視國家義務(wù)時(shí)，6雖然該討論在關(guān)于實(shí)現(xiàn)義務(wù)的一般性意見一節(jié)之后進(jìn)行，但可以理解為與該義務(wù)有關(guān)，因?yàn)閮和瘷?quán)利委員會先前強(qiáng)調(diào)“實(shí)現(xiàn)的義務(wù)要求各國采取積極行動，以便利、促進(jìn)和提供享受兒童權(quán)利”［Ibid., para. 29 (emphasis added)］，以及第33段末尾所指的“實(shí)現(xiàn)”兒童權(quán)利。但是，筆者不愿意斷言，兒童權(quán)利委員會只因本節(jié)所列措施與尊重和保護(hù)的義務(wù)也有明確的關(guān)系，則特意將本節(jié)與實(shí)現(xiàn)的義務(wù)聯(lián)系起來。兒童權(quán)利委員會規(guī)定，各國必須“采取考慮到私營部門參與提供服務(wù)的具體措施，確保《兒童權(quán)利公約》規(guī)定的權(quán)利不受損害”7CRC, General Comment No. 16 on State Obligations regarding the Impact of the Business Sector on Children’s Rights, CRC/C/GC/16 (2013), para. 34.。這包括一項(xiàng)義務(wù)，即“制定與《兒童權(quán)利公約》相一致的標(biāo)準(zhǔn)，并予以密切監(jiān)督”8Ibid.。這可被視為與保護(hù)和實(shí)現(xiàn)有關(guān)的要求。兒童權(quán)利委員會還明確表示，“服務(wù)的提供特別根據(jù)免遭歧視原則，不會基于歧視性標(biāo)準(zhǔn)而影響兒童獲得服務(wù)”9Ibid.。在私有化和更廣泛的范圍內(nèi)（“針對所有服務(wù)部門”）10Ibid.侵犯權(quán)利的補(bǔ)救措施方面，國家應(yīng)當(dāng)確保（在所有服務(wù)部門）為兒童提供獨(dú)立監(jiān)測機(jī)構(gòu)和申訴機(jī)構(gòu)，并在必要時(shí)訴諸司法。在先前第5號一般性意見的基礎(chǔ)上，兒童權(quán)利委員會建議“應(yīng)當(dāng)建立常設(shè)監(jiān)測機(jī)制或程序，以確保所有非國有服務(wù)提供者都能制定和實(shí)施符合《兒童權(quán)利公約》的政策、方案和程序”11Ibid.。

這些都是兒童權(quán)利委員會就私有化發(fā)表意見的關(guān)鍵實(shí)例，它也在有關(guān)兒童早期議題的文件中談到了這一問題，其中兒童權(quán)利委員會在不同的一般性意見中分別用專門的一節(jié)討論“私營部門作為服務(wù)提供者”12CRC, General Comment No. 7: Implementing Child Rights in Early Childhood, CRC/C/GC/7/Rev.1 (2006), esp. para. 32 on “the private sector”.、少年司法13CRC, General Comment No. 10: Children’s Rights in Juvenile Justice, CRC/C/GC/10 (2007), para. 20.、健康等內(nèi)容，在相關(guān)一般性意見中列入了“非國家服務(wù)提供者和其他非國家行為者”內(nèi)容；1CRC, General Comment No. 15 on the Right of the Child to the Enjoyment of the Highest Attainable Standard of Health, CRC/C/GC/15 (2013), paras. 79-85.預(yù)算方面，在不同一般性意見中，兒童權(quán)利委員會多次提到外包，呼吁各國確保有資源和能力對外包給私營部門的服務(wù)2CRC, General Comment No. 19 on Public Budgeting for the Realization of Children’s Rights, CRC/C/GC/19 (2016), paras. 85, 100.，包括對移民3參見上文關(guān)于兒童權(quán)利委員會與移徙工人委員會聯(lián)合文件的討論。、街頭兒童的服務(wù)進(jìn)行監(jiān)督和預(yù)算分析。對此，兒童權(quán)利委員會在相關(guān)一般性意見中說明國家在非國家行為者的責(zé)任、規(guī)定和協(xié)調(diào)方面的作用，并概述國家建立、維持和監(jiān)督非國家行為者所提供的服務(wù)質(zhì)量以及支持、提供資源、授權(quán)、規(guī)管和監(jiān)督非國家行為者的義務(wù)。4CRC, General Comment No. 21 on Children in Street Situations, CRC/C/GC/21 (2017), paras. 15, 47.在“關(guān)于兒童將他或她的最大利益列為一種首要考慮的權(quán)利的第14號一般性意見”中，兒童權(quán)利委員會明確，為遵守《兒童權(quán)利公約》第3（1）條規(guī)定的兒童最大利益原則，“私營社會福利機(jī)構(gòu)”包括“私人機(jī)構(gòu)——不論是營利還是非營利性的機(jī)構(gòu)——均發(fā)揮著作用，為兒童享有其權(quán)利提供服務(wù)，代表政府或作為政府服務(wù)的備選”。5CRC, General Comment No. 14 on the Right of the Child to Have His or Her Best Interests Taken as a Primary Consideration, CRC/C/GC/14 (2013), para. 26. See also CRC, General Comment No. 5: General Measures of Implementation of the Convention on the Rights of the Child, CRC/GC/2003/5 (2003), para. 44.

從這一分析中得出的結(jié)論是，兒童權(quán)利委員會從不同義務(wù)的角度認(rèn)真考慮了私有化的方式，并認(rèn)識到私有化不僅僅是一個控制獨(dú)立的、主動干預(yù)兒童權(quán)利的第三方的問題，還直接關(guān)系到國家對充分落實(shí)兒童權(quán)利的選擇。雖然兒童權(quán)利委員會沒有明確地將私有化與三類義務(wù)的任何層次聯(lián)系起來，但在概述三類義務(wù)的每個要素時(shí)，兒童權(quán)利委員會通過其一般性的表述明確表示私有化可能涉及其中的任何一個或所有要素，而不是狹隘地或隱含地將私有化問題的考量限制在保護(hù)義務(wù)層面。全面理解私有化對經(jīng)濟(jì)、社會權(quán)利的影響，是對經(jīng)濟(jì)、社會及文化權(quán)利委員會歷來采用的只重視“保護(hù)義務(wù)”的做法以及對我們討論過的其他機(jī)構(gòu)分析方法的重大進(jìn)步。兒童權(quán)利委員會的做法證明了桑德拉·利本伯格（Sandra Liebenberg）的觀點(diǎn)是正確的，即復(fù)雜的職責(zé)模式適用于國家實(shí)施的私有化計(jì)劃，在此基礎(chǔ)上，國際人權(quán)法下的法律框架概念不能僅限于一套職責(zé)。6E-mail from Sandra Liebenberg, H.F. Oppenheimer Chair in Human Rights Law, Department of Public Law, Stellenbosch University, to author (20 October 2016) (on fi le with author).相比之下，經(jīng)濟(jì)、社會及文化權(quán)利委員會主要關(guān)注的是國家義務(wù)中間接橫向的保護(hù)義務(wù)，而不是國家義務(wù)中直接縱向的實(shí)現(xiàn)義務(wù)，這意味著它沒有意識到國家義務(wù)在私有化的不同階段和不同情境下的多種參與方式。

五、私有化與經(jīng)濟(jì)、社會權(quán)利的新曙光？

本文的大部分內(nèi)容都批判了經(jīng)濟(jì)、社會及文化權(quán)利委員會在處理與經(jīng)濟(jì)、社會權(quán)利相關(guān)的措施方面的表現(xiàn)，以及在三類義務(wù)方面私有化可能產(chǎn)生的危害。雖然私有化是一個復(fù)雜、多方面的現(xiàn)象，但經(jīng)濟(jì)、社會及文化權(quán)利委員會未能根據(jù)三類義務(wù)的不同要素對其進(jìn)行充分概念化，嚴(yán)重限制了國家行為者、經(jīng)濟(jì)與社會權(quán)利倡導(dǎo)者等主體確保私有化符合經(jīng)濟(jì)、社會權(quán)利的能力。因此，在結(jié)論部分，本文將分析經(jīng)濟(jì)、社會及文化權(quán)利委員會在2017年6月發(fā)布的“關(guān)于國家在工商活動中履行《經(jīng)濟(jì)、社會及文化權(quán)利國際公約》規(guī)定的義務(wù)的第24號一般性意見”中對私有化進(jìn)行的最新和廣泛的討論。1CESCR, General Comment No. 24 on State Obligations under the International Covenant on Economic, Social and Cultural Rights in the Context of Business Activities, E/C.12/GC/24 (2017).這一最近的干預(yù)行為可否被視為經(jīng)濟(jì)、社會及文化權(quán)利委員會處理該問題的一個轉(zhuǎn)折點(diǎn)？

從義務(wù)的角度來看，經(jīng)濟(jì)、社會及文化權(quán)利委員會對保護(hù)義務(wù)的理解與其在先前文件中的理解大不相同，而且范圍要廣泛得多：“保護(hù)的義務(wù)是指締約國必須有效防止工商活動中對經(jīng)濟(jì)、社會及文化權(quán)利的侵犯。這要求締約國采取立法措施、行政措施、教育措施和其他適當(dāng)措施，有效防止工商活動中對《經(jīng)濟(jì)、社會及文化權(quán)利國際公約》所保護(hù)的權(quán)利的侵犯，確保為公司侵權(quán)行為的受害人提供有效補(bǔ)救?！?Ibid., para. 14. 在討論域外義務(wù)時(shí)采用了同樣廣泛的保護(hù)的義務(wù)辦法（第30段）。

通過改變傳統(tǒng)上對保護(hù)義務(wù)的理解，即只關(guān)注第三方對經(jīng)濟(jì)、社會權(quán)利享受的干預(yù)，將其理解擴(kuò)展到“防止在商業(yè)活動中侵犯經(jīng)濟(jì)、社會和文化權(quán)利”的義務(wù)，經(jīng)濟(jì)、社會及文化權(quán)利委員會似乎擴(kuò)大了上文討論的保護(hù)義務(wù)下國家義務(wù)的范圍。經(jīng)濟(jì)、社會及文化權(quán)利委員會的聲明也明確了保護(hù)義務(wù)的范圍，國家如果“未能防止或應(yīng)對企業(yè)的某些行為，從而導(dǎo)致權(quán)利受到侵害，或可預(yù)見權(quán)利將受侵害”，那么締約國就將違反保護(hù)公約權(quán)利的義務(wù)。3CESCR, General Comment No. 24 on State Obligations under the International Covenant on Economic, Social and Cultural Rights in the Context of Business Activities, E/C.12/GC/24 (2017), para. 18.

在第24號一般性意見的“保護(hù)義務(wù)”一節(jié)中，有證據(jù)表明，經(jīng)濟(jì)、社會及文化權(quán)利委員會已選擇將該義務(wù)作為與非國家行為者有關(guān)的所有國家義務(wù)的總和，即使經(jīng)濟(jì)、社會及文化權(quán)利委員會所列舉的行動也可以被視為與實(shí)現(xiàn)義務(wù)有關(guān)，甚至可能更適合如此看待這些行動。這方面的一個例子是經(jīng)濟(jì)、社會及文化權(quán)利委員會的聲明：“因此，國家始終有責(zé)任對私營行為者進(jìn)行監(jiān)管，確保其提供的服務(wù)對所有人開放，且服務(wù)是充足的，得到定期評估，以便滿足公眾變化的需求，并能照顧這些需求?！?Ibid., para. 22.另一個例子是經(jīng)濟(jì)、社會及文化權(quán)利委員會認(rèn)為，保護(hù)義務(wù)需要更多的“直接監(jiān)管和干預(yù)”，5Ibid., para. 19.敦促締約國考慮采取以下措施：“限制某些產(chǎn)品和服務(wù)營銷廣告，以保護(hù)公共健康……打擊性別角色定型觀念和性別歧視；按照保護(hù)人人享有適足住房權(quán)的要求，對私營住房市場實(shí)行租金管制；按照基本生活工資和公平報(bào)酬標(biāo)準(zhǔn)，確立最低工資；對與《經(jīng)濟(jì)、社會及文化權(quán)利國際公約》規(guī)定的受教育權(quán)、就業(yè)權(quán)和生殖健康權(quán)有關(guān)的其他工商活動實(shí)行監(jiān)管，有效打擊性別歧視；逐步消除經(jīng)常致使相關(guān)員工得不到勞工法保護(hù)和社會保障的非正規(guī)或‘非標(biāo)準(zhǔn)’（即很不穩(wěn)定的）就業(yè)形式?！?Ibid. (footnotes omitted).

從經(jīng)濟(jì)、社會權(quán)利的實(shí)現(xiàn)義務(wù)角度來看，這些措施也是恰當(dāng)?shù)摹缃?jīng)濟(jì)、社會及文化權(quán)利委員會后來發(fā)表的聲明所述，“應(yīng)禁止私營保健提供者拒絕提供負(fù)擔(dān)得起的充分服務(wù)、資料或信息”7Ibid., para. 21.。

與先前的做法一致，經(jīng)濟(jì)、社會及文化權(quán)利委員會明確表示，從私有化的角度（事實(shí)上，在經(jīng)濟(jì)、社會權(quán)利以及商業(yè)活動更普遍的情況下），1Ibid., para. 10.保護(hù)義務(wù)是一項(xiàng)關(guān)鍵的義務(wù)。經(jīng)濟(jì)、社會及文化權(quán)利委員會在第24號一般性意見的“保護(hù)義務(wù)”一節(jié)中針對私有化指出：“私營行為者在諸如保健或教育等傳統(tǒng)公共領(lǐng)域的作用和影響日增，對締約國遵守公約義務(wù)構(gòu)成新挑戰(zhàn)。私有化本身不受《經(jīng)濟(jì)、社會及文化權(quán)利國際公約》禁止，甚至傳統(tǒng)上公共部門能夠發(fā)揮很大作用的領(lǐng)域也是如此，例如供水供電、教育衛(wèi)生等。但私人供應(yīng)商應(yīng)遵守嚴(yán)格的規(guī)定，規(guī)定其承擔(dān)所謂的‘公共服務(wù)義務(wù)’：在水電供應(yīng)方面，這可包括服務(wù)的普遍性和連續(xù)性、定價(jià)政策、質(zhì)量要求和用戶參與的要求。”2Ibid., para. 21 (footnotes omitted).

在概述由于私營部門在公共領(lǐng)域的作用和影響日益增加而給締約國履行公約義務(wù)方面帶來的挑戰(zhàn)時(shí)，經(jīng)濟(jì)、社會及文化權(quán)利委員會強(qiáng)調(diào)了其特別關(guān)切：“由于產(chǎn)品和服務(wù)由私營部門提供，享有基本經(jīng)濟(jì)、社會及文化權(quán)利所需的產(chǎn)品和服務(wù)可能變得難以負(fù)擔(dān)得起，或因追求利潤而有損于質(zhì)量?！?Ibid., para. 22.它強(qiáng)調(diào)私營行為者提供享有公約權(quán)利所必需的產(chǎn)品和服務(wù)時(shí)，不得使支付能力成為享有公約權(quán)利的條件，否則就會形成新形式的社會經(jīng)濟(jì)隔離現(xiàn)象；并且對享有公約權(quán)利至關(guān)重要的商品或服務(wù)的私有化可能造成問責(zé)缺失，“應(yīng)采取措施確保個人有權(quán)參與評估這類產(chǎn)品和服務(wù)提供是否充分”。4Ibid.在這里，我們可以看到，盡管這些挑戰(zhàn)和所需的國家應(yīng)對措施是作為保護(hù)義務(wù)進(jìn)行論述的，但其直接關(guān)系到經(jīng)濟(jì)、社會權(quán)利的實(shí)現(xiàn)義務(wù)。

在概述違反保護(hù)義務(wù)時(shí)，經(jīng)濟(jì)、社會及文化權(quán)利委員會強(qiáng)調(diào)了與私有化有關(guān)的幾個例子，包括未在公共合同中納入與殘疾人合理便利相關(guān)的要求，以及某些項(xiàng)目或某些地理區(qū)域?qū)s權(quán)利保障的法律豁免。5Ibid.經(jīng)濟(jì)、社會及文化權(quán)利委員會還提出了國家未能監(jiān)管房地產(chǎn)市場和在該市場上運(yùn)作的金融領(lǐng)域行為者的影響，“以確保所有人都能獲得負(fù)擔(dān)得起和充足的住房”。6Ibid.同樣，很有可能的是，甚至也許更有道理的是，把這些視為在未來擴(kuò)大權(quán)利享有的舉措，而不是在現(xiàn)有權(quán)利享受的情況下實(shí)現(xiàn)義務(wù)的固有措施。經(jīng)濟(jì)、社會及文化權(quán)利委員會明顯正打算用保護(hù)義務(wù)來承擔(dān)私有化方面的繁重工作，這一點(diǎn)也可以由下面內(nèi)容證明。第24號一般性意見在“補(bǔ)救”一節(jié)的開頭表示：“締約國在履行保護(hù)責(zé)任時(shí)，應(yīng)建立并執(zhí)行適當(dāng)監(jiān)管和政策框架?！?Ibid., para. 38.然而，沒有理由認(rèn)為國家在補(bǔ)救方面的義務(wù)僅來自這一層面。

值得注意的是，實(shí)現(xiàn)義務(wù)并不是完全缺失的。在專門討論這個問題的部分，經(jīng)濟(jì)、社會及文化權(quán)利委員會表示“這可能需要尋求工商企業(yè)的合作與支持，以落實(shí)公約權(quán)利，并遵守其他人權(quán)標(biāo)準(zhǔn)和原則”。雖然沒有明確提及私有化，但私有化顯然是在“合作與支持”的理解范圍內(nèi)的。8Ibid., para. 23.而且，相較于以往的做法，經(jīng)濟(jì)、社會及文化權(quán)利委員會的舉

動非常值得鼓勵。經(jīng)濟(jì)、社會及文化權(quán)利委員會指出，實(shí)現(xiàn)的義務(wù)“也要求政府指導(dǎo)工商實(shí)體努力落實(shí)公約權(quán)利”1Ibid., para. 24.。這一點(diǎn)表明經(jīng)濟(jì)、社會及文化權(quán)利委員會對私有化的討論已超出保護(hù)義務(wù)，是一個潛在的重要進(jìn)步，但因沒有繼續(xù)探討，結(jié)果沒能認(rèn)識到與私有化相關(guān)的實(shí)現(xiàn)義務(wù)。

總而言之，一般性意見表明經(jīng)濟(jì)、社會及文化權(quán)利委員會錯失了以整體方式處理私有化問題的機(jī)會，沒能將其單獨(dú)作為一個問題置于三類義務(wù)下考慮，而是試圖將不同的權(quán)利問題置于不同的義務(wù)下；這種處理方式顯然是不合理的，因?yàn)椴煌瑢用媪x務(wù)所要求的行動之間存在重疊，以及私有化可能對三項(xiàng)義務(wù)都產(chǎn)生影響。尊重義務(wù)和實(shí)現(xiàn)義務(wù)也關(guān)系到國家如何啟用、監(jiān)督、監(jiān)管和懲罰侵害權(quán)利的違法者及相關(guān)程序。如果要解決私有化與義務(wù)有關(guān)的全部問題，就必須認(rèn)識到這一點(diǎn)。通過采用基本上“一切照舊”的方法，經(jīng)濟(jì)、社會及文化權(quán)利委員會延續(xù)使用了“私有化”“國家行動”和“國家義務(wù)范圍”的概念。經(jīng)濟(jì)、社會及文化權(quán)利委員會也對保護(hù)義務(wù)進(jìn)行了不必要的重新概念化，以便解決實(shí)現(xiàn)義務(wù)可以處理的問題，因此，在私有化的背景下限制前者，后者也便失去了關(guān)鍵意義。

然而，經(jīng)濟(jì)、社會及文化權(quán)利委員會的文件中有一個重要的新元素，它提出了一個“新領(lǐng)域”，即從以國家為中心的角度來識別私有化引起的與經(jīng)濟(jì)、社會權(quán)利相關(guān)的損害，這里必須加以考慮。這可能將損害權(quán)利的非國家行為者視為“國家機(jī)關(guān)”，理由是該行為者“是按照國家的指示行事，或在國家指揮或控制下行事”，從而造成其被視為應(yīng)當(dāng)由國家直接負(fù)責(zé)的行動。2International Law Commission, Articles on Responsibility of States for Internationally Wrongful Acts, with Commentaries, A/56/10 (2010), Art. 8, cited in CESCR, General Comment No. 24 on State Obligations under the International Covenant on Economic, Social and Cultural Rights in the Context of Business Activities, E/C.12/GC/24 (2017), para. 11.在強(qiáng)調(diào)國家在某些情況下承擔(dān)直接責(zé)任的可能性時(shí)，經(jīng)濟(jì)、社會及文化權(quán)利委員會特別提到簽訂“政府合同的情況”。該委員會還提到了“工商實(shí)體由締約國立法授權(quán)行使政府某些權(quán)力”下，國家承擔(dān)直接責(zé)任的可能性。3CESCR, General Comment No. 24 on State Obligations under the International Covenant on Economic, Social and Cultural Rights in the Context of Business Activities, E/C.12/GC/24 (2017), para. 11 (citing Articles on Responsibility of States for Internationally Wrongful Acts, Art. 5).雖然這在涉及經(jīng)濟(jì)、社會權(quán)利的法律方面是一項(xiàng)激動人心的創(chuàng)新，4實(shí)際上，從條文的角度來看，它也是新穎的。例如，關(guān)于第5條和第8條的原始評注沒有提及任何與經(jīng)濟(jì)、社會權(quán)利相關(guān)的例子。See James Crawford, The International Law Commission’s Articles on State Responsibility: Introduction, Text and Commentaries, Cambridge University Press, 2002, p. 100-102, 110-113.并且在滿足這些要求的私有化背景下，人權(quán)法肯定具有“找到”非國家行為者的潛力，但這種方法會遇到更多問題：在什么情況下經(jīng)濟(jì)、社會及文化權(quán)利委員會會認(rèn)定國家指導(dǎo)或控制的程度足以導(dǎo)致將非國家行為者視為國家指定機(jī)關(guān)？如何定義“國家權(quán)力”？5經(jīng)濟(jì)、社會及文化權(quán)利委員會將責(zé)任直接歸于國家的另一種情況是，“如果情況要求在官方當(dāng)局缺席或違約的情況下行使政府職能”［CESCR, General Comment No. 24 on State Obligations under the International Covenant on Economic, Social and Cultural Rights in the Context of Business Activities, E/C.12/GC/24 (2017), para. 11］。在此不討論該情況，因?yàn)槠洳粚儆诒疚乃x的私有化。應(yīng)該指出的是，此處“政府職能”的確定問題也適用于在上文第四章第（二）節(jié)中討論的消除對婦女歧視委員會在一般性建議中采用的方法。這些是國際人權(quán)法領(lǐng)域中備受爭議的問題，并且其中已經(jīng)存在不少學(xué)說。6例如，參見關(guān)于第8條在私營安全行為者方面實(shí)踐情況的討論，Nigel D. White, Due Diligence Obligations of Conduct: Developing a Responsibility Regime for PMSCs, 31 Criminal Justice Ethics 233 (2012).國內(nèi)憲法判例和相關(guān)學(xué)術(shù)研究已經(jīng)廣泛分析了關(guān)于為行使與經(jīng)濟(jì)、社會權(quán)利相關(guān)的義務(wù)而將非國家行為者指定為“國家機(jī)關(guān)”或“公共當(dāng)局”的類似的憲法學(xué)說。1關(guān)于這些理論討論的例子，參見Tsvi kahana & Anat Scolnicov, Boundaries of State, Boundaries of Rights: Human Rights, Private Actors, and Positive Obligations, Cambridge University Press, 2016; Stu Woolman, Application, in Stu Woolman & Michael Bishop eds., Constitutional Law of South Africa, Juta & Company Ltd, 2d ed. 2007, updated as of 2013, ch. 31.關(guān)于何時(shí)以及如何產(chǎn)生這種責(zé)任，存在著巨大的爭論，在實(shí)踐中被認(rèn)定為產(chǎn)生這種責(zé)任的例子也很有限。2對于南非和英國的兩個例子，參見AllPay Consolidated Investment Holdings (Pty) Ltd v. Chief Executive Officer, South African Social Security Agency 2014 (4) SA 179 (CC), paras. 52-60［重點(diǎn)關(guān)注《南非憲法》第239條所界定的“國家機(jī)關(guān)”的義務(wù)，考慮根據(jù)第27（1）條私營公司在旨在提供獲得社會保障（包括社會援助）的權(quán)利的公共合同背景下，其所具有的憲法義務(wù)］；R (Weaver) v. London and Housing Quadrant Trust [2009] EWCA (Civ) 587, [2009] 1 All ER 17（根據(jù)《1998年人權(quán)法案》第6條，認(rèn)為住房公司監(jiān)管的注冊社會房東屬于“公共權(quán)力機(jī)構(gòu)”，其某些職能“具有公共性質(zhì)”）。

誠然，對于像私有化這樣一個全球性的復(fù)雜現(xiàn)象，在更廣泛的一般性意見的一個章節(jié)中進(jìn)行不可避免的有限處理，是否能夠“治愈”經(jīng)濟(jì)、社會及文化權(quán)利委員會迄今為止對這一現(xiàn)象的不當(dāng)處理，是值得商榷的。然而，令人遺憾的是，盡管第24號一般性意見毫無疑問地?cái)U(kuò)展了經(jīng)濟(jì)、社會及文化權(quán)利委員會之前對私有化的解決方法，但可以說，它是通過對保護(hù)義務(wù)進(jìn)行“另起爐灶”來實(shí)現(xiàn)的，并沒有深入分析國家決策的不同階段、國家作為和不作為的不同形式，而這些都是綜合解決私有化與經(jīng)濟(jì)、社會權(quán)利問題所需要包含的?？偟膩碚f，很遺憾，當(dāng)私有化及現(xiàn)有的、完善的義務(wù)框架（如三類義務(wù)）之間的關(guān)系仍然存在問題時(shí)，經(jīng)濟(jì)、社會及文化權(quán)利委員會納入國家/政府問責(zé)理論的方法反而會使情況變得更加復(fù)雜，3例如，在這方面，經(jīng)濟(jì)、社會及文化權(quán)利委員會可以并且應(yīng)該利用一般性意見作為一個機(jī)會，更密切地考慮私有化與《經(jīng)濟(jì)、社會及文化權(quán)利國際公約》第2（1）條要求之間的關(guān)系，該條要求各國在其現(xiàn)有資源的基礎(chǔ)上最大程度地逐步實(shí)現(xiàn)經(jīng)濟(jì)、社會權(quán)利。如上所述，盡管第2（1）條是公約義務(wù)的核心規(guī)定，但私有化與本條款之間的聯(lián)系尚未成為委員會深入審議的主題。對這種關(guān)系的考慮超出了本文的范圍，但不應(yīng)認(rèn)為這意味著筆者不認(rèn)為它重要。特別是考慮到經(jīng)濟(jì)、社會及文化權(quán)利委員會對其他國際人權(quán)機(jī)構(gòu)在經(jīng)濟(jì)、社會權(quán)利語境下應(yīng)對私有化工作的影響。根據(jù)以往的做法，那些在私有化和經(jīng)濟(jì)、社會權(quán)利方面采取不成熟做法的機(jī)構(gòu)（即消除一切形式種族歧視委員會、消除對婦女歧視委員會、移徙工人委員會和殘疾人權(quán)利委員會）很有可能不加辨別地采取相同的方法，導(dǎo)致它們處理私有化問題的工作缺乏連貫性，造成更多問題。4在寫作的時(shí)候，它還處于早期階段，到目前為止，毫無疑問，這方面的證據(jù)是有限的。發(fā)布于經(jīng)濟(jì)、社會及文化權(quán)利委員會第24號一般性意見［見第四章第（二）節(jié)］之后的一般性意見或建議均沒有引用此一般性意見，這些條約機(jī)構(gòu)繼續(xù)在私有化背景下以不協(xié)調(diào)和不一致的方式探討三類義務(wù)。雖然在某些情況下，未能將第24號一般性意見納入考慮是由于這些聲明在第24號一般性意見發(fā)布之前已經(jīng)基本完成（如果不是完全完成的話），但其他后面的聲明的發(fā)布時(shí)間足以讓相關(guān)起草者考慮第24號一般性意見。 [See notably Committee on the Protection of the Rights of All Migrant Workers and Members of Their Families and Committee on the Rights of the Child, Joint General Comment No. 4 (2017) of the Committee on the Protection of the Rights of All Migrant Workers and Members of Their Families and No. 23 (2017) of the Committee on the Rights of the Child on the General Principles regarding the Human Rights of Children in the Context of International Migration, CMW/C/GC/4-CRC/C/GC/23 (2017); Committee on the Protection of the Rights of All Migrant Workers and Members of Their Families and Committee on the Rights of the Child, Joint General Comment No. 3 (2017) of the Committee on the Protection of the Rights of All Migrant Workers and Members of Their Families and No. 22 (2017) of the Committee on the Rights of the Child on the General Principles regarding the Human Rights of Children in the Context of International Migration, CMW/C/GC/3-CRC/C/GC/22 (2017); CEDAW, General Recommendation No. 37 on Gender-Related Dimensions of Disaster Risk Reduction in the Context of Climate Change, CEDAW/C/GC/37 (2018).]擴(kuò)大構(gòu)成國家行動的范圍，以規(guī)避私有化對人權(quán)構(gòu)成的挑戰(zhàn)，這具有足夠的誘惑力，但這是一條只有非常謹(jǐn)慎才可以成功的道路。

六、結(jié)論

本文一開始明確指出，私有化既不是完全地違反，也不是絕對遵守國際經(jīng)濟(jì)、社會權(quán)利框架。然而，毫無疑問，目前在國家仍然是主要行為者的人權(quán)系統(tǒng)中，私有化的實(shí)施帶來了重大的人權(quán)問題。德費(fèi)特和戈麥斯·伊薩表示，“從法律角度來看，由于私有化的決策，人權(quán)容易受到侵犯的程度在不斷增加，因?yàn)榈侥壳盀橹梗藱?quán)法尚未充分發(fā)展，無法應(yīng)對私營行為者接管提供對人權(quán)至關(guān)重要的服務(wù)的情況”1Koen De Feyter & Felipe Gómez Isa, Privatisation and Human Rights: An Overview, in Koen De Feyter & Felipe Gómez Isa eds., Privatisation and Human Rights in the Age of Globalisation, Intersentia, 2005, p. 8.。雖然“不斷”的說法可能言過其實(shí)，但人權(quán)體系目前顯然未能讓私營行為者充分參與，也未能就其在私有化語境下對人權(quán)的不利影響進(jìn)行有意義的問責(zé)。這至少在一定程度上是由于該體系的主要監(jiān)督機(jī)構(gòu)沒有處理好私有化在三類義務(wù)下的形式、程序、產(chǎn)出、結(jié)果和權(quán)利影響。正如上文所述，這不僅僅是由于在國際人權(quán)標(biāo)準(zhǔn)的執(zhí)行中存在經(jīng)常被引用和普遍承認(rèn)的缺陷，還可以歸結(jié)于迄今為止學(xué)者、倡導(dǎo)者和聯(lián)合國條約監(jiān)督機(jī)構(gòu)未能開展必要的規(guī)范性工作，以使包括三類義務(wù)在內(nèi)的現(xiàn)行國際人權(quán)法框架在私有化的理論和實(shí)踐方面盡可能集中和有效。本文只討論了一些被描述為私有化的國家行為（或不作為），并且只詳細(xì)討論了國際經(jīng)濟(jì)、社會權(quán)利框架的義務(wù)要素；但是已經(jīng)有足夠證據(jù)證明我們需要更有效的方法來應(yīng)對私有化所帶來的挑戰(zhàn)。