黃浩挺 廣州市番禺區(qū)財(cái)政局

引言

行政事業(yè)單位在實(shí)施政府職能的同時(shí)，伴隨著各種風(fēng)險(xiǎn)的產(chǎn)生，為更好地管控風(fēng)險(xiǎn)，提高治理水平，完善內(nèi)部控制建設(shè)，財(cái)政部先后出臺(tái)一系列文件，指導(dǎo)和促進(jìn)內(nèi)控的建立和實(shí)施，經(jīng)過(guò)多年持續(xù)推進(jìn)，行政事業(yè)單位內(nèi)部控制水平不斷得到了加強(qiáng)。雖然內(nèi)部控制在行政事業(yè)單位有了較大改進(jìn)，但在實(shí)踐中仍存在諸多不足，在基層行政事業(yè)單位表現(xiàn)得尤為突出。因此，如何克服內(nèi)控存在的不足，完善行政事業(yè)單位內(nèi)控水平，有效防范和管控風(fēng)險(xiǎn)，促進(jìn)社會(huì)治理效能的進(jìn)一步提高，成為當(dāng)前研究行政事業(yè)單位內(nèi)控建設(shè)的重要內(nèi)容。

一、強(qiáng)化內(nèi)部控制建設(shè)的必要性

（一）有利于提升依法履職能力

行政事業(yè)單位作為國(guó)家政府部門，承擔(dān)著國(guó)家經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展的各項(xiàng)任務(wù)，合理保證經(jīng)濟(jì)活動(dòng)在法律法規(guī)允許范圍內(nèi)進(jìn)行，依法履行職責(zé)是最基本的目標(biāo)。通過(guò)建立行之有效的內(nèi)部控制機(jī)制，完善制度規(guī)章，能為單位依法履行職能，推進(jìn)機(jī)構(gòu)改革，實(shí)現(xiàn)控制目標(biāo)提供制度保證，確保在政策框架下行使依法行政職能，提升依法履職能力。

（二）有利于管理能力優(yōu)化提升

建立適合本單位的內(nèi)部控制制度，使各項(xiàng)內(nèi)控制度相互能有機(jī)銜接，制衡機(jī)制滲透到各項(xiàng)制度之中，形成一套統(tǒng)一、高質(zhì)量的內(nèi)控體系規(guī)范，有助于提高管理水平，有利于加強(qiáng)風(fēng)險(xiǎn)防范能力，實(shí)現(xiàn)對(duì)單位層面、業(yè)務(wù)層面等活動(dòng)事項(xiàng)全方位監(jiān)管，滿足各項(xiàng)業(yè)務(wù)高效穩(wěn)健運(yùn)行。

（三）有利于促進(jìn)廉政建設(shè)

利用法規(guī)規(guī)章、內(nèi)控制度、相互制衡機(jī)制，可以有效限制權(quán)力濫用，規(guī)范權(quán)力運(yùn)行，將權(quán)力關(guān)進(jìn)制度籠子里，堵塞涉及經(jīng)濟(jì)管理的各種業(yè)務(wù)漏洞，從根本上預(yù)防腐敗，防范舞弊，強(qiáng)化廉政制度監(jiān)管，有助推動(dòng)廉政事業(yè)建設(shè)，減少違規(guī)、腐敗等不法行為的發(fā)生，從而提高廉政反腐水平。

（四）有利于提高會(huì)計(jì)信息質(zhì)量

會(huì)計(jì)信息能客觀反映經(jīng)濟(jì)活動(dòng)情況，提供真實(shí)完整的會(huì)計(jì)信息是基本要求，也是行政事業(yè)單位的法定義務(wù)，良好的內(nèi)部控制能合理、有效保證會(huì)計(jì)信息真實(shí)性、完整性，能對(duì)會(huì)計(jì)信息產(chǎn)生過(guò)程與內(nèi)容加以規(guī)范，對(duì)會(huì)計(jì)信息的歸集與整理加以監(jiān)督，減少會(huì)計(jì)信息的失真和錯(cuò)誤，有利于會(huì)計(jì)信息質(zhì)量提高，為單位提供科學(xué)、合理的決策。

二、基層行政事業(yè)單位內(nèi)部控制建設(shè)主要問(wèn)題

（一）內(nèi)控重要性未能得到充分重視

部分單位負(fù)責(zé)領(lǐng)導(dǎo)對(duì)內(nèi)控重視程度不夠，在內(nèi)控建設(shè)方面沒(méi)有起到火車頭帶動(dòng)作用，內(nèi)控意識(shí)淡薄，對(duì)內(nèi)控重要性認(rèn)識(shí)不充分，未能發(fā)動(dòng)單位全員參與內(nèi)控建設(shè)，未能建立行之有效的內(nèi)控組織架構(gòu)，在內(nèi)控領(lǐng)導(dǎo)小組、工作小組方面部分單位亦尚未成立，在內(nèi)部控制報(bào)告編制方面，部分單位未能充分重視內(nèi)控報(bào)告編報(bào)工作，編報(bào)不及時(shí)，填報(bào)數(shù)據(jù)與單位決算數(shù)據(jù)、資產(chǎn)數(shù)據(jù)存在差異，工作規(guī)范化程序有待提高，內(nèi)部未能形成一種良好的內(nèi)控氛圍。

（二）內(nèi)部權(quán)力制衡機(jī)制不完善

從內(nèi)部控制權(quán)力運(yùn)行情況來(lái)看，部分單位在業(yè)務(wù)、崗位設(shè)置方面，沒(méi)有形成有效的相互制約，在部門管理方面，對(duì)于一些“三重一大”等重要事項(xiàng)，集體議事決策機(jī)制未能得到很好實(shí)施，有些重點(diǎn)項(xiàng)目決策未經(jīng)可行性研究，專家論證，導(dǎo)致實(shí)施起來(lái)困難重重，最后影響項(xiàng)目的績(jī)效評(píng)價(jià)。相當(dāng)部分單位未針對(duì)關(guān)鍵崗位開展定期輪崗或干部交流，對(duì)不具備輪崗條件的崗位或業(yè)務(wù)也沒(méi)有開展專項(xiàng)審計(jì)，不相容崗位相互分離機(jī)制存在漏洞，在機(jī)構(gòu)設(shè)置上，由于單位人力資源有限，身兼數(shù)職的情況亦時(shí)有出現(xiàn)，這些情況都表明行政事業(yè)單位內(nèi)部權(quán)力制衡機(jī)制還不夠完善。

（三）內(nèi)控制度流程不健全，更新滯后

部分單位內(nèi)控制度雖已建立，但對(duì)業(yè)務(wù)層面六大經(jīng)濟(jì)活動(dòng)關(guān)鍵管控點(diǎn)未能做到全覆蓋，只涉及其中部分經(jīng)濟(jì)活動(dòng)，各項(xiàng)業(yè)務(wù)制度相互獨(dú)立，未能形成統(tǒng)一的內(nèi)控體系，內(nèi)控制度不健全，有相當(dāng)部分單位沒(méi)有結(jié)合自身業(yè)務(wù)情況，建立相關(guān)的業(yè)務(wù)制度及流程圖，導(dǎo)致很多單位在執(zhí)行業(yè)務(wù)活動(dòng)時(shí)沒(méi)有操作流程圖可供遵循，部分單位內(nèi)控流程、制度更新滯后，流程、制度在各個(gè)業(yè)務(wù)模塊中更新比例不高，未能與相關(guān)政策法規(guī)及時(shí)匹配銜接，政策更新了但制度還是原樣，導(dǎo)致存在一定的違規(guī)操作風(fēng)險(xiǎn)，這些都反映單位在內(nèi)控制度建設(shè)方面存在滯后，未能與時(shí)俱進(jìn)。

（四）內(nèi)控執(zhí)行不到位，監(jiān)管乏力

部分單位存在重制度建立、輕制度執(zhí)行的情況，內(nèi)控制度建立后缺乏執(zhí)行，形同虛設(shè)，或者實(shí)施貫徹力度不夠，執(zhí)行起來(lái)走樣變味，沒(méi)有真正發(fā)揮內(nèi)控應(yīng)有的防范作用。部分單位所建立的內(nèi)控制度，并沒(méi)有將制度結(jié)合到具體人員安排上，沒(méi)有形成有效的制度約束。相當(dāng)部分單位內(nèi)控制度建立后還未開展內(nèi)控有效性評(píng)價(jià)，不注重內(nèi)控有效性情況，內(nèi)控評(píng)價(jià)結(jié)果未被有效應(yīng)用于單位的管理，評(píng)價(jià)結(jié)果所反映的問(wèn)題和價(jià)值亦不被重視和發(fā)掘。還有部分單位并沒(méi)有設(shè)置內(nèi)控評(píng)價(jià)監(jiān)督部門，或者沒(méi)有設(shè)置內(nèi)控牽頭部門，內(nèi)控在執(zhí)行過(guò)程缺乏有效監(jiān)管，執(zhí)行缺失、執(zhí)行不到位情況經(jīng)常發(fā)生，對(duì)單位內(nèi)控的有效落實(shí)造成一定影響。

（五）內(nèi)控風(fēng)險(xiǎn)意識(shí)不強(qiáng)，風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估機(jī)制不完善

相當(dāng)部分單位缺乏必要的風(fēng)險(xiǎn)防控措施，對(duì)內(nèi)控風(fēng)險(xiǎn)防控認(rèn)識(shí)不足，片面認(rèn)為風(fēng)險(xiǎn)控制只是財(cái)務(wù)部門的事，只要財(cái)務(wù)部門自身做好風(fēng)險(xiǎn)監(jiān)控，就可以做好單位內(nèi)控風(fēng)險(xiǎn)防范，忽視了內(nèi)控風(fēng)險(xiǎn)防范的全面性。在參與內(nèi)控報(bào)告的單位中，從單位層面風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估覆蓋情況看，有相當(dāng)部分單位未進(jìn)行風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估；從業(yè)務(wù)層面風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估覆蓋情況看，在六大經(jīng)濟(jì)業(yè)務(wù)中還有相當(dāng)部分單位未開展風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估，或者長(zhǎng)期沒(méi)有進(jìn)行風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估，這導(dǎo)致單位對(duì)內(nèi)、外部環(huán)境發(fā)生的重大變化認(rèn)識(shí)不充分，管理上存在的漏洞難以及時(shí)堵塞，這些都表明單位風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估機(jī)制的不足，風(fēng)險(xiǎn)意識(shí)的薄弱，導(dǎo)致單位面臨的各種風(fēng)險(xiǎn)大大增加。

（六）內(nèi)部控制信息化程度不高

相當(dāng)部分單位建立的內(nèi)部控制系統(tǒng)不能全面覆蓋業(yè)務(wù)層面六大經(jīng)濟(jì)業(yè)務(wù)，系統(tǒng)功能尚不完善，信息化水平不高，業(yè)務(wù)系統(tǒng)之間數(shù)據(jù)不能相互連通共享，業(yè)務(wù)系統(tǒng)也不能聯(lián)通政府會(huì)計(jì)核算模塊，六大經(jīng)濟(jì)業(yè)務(wù)與財(cái)務(wù)管理未能有機(jī)嵌入內(nèi)部控制信息化系統(tǒng)，模塊間相對(duì)獨(dú)立，信息數(shù)據(jù)互不融通，不利于信息化體系的構(gòu)建，這在一定程度上反映行政事業(yè)單位內(nèi)控系統(tǒng)信息化發(fā)展水平相對(duì)滯后，系統(tǒng)集成度不高，未能采用現(xiàn)代信息技術(shù)手段強(qiáng)化信息系統(tǒng)建設(shè)，內(nèi)控信息化程度有待進(jìn)一步加強(qiáng)。

三、完善基層行政事業(yè)單位內(nèi)部控制建設(shè)的對(duì)策

（一）厚植內(nèi)部控制理念，提高重視程度

火車行得快，全靠車頭帶。單位負(fù)責(zé)人作為內(nèi)部控制建設(shè)的核心，對(duì)單位內(nèi)部控制建設(shè)起著至關(guān)重要的作用，決定著內(nèi)部控制的執(zhí)行效果，必須不斷提高重視程度，親抓力行，才能引領(lǐng)人人參與內(nèi)控建設(shè)，增強(qiáng)內(nèi)控觀念，促使全體人員認(rèn)識(shí)內(nèi)部控制的重要性與意義。同時(shí)還須重視內(nèi)部控制報(bào)告編制工作的成效，對(duì)內(nèi)控報(bào)告真實(shí)性、完整性、規(guī)范性負(fù)責(zé)，積極構(gòu)建內(nèi)部控制組織架構(gòu)與工作機(jī)制，定期開展內(nèi)部控制業(yè)務(wù)培訓(xùn)與學(xué)習(xí)，確保全員參與，讓全體人員充分學(xué)習(xí)和認(rèn)識(shí)內(nèi)部控制的必要性和理論知識(shí)，提高內(nèi)部控制的熟知度與參與意識(shí)，使內(nèi)部控制建設(shè)更制度化、規(guī)范化，營(yíng)造良好的內(nèi)控環(huán)境。

（二）完善內(nèi)控權(quán)力制衡機(jī)制

內(nèi)控權(quán)力制衡機(jī)制不完善，容易導(dǎo)致腐敗舞弊、不合規(guī)或不合法行為發(fā)生，因此完善權(quán)力制衡機(jī)制是內(nèi)控工作的一大關(guān)鍵。一是做好對(duì)不相容崗位分離控制，確保相互監(jiān)督、相互制約。二是設(shè)置崗位要合理，明晰權(quán)限邊界。三是對(duì)“三重一大”事項(xiàng)建立集體議事決策機(jī)制和會(huì)簽制度，以規(guī)范權(quán)力運(yùn)行，防止一人說(shuō)了算，造成腐敗滋生。四是對(duì)關(guān)鍵崗位要開展定期輪崗，不具備輪崗條件的業(yè)務(wù)或崗位要開展專項(xiàng)審計(jì)，對(duì)于關(guān)鍵崗位、關(guān)鍵環(huán)節(jié)等，可酌情減少自由裁量權(quán)，從而規(guī)避或減輕風(fēng)險(xiǎn)。五是根據(jù)實(shí)際設(shè)置好單位層面及業(yè)務(wù)層面六大經(jīng)濟(jì)業(yè)務(wù)等方面的控制程序，識(shí)別風(fēng)險(xiǎn)點(diǎn)，明晰權(quán)力制衡的措施。

（三）健全內(nèi)控制度體系，優(yōu)化制度建設(shè)

制度的不完善容易導(dǎo)致管理缺陷，單位要有效防范管理風(fēng)險(xiǎn)，就要建立健全內(nèi)控制度體系，提升管理水平。內(nèi)控?zé)o論在單位層面，還是業(yè)務(wù)層面都需完善，利用制度優(yōu)化管理，同時(shí)結(jié)合單位自身情況編制、梳理經(jīng)濟(jì)活動(dòng)業(yè)務(wù)流程，明確各項(xiàng)業(yè)務(wù)規(guī)程，制定有針對(duì)性的制度體系，利用制度優(yōu)化監(jiān)管。一是制度也要與時(shí)俱進(jìn)，既要重視制度的構(gòu)建，也要注重制度的更新，當(dāng)政策有變時(shí)要適時(shí)修訂內(nèi)控管理制度，以更好適應(yīng)政策規(guī)定和單位的實(shí)際要求。二是重視制度自我完善的過(guò)程，內(nèi)控制度從建立到完善需要一個(gè)不斷修正的過(guò)程，發(fā)現(xiàn)制度存在不足或漏洞，就要進(jìn)行及時(shí)查補(bǔ)，不斷減少問(wèn)題和缺陷的發(fā)生，從而不斷提高制度的可操作性和有效性。三是結(jié)合制度實(shí)施情況，重視崗位責(zé)任制建設(shè)，對(duì)關(guān)鍵崗位要細(xì)化規(guī)程要求和能力標(biāo)準(zhǔn)要求，確保每個(gè)環(huán)節(jié)每個(gè)崗位都能有章可循，有制度保障，使內(nèi)部控制制度體系更趨完善。

（四）加強(qiáng)內(nèi)控監(jiān)督，嚴(yán)抓執(zhí)行落實(shí)

執(zhí)行制度才能檢驗(yàn)制度制定得怎么樣，評(píng)價(jià)與監(jiān)督是保證內(nèi)控制度有效執(zhí)行的重要手段，從而促使單位高度關(guān)注內(nèi)控的執(zhí)行，不斷優(yōu)化內(nèi)控措施，促進(jìn)內(nèi)控制度的進(jìn)一步完善。如果只有好的制度，而沒(méi)有有效執(zhí)行，那再好的制度只是空談，因此嚴(yán)抓執(zhí)行、嚴(yán)抓落實(shí)是關(guān)鍵。一方面，通過(guò)“以評(píng)促建”強(qiáng)化內(nèi)部控制執(zhí)行，透過(guò)開展內(nèi)部控制評(píng)價(jià)，各行政事業(yè)單位細(xì)查內(nèi)部控制不足，在實(shí)踐中予以不斷改進(jìn)，對(duì)在評(píng)價(jià)工作中遇到的問(wèn)題和困難，及時(shí)協(xié)調(diào)解決，確保內(nèi)部控制制度的執(zhí)行與實(shí)施不走樣。另一方面，通過(guò)“以檢促建”優(yōu)化內(nèi)控建設(shè)，結(jié)合財(cái)政、審計(jì)、紀(jì)檢監(jiān)察、巡視等部門的監(jiān)督檢查，形成監(jiān)督合力，查找內(nèi)部控制的缺陷和不足，對(duì)內(nèi)部控制檢查、巡視、紀(jì)檢監(jiān)察、審計(jì)發(fā)現(xiàn)的問(wèn)題，及時(shí)督促整改，抓好制度的貫徹落實(shí)，防止出現(xiàn)執(zhí)行偏差，或執(zhí)行不到位，使制度形同虛設(shè)，缺乏有效執(zhí)行。

（五）提高人員素質(zhì)，定期開展風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估，增強(qiáng)風(fēng)險(xiǎn)防范措施

一是要提高人員綜合素質(zhì)。內(nèi)控是一個(gè)全員參與的系統(tǒng)工程，在人員任用方面既要看職業(yè)道德修養(yǎng)，又要看專業(yè)勝任能力，兩者作為人員入職的基本條件必不可少，單位內(nèi)控水平要提高，關(guān)鍵是提高人的素質(zhì)水平，只有通過(guò)積極開展內(nèi)控專題培訓(xùn)，加強(qiáng)內(nèi)控繼續(xù)教育，加強(qiáng)人才培養(yǎng)，開展一系列典型案例分析，總結(jié)成功，分析不足，借鑒吸收，不斷結(jié)合自身實(shí)際進(jìn)行改進(jìn)，才能促進(jìn)內(nèi)控水平的不斷提高。二是要增強(qiáng)人員風(fēng)險(xiǎn)意識(shí)，定期開展風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估。單位應(yīng)加強(qiáng)風(fēng)險(xiǎn)防范教育，使全體人員不斷增強(qiáng)風(fēng)險(xiǎn)防范意識(shí)，識(shí)別單位各項(xiàng)事務(wù)可能存在的風(fēng)險(xiǎn)，定期開展風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估，洞察存在的隱患，提高判斷和應(yīng)對(duì)風(fēng)險(xiǎn)的能力，進(jìn)一步提高管理效能。三是要增強(qiáng)風(fēng)險(xiǎn)防范措施，有效管控風(fēng)險(xiǎn)。單位結(jié)合風(fēng)險(xiǎn)應(yīng)對(duì)策略，掌握應(yīng)對(duì)風(fēng)險(xiǎn)所采取的關(guān)鍵控制措施，規(guī)避和化解風(fēng)險(xiǎn)，對(duì)各種業(yè)務(wù)和事項(xiàng)實(shí)施有效控制，更好推進(jìn)單位內(nèi)控建設(shè)長(zhǎng)足發(fā)展，營(yíng)造良好氛圍。

（六）充分運(yùn)用現(xiàn)代信息技術(shù)手段，強(qiáng)化信息化建設(shè)

進(jìn)入大數(shù)據(jù)時(shí)代，信息化是實(shí)現(xiàn)內(nèi)控的重要管理途徑，行政事業(yè)單位需運(yùn)用現(xiàn)代科學(xué)技術(shù)手段，引入先進(jìn)信息技術(shù)，不斷完善內(nèi)控信息化模塊功能，推進(jìn)內(nèi)控信息化更新發(fā)展。一是要加強(qiáng)內(nèi)控信息化應(yīng)用改造，運(yùn)用大數(shù)據(jù)、互聯(lián)網(wǎng)、數(shù)據(jù)可視化等現(xiàn)代信息技術(shù)，改進(jìn)完善內(nèi)控信息化模塊功能，將各項(xiàng)經(jīng)濟(jì)活動(dòng)模塊與內(nèi)控系統(tǒng)有機(jī)銜接，使六大經(jīng)濟(jì)業(yè)務(wù)模塊能相互融通，會(huì)計(jì)核算模塊能有機(jī)嵌入內(nèi)控系統(tǒng)，形成一個(gè)“一體化”的內(nèi)控信息體系，實(shí)現(xiàn)數(shù)據(jù)高度共享，避免出現(xiàn)信息孤島，模塊間數(shù)據(jù)彼此孤立。二是進(jìn)一步提高內(nèi)控信息化程度，運(yùn)用人工智能技術(shù)、OA系統(tǒng)、ERP系統(tǒng)、自制內(nèi)控系統(tǒng)等方式提高信息化程度，借助信息系統(tǒng)剛性約束，完善內(nèi)控規(guī)范，通過(guò)信息化提高內(nèi)控效率，使內(nèi)部控制系統(tǒng)發(fā)揮最大價(jià)值。三是注重防范信息系統(tǒng)風(fēng)險(xiǎn)，在實(shí)施經(jīng)濟(jì)管理信息化及辦公自動(dòng)化過(guò)程中，減少或消除人為干預(yù)因素，防止人為因素破壞系統(tǒng)數(shù)據(jù)，保護(hù)系統(tǒng)及信息安全，避免出現(xiàn)信息數(shù)據(jù)風(fēng)險(xiǎn)，進(jìn)一步提升信息系統(tǒng)管治效能，提高信息系統(tǒng)風(fēng)險(xiǎn)防控水平。

結(jié)語(yǔ)

綜上所述，目前內(nèi)部控制建設(shè)在我國(guó)行政事業(yè)單位不斷深入推進(jìn)與發(fā)展，加強(qiáng)內(nèi)控建設(shè)對(duì)提升基層行政事業(yè)單位風(fēng)險(xiǎn)管控能力具有十分重要的作用，但內(nèi)控建設(shè)過(guò)程是一個(gè)需持續(xù)提高，逐步優(yōu)化的過(guò)程，在實(shí)行過(guò)程中仍存在著各種問(wèn)題和不足，因此仍需不斷推進(jìn)內(nèi)控建設(shè)，規(guī)范單位經(jīng)濟(jì)活動(dòng)行為，強(qiáng)化權(quán)力制約機(jī)制，防止權(quán)力濫用，同時(shí)積極運(yùn)用信息化系統(tǒng)實(shí)現(xiàn)剛性約束，減少內(nèi)控人為干擾，不斷提高公共服務(wù)水平，從而推動(dòng)基層行政事業(yè)單位在內(nèi)控建設(shè)中發(fā)揮更重要的作用，推進(jìn)行政事業(yè)單位各項(xiàng)事業(yè)向更高層次發(fā)展。