濰坊市污染物排放總量控制中心 鄭學(xué)彥

對于排污許可制而言，其改革從中央逐步深入到各個地方，隨著落實而不斷完善。在這樣的背景之下，應(yīng)該關(guān)注在改革之初就提到的企業(yè)自證守法理念，有必要對其含義進行解讀以及分析其法理定位。以此為基礎(chǔ)，對完善路徑進行探索，將有利于強化排污許可制的作用?；诖?，研究排污許可制下的企業(yè)自證守法具有一定的現(xiàn)實意義以及理論意義。

一、自證守法理解存在的爭議概述

2016年，《控制污染物排放許可制實施方案》（以下簡稱《實施方案》）頒布，當(dāng)年12月,環(huán)境保護部印發(fā)《排污許可證管理暫行規(guī)定》和《關(guān)于開展火電、造紙行業(yè)和京津冀試點城市高架源排污許可證管理工作的通知》,這一系列文件,確定了控制污染物排放許可制度的初步框架，意味著排污許可制全面實施，充分體現(xiàn)出排污許可制在污染環(huán)境管理中的核心地位。

從《實施方案》來看，要求企事業(yè)單位嚴格按照相關(guān)法律法規(guī)對排污許可證進行申領(lǐng)，并且做到“按證排污，自證守法”。從理論與實踐的角度來看，關(guān)于“自證守法”這個詞有著不同理解。

從行政部門的角度來看，其含義就在于企業(yè)是否按照相關(guān)法律法規(guī)規(guī)范申領(lǐng)排污許可證以及是否落實主體責(zé)任。簡單來講，要求企業(yè)從“要我守法”轉(zhuǎn)變成為“我要守法”，其所有生產(chǎn)環(huán)節(jié)都必須嚴格按照規(guī)定進行改進，并且做好自行監(jiān)測、定期報告，也就是將自證清白的責(zé)任以及權(quán)利交還給了企業(yè)，改變了以往政府包辦式、保姆式管理的做法，讓治理污染的責(zé)任主體回歸企業(yè)。

從企業(yè)的角度來看，部分企業(yè)認為“自證守法”是“工業(yè)企業(yè)需要充分提升政治站位，做到自覺持證以及按證排污”，簡單來講，就是一種“自我承諾實現(xiàn)以及自證清白的管理模式”。

再從實際情況來看，部分企業(yè)有這樣的疑問，即：自身守法是不是要求企業(yè)進行自我舉證？對于可能存在違反排污許可制法規(guī)的情況而言，如果企業(yè)未能將自證守法的證據(jù)提出來，那么就意味著違法，這就會出現(xiàn)舉證責(zé)任制倒置的現(xiàn)象。

客觀來講，以中國現(xiàn)有的法律原則以及法律基礎(chǔ)，對于行政法上舉證責(zé)任倒置的證據(jù)責(zé)任并不支持，有罪推定的主張其實也無法支持。具體而言，前者違反了《行政處罰法》中“嚴格按照法律法規(guī)給予行政處罰的，行政機關(guān)必須將事實查明”的規(guī)定；從刑法角度來講，后者與疑罪從無原則之間存在沖突。綜上所述，文章認為企業(yè)自證守法應(yīng)該解釋成為由企業(yè)提出合規(guī)證明。之所以出現(xiàn)這些爭議，其背后原因還是沒有明確界定這一理念。因此，對于自證守法而言，應(yīng)該需要更加清晰法理定位，意味著后續(xù)的制度優(yōu)化以及機制解讀就很重要。

二、企業(yè)自證守法的法理定位

隨著社會結(jié)構(gòu)的復(fù)雜化，政府義務(wù)隨之?dāng)U張，但是對法律任務(wù)進行執(zhí)行時，需要對大量行政資源進行消耗，而傳統(tǒng)的政府調(diào)控手段將會進入比較緊張的狀態(tài)，企業(yè)與政府之間存在著信息不對稱的問題。從公眾角度來看，政府似乎處于信息優(yōu)勢方，但是政府與企業(yè)之間，政府其實處于信息的劣勢方。基于此，就需要調(diào)動企業(yè)的積極性，讓企業(yè)能夠自我規(guī)制，使其能夠以自身運行邏輯，為公共目標作出貢獻。而要達到這樣的目標，最直接的做法就是由國家制定法律法規(guī)，由企業(yè)按照法律法規(guī)進行自我規(guī)制，而政府主要將監(jiān)督以及促進角色扮演好。這樣不僅能夠?qū)⒄摀?dān)減輕，而且可以將管制密度降低。值得注意的是，并不是政府完全解除管制，可以將這種管制模式稱之為“受規(guī)制的自我規(guī)制”。從法學(xué)角度來講，受規(guī)制的自我管制模式，可以將其用于理解排污許可制之下企業(yè)自證守法的理念內(nèi)涵。

（一）運行邏輯

對于環(huán)境法律制度而言，倘若要得到企業(yè)認可，并且認真遵守以及良好實施，那么就需要在調(diào)整權(quán)益沖突時，創(chuàng)造出符合當(dāng)事人理性選擇的且依法而為的制度環(huán)境。從企業(yè)角度來看，會根據(jù)相關(guān)法律法規(guī)對合規(guī)成本進行預(yù)測。例如，如何滿足與完善環(huán)境管理付出的成本以及違法成本，如罰款金額。以此為基礎(chǔ)，決定是否做出自我規(guī)制的行為。在受規(guī)制的自我規(guī)制模式之中，企業(yè)運作邏輯與政府運作邏輯是相互交錯的，不是要求企業(yè)能夠純粹做到自我規(guī)制，也不是純粹的自上而下下達命令進行管制，而是由政府給出政策目標，讓企業(yè)在規(guī)定范圍內(nèi)自主發(fā)揮。

（二）規(guī)制要點

對排污許可制下，討論企業(yè)自證守法的法理定位，需要關(guān)注規(guī)制要點。第一，制定標準?？蚣芰⒎☉?yīng)該有明確的規(guī)定，例如，企業(yè)內(nèi)部環(huán)境管理的關(guān)鍵節(jié)點以及基本流程應(yīng)該有規(guī)定，屬于“規(guī)定工作”的范疇。以規(guī)范框架為基本依據(jù)，企業(yè)結(jié)合自身實際情況制定環(huán)境管理標準。這里需要注意的是，規(guī)制者介入的程度應(yīng)該多大才合理，而企業(yè)又應(yīng)該享受到多少自主權(quán)才合理。第二，組織建制。為了能夠讓環(huán)境管理標準成為企業(yè)的組成部分，那么就需要給予企業(yè)對應(yīng)的組織化保障義務(wù)，督促其能夠成立專門組織負責(zé)內(nèi)部管理的機構(gòu)。以此為基礎(chǔ)，促進企業(yè)能夠加強相應(yīng)的學(xué)習(xí)，并做好自我監(jiān)督。第三，守法監(jiān)督。對于企業(yè)而言，需要嚴格按照相關(guān)法律法規(guī)在企業(yè)內(nèi)部做好總體規(guī)劃、工作臺賬、操作指南等書面文件，并將其記錄與保存。自行開展排放監(jiān)測，并保存原始監(jiān)測記錄，使其成為守法監(jiān)督的證據(jù)，為相關(guān)部門進行后續(xù)監(jiān)督檢查提供支持。第四，違法應(yīng)對。規(guī)制實施應(yīng)該追求實效性，為了達到這一目標，就需要一定的處罰措施予以保障，這樣才能引導(dǎo)被規(guī)制者對其行為進行糾正。處罰就是針對已經(jīng)存在的違法行為進行制裁。而對于還沒有發(fā)生的行為，處罰可以產(chǎn)生一定的威懾力，督促其他企業(yè)能夠守法。規(guī)制理論與環(huán)境法之間的關(guān)系非常密切，而環(huán)境法也是檢驗新型規(guī)制方法的絕佳領(lǐng)域。從法律的層面來講，企業(yè)需要提供合規(guī)證明，實際上要求企業(yè)能夠在相關(guān)法律法規(guī)的范疇中做到自我規(guī)制。排污許可制下，企業(yè)需要具備自證守法的理念，這樣才能在自我規(guī)制模式之中實現(xiàn)可持續(xù)發(fā)展。

三、企業(yè)自證守法機制的規(guī)制現(xiàn)狀

《條例》明確指出，企業(yè)應(yīng)該嚴格按照相關(guān)法律法規(guī)落實自行監(jiān)測，并將原始監(jiān)測紀錄保持完好，構(gòu)建與環(huán)境管理有關(guān)的臺賬與記錄，并對執(zhí)行報告進行報送，將污染物排放信息及時公開。同時，對于沒有構(gòu)建環(huán)境管理臺賬、未按照規(guī)定提交執(zhí)行報告等存在違法行為的企業(yè)，《條例》設(shè)置了“按次計罰”的規(guī)則。在《條例》的支持下，排污許可制對企業(yè)自證守法的形式進行規(guī)范，企業(yè)自證守法機制的規(guī)制現(xiàn)狀，具體如下：

（一）規(guī)制標準

從規(guī)制標準層面來講，企業(yè)自證守法應(yīng)該受到排污許可制的約束。同時政府介入企業(yè)環(huán)境管理，需要充分按照相關(guān)法律法規(guī)而進行。對于企業(yè)排污管理，《條例》提出了明確要求，企業(yè)必須如實記錄數(shù)據(jù)例如，企業(yè)需要做好自行監(jiān)測，并將原始監(jiān)測記錄保留下來，還要對數(shù)據(jù)的準確性以及真實性進行負責(zé)。此外，鼓勵相關(guān)企業(yè)能夠?qū)ξ廴痉乐慰尚屑夹g(shù)進行應(yīng)用，確保企業(yè)達到排污許可相關(guān)要求，實現(xiàn)法律與技術(shù)的有效銜接。

自行監(jiān)測的重點內(nèi)容與排污單位的行業(yè)和排污許可的分類管理有關(guān)，主要體現(xiàn)在排污口的不同和污染物的不同。例如對于電鍍行業(yè)，廢水對環(huán)境的影響比較大，作為環(huán)境管理的重點內(nèi)容，那么廢水中的特征污染物總鉻、六價鉻、總鎳、總汞等第一類污染物，要在車間或生產(chǎn)設(shè)施排放口進行監(jiān)測，而且要嚴格要求每日監(jiān)測1次?；瘜W(xué)需氧量、總銅、總鋅等污染物則在廢水總排放口進行監(jiān)測。而對于電鍍行業(yè)產(chǎn)生的廢氣，則只要求半年監(jiān)測1次，體現(xiàn)出排污許可自行監(jiān)測的“突出重點”。

從實際情況來看，企業(yè)如果要構(gòu)建以及實施一套包括自我監(jiān)測以及報告等行為在內(nèi)的環(huán)境管理流程，需要花費比較大的成本，而且這種成本具有持續(xù)性特征，要求企業(yè)能夠結(jié)合實際情況進行不斷的優(yōu)化。因此，對于大部分企業(yè)而言，無論是啟動這樣的方式，還是持續(xù)優(yōu)化這樣的方式，都需要付出較大的成本。對于一些中小企業(yè)而言，這將是一個較大的負擔(dān)。特別是引入更多新管理要求時，甚至可能導(dǎo)致部分企業(yè)產(chǎn)生抵觸情緒。對于這樣的情況，需要考慮如何增加激勵性規(guī)制內(nèi)容，不僅能夠幫助企業(yè)對合規(guī)成本進行緩和，而且還能夠讓企業(yè)結(jié)合實際情況進行靈活選擇，一定程度上有利于提升企業(yè)自證守法的積極性。

（二）守法監(jiān)督

所謂守法監(jiān)督，具體指的是企業(yè)基于自證守法的機制，實施自我監(jiān)測以及報告等程序。同時為了能夠最大限度保障監(jiān)測結(jié)果的真實性以及準確性，還需要相關(guān)部門對其進行監(jiān)督檢查。《條例》的第25條規(guī)定，對相關(guān)主管部門需要將排污許可執(zhí)法檢查納入到生態(tài)環(huán)境執(zhí)法年度計劃進行明確。結(jié)合《條例》第26條規(guī)定來看，排污企業(yè)需要對相關(guān)主管部門的監(jiān)督檢查進行配合，需要提供相關(guān)材料。特別是對于一些排污許可重點管理的企業(yè)而言，更要嚴格按照相關(guān)法律法規(guī)，對污染物排放自動監(jiān)測設(shè)備進行安裝、使用、保養(yǎng)以及維護。同時，《條例》第20條規(guī)定，要求排污企業(yè)的污染物自動排放設(shè)備與主管部門監(jiān)控設(shè)備進行聯(lián)網(wǎng)。整體來講，政府工作包括驗證排污企業(yè)自我監(jiān)測的數(shù)據(jù)，以現(xiàn)場檢查為例，通常需要通過取樣或者是文案等審查方式完成，也包括非現(xiàn)場的合規(guī)報告審查方式。如果排污單位的某項環(huán)境管理內(nèi)容比較重要，對環(huán)境的影響比較嚴重，有必要細化該項內(nèi)容的環(huán)境管理制度。例如，化工企業(yè)產(chǎn)生的危險廢物是環(huán)境管理重點關(guān)注的方面，危險廢物管理應(yīng)作為該排污單位環(huán)境管理的重點內(nèi)容，有必要進一步細化危險廢物管理制度。

（三）違法應(yīng)對

對于違法應(yīng)對而言，主要指的是對于違反自我規(guī)制機制的企業(yè)所要采取的措施，督促企業(yè)能夠恢復(fù)合規(guī)狀態(tài)，特別是針對排污帶來的后果必須采取有效措施進行補救。《條例》第37條規(guī)定創(chuàng)設(shè)了“按次計罰”的規(guī)則，主要針對沒有構(gòu)建環(huán)境管理臺賬記錄制度、沒有如實記錄或者是沒有如實報告以及沒有按照相關(guān)規(guī)定提交執(zhí)行報告等違法行為。具體而言是針對不履行相關(guān)法律責(zé)任的企業(yè)，責(zé)令其進行改正，并按照次數(shù)進行處罰，每次處罰的金額為5000-20000元。對于偽造、篡改監(jiān)測數(shù)據(jù)，或者是不正常運行污染防治設(shè)施等故意逃避監(jiān)管，但是卻沒有構(gòu)成犯罪的行為，按照第44條規(guī)定，除需要按照《條例》進行處罰，還需要按照《中華人民共和國環(huán)境保護法》，對企業(yè)直接負責(zé)的主管人員和其他直接責(zé)任人員進行拘留。如果已經(jīng)存在犯罪事實，那么按照第45條規(guī)定，需要依法追究刑事責(zé)任。

這里需要明確一個問題，如果企業(yè)委托第三方機構(gòu)，例如，進行在線監(jiān)控運行維護等這些工作時，但是因為第三方機構(gòu)的原因而違反了環(huán)境合規(guī)義務(wù)，那么在這種情況下的責(zé)任又應(yīng)該如何界定。排污企業(yè)與第三方機構(gòu)簽訂的是涉及委托運行維護工作的合同，這類合同通常都是民事合同，也就是民事法律關(guān)系，但是主管部門對在線設(shè)施進行檢查，其行為又屬于行政檢查行為，即：行政法律關(guān)系。由此可見，兩者的法律關(guān)系在屬性上是不同的。對于這樣的情況，一般是企業(yè)承擔(dān)違反行政法相關(guān)規(guī)定的主要責(zé)任，而企業(yè)則是按照合同中的具體責(zé)任分擔(dān)對第三方機構(gòu)進行追責(zé)。

四、完善企業(yè)自證守法的建議

（一）增加激勵性規(guī)制

排污許可制應(yīng)該增加激勵性規(guī)制，并幫助企業(yè)將合規(guī)成本最大限度降低。從當(dāng)前的企業(yè)自證守法機制來看，其規(guī)制標準更多體現(xiàn)出來的是強制性內(nèi)部規(guī)制形態(tài)。如果能夠融入一定的激勵性規(guī)制手段，一定程度上能夠調(diào)動企業(yè)的積極性，使其在生產(chǎn)經(jīng)營的過程中可以對資源進行合理利用，不僅能夠使其提升守法積極性，而且還能夠?qū)⑵浜弦?guī)成本負擔(dān)降低。建議在現(xiàn)有的排污許可機制中增加如下內(nèi)容：（1）制定產(chǎn)品生態(tài)標簽或者是認證體制，即：對于排污企業(yè)通過制定相關(guān)有效措施，對自身產(chǎn)品、服務(wù)過程所產(chǎn)生的環(huán)境影響進行努力改善，從而為產(chǎn)品申請某一種生態(tài)標簽或者是生態(tài)認證，這樣能夠幫助企業(yè)吸引消費者。（2）綠色信貸，指的是與綠色信貸評審機制進行結(jié)合，將排污企業(yè)自我規(guī)制的相關(guān)記錄與信貸資格聯(lián)系起來，并發(fā)布相應(yīng)的綠色信貸指南，對于自我規(guī)制行為較差的排污企業(yè)應(yīng)該限制或者是暫緩綠色信貸。反之，對于自我規(guī)制行為較好的企業(yè)，應(yīng)該給予綠色信貸的支持。（3）綠色指數(shù)或者是綠色企業(yè)排名，具體指的是排污企業(yè)通過自我規(guī)制以及有效措施，提升自身的綜合環(huán)境效應(yīng)，然后入選由排污企業(yè)組成的綠色指數(shù)排名或者是綠色企業(yè)排名，從而獲得更多的經(jīng)濟效益或者是品牌效益。通過各種激勵措施，有利于調(diào)動企業(yè)自我規(guī)制的積極性，從而達到排污許可制預(yù)期的目標。

（二）對企業(yè)組織建制進行優(yōu)化

優(yōu)化企業(yè)組織建制，有利于避免企業(yè)自證違規(guī)。結(jié)合當(dāng)前的自證守法機制來看，雖然有守法監(jiān)督，但是也有產(chǎn)生自證違規(guī)情況的可能性。因此，需要從企業(yè)組織建構(gòu)入手進行優(yōu)化。建議企業(yè)能夠成立專門組織，對相應(yīng)環(huán)境規(guī)制要求進行負責(zé)，例如，紙質(zhì)臺賬和電子臺賬應(yīng)同步管理，由專人定期維護管理。臺賬記錄的表格在各行業(yè)排污許可證申請與核發(fā)技術(shù)規(guī)范以及《排污單位環(huán)境管理臺賬及排污許可證執(zhí)行報告技術(shù)規(guī)范總則（試行）》中有參考格式。排污單位在記錄臺賬時可不拘泥于該格式，根據(jù)自身實際情況和特點進行記錄，但記錄內(nèi)容不能省略。在實際工作中，環(huán)境管理完善的企業(yè)一般都有具備特色的一套臺賬記錄范本和工作流程，反映出環(huán)境管理臺賬的記錄內(nèi)容，可以仍然按照排污單位的臺賬記錄格式進行記錄。

（三）明確的處罰機制

《環(huán)境保護法》第6條規(guī)定明確指出，一切單位以及個人都具有保護環(huán)境的義務(wù)。這就意味著環(huán)境保護是大家的共同責(zé)任人，企業(yè)自身需要以自我負責(zé)的方式來履行義務(wù)，而受委托的第三方機構(gòu)也需要履行這樣的義務(wù)。從行政機關(guān)的層面來講，他們希望通過強制方式，要求企業(yè)雇傭第三方機構(gòu)，或者是設(shè)置環(huán)境保護受托組織，但是這種做法會增加企業(yè)負責(zé)人的負擔(dān)；同時，考慮到受托組織是受聘于企業(yè)，如果不針對其工作進行明確的處罰機制，那么這種組織方式將可能流于形式。簡單來講，從企業(yè)外聘第三方機構(gòu)開始，包括任務(wù)指定、執(zhí)行、變更等各方面，直到解雇，第三方機構(gòu)必須納入到相關(guān)法律法規(guī)范疇之中，這樣才有利于落實第三方機構(gòu)或者是受托組織的功能。

五、結(jié)論

綜上所述，現(xiàn)階段排污許可制下企業(yè)自證守法的理念還有一定的爭議，而爭議的重點在于要求企業(yè)能夠進行合規(guī)證明。之所以造成爭議的原因是，其法理定位還不夠清晰?；诖耍恼峦ㄟ^分析《條例》背景下企業(yè)自證守法機制的現(xiàn)狀，從而明確具體需要進行完善的空間，因此，認為可以通過增加激勵性規(guī)制、對企業(yè)組織建制進行優(yōu)化以及明確的處罰機制等方式進行完善，從而共同促進排污許可制的功能實現(xiàn)。