桐鄉(xiāng)市烏鎮(zhèn)鎮(zhèn)村鎮(zhèn)建設(shè)管理服務(wù)中心（綜合整治中心） 劉申虎

改革開放之后，我國城鎮(zhèn)化發(fā)展速度加快，城鎮(zhèn)化是這一時期國家發(fā)展的主要戰(zhàn)略。近年來我國城鎮(zhèn)化發(fā)展取得非常可觀的成績，人口流動趨勢加強(qiáng)，人口集聚效應(yīng)擴(kuò)大。目前我國城鎮(zhèn)化發(fā)展已經(jīng)進(jìn)入到新時期，這一時期城鎮(zhèn)化發(fā)展存在的主要問題為發(fā)展質(zhì)量不佳以及地區(qū)、城鄉(xiāng)發(fā)展不均衡等。城鎮(zhèn)化要更好地發(fā)展，必須要完善格局、優(yōu)化結(jié)構(gòu)。城鎮(zhèn)化實際發(fā)展情況是國土空間規(guī)劃建設(shè)的關(guān)鍵，因此新型城鎮(zhèn)化發(fā)展水平與國土空間規(guī)劃建設(shè)息息相關(guān)。

一、新型城鎮(zhèn)化

新型城鎮(zhèn)化指的關(guān)鍵特點(diǎn)為城鄉(xiāng)統(tǒng)籌、城鄉(xiāng)一體、產(chǎn)業(yè)互動、節(jié)約集約、生態(tài)宜居及和諧發(fā)展的城鎮(zhèn)化[1]。

新型城鎮(zhèn)化與傳統(tǒng)城鎮(zhèn)化最大的不同之處在于新型城鎮(zhèn)化的發(fā)展不忽視農(nóng)業(yè)和糧食及生態(tài)環(huán)境為代價，將農(nóng)民、農(nóng)村納入到發(fā)展體系之中，以實現(xiàn)城鄉(xiāng)基礎(chǔ)設(shè)施一體化、公共服務(wù)均等化及共同富裕為目標(biāo)[2]。

城鎮(zhèn)化指的是人群集中遷往城鎮(zhèn)的一個過程。這個過程表現(xiàn)主要包含兩點(diǎn)，第一點(diǎn)是城鎮(zhèn)數(shù)目增加，第二點(diǎn)是城鎮(zhèn)人口數(shù)量增加，規(guī)模擴(kuò)大。城鎮(zhèn)化發(fā)展過程中，第一產(chǎn)業(yè)在經(jīng)濟(jì)中占有的比重會不斷降低，而第二、第三產(chǎn)業(yè)在經(jīng)濟(jì)中占有的比重則會不斷增加。人口由農(nóng)村流向城市是城鎮(zhèn)化的主要特征[3]。

城鎮(zhèn)化在中國發(fā)展過程中占據(jù)十分關(guān)鍵的地位。一方面因為發(fā)達(dá)國家城市化率都比較高，另一方面是因為城鎮(zhèn)化具備擴(kuò)大內(nèi)需、拉動增長的功能[4]。

簡單城鎮(zhèn)化概念主要內(nèi)容是蓋樓建房，擴(kuò)大城市容量，但是我國的新型城鎮(zhèn)化卻并不是如此，中國的城鎮(zhèn)化發(fā)展更為復(fù)雜，內(nèi)涵也更為深刻，主要是基于以下幾點(diǎn)：

20世紀(jì)末，我國城鎮(zhèn)化發(fā)展相當(dāng)迅速，甚至可以稱得上是急速發(fā)展，但是急速發(fā)展這個過程中出現(xiàn)了很多問題，房價上漲迅速，甚至出現(xiàn)暴漲是其中最嚴(yán)重的一個問題。房價迅速上漲甚至暴漲并不是一個表面現(xiàn)象，在一定程度上說明了我國城鎮(zhèn)化高速發(fā)展背后存在的問題，即土地城鎮(zhèn)化與人口城鎮(zhèn)化發(fā)展存在匹配不平衡的問題。土地城鎮(zhèn)化發(fā)展過快，人口城鎮(zhèn)化的發(fā)展水平遠(yuǎn)遠(yuǎn)低于土地城鎮(zhèn)化發(fā)展，政府在這個過程中要發(fā)揮自身調(diào)節(jié)作用，需要在適當(dāng)抑制房價的同時，確保房地產(chǎn)行業(yè)能夠恢復(fù)正常發(fā)展水平，引導(dǎo)行業(yè)良性發(fā)展[5]。

黨之所以提倡當(dāng)下我國要轉(zhuǎn)化城鎮(zhèn)化發(fā)展模式，貫徹“新型城鎮(zhèn)化”發(fā)展策略，是因為傳統(tǒng)城鎮(zhèn)化發(fā)展問題頗多，新型城鎮(zhèn)化的“新”，在于其與傳統(tǒng)城鎮(zhèn)化的短時間內(nèi)大規(guī)模造城不同。新型城鎮(zhèn)化的工作重點(diǎn)在于真正農(nóng)村“城鎮(zhèn)化”、人群市民化，切實保護(hù)每一位農(nóng)村遷移城市居民的個人權(quán)益。我國城市化發(fā)展看似取得了十分顯著的成績，但是流動人口數(shù)量龐大，城鎮(zhèn)化發(fā)展要真正達(dá)到一定水平，還需要很長一段時間。城鎮(zhèn)化表面發(fā)展速度與實際發(fā)展速度之間的區(qū)別在于“市民化”發(fā)展進(jìn)程。簡單來講，“城鎮(zhèn)化”確實是一個農(nóng)村人群轉(zhuǎn)化為城鎮(zhèn)人群的過程，但轉(zhuǎn)化“并不只在于人口數(shù)量，更在于人口質(zhì)量”。我國是農(nóng)業(yè)大國，自新中國成立以來，農(nóng)業(yè)一直都屬于我國基礎(chǔ)發(fā)展行業(yè)，農(nóng)村居民基數(shù)大，生活質(zhì)量、受教育程度及生活習(xí)慣等都與城市居民存在較大差異。傳統(tǒng)城鎮(zhèn)化發(fā)展注重的是農(nóng)村人口轉(zhuǎn)化為城鎮(zhèn)人口的數(shù)量，對于農(nóng)村人口的轉(zhuǎn)化“質(zhì)量”并不是非常重視，但是“新型城鎮(zhèn)化”不僅重視人口轉(zhuǎn)換數(shù)量，同時也注重人口轉(zhuǎn)換質(zhì)量。

城鎮(zhèn)化發(fā)展通俗來說是農(nóng)民進(jìn)城，但是這個定義過于狹隘，城鎮(zhèn)化一定不是只蓋房子。依照世界城市化發(fā)展規(guī)律，在一個國家城鎮(zhèn)化率在40%以上、60%以下的時候，說明城市發(fā)展進(jìn)入重要時期，這個過程中會因為城市化發(fā)展規(guī)律及國家發(fā)展情況等原因出現(xiàn)各種各樣的問題，此時接著推進(jìn)城鎮(zhèn)化發(fā)展需要更加慎重，因為未來發(fā)展會面臨更多更加困難的挑戰(zhàn)。要克服這一關(guān)鍵時期的發(fā)展困難，政府需要做好城市交通、環(huán)境基礎(chǔ)設(shè)施及公共服務(wù)等等方面統(tǒng)籌，同時還要優(yōu)化城市內(nèi)部發(fā)展，促使城市能夠協(xié)調(diào)發(fā)展。

“新型城鎮(zhèn)化”指的不再是人口的城鎮(zhèn)化，而是土地、人口、產(chǎn)業(yè)等多方面城鎮(zhèn)化。新型城鎮(zhèn)化的本質(zhì)是用在城鎮(zhèn)化建設(shè)過程中貫徹“科學(xué)發(fā)展觀”。集約、智能、綠色、低碳是新型城鎮(zhèn)化的發(fā)展道路?！耙匀藶楹诵摹笔切滦统擎?zhèn)化的發(fā)展重點(diǎn)。

二、新型城鎮(zhèn)化與國土空間規(guī)劃建設(shè)探究

當(dāng)下我國發(fā)展形勢已經(jīng)發(fā)生變化，由過去的“高速增長”轉(zhuǎn)化為“高質(zhì)量發(fā)展”。城鎮(zhèn)化發(fā)展需要依據(jù)發(fā)展形勢的調(diào)整做出相應(yīng)的改變模式，應(yīng)該由過去的著重經(jīng)濟(jì)發(fā)展效率及質(zhì)量轉(zhuǎn)化為注重經(jīng)濟(jì)效率及質(zhì)量的同時兼顧群眾生活水平及生態(tài)環(huán)境資源。當(dāng)下我國城鎮(zhèn)化發(fā)展已經(jīng)逐漸趨向于“快速城鎮(zhèn)化”發(fā)展模式，在這一背景下，城鎮(zhèn)化發(fā)展的重點(diǎn)應(yīng)該放在高質(zhì)量的城市水平創(chuàng)建、農(nóng)村“城鎮(zhèn)化”人群市民化之上，這個過程中會出現(xiàn)人群消費(fèi)升級、就業(yè)、資源能源壓縮、人居環(huán)境不佳等各種各樣問題。且目前我國人口老齡化越來越嚴(yán)重，相關(guān)部門要做好國土空間規(guī)劃建設(shè)工作，必須從這些問題出發(fā)，轉(zhuǎn)化城鎮(zhèn)化發(fā)展模式，提高“新型城鎮(zhèn)化”發(fā)展效率及質(zhì)量。

新的發(fā)展環(huán)境下，城鎮(zhèn)化需要以“綠色、健康及可持續(xù)”為發(fā)展理念，需要以“群眾為中心”，創(chuàng)建低碳、宜居、健康城市，配置與城市人口需求相匹配的基礎(chǔ)設(shè)施、以建設(shè)“碳中和”、宜居、城市空間、資源及體系完善的現(xiàn)代化新型城市，明確新型城鎮(zhèn)化及城市發(fā)展核心，將新型城鎮(zhèn)化發(fā)展作為國土空間規(guī)劃與治理的主要依據(jù)。

有關(guān)文件中對“五級三類”的國土空間規(guī)劃體系做出了規(guī)定。在這一背景下，各級政府在發(fā)展的同時，需要考慮新型城鎮(zhèn)化的空間布局及空間分類，從本區(qū)域資源水平、資源配置水平及城市整體承載能力等情況出發(fā)，對區(qū)域空間布局與結(jié)構(gòu)進(jìn)行完善和優(yōu)化。

要做到這一點(diǎn)，首先，當(dāng)?shù)卣枰鞔_當(dāng)?shù)爻鞘腥?、中心城市這類資源較為豐富且資源配置能力較佳的發(fā)展地區(qū)，以這些城市為新發(fā)展格局為根本，創(chuàng)造新發(fā)展區(qū)域，完善上述城鎮(zhèn)化格局，引導(dǎo)區(qū)域依照正確方向發(fā)展。各級政府要積極推進(jìn)國土空間全面開發(fā)和保護(hù)，構(gòu)建城鄉(xiāng)、區(qū)域一體化發(fā)展支撐體系。其次，各級政府在進(jìn)行國土空間規(guī)劃過程中，要提高對整體地區(qū)精準(zhǔn)化治理的重視程度，清晰“新型城鎮(zhèn)化”發(fā)展內(nèi)涵，進(jìn)行層級跨越的空間協(xié)調(diào)發(fā)展。發(fā)展過程中要融入“城鄉(xiāng)融合及鄉(xiāng)村振興”理念，清晰城鄉(xiāng)流動要素，對人、地、業(yè)的國土空間格局進(jìn)行有效統(tǒng)籌。最后，政府做好國土空間規(guī)劃的前提是遵循城鎮(zhèn)化發(fā)展規(guī)律，政府在對國土空間規(guī)劃體系進(jìn)行構(gòu)建的時候，需要明確城鎮(zhèn)化尤其是新型城鎮(zhèn)化并不是一個靜態(tài)發(fā)展過程，發(fā)展受多種因素影響，包括區(qū)域動態(tài)發(fā)展、不同地域之間的區(qū)別、城鎮(zhèn)化的不同發(fā)展時期等。

政府做好國土空間規(guī)劃的前提是遵循城鎮(zhèn)化發(fā)展規(guī)律。政府要尊重城鎮(zhèn)化的動態(tài)發(fā)展規(guī)律，城市發(fā)展不是一成不變的，城市發(fā)展受各種因素的影響，包括城市流動人口、區(qū)域城鄉(xiāng)發(fā)展?fàn)顩r、城市新增固定人口等，這些因素會在一段時間出現(xiàn)較大變化。政府相關(guān)部門進(jìn)行空間布局及其資源設(shè)施體系構(gòu)建需要兼顧剛性和彈性，重視人口、產(chǎn)業(yè)各方面的發(fā)展，找到與城市具體情況相匹配的生產(chǎn)生活發(fā)展方法，留下足夠的容差空間。

此外，政府要尊重城鎮(zhèn)化之間的差異，不同城市城鎮(zhèn)化發(fā)展情況存在較大差異，各個城市發(fā)展時間、發(fā)展效率及發(fā)展質(zhì)量之間存在非常明顯的差距，相應(yīng)的不同城市的城鎮(zhèn)化發(fā)展?fàn)顩r也會存在較大區(qū)別。因此，政府相關(guān)部門進(jìn)行國土空間布局及其資源設(shè)施體系構(gòu)建時，需要依照城市基礎(chǔ)發(fā)展情況及城鎮(zhèn)化發(fā)展?fàn)顩r，從城市規(guī)模擴(kuò)大、城市城鎮(zhèn)化發(fā)展水平提升各方面出發(fā)，對規(guī)劃存量與增量空間進(jìn)行合理統(tǒng)籌，找到科學(xué)合理的地區(qū)國土空間開發(fā)保護(hù)方法。

政府要尊重城鎮(zhèn)化的動態(tài)發(fā)展規(guī)律。城鎮(zhèn)化發(fā)展并不是一個一成不變的過程，在這個發(fā)展過程中，各個地區(qū)城鎮(zhèn)化發(fā)展都會依照當(dāng)?shù)匕l(fā)展水平及城鎮(zhèn)化具體情況發(fā)生變化，我國城鎮(zhèn)化發(fā)展目前已經(jīng)進(jìn)入“智慧化、綠色化”時期，這一時期城鎮(zhèn)化發(fā)展的關(guān)鍵在于知識創(chuàng)新、綠色發(fā)展，發(fā)展核心為“以人為本”。因此對應(yīng)的國土空間規(guī)劃及功能也需要發(fā)生變化。

“新型城鎮(zhèn)化”與傳統(tǒng)城鎮(zhèn)化最大的區(qū)別在于足夠尊重“人”在城鎮(zhèn)發(fā)展過程中的地位，希望城鎮(zhèn)化發(fā)展過程中人的所有權(quán)益能夠得到保障，不再一味追求新增的城市人口數(shù)量有多少，不再過分重視城市化率，因為“人口數(shù)量”“城市數(shù)目”及“建筑數(shù)量”盡管都是證明城鎮(zhèn)化發(fā)展的要素，但是“城鎮(zhèn)化”發(fā)展的核心仍舊是“人”，流動人口數(shù)量、人口和土地之間的匹配程度都會對真實的城鎮(zhèn)化發(fā)展水平造成影響。這樣的影響具備一定的現(xiàn)實意義，但是農(nóng)村人口的“市民化”水平一旦上升，城鎮(zhèn)化真實水平卻會出現(xiàn)質(zhì)的飛躍。

三、新型城鎮(zhèn)化與國土空間規(guī)劃建設(shè)策略

（一）堅持“以人為本”發(fā)展策略

新型城鎮(zhèn)化，“新”在這一時期城鎮(zhèn)化建設(shè)要“以人為本”“新”在這一時期城鎮(zhèn)化建設(shè)建立在“人的城鎮(zhèn)化”前提下。提高大小城鎮(zhèn)經(jīng)濟(jì)建設(shè)水平，能夠進(jìn)一步帶動內(nèi)需、提高城鎮(zhèn)競爭力，走出一條以人為本、優(yōu)化發(fā)展、城鄉(xiāng)協(xié)調(diào)、建設(shè)生態(tài)文明社會的新型城鎮(zhèn)化路徑，為加快經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展速度提供了巨大動能。

城鎮(zhèn)發(fā)展，重點(diǎn)在規(guī)劃。現(xiàn)階段，各個城鎮(zhèn)都開始考慮城鎮(zhèn)的歷史發(fā)展及未來發(fā)展方向，開始全面協(xié)調(diào)好城鎮(zhèn)自然、生產(chǎn)、生活的三個空間布局，著力建設(shè)城鎮(zhèn)高質(zhì)量的國土空間布局與發(fā)展體系。

推進(jìn)中心城區(qū)建設(shè)是推動我國新型城鎮(zhèn)化的主要途徑。現(xiàn)階段，各個城鎮(zhèn)都非常注重協(xié)同發(fā)展機(jī)遇，將城鎮(zhèn)規(guī)劃框架擴(kuò)大，調(diào)整優(yōu)化城鎮(zhèn)結(jié)構(gòu)和功能格局，大力推進(jìn)基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)、城鎮(zhèn)綠化改善、老舊居民小區(qū)綜合改建等重大工程，城鎮(zhèn)化環(huán)境變化明顯，這些工作都為政府推動新型城鎮(zhèn)化建設(shè)高質(zhì)量發(fā)展奠定了一定基礎(chǔ)。

此外，各個城鎮(zhèn)明確本地發(fā)展思路與方向，使城鎮(zhèn)規(guī)模不斷增大，城鄉(xiāng)要素的聚集水平明顯提升，城鎮(zhèn)化率大大提高，城鎮(zhèn)經(jīng)濟(jì)增長動力不斷提升。這種情況下，市民群體的幸福感、安全感及歸屬感不斷提升。

各個城鎮(zhèn)優(yōu)先發(fā)展中心城區(qū)經(jīng)濟(jì)社會，統(tǒng)籌地區(qū)協(xié)同發(fā)展，完善城鎮(zhèn)功能一體化建設(shè)，建立優(yōu)勢互補(bǔ)的城鎮(zhèn)地區(qū)經(jīng)濟(jì)與社會發(fā)展布局體系，為建設(shè)新型城鎮(zhèn)做出了不少努力。

（二）推動城鄉(xiāng)一體化發(fā)展

推動城鄉(xiāng)一體化發(fā)展是新型城鎮(zhèn)化的發(fā)展重點(diǎn)，但城鄉(xiāng)一體化發(fā)展不代表城鄉(xiāng)之間應(yīng)用無差異、完全相同化的空間發(fā)展模式。恰恰相反，不管是過去、現(xiàn)在還是將來，城市、鎮(zhèn)、村莊的發(fā)展規(guī)劃、土地應(yīng)用及城市空間利用等都需要存在差別，甚至可以說是應(yīng)用完全不同的方式。

區(qū)域發(fā)展是一個循序漸進(jìn)的過程，不同地區(qū)發(fā)展存在差異是必需的，城市、城鎮(zhèn)及村莊是構(gòu)成一個區(qū)域的不同形式。無論是城市、城鎮(zhèn)還是鄉(xiāng)村發(fā)展存在一定規(guī)律性，地區(qū)發(fā)展需要依靠當(dāng)?shù)刈匀毁Y源、工業(yè)優(yōu)勢及基礎(chǔ)建設(shè)等各方面情況，也需要遵循全省或地區(qū)城鎮(zhèn)化的布局安排。中央城市建設(shè)會議中提到：“全國各大中城市都要結(jié)合地區(qū)資源與區(qū)域資源優(yōu)勢，明確產(chǎn)業(yè)與特色產(chǎn)業(yè)，加強(qiáng)大中小城市與小鄉(xiāng)鎮(zhèn)的協(xié)作配合，實現(xiàn)城市橫向水平錯位發(fā)展、縱向分工與協(xié)作的新經(jīng)濟(jì)模式”。新型城鎮(zhèn)化背景下，政府促進(jìn)城市發(fā)展需要尊重城市建設(shè)要求、推動城市規(guī)劃建設(shè)。

從理論上來講，不同城市、城鎮(zhèn)、村莊的空間利用目標(biāo)都是不同的。

農(nóng)村發(fā)展有其自身的特色及規(guī)律，因此相較于城市與城鎮(zhèn)，農(nóng)村需要清晰自身定位，重視鄉(xiāng)土文化及民俗藝術(shù)的保護(hù)，保留農(nóng)村建筑、文化及發(fā)展內(nèi)涵上與城鎮(zhèn)之間的不同?，F(xiàn)實生活中，城市、城鎮(zhèn)與農(nóng)村的建設(shè)土地利用狀況差別明顯，特別是農(nóng)村居民點(diǎn)建筑用地數(shù)量過大、質(zhì)量差的情況相對突出。

根據(jù)不同的經(jīng)濟(jì)發(fā)展目標(biāo)和社會現(xiàn)狀特點(diǎn)，政府在進(jìn)行國土空間規(guī)劃建設(shè)時，需要明確城鄉(xiāng)有區(qū)別的土地所有制結(jié)構(gòu)，城市、城鎮(zhèn)和鄉(xiāng)村為實現(xiàn)城市一體化發(fā)展目標(biāo)所使用的規(guī)劃、建設(shè)與治理方式需要有一定區(qū)別。

因此，基于新型城鎮(zhèn)化的國土空間劃分體系應(yīng)在合理控制國土開發(fā)力度的情況下，有序整合城鄉(xiāng)空間利用，從城市、城鎮(zhèn)及農(nóng)村之間的差異性出發(fā)，進(jìn)行差別化的城市、城鎮(zhèn)及鄉(xiāng)村空間建設(shè)，確保國土空間劃分能夠在新型城鎮(zhèn)化工作推進(jìn)過程中發(fā)揮其應(yīng)有作用。

四、結(jié)語

總而言之，在當(dāng)下我國發(fā)展進(jìn)入新時期，“新型城鎮(zhèn)化”發(fā)展工作取得一定進(jìn)展，國土空間規(guī)劃建設(shè)進(jìn)入到關(guān)鍵時期的背景下，政府相關(guān)部門需要認(rèn)識到新型城鎮(zhèn)化與國土空間規(guī)劃建設(shè)工作之間的聯(lián)系，找到兩方面工作連結(jié)之處，對新型城鎮(zhèn)化與國土空間規(guī)劃建設(shè)雙方進(jìn)行有效協(xié)調(diào)，進(jìn)一步提高城市發(fā)展水平。